Pełny tekst orzeczenia

297/4/B/2013

POSTANOWIENIE

z dnia 26 czerwca 2013 r.

Sygn. akt Tw 62/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej w Starachowicach o zbadanie zgodności:

art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



24 grudnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miejskiej w Starachowicach o zbadanie zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o pieczy) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL) oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to w jakim wymiarze środki finansowe, poniesione przez wnioskodawcę w 2012 r. na zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, pochodziły z dotacji celowych z budżetu państwa, o których mowa w art. 197 i art. 247 ustawy o pieczy; wykazanie, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań; doręczenie – na dowód faktów, o których mowa powyżej – stosownej dokumentacji; wyjaśnienie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają, zdaniem wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji; powołanie przepisu prawa, wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; doręczenie pełnomocnictwa do sporządzenia wniosku.

W piśmie z 4 kwietnia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny i czy braki zostały usunięte w określonym terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest, po pierwsze, art. 197 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy w brzmieniu: „jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 50% wydatków przeznaczonych na realizację zadania, z zastrzeżeniem ust. 2 [ust. 1]. Jeżeli środki przeznaczone na dotację, o której mowa w ust. 1, pochodzą z programów, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 5, wysokość dotacji nie może przekroczyć 70% wydatków przeznaczonych na realizację zadania [ust. 2]”.

Rada Miejska w Starachowicach poddaje kontroli art. 247 ustawy o pieczy w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw rodziny wprowadzi program na dofinansowanie w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, w szczególności na pokrycie części wydatków związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń, dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka [ust. 1]. Program, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rodziny opracowuje, realizuje i finansuje we współpracy z wojewodą [ust. 1a]. Program jest finansowany dotacją celową z budżetu państwa [ust. 2]. Wysokość dotacji z budżetu państwa na realizację programu będzie określana na kolejne lata w ustawie budżetowej na dany rok [ust. 3]. Wysokość dotacji może przekroczyć 50% wydatków na realizację zadania [ust. 4]”.



3. Rada Miejska w Starachowicach występuje o stwierdzenie niezgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o wspieraniu rodziny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.



3.1. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – do uznania, że regulacja powodująca niekorzystny rezultat finansowy dla gmin (z powodu pozbawienia ich pewnych źródeł dochodów własnych) jest niezgodna z art. 167 ust. 1 Konstytucji, konieczne jest wykazanie – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy – że wskutek danej regulacji gmina nie jest w stanie realizować zadań własnych. Art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Ocena, czy proporcja taka została zachowana, musi zatem uwzględniać całokształt dochodów jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla. Oznacza to, że niezgodność przepisu ustawy z art. 167 ust. 1 Konstytucji – w tym jego aspekcie – zachodzi wówczas, gdy ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia efektywne wykonywanie powierzonych jej zadań (zob. wyroki z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37; 30 czerwca 2003 r. , K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że sam fakt zwiększenia zakresu zadań samorządu terytorialnego bez zmian w zakresie finansowania nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności (art. 167 ust. 4) regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają na wykonywanie wszystkich zadań publicznych.



3.2. W piśmie z 4 kwietnia 2013 r., nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r., wnioskodawca podaje, że „na realizację zadań z zakresu wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej gmina poniosła wydatki ogółem w kwocie 23 176,41 zł, z tego ze środków własnych gminy kwotę 11 179,78 zł [na współfinansowanie pobytu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej – 7859,21 zł; na współfinansowanie pobytu dziecka w rodzinie zastępczej – 3280,57 zł; na pokrycie kosztów wstępnych badań lekarskich asystenta rodziny – 40 zł], a z dotacji celowej z budżetu państwa kwotę 11 996,63 zł. (…) Na zadanie związane z zatrudnieniem asystenta rodziny gmina otrzymała dotację celową z budżetu państwa w kwocie 12 500 zł w ramach resortowego programu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej na 2012 »Asystent rodziny – Druga edycja«. Dotację przeznaczono na zatrudnienie asystenta rodziny w miesiącach od sierpnia do grudnia 2012 r. Koszty tego zadania tj. wynagrodzenie bezosobowe oraz składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy wyniosły 11 996,63 zł [kwota odpowiadająca wysokości powołanej dotacji celowej z budżetu państwa]”.

