Pełny tekst orzeczenia

392/5/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 23 września 2013 r.
Sygn. akt Ts 12/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej B.B. w sprawie zgodności:
art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459, ze zm.) z art. 2, art. 9, art. 32, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.),

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 14 stycznia 2013 r. (data nadania), B.B. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 10, art. 16 ust. 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako art. 16 pkt 1) oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 (w petitum i uzasadnieniu skargi nieprawidłowo określonego jako art. 24 pkt 1 ust. 1) ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz. U. Nr 223, poz. 1459, ze zm.; dalej: ustawa z 2008 r.) z art. 2, art. 9, art. 32, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji, a także z art. 1 oraz art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: konwencja).

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. Postanowieniem z 2 sierpnia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1522/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie) odrzucił skargę, którą skarżąca wniosła na pisma Banku Gospodarstwa Krajowego (dalej: BGK) z 10 kwietnia 2012 r. (znak: DUA-5723/FT-84-2011-K/2012/TM) oraz z 11 kwietnia 2012 r. (znak: DUA-5723/FT-82-2011-K/2012/MH) dotyczące zwrotu wniosków w sprawie przyznania premii kompensacyjnej bez rozpatrzenia. W ocenie sądu skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), ponieważ sprawa nie należała do właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 p.p.s.a. Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny – „wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych” – oddalił postanowieniem z 14 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1800/12).

W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że kwestionowane przepisy naruszają konstytucyjne zasady: demokratycznego państwa prawnego, prawidłowej legislacji, równości, ochrony własności oraz ochrony prawa do dwuinstancyjnego rozpoznania sprawy przez właściwy organ drugiej instancji, a także obowiązku wykonywania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Starsburgu (dalej: ETPC; w skardze nieprawidłowo określonego jako „Trybunał Sprawiedliwości”).
Zdaniem skarżącej „scedowanie spraw wypłaty odszkodowań pochodzących ze środków budżetowych na instytucję prywatną, działającą w oparciu o własny regulamin, bez możliwości odwołania od decyzji i braku jakiejkolwiek kontroli ze strony administracji państwowej prowadzi do naruszenia prawa gwarantowanego przez art. 1 i 13 Konwencji oraz art. 9 ustawy zasadniczej”. Skarżąca zakwestionowała również upoważnienie BGK do wypłaty premii kompensacyjnej, a także skrytykowała to, że Skarb Państwa wypłacił Marii Hutten-Czapskiej (na podstawie wyroku Wielkiej Izby ETPC z 19 czerwca 2006 r. [nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce]) odszkodowanie, nie zobowiązawszy tej osoby do dokonania inwestycji w rozumieniu ustawy z 2008 r.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. W myśl z art. 36 ust. 1 w związku z art. 49 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał Konstytucyjny bada, czy spełnia ona warunki określone przez prawo.

2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpoznawana skarga konstytucyjna nie spełnia konstytucyjnych i ustawowych kryteriów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie.

3. Trybunał przypomina przede wszystkim, że w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna przysługuje tylko wtedy, gdy zostały naruszone wolności lub prawa określone w Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 7 maja 2002 r., SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29 oraz 15 kwietnia 2009 r., SK 28/08, OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 48, a także postanowienie TK z 28 stycznia 2010 r., Ts 320/08, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 106). W związku z tym wskazane przez skarżącą art. 1 i art. 13 Konwencji nie mogą być wzorcami kontroli w analizowanej sprawie.
Z tego powodu w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 i art. 13 Konwencji należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

4. Trybunał stwierdza ponadto, że art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. dotyczą – odpowiednio – przesłanek przyznania premii kompensacyjnej, sposobu przyznawania tej premii oraz gromadzenia środków; nie mają tym samym związku z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2012 r. (sygn. akt II GSK 1800/12), oddalającego skargę kasacyjną na postanowienie WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r., z którego wydaniem skarżąca wiązała prawo do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygały wyłącznie o dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli decyzji BGK, wydanych pod rządami ustawy z 2008 r. Tym samym oba orzeczenia były rozstrzygnięciami formalnymi i zostały wydane na podstawie art. 3 p.p.s.a. (w związku z art. 58 § 1 pkt 1 tejże ustawy), ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Zatem sądy administracyjne obu instancji nie odnosiły się do przepisów ustawy z 2008 r., które skarżąca uczyniła przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, gdyż uznały, że do BGK, który działa na podstawie ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o Banku Gospodarstwa Krajowego (Dz. U. Nr 65, poz. 594, ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r., poz. 1376, ze zm.), nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Działalność BGK nie podlega więc kontroli sądów administracyjnych, a przyznanie lub odmowa przyznania premii kompensacyjnej są czynnościami bankowymi i podlegają prawu bankowemu.
W związku z tym Trybunał przypomina, że jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności skargi jest wymóg uczynienia jej przedmiotem przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, będących podstawą orzeczenia, w związku z którym wniesiono skargę. Jak Trybunał wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, w postępowaniu inicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego może być bowiem jedynie norma, na podstawie której wydano orzeczenie lub decyzję naruszające konstytucyjne prawa i wolności (zob. postanowienia TK z: 5 stycznia 2001 r., Ts 83/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 91; 18 kwietnia 2005 r., Ts 176/04, OTK ZU nr 3/B/2005, poz. 134; 13 listopada 2007 r., SK 40/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 137). Artykuł 79 Konstytucji nie gwarantuje możliwości kwestionowania każdego przepisu kształtującego sytuację prawną skarżącego, ale jedynie tego, który był podstawą normatywną orzeczenia. Skarga konstytucyjna nie może zmierzać do inicjowania postępowania o charakterze abstrakcyjnym (zob. postanowienie TK z 6 lipca 2005 r., SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83).
Na tej podstawie Trybunał stwierdza, że analizowana skarga nie spełnia dyspozycji zawartej w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, co skutkuje odmową nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

