Pełny tekst orzeczenia

340/4/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 17 czerwca 2013 r.
Sygn. akt Ts 254/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Klasztoru Sióstr Klarysek w Krakowie w sprawie zgodności:
1) art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że nie znajduje zastosowania do nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia przed datą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.),
2) art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed datą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.) cel wywłaszczenia był zrealizowany i pomimo upływu siedmiu lat od dnia nabycia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu dziesięciu lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany
– z:
art. 2, art. 7 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 24 sierpnia 2011 r. (data nadania), Klasztor Sióstr Klarysek w Krakowie (dalej: skarżący) zarzucił niezgodność:
art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.), rozumianego w ten sposób, że nie znajduje zastosowania do nieruchomości, na których zrealizowano cel wywłaszczenia przed datą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64, ze zm.; dalej: ustawa z 1958 r.),
art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., rozumianego w ten sposób, że nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed datą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. cel wywłaszczenia był zrealizowany i pomimo upływu siedmiu lat od dnia nabycia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu dziesięciu lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany
– z art. 2, art. 7 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą:


2.1. Starosta Krakowski, decyzją z 5 marca 2009 r. (znak: GN.III.Mi.72211-16/08), wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), orzekł o odmowie zwrotu skarżącemu części działki nr 21/3 obr. 63, jedn. ewid. Śródmieście, m. Kraków, w granicach parcel katastralnych: l. kat. 613/2, l. kat. 613/5, l. kat. 612/2 i l. kat. 614/6, b. gm. kat. Grzegórzki.

2.1.1. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że pismem z 7 grudnia 2007 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako wyżej wymienione parcele.

2.1.2. W wyniku analizy dokumentacji geodezyjnej Starosta ustalił, że z porównania treści mapy byłej gminy katastralnej Grzegórzki z mapą ewidencyjną dla obrębu 63 jedn. ewid. Śródmieście wynika, iż nabyte przez Skarb Państwa parcele znajdują się obecnie w granicach działki ewidencyjnej nr 21/3. Starosta wskazał także, że protokołem z 10 kwietnia 1950 r. wskazane parcele katastralne: l. kat. 613/2, l. kat. 613/5, l. kat. 612/2 i l. kat. 614/6, b. gm. kat. Grzegórzki zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa przez Wojewódzkiego Pełnomocnika do spraw przejęcia tzw. dóbr martwej ręki na zasadzie przepisów ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz. U. Nr 9, poz. 87, ze zm.).

Orzeczeniem Wojewódzkiego Pełnomocnika do spraw przejęcia tzw. dóbr martwej ręki (nr Mr.2/VI/26/2/50), po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, odmówiono wyłączenia od przejęcia na własność Skarbu Państwa powyższej nieruchomości. Następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta Krakowa z 25 października 1956 r. (nr W.Z.R.-U.W.Z.-25/6/144/1/56), potwierdzonym następnie protokołem zdawczo-odbiorczym z 5 czerwca 1957 r. przez Komisję Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa w sprawie wyłączenia od przejęcia na rzecz Skarbu Państwa wyżej wymienionej nieruchomości, prawo jej własności zostało przywrócone na rzecz dotychczasowego właściciela, tj. skarżącego.

W okresie pomiędzy 1950 r. a 1957 r. na przedmiotowej nieruchomości wybudowany został przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych (dalej: Dyrekcja) budynek szkolny oraz urządzone zostały place sportowe dla młodzieży. Wejście w teren nastąpiło na podstawie decyzji Przewodniczącego tejże Rady z 14 stycznia 1950 r. (nr 156/Sp.-122/54/2962), a lokalizację dla budynku szkoły uzyskano 27 maja 1954 r.

10 maja 1963 r. pomiędzy skarżącym (jako wydzierżawiającym) a Kuratorium Okręgu Szkolnego Krakowskiego w Krakowie (jako dzierżawcą) została zawarta umowa dzierżawy nieruchomości położonej w Krakowie przy ul. Grzegórzeckiej 22 i 24, objętej Lwh 51 ks. gr. gm. kat. Kraków XIX Grzegórzki, składającej się z działek 577 ogród, 612 budowlana, 613/1 budowlana, 613/2 rola i 614/1 rola, której obszar wynoszący 2 ha 06 a 72 m2 został zajęty pod budynek szkolny oraz place sportowe dla młodzieży.