Rada Miejska w Starachowicach informuje ponadto, że „z uwagi na brak środków finansowych w 2012 r. nie zostały zrealizowane zalecenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starachowicach (…). W roku 2012 Gmina Starachowice nie załatwiła z uwagi na brak środków finansowych spraw związanych z: [po pierwsze] wypłatą odszkodowań za grunty przejęte przez Gminę Starachowice z mocy prawa, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacyjne (…), [po drugie] wykupem nieruchomości przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacji publicznej (…). Łączna kwota wymienionych wyżej zobowiązań wynosi ok. 2 587 000 zł. Ponadto czekają na załatwienie sprawy związane z wypłatą odszkodowań za grunty przejęte przez Gminę Starachowice z mocy prawa, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacyjne oraz żądaniami wykupu przez Gminę Starachowice gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele komunikacyjne z lat 2009-2011. Łączna kwota tych zobowiązań wynosi ok. 700 000 zł”. Wnioskodawca przedstawia także „wykaz zadań w Referacie Lokalowym Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska” i twierdzi, że „dla przedmiotowego zestawienia niezbędne środki finansowe to kwota ok. 100 000,00 zł”.



3.3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Rada Miejska w Starachowicach nie udowodniła, że niezrealizowanie przez gminę wymienionych w piśmie z 4 kwietnia 2013 r. zadań stanowiło bezpośrednią konsekwencję art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy, ani że było następstwem wyłącznie tych przepisów. Wnioskodawca nie twierdzi, że konieczność pokrycia (w części niepochodzącej z limitowanych przez zaskarżone uregulowania dotacji) wydatków na zadania z zakresu pieczy zmusiła go (z racji nieistnienia innych źródeł finansowania) do uszczuplenia środków przeznaczonych na inne zadania, ani że właśnie z powodu przedmiotowych cięć i przesunięć w budżecie gminy te inne zadania nie zostały wykonane.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykazał – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy Starachowice (której nota bene – pomimo wezwania – nie przedstawił w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r.) – że gmina ta nie jest w stanie realizować zadań własnych wskutek uregulowań zawartych w art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy. Rada Miejska w Starachowicach nie przekonała Trybunału, że art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy naruszają art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1, 2 i 4 EKSL. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



4. Przedstawione przez wnioskodawcę w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. uzasadnienie naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy sprowadza się do twierdzenia: „przekazanie nowych zadań gminie w drodze ustawy oraz nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Regulacja, która nie zapewnia zgodności z konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą zapewnienia odpowiednich środków finansowych, narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę zaufania obywatela (tu zarówno mieszkańców gminy jak i świadczeniobiorców) do państwa i stanowionego przezeń prawa i wyprowadzaną z niej zasadę zabezpieczenia i ochrony interesów w toku”.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że powołanie wyprowadzonych z art. 2 Konstytucji zasad nie może zostać uznane za przedstawienie uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z powołanym wzorcem kontroli. Natomiast rozpoczynające wypowiedź wnioskodawcy w tym zakresie zdanie należy potraktować jako namiastkę argumentacji, która konsumuje się w zarzucie naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji (tę kwestię Trybunał rozstrzygnął w pkt 3 niniejszego postanowienia), rozpatrywanego ewentualnie w związku z art. 16 ust. 1 Konstytucji (nota bene niepowołanym w uchwale w sprawie wystąpienia z wnioskiem).

Okoliczności powyższe uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 2 Konstytucji (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



5. Z uwagi na brak kompetencji do dokonywania poziomej kontroli norm Trybunał Konstytucyjny odmawia nadania dalszego biegu wnioskowi w odniesieniu do badania zgodności art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 7 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.