5. Odmowa nadania dalszego biegu badanej skardze konstytucyjnej jest zasadna także z innych powodów.
Po pierwsze, art. 64 Konstytucji nie był w sprawie skarżącej adekwatnym wzorcem kontroli, gdyż – co podkreślano w punkcie 4 niniejszego uzasadnienia – nie było związku między przedmiotem zaskarżenia (tj. art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r.) a orzeczeniem (postanowieniem NSA z 14 listopada 2012 r., utrzymującym w mocy postanowienie WSA w Warszawie z 2 sierpnia 2012 r.) wskazanym przez skarżącego jako rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 47 ust. 2 ustawy o TK. Analizowana skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z orzeczeniami sądów administracyjnych, niedotyczącymi zagadnień unormowanych w zakwestionowanych przepisach, lecz odnoszącymi się do braku kognicji sądowoadministracyjnej w sprawach z zakresu przyznania premii kompensacyjnej przez BGK. W niniejszej sprawie nie ma zatem związku (relacji) między przedmiotem zaskarżenia, orzeczeniem a wzorcem kontroli, co uzasadnia odmowę nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 10, art. 16 ust. 1 oraz art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2008 r. z art. 64 Konstytucji ze względu na niedopuszczalność orzekania.
Po drugie, w odniesieniu do zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów ustawy z 2008 r. ze wszystkimi wzorcami konstytucyjnymi przywołanymi w niniejszej sprawie Trybunał zauważa, że skarżąca nie wykonała dyspozycji zawartej w art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK. Ograniczyła się bowiem do stwierdzenia, że „taki stan narusza w rażący sposób art. 64, 32 i 78 w połączeniu z art. 2 i 9 ustawy zasadniczej, że poszkodowany działaniem wadliwej ustawy nie może uzyskać odszkodowania przysługującego mu ze względu na prawo własności z uwagi na opieszałe działanie administracji państwowej”.
W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wymóg wskazania sposobu naruszenia konstytucyjnych praw bądź wolności nie może sprowadzać się tylko do przytoczenia odpowiedniego przepisu Konstytucji. W wyroku z 12 grudnia 2005 r. (SK 20/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 44) wskazał: „Obowiązek właściwego uzasadnienia przez skarżącego zarzutu niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów stanowi konsekwencję nałożonego na niego przez ustawodawcę ciężaru dowodu, przedstawiana zaś argumentacja winna doprowadzić do obalenia przyjętego w systemie prawnym domniemania konstytucyjności i legalności przepisów prawa. (…) Trybunał orzekając jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi [art. 66 ustawy o TK]. Konsekwencją tej zasady jest zarówno niemożność samodzielnego określania przez Trybunał Konstytucyjny przedmiotu kontroli, jak i zastąpienia skarżącego w obowiązku określenia sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności przez kwestionowane w skardze przepisy”.
Po trzecie, Trybunał stwierdza, że skarżąca nieprawidłowo przywołała jako wzorce kontroli art. 2, art. 9 oraz art. 32 Konstytucji.
Artykuł 2 Konstytucji – co do zasady – nie może być samoistną podstawą kontroli. Jak wielokrotnie w swoim orzecznictwie podnosił Trybunał Konstytucyjny, przepis ten wyznacza jedynie standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. np. wyroki TK z 30 maja 2007 r., SK 68/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 53 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że o możliwości stosowania art. 2 Konstytucji jako samoistnej podstawy indywidualnej kontroli konstytucyjności prawa nie może przesądzać to, że przepis ten może być samodzielną podstawą orzeczenia wydawanego w ramach kontroli generalnej (abstrakcyjnej). Wtedy bowiem ocena ta nie jest uwarunkowana istnieniem praw podmiotowych konkretnego podmiotu, naruszonych zastosowaniem niekonstytucyjnego przepisu przez organ władzy publicznej (zob. postanowienie TK z 25 marca 2009 r., Ts 75/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 126).