W wykonaniu uchwały Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 8 maja 1963 r. (nr 276/XII/63), pismem z 31 lipca 1963 r. (znak: P6/II/3/323/63), Dyrekcja wystąpiła do Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa – Urzędu Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie wnioskodawcy części nieruchomości położonej w gm. kat. Grzegórzki, przy ul. Grzegórzeckiej 22 i 24, objętej Lwh 51 ks. gr. gm. kat. Kraków XIX Grzegórzki, składającej się z działek 577 ogród, 612 budowlana, 613/1 budowlana, 613/2 rola i 614/1 rola, stanowiących własność skarżącego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr 104/56 z 8 czerwca 1956 r. przeznaczona była pod budowę szkoły ogólnokształcącej przy ul. Grzegórzeckiej i faktycznie została zajęta pod budowę tejże szkoły. Ponieważ gmach szkolny został wybudowany, zachodziła tym samym potrzeba uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości.

W związku z powyższym, orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 22 listopada 1963 r. (nr USW.Wł.III-1/48/63), w oparciu o przepisy ustawy z 1958 r., wskazane parcele wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa (w zarząd i użytkowanie Dyrekcji), jako niezbędne na cele budowy szkoły ogólnokształcącej, zgodnie z lokalizacją szczegółową nr 105/56, wydaną przez Miejski Zarząd Architektoniczno-Budowlany Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa. Od powyższego rozstrzygnięcia, pismem z 9 grudnia 1963 r., skarżący wniósł odwołanie do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.

30 maja 1964 r., w formie aktu notarialnego (Rep. A I 1837/64), w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., zawarta została umowa sprzedaży, z treści której wynika, że Skarb Państwa nabył od skarżącego prawo własności nieruchomości składającej się ze wspomnianych parcel katastralnych z przeznaczeniem pod budowę szkoły w dzielnicy Grzegórzki.

Mając powyższe na uwadze, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 7 stycznia 1965 r. (nr D.31.KW/64) orzekła o uchyleniu decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 22 listopada 1963 r. (nr USW.Wł.III-1/48/63), umorzeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz oddaliła wniosek o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

2.1.3. W ocenie Starosty Krakowskiego, z dokonanych ustaleń wynikało bezspornie, że już w dacie zawarcia wyżej powołanej umowy sprzedaży na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia, określony jako budowa szkoły w dzielnicy Grzegórzki, był zrealizowany. Nieruchomość składająca się z wyżej wymienionych parcel katastralnych nie mogła być zatem zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., który odnosi się do nieruchomości wywłaszczonych dla realizacji przyszłego celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu.



2.2. Decyzja Starosty Krakowskiego z 5 marca 2009 r. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z 24 lipca 2009 r. (znak: SN.VI.AE.7724-1-58-09).



2.3. Od decyzji Wojewody Małopolskiego skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, która została oddalona wyrokiem tego sądu z 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1508/09), podtrzymanym następnie przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Izby Ogólnoadministracyjnej z 25 marca 2011 r. (sygn. akt I OSK 777/10).

W uzasadnieniach swoich orzeczeń sądy administracyjne obu instancji zwróciły uwagę, że przeniesienie własności nieruchomości, o zwrot której skarżący wystąpił, nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej. Umowa ta – w ocenie sądów – została zawarta nie w celu budowy szkoły, ale – uregulowania stanu prawnego nieruchomości, na której szkołę już wybudowano. Z treści obecnie obowiązującej u.g.n. oraz poprzednio obowiązujących przepisów, wynikało i wynika, że pozyskiwanie nieruchomości dla realizacji celów publicznych może się odbywać w drodze umowy, a dopiero przy braku takiej możliwości wywłaszczenie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sądy przyznały, że wywłaszczenie, dokonywane zarówno w drodze umowy, jaki i decyzji, nie mogło i nie może służyć jako instrument regulacji stanu prawnego nieruchomości. W sprawie skarżącego do takiego celu posłużono się jednak umową sprzedaży zawartą 30 maja 1964 r., gdyż przy jej pomocy starano się „uporządkować” stosunki własnościowe przedmiotowej nieruchomości, naruszone w wyniku kolejnych aktów administracyjnych wydawanych w latach 1950-1964. Jak podkreśliły sądy, takie działanie nie może zasługiwać na aprobatę, co jednak nie zmienia faktu, że umowa sprzedaży funkcjonuje w obrocie prawnym i organy administracyjne orzekające w kontrolowanym postępowaniu nie mogły zignorować tej okoliczności. Co więcej ani organy administracyjne, ani sąd administracyjny nie dysponują żadnymi instrumentami, które mogłyby służyć podważeniu skutków prawnych tej umowy, ponieważ orzekanie w przedmiocie wad prawnych umowy sprzedaży należy do kompetencji sądu powszechnego.

