Pełny tekst orzeczenia

5/1/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 1 lipca 2013 r.

Sygn. akt Tw 45/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Gminy w Chodzieży o zbadanie zgodności:

art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 21 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Gminy w Chodzieży o zbadanie zgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. Nr 149, poz. 887, ze zm.; dalej: ustawa o pieczy) z art. 2 i art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy, a jeśli tak, to w jakim wymiarze środki finansowe, poniesione przez wnioskodawcę w 2012 r. na zadania z zakresu wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, pochodziły z dotacji celowych z budżetu państwa, o których mowa w art. 197 i art. 247 ustawy o pieczy; wykazanie, że dochody (ogółem) tej gminy uzyskane w 2012 r. były niewystarczające do realizacji przypadających jej zadań; doręczenie – na dowód faktów, o których mowa powyżej – stosownej dokumentacji; uzasadnienie, w jaki sposób zaskarżone przepisy naruszają, zdaniem wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji; powołanie przepisu prawa, wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy; wskazanie podstawy prawnej podpisania przez wójta Gminy Chodzież wniosku z 21 sierpnia 2012 r.; doręczenie sprawozdania Rb-28S za cały 2012 r.; doręczenie 3 (trzech) odpisów uchwały Rady nr XII/80/11 w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego; doręczenie 3 (trzech) odpisów wniosku.

W piśmie z 2 kwietnia 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny i czy braki zostały usunięte w określonym terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Przedmiotem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest, po pierwsze, art. 197 ust. 1 i 2 ustawy o pieczy w brzmieniu: „jednostki samorządu terytorialnego mogą otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa na dofinansowanie zadań własnych z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, przy czym wysokość dotacji nie może przekroczyć 50% wydatków przeznaczonych na realizację zadania, z zastrzeżeniem ust. 2 [ust. 1]. Jeżeli środki przeznaczone na dotację, o której mowa w ust. 1, pochodzą z programów, o których mowa w art. 187 ust. 1 pkt 5, wysokość dotacji nie może przekroczyć 70% wydatków przeznaczonych na realizację zadania [ust. 2]”.

Rada Miejska w Nowogardzie występuje o zbadanie art. 247 ustawy o pieczy w brzmieniu: „Minister właściwy do spraw rodziny wprowadzi program na dofinansowanie w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zadań własnych gminy i powiatu z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej, w szczególności na pokrycie części wydatków związanych z powołaniem asystentów rodziny, koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej oraz prowadzeniem szkoleń, dla rodzin zastępczych i prowadzących rodzinne domy dziecka [ust. 1]. Program, o którym mowa w ust. 1, minister właściwy do spraw rodziny opracowuje, realizuje i finansuje we współpracy z wojewodą [ust. 1a]. Program jest finansowany dotacją celową z budżetu państwa [ust. 2]. Wysokość dotacji z budżetu państwa na realizację programu będzie określana na kolejne lata w ustawie budżetowej na dany rok [ust. 3 ]. Wysokość dotacji może przekroczyć 50% wydatków na realizację zadania [ust. 4]”.



3. Rada Gminy w Chodzieży występuje o stwierdzenie niezgodności art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o wspieraniu rodziny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.



3.1. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, do uznania, że regulacja powodująca niekorzystny rezultat finansowy dla gmin (z powodu pozbawienia ich pewnych źródeł dochodów własnych) jest niezgodna z art. 167 ust. 1 Konstytucji, konieczne jest wykazanie – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów gminy – że wskutek danej regulacji gmina nie jest w stanie realizować zadań własnych. Art. 167 ust. 1 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy wysokością dochodów jednostek samorządu terytorialnego a zakresem przypadających im zadań. Ocena, czy proporcja taka została zachowana, musi zatem uwzględniać całokształt dochodów jednostki samorządu terytorialnego danego szczebla. Oznacza to, że niezgodność przepisu ustawy z art. 167 ust. 1 Konstytucji – w tym jego aspekcie – zachodzi wówczas, gdy ogólny poziom dochodów jednostki samorządu terytorialnego uniemożliwia efektywne wykonywanie powierzonych jej zadań (zob. wyroki z: 15 grudnia 1997 r., K 13/97, OTK ZU nr 5-6/1997, poz. 69; 16 marca 1999 r., K 35/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 37; 30 czerwca 2003 r., K 8/02, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 57).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że sam fakt zwiększenia zakresu zadań samorządu terytorialnego bez zmian w zakresie finansowania nie przesądza jeszcze o niekonstytucyjności (art. 167 ust. 4) regulacji, jeżeli dotychczasowe źródła dochodów pozwalają na wykonywanie wszystkich zadań publicznych.