Od wejścia w życie obowiązującej Konstytucji Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawa i wolności wymienione w rozdziale II Konstytucji zasadniczo wyczerpują zakres pojęcia „konstytucyjne wolności lub prawa”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej. W interpretacji przepisów zawartych w tym rozdziale mogą być pomocne klauzule generalne, takie jak klauzula demokratycznego państwa prawnego, ale nie one będą samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Podstawy takiej należy szukać w konkretnych postanowieniach Konstytucji statuujących określone prawa lub wolności. Artykuł 2 Konstytucji (tak jak inne przepisy wyrażające zasady ogólne) może natomiast nadal być podstawą do wywodzenia, niewyrażonych w Konstytucji explicite, zasad konstytucyjnych działania organów władzy publicznej. Zasady te nie mają jednak charakteru samoistnych praw lub wolności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym (zob. wyroki TK z: 23 listopada 1998 r., SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114; 10 lipca 2000 r., SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144 oraz 10 lipca 2007 r., SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75, a także postanowienie TK z 18 września 2001 r., Ts 71/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 239).
Z kolei art. 9 Konstytucji nie kreuje żadnych praw ani wolności konstytucyjnych obywateli, gdyż jest przepisem ustrojowym i dotyczy przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego.
Odnośnie do art. 32 Konstytucji Trybunał przypomina, że wywodzone z niego zasady równości (ust. 1) oraz niedyskryminacji (ust. 2) nie mają charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225) Trybunał Konstytucyjny, uznawszy prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił bowiem, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej”. Oznacza to, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego powinien być odnoszony – jako wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, o ile mogą one być samoistnymi wzorcami kontroli w sprawach inicjowanych wniesieniem skargi konstytucyjnej.
W odniesieniu do art. 78 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca nie uzasadniła sposobu naruszenia praw bądź wolności wynikających z całkowitego zamknięcia drogi sądowej. Naruszenie praw wynikających z art. 78 Konstytucji skarżąca upatruje tylko w sądowoadministracyjnym zamknięciu drogi sądowej, co – zdaniem Trybunału – nie przesądza jeszcze o braku zaskarżalności rozstrzygnięć bankowych. Trybunał zauważa, że skarżąca, mimo że jej skargi na odmowne pisma BGK z 10 kwietnia 2012 r. oraz z 11 kwietnia 2012 r. odrzucono, nie została pozbawiona sądowej ochrony swoich praw. Z treści art. 199¹ ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c.) wynika, że w razie gdy sąd administracyjny uzna się za niewłaściwy w sprawie, dopuszczalne jest zainicjowanie postępowania przed sądem powszechnym, który może merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę (zob. m.in. E. Rudkowska-Ząbczyk, komentarz do art. 199¹ [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, red. E. Marszałkowska-Krześ, wyd. 8, Warszawa 2013; J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 98).
W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że pojęcie „sprawy” w rozumieniu art. 199¹ k.p.c. należy odczytywać w znaczeniu bliskim konstytucyjnemu, tzn. jako autonomiczne w tym sensie, iż nie ma istotnego znaczenia to, jakiej gałęzi prawa przepisy regulują dany stan faktyczny, ani to, czy prawo podmiotowe, którego ochrony jednostka dochodzi przed sądem powszechnym, ma rzeczywiste zakotwiczenie w jakichkolwiek normach prawa materialnego (zob. postanowienie SN z 19 grudnia 2003 r., sygn. akt III CK 319/02, OSNC 2005, nr 2, poz. 31). Sprawy, w których sądy powszechne mają orzekać z powodu odmowy udzielenia ochrony prawnej przez inne organy (w tym sady administracyjne), nabierają przez to charakteru prawnego zbliżonego do charakteru spraw cywilnych w rozumieniu formalnym, a więc tych, które zostały przekazane sądom powszechnym na podstawie wyraźnego przepisu ustawy, mimo że w istocie nie mają one charakteru spraw cywilnych. Nie zdejmuje to jednak z sądu powszechnego obowiązku rzeczywistego zbadania podstaw faktycznych i prawnych powództwa (zob. wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, niepubl.).
Z wyżej przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze w zakresie badania zaskarżonych przepisów z art. 2, art. 9, art. 32, art. 64 oraz art. 78 Konstytucji z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK).

6. niezależnie od powyższego, Trybunał Konstytucyjny zauważa, że ani w świetle art. 188 Konstytucji, ani też w świetle innego przepisu ustawy zasadniczej nie jest uprawniony do oceny sposobu wykonania przez Rzeczpospolitą Polską wyroku Wielkiej Izby ETPC z 19 czerwca 2006 r. (nr 35014/97, Hutten-Czapska przeciwko Polsce).

Z wyżej przedstawionych powodów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.