3. W ocenie skarżącego zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego, legalizmu oraz proporcjonalności, a także godzą w prawo ochrony własności. Nie dopuszczają one bowiem do zwrotu nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z 1958 r., w sytuacji, gdy cel, na który przejęto nieruchomość, został zrealizowany przed jej prawnym przejęciem.

4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2011 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 30 listopada 2011 r.) wezwano skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: (1) wykazanie, że skarżący – jako klasztor należący do żeńskiego zgromadzenia klauzurowego Kościoła rzymskokatolickiego – jest legitymowany do wniesienia skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego; (2) wykazanie – na gruncie przepisów wewnętrznych Zakonu Świętej Klary (Ordo Sanctae Clarae) oraz innych regulacji wewnętrznych Kościoła rzymskokatolickiego – uprawnienia Ksieni Klasztoru Sióstr Klarysek w Krakowie s. Barbary Dragon do udzielenia w imieniu skarżącego pełnomocnictwa do sporządzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej; (3) nadesłanie pięciu egzemplarzy uwierzytelnionej kopii umowy sprzedaży z 30 maja 1964 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z 1958 r.; (4) nadesłanie pięciu egzemplarzy uwierzytelnionej kopii wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 stycznia 2010 r. (sygn. akt II SA/Kr 1508/09); (5) nadesłanie pięciu egzemplarzy uwierzytelnionej kopii decyzji Wojewody Małopolskiego z 24 lipca 2009 r. (znak: SN.VI.AE.7724-1-58-09); (6) nadesłanie pięciu egzemplarzy uwierzytelnionej kopii decyzji Starosty Krakowskiego z 5 marca 2009 r. (znak: GN.III.Mi.72211-16/08).

5. We wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 7 grudnia 2011 r. (data nadania) piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego odniósł się do zdolności skargowej skarżącego oraz kompetencji Ksieni Klasztoru Sióstr Klarysek w Krakowie do udzielenia – w imieniu skarżącego – pełnomocnictwa do sporządzenia skargi konstytucyjnej. Do pisma zostały także dołączone kopie dokumentów, do których nadesłania został wezwany skarżący.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy skarga odpowiada określonym przez prawo wymogom. Procedura ta umożliwia, już w początkowej fazie postępowania, wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny ze względu na konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

2. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny odniósł się do przedmiotu zaskarżenia oraz stanu faktycznego leżącego u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej.

2.1. Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. (zaskarżony w niniejszej sprawie w związku z art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n.) zawiera regulacje, na mocy których możliwe jest stosowanie przepisów u.g.n., dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (tj. rozdziału 6 działu III tej ustawy) do nieruchomości, które zostały przejęte lub nabyte przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 1958 r., ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, ze zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, ze zm.), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, ze zm.) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Artykuł 216 ust. 1 u.g.n. dotyczy nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie konkretnych przepisów ustaw lub tylko ustaw, jak też wywłaszczonych na rzecz konkretnych podmiotów. Takie sformułowanie tego przepisu u.g.n. pozwala na wyciągniecie wniosku, że przepisy tejże ustawy w sprawie wywłaszczonych nieruchomości mają zastosowanie do nieruchomości przejętych przez Skarbu Państwa na podstawie konkretnych przepisów ustaw i w trybie wskazanym w tych przepisach – tak wywłaszczonych decyzjami administracyjnymi, jak i nabytych na podstawie umów cywilnoprawnych.
Z kolei art. 136 ust. 3 u.g.n. jest skierowany do poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości lub ich spadkobierców. Przepis daje tym podmiotom uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Ocena, czy zwrot może nastąpić czy też nie, następuje w świetle dyrektyw zawartych w art. 137 u.g.n., tak co do przesłanek zbędności, jak i wielkości powierzchni zwrotu. Jeżeli spełnione zostają warunki zwrotu wskazane w ust. 1 art. 137 u.g.n., to zwrotowi może podlegać całość wywłaszczonej nieruchomości lub jej część, w zależności od zagospodarowania nieruchomości, o czym przesądza ust. 2 tego artykułu. Zgodnie z tą regulacją, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część.