3.2. W piśmie z 2 kwietnia 2013 r., nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r., Rada Gminy w Chodzieży przyznaje: „według naszych szacunków na realizację (…) zadania [z zakresu wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej] w roku 2012 środki były wystarczające”.



3.3. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzut naruszenia przez art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie.



3.4. Zdaniem wnioskodawcy „realizację tego zadania należy rozpatrywać w perspektywie wieloletniej” (2013–2015). Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego poglądu. Trybunał przypomina, że program na dofinansowanie zadań własnych gminy z zakresu realizacji zadań wspierania rodziny oraz systemu pieczy zastępczej jest finansowany dotacją celową z budżetu państwa, której wysokość będzie określana na kolejne lata w ustawie budżetowej na dany rok (art. 247 ust. 3 i 4 ustawy o pieczy). Wysokość ta w kolejnych latach, co oczywiste, nie może być obecnie znana. Rada Gminy nie jest także w stanie przewidzieć, ile dokładnie będą wynosić jej dochody ogółem w poszczególnych latach. W konsekwencji, wnioskodawca nie jest w stanie wykazać – na podstawie całościowej analizy wszystkich źródeł dochodów, której nie sposób dokonać pro futuro – że wskutek obecnie obowiązujących uregulowań zawartych w art. 197 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy (które nota bene do roku 2014–2015 mogą zostać przez ustawodawcę zmienione lub uchylone) gmina Chodzież nie będzie w stanie w kolejnych latach realizować zadań własnych.



4. Przedstawione przez wnioskodawcę w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 21 marca 2013 r. uzasadnienie naruszenia art. 2 Konstytucji przez art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy sprowadza się do twierdzenia: „art. 2 Konstytucji stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Norma tego przepisu nakazuje poszanowanie praw jednostki i podmiotów publicznych w tym jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten jest gwarancją poszanowania relacji pomiędzy samorządem terytorialnym a ustawodawcą, który winien przestrzegać gwarancji poszanowania praw samorządu terytorialnego. Wnioskodawca zakłada, że zaskarżone przepisy naruszają te relacje wyrażone w art. [2] Konstytucji”.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przytoczenie brzmienia art. 2 Konstytucji oraz krótkie skomentowanie wywiedzionej z niego normy nie mogą zostać uznane za przedstawienie uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z powołanym wzorcem kontroli. Natomiast kończące wypowiedź wnioskodawcy w tym zakresie zdanie w brzmieniu: „ustawodawca zobowiązał Gminy do wykonywania zadań wbrew poszanowaniu ich polityki i gospodarki finansowej” należy potraktować jako namiastkę argumentacji, która konsumuje się w uznanym za oczywiście bezzasadny zarzucie naruszenia art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.

Okoliczności powyższe uzasadniają odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności art. 191 ust. 1 i 2 oraz art. 247 ustawy o pieczy z art. 2 Konstytucji (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).



5. Zdaniem wnioskodawcy: „podstawą prawną podpisania wniosku przez Wójta Gminy Chodzież jest art. 30 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (…). Również uchwała Rady Gminy Chodzież Nr XII/80/11 upoważniała Wójta do złożenia wniosku (§ 2)”.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że kompetencję do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw należy odróżnić od kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał przypomina, że podjęcie takiej uchwały stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana (ani modyfikowana) samodzielnie przez organ wykonawczy (por. postanowienia z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w myśl art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy. Jeżeli tak, to nie może on rozstrzygać, w zastępstwie rady gminy, ani o zakresie zaskarżenia, ani o sposobie wykonania uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Jest on związany wolą rady gminy, którą ma obowiązek wykonać. Skoro Rada Gminy Chodzież w § 2 uchwały nr XII/80/11 z dnia 9 listopada 2011 r. upoważniła wójta do udzielenia pełnomocnictwa, po pierwsze, do sporządzenia wniosku, po drugie, reprezentowania jej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, to oznacza to, że jej wolą było sporządzenie wniosku przez inny niż wójt podmiot (np. profesjonalnego pełnomocnika). Umocowanie wójta obejmowało zatem wyłącznie wybór takiego podmiotu, nie zaś samodzielne sporządzenie i podpisanie wniosku. Wobec powyższego należy uznać, że wniosek podpisany przez wójta – bez upoważnienia wynikającego z powołanej uchwały – nie może zostać uznany za pochodzący od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.