2.2. Nabywanie gruntów na podstawie ustawy z 1958 r. służyło celom określonym w jej art. 3, który w dacie przejęcia nieruchomości skarżącego stanowił: „1. Wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. 2. Na obszarze miasta lub osiedla może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów może ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). 3. Na obszarze miasta, osiedla lub gromady może być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczej i dla organizacji kółek rolniczych, o ile to jest uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji może ubiegać się właściwy organ administracji prezydium wojewódzkiej lub powiatowej (miejskiej) rady narodowej na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej, a na potrzeby organizacji kółek rolniczych – na wniosek wojewódzkiego związku kółek rolniczych”.
Zasoby gruntów na realizację celów użyteczności publicznej tworzone były zarówno z gruntów już stanowiących własność Skarbu Państwa, jak i przejętych przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Z przywołanego przepisu wynika, że na cele użyteczności publicznej do zasobu gruntów mogły być nabyte grunty w dwojaki sposób, tj. w drodze umowy prawa cywilnego albo wywłaszczenia.
Analiza art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. co do nabywania gruntów na rzecz Skarbu Państwa prowadzi do wniosku, że etapy postępowania były następujące: przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpienie do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i – w razie porozumienia – zawarcie z nim w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie z 1958 r. lub umowy zamiany nieruchomości według zasad ustawy z 1958 r.; w razie odmowy zawarcia umowy przez właściciela nieruchomości – wywłaszczenie tej nieruchomości decyzją administracyjną. Należy zauważyć przy tym, że umowa nabycia nieruchomości mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.

2.3. Z aktu notarialnego z 30 maja 1964 r. (Rep. A I 1837/64), zawierającego umowę sprzedaży nieruchomości skarżącego Skarbowi Państwa – Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych, wynika, że nabycie tejże nieruchomości nastąpiło pod budowę budynku szkolnego dla dzielnicy Grzegórzki (pkt VII umowy). Jednocześnie w punkcie XII tej umowy stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość była już w posiadaniu nabywającego.
Z umowy sprzedaży można wyciągnąć następujące wnioski: po pierwsze – nabycie nieruchomości skarżącego nastąpiło do zasobu gruntów Skarbu Państwa; po drugie – grunt mieścił się w celach, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. (cel użyteczności publicznej), zatem podlegać mógł wywłaszczeniu. Ponadto, umowa sprzedaży została zawarta w toku postępowania wywłaszczeniowego, po wydaniu przez Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa orzeczenia z 22 listopada 1963 r. (nr USW.Wł.III1/48/63) o wywłaszczeniu nieruchomości, a przed rozpoznaniem odwołania skarżącego od tej decyzji przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.
Umowa sprzedaży z 30 maja 1964 r. powodowała, że tryb administracyjnowywłaszczeniowy nie był już konieczny, co znalazło swój wyraz w decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z 7 stycznia 1965 r. (nr D.31.KW/64) o uchyleniu decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa z 22 listopada 1963 r., umorzeniu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz oddaleniu wniosku o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

2.4. Reasumując, nabycie nieruchomości skarżącego przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży z 30 maja 1964 r. na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. było nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 1 u.g.n. Tym samym zasadność ewentualnego zwrotu tejże nieruchomości podlega ocenie w trybie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Z tego też powodu Trybunał Konstytucyjny uznaje, że w niniejszej sprawie przedmiot kontroli (art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n.) został wskazany przez skarżącego w sposób prawidłowy. Okoliczność ta jednakże nie przesądza jeszcze o dopuszczalności merytorycznego rozpoznania analizowanej skargi konstytucyjnej.

3. Skarżący zakwestionował zgodność art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. z następującymi wzorcami konstytucyjnymi: art. 2, art. 7 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny zbadał dopuszczalność kontroli zaskarżonych przepisów z powołanymi przez skarżącego wzorcami.
Trybunał stwierdza, że skarżący jako wzorce samoistne wskazał art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji, natomiast art. 64 ust. 1 i 2 został powiązany z art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej.

4. W odniesieniu do art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji należy zauważyć, że nie mogą one stanowić właściwych wzorców kontroli w niniejszej sprawie.

4.1. Trybunał przypomina, że art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samoistnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z: 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o dopuszczalności stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać okoliczność, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). W tym ostatnim przypadku ocena ta nie jest bowiem uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem przez organ władzy publicznej niekonstytucyjnego przepisu (zob. np. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).

4.2. Z kolei art. 7 Konstytucji nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż stanowi przepis o charakterze ustrojowym i dotyczy zasady legalizmu w działaniach władz publicznych (zob. np. wyroki TK z 13 stycznia 2004 r., SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2 oraz 26 kwietnia 2005 r., SK 36/03, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 40).

4.3. W przypadku art. 21 ust. 2 Konstytucji jego treść sama przez się nie formułuje jeszcze praw lub wolności i jest konkretyzowana przez art. 64 ustawy zasadniczej (zob. postanowienia TK z: 16 października 2006 r., Ts 132/06, OTK ZU nr 1/B/2008, poz. 11 oraz 29 czerwca 2011 r., Ts 214/10, OTK ZU nr 3/B/2011, poz. 259). Oznacza to, że art. 21 ust. 2 ustawy zasadniczej może być powoływany w sprawach skargowych wyłącznie jako tzw. wzorzec związkowy – przede wszystkim do art. 64 Konstytucji (zob. L. Garlicki, uwaga 18 in medio do art. 21 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007).
Abstrahując od powyższego, jedynie na marginesie Trybunał zwraca uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji – nawet gdyby mógł stanowić samoistny wzorzec kontroli w trybie określonym w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej – to i tak w niniejszej sprawie nie byłby adekwatnym punktem odniesienia dla zaskarżonych przepisów. Wskazana regulacja konstytucyjna dotyczy bowiem dopuszczalności – „za słusznym odszkodowaniem” – wywłaszczenia na cele publiczne. Kwestionowane unormowania u.g.n. odnoszą się natomiast do zwrotu nieruchomości, gdy stała się ona zbędna na cel określony w wywłaszczeniu. W stanie faktycznym leżącym u podstaw analizowanej skargi konstytucyjnej nieruchomość skarżącego została przejęta przez Skarb Państwa na cel użyteczności publicznej (budowa gmachu szkolnego), a skarżącemu zostało ustalone i wypłacone stosowne odszkodowanie w trybie prawem przepisanym.

4.4. Natomiast wywodzona z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości, nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesione musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn. SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną dopuszczalność czynienia z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje on naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego odniesienia wyłącza zaś możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

4.5. W związku z powyższym skardze konstytucyjnej – w zakresie badania zgodności art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji – należało odmówić nadania dalszego biegu z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

5. W dalszej kolejności Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut niezgodności zaskarżonych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 64 ust. 3 Konstytucji, jest oczywiście bezzasadny.

5.1. Skarżący oparł zarzut niekonstytucyjności art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. na podstawie ich wykładni, wedle której: po pierwsze – nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której zrealizowano cel wywłaszczenia przed datą nabycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r.; po drugie – nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli przed datą nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. cel wywłaszczenia był zrealizowany i pomimo upływu siedmiu lat od dnia nabycia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu dziesięciu lat od dnia nabycia cel ten nie został zrealizowany.
Istota problemu sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy odmowa zwrotu wywłaszczonej przez Skarb Państwa nieruchomości (in casu: nabytej w drodze umowy sprzedaży, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r.) w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia (in casu: wybudowanie gmachu szkolnego) został już zrealizowany przed jej wywłaszczeniem, narusza konstytucyjne prawo ochrony własności w powiązaniu z zasadą proporcjonalności.

5.2. W niniejszej sprawie kluczowe są okoliczności stanu faktycznego, wiążące się z przeniesieniem własności nieruchomości należącej do skarżącego na rzecz Skarbu Państwa.
Jak wynika ze zgromadzonych w ramach niniejszego postępowania dokumentów: na nieruchomości, o której zwrot wystąpił skarżący, doszło do realizacji celu, jakim była budowa gmachu szkolnego, już przed zawarciem umowy sprzedaży tej nieruchomości z 30 maja 1964 r. Skarżący, zawierając rzeczoną umowę, miał tego świadomość. Nie bez znaczenia jest przy tym także art. 47 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z 1958 r. Wprawdzie przepis ten nie został powołany jako podstawa prawna umowy sprzedaży nieruchomości skarżącego, niemniej jednak z jego treści bezsprzecznie wynika, że ustawodawcy znany był problem nieruchomości, zabudowanych przez Państwo, a które de iure należały do podmiotów prywatnych, gdyż albo nie były nigdy wywłaszczone (znacjonalizowane), albo – jak w przypadku skarżącego – po dokonaniu aktu wywłaszczenia (nacjonalizacji) zostały z powrotem zwrócone poprzednim właścicielom. W takich przypadkach do 31 grudnia 1964 r. mogły być wywłaszczane grunty wraz z budowlami na tych gruntach, o ile budowle te zostały wzniesione lub nadbudowane przez instytucje lub przedsiębiorstwa określone w art. 2 ust. 2 ustawy z 1958 r., a wartość tych budowli lub nadbudów przekraczała pozostałą wartość nieruchomości.
Wobec powyższego, uzasadnione jest przyjęcie, że umowa sprzedaży nieruchomości skarżącego z 30 maja 1964 r. miała przede wszystkim na celu uregulowanie stanu prawnego tejże nieruchomości w związku z inwestycjami poczynionymi na niej przez Skarb Państwa w postaci budowy obiektów na cel użyteczności publicznej, tj. gmachu szkolnego oraz placów sportowych dla młodzieży. Nie można także pomijać tego, że o „zbędności” wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n. można mówić dopiero wówczas, gdy nieruchomość ta w ogóle nie była (nie jest) wykorzystywana zgodnie z przyjętym celem wywłaszczenia. W przypadku nieruchomości, o której zwrot wystąpił skarżący, wzniesiony na niej gmach nieprzerwanie wykorzystywany jest do celów szkolnych; obecnie mieści się w nim publiczne liceum ogólnokształcące.
Oczywiście bezzasadna jest zatem wysuwana przez skarżącego teza o irrelewantności okoliczności towarzyszących przejęciu nieruchomości w trybie ustawy z 1958 r. i „prostej” interpretacji zarówno punktu VII umowy sprzedaży z 30 maja 1964 r., jak i art. 137 ust. 1 u.g.n. Przesłanki oceny „zbędności” nieruchomości w rozumieniu powołanego przepisu należy bowiem odnosić do całokształtu stanu faktycznego. O ile bowiem art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli – po pierwsze – pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo – po drugie – pomimo upływu dziesięciu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany, o tyle podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania przez organ w przedmiocie żądania zwrotu (zob. wyrok WSA w Krakowie z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 271/08, „Legalis”). W przypadku zaś realizacji celu wywłaszczenia – zwłaszcza, gdy doszło do niego przed wywłaszczeniem, a sam akt o przejęciu nieruchomości miał na celu uporządkowanie stanu prawnego gruntu i znajdującej się na nim budowli – zastosowanie takiej wykładni art. 137 ust. 1 u.g.n., jaką postuluje skarżący, nie znajduje uzasadnienia.
Należy tym samym uznać zarzut skarżącego dotyczący nieproporcjonalnego naruszenia istoty prawa własności przez kwestionowane regulacje u.g.n. za oczywiście bezzasadny. Ochrona gwarantowana przez art. 64 Konstytucji jest wprawdzie szeroka, ale nie może być traktowana jako ius infinitum, co wyraźnie wynika z ustępu 3 tego przepisu, jak i z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy zasadniczej. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 czerwca 2001 r. o sygn. K 23/00 (OTK ZU nr 5/2001, poz. 124), zróżnicowany charakter poszczególnych praw konstytucyjnych determinuje zróżnicowanie zakresu ich ochrony. Należy podkreślić, że w niniejszej sprawie wywłaszczony grunt wykorzystywany jest zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. zapewnieniem społeczności lokalnej zaplecza lokalowego do celów oświatowych, co stanowi realizację nałożonego przez ustrojodawcę na Państwo obowiązku udziału w procesie edukacyjnym (art. 70 Konstytucji; poprzednio: art. 61 Konstytucji z 1952 r.).

5.3. Z wyżej przedstawionych powodów należało – na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK – odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.