SK 67/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
34/3/A/2014
Postanowienie
z dnia 5 marca 2014 r.
Sygn. akt SK 67/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2014 r., skargi konstytucyjnej A.G. o zbadanie zgodności:
art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 15 listopada 2010 r. skarżący A.G. wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS).
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.
Wyrokiem z 4 listopada 2009 r. Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił odwołanie A.G. od decyzji ZUS Oddziału w Krakowie z 29 lipca 2009 r., którą odmówiono skarżącemu prawa do emerytury ze względu na niespełnienie warunków określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43; dalej: rozporządzenie w sprawie wieku emerytalnego).
Ustalono, że wnioskodawca w okresie od 1 marca 1975 r. do 5 października 1982 r. i od 1 grudnia 1989 r. do 30 grudnia 2002 r. zatrudniony był w Telewizji Polskiej SA Oddział w Krakowie, na umowę o pracę – w zależności od okresu – w wymiarze pełnego lub połowy etatu.
W okresie od 6 września 1982 r. do 30 listopada 1989 r. skarżący pozostawał bez pracy, a od 1 grudnia 1989 r. został przywrócony do pracy zgodnie z ustawą z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.; dalej: ustawa o przywróceniu praw pracowniczych).
Przyczyną nieuwzględnienia odwołania było uznanie, że skarżący nie wykazał wymaganego 15-letniego okresu pracy w szczególnym charakterze, bowiem praca ta nie była świadczona w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres 15 lat.
Sąd apelacyjny wyrokiem z 21 lipca 2010 r. oddalił wniesioną przez skarżącego apelację. Uzasadnienie oparł na innym argumencie niż przywołany w rozstrzygnięciu organu rentowego i następnie powtórzony w wyroku sądu okręgowego. Sąd apelacyjny zarzucił błędne ustalenie ogólnego stażu pracy skarżącego, tj. ocenę spełnienia wymogu udowodnienia co najmniej 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych przypadających przed 1 stycznia 1999 r. Zdaniem sądu apelacyjnego organ wydający decyzję jak również sąd okręgowy bezzasadnie przyjęły, że w przypadku skarżącego okres powyższy wynosi 26 lat, 3 miesiące i 18 dni, w tym 25 lat i 23 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 2 miesiące i 25 dni okresów nieskładkowych. Jako okres składkowy został bowiem w całości uwzględniony okres niewykonywania przez skarżącego pracy od jego zwolnienia 6 października 1982 r. do przywrócenia mu statusu pracownika 30 listopada 1989 r. na podstawie art. 1 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych, czyli łącznie 7 lat, 1 miesiąc i 25 dni.
Zdaniem sądu apelacyjnego, okres pozostawania bez pracy (wynoszący 7 lat, 1 miesiąc i 25 dni) odjąć należy od okresów składkowych wnioskodawcy, co spowoduje zmniejszenie tych ostatnich do 17 lat, 11 miesięcy i 27 dni. Natomiast okresy składkowe wynoszące 1 rok, 2 miesiące i 25 dni należy uzupełnić o 5-letni okres nieskładkowy z tytułu doliczenia, na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych.
Takie stanowisko, zdaniem sądu, jest uzasadnione treścią art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z którego wynika wprost, że z okresu pozostawania bez pracy zaliczeniu podlega jedynie okres 5 lat jako okres nieskładkowy.
Uzasadniając niezgodność art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, skarżący podniósł następujące argumenty.
Niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika z różnego traktowania osób wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w stosunku do osób, do których odnosi się skarżony art. 7 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, okresem składkowym jest okres działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresy zaliczane do okresów tej działalności oraz okresy podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określone w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zdaniem skarżącego, okres prześladowania za działalność związkową, czy też przekonania polityczne czy religijne, o którym mowa w art. 7 pkt 4, cechował się wieloma podobieństwami do okresu wskazanego art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem stany uregulowane w obu tych przepisach są stanami podobnymi, a różny sposób traktowania osób powołujących jeden z nich stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji została określona zakresowo – art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie, w jakim dookreśla art. 11 ust. 2 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych, skutkując niemożliwością pełnej jego realizacji w zakresie wyliczenia okresów pozostawania bez pracy do okresów składkowych w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w tym także z ubezpieczenia społecznego.
Niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji skarżący upatruje w tym, że niezawinione przez niego pozostawanie bez pracy w okresie pomiędzy 1981 r. a 1989 r. pozostaje bez wpływu na okresy składkowe a w konsekwencji na możliwość uzyskania przez skarżącego prawa do emerytury, pomimo iż do zwolnienia skarżącego z pracy doszło na skutek bezprawnego działania organu władzy publicznej.
2. Pismem z 6 września 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł on o stwierdzenie, że art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Argumentem za umorzeniem postępowania w zakresie kontroli art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 87 ust. 1 Konstytucji jest brak zarzutów oraz określenia w skardze sposobu naruszenia przez wskazany przepis konstytucyjnego wzorca kontroli.
Uzasadnieniem umorzenia w zakresie badania zgodności z art. 7 Konstytucji jest brak wskazania prawa podmiotowego wynikającego z tego wzorca kontroli, co przesądza o niedopuszczalności orzekania. Podobnie postępowanie powinno zostać umorzone w zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący przywołał go w skardze jako samodzielny wzorzec kontroli, bez powiązania z konstytucyjnym prawem podmiotowym.
Argumenty podniesione w skardze wskazujące na niekonstytucyjność art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zdaniem Marszałka Sejmu, nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do jego kontroli z art. 67 ust. 1 Konstytucji, Marszałek zauważył, że skarżący nie został pozbawiony prawa do emerytury in genere, a tylko wtedy można wykazać naruszenie tego wzorca kontroli. Ponadto skarżący nie wykazał bezpośredniego związku między zakwestionowanym, w kontekście art. 67 Konstytucji, art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS a naruszeniem jego konstytucyjnych praw. Z analizy orzeczeń zapadłych w sprawie skarżącego wynika, że podstawową przyczyną nieprzyznania mu świadczenia były inne, niż skarżone przepisy, w szczególności art. 184 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2, art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (wymagany okres składkowy i nieskładkowy) oraz art. 32 ust. 3 tej ustawy w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego (określony staż pracy o szczególnym charakterze). Skarżący nie udowodnił, że zaliczenie okresu pozostawania bez pracy, na skutek represji politycznych, do okresów składkowych spowodowałoby, iż uzyska wymagany okres składkowy i nieskładkowy oraz określony prawem staż pracy w szczególnym charakterze.
Drugim argumentem za zgodnością kwestionowanego rozwiązania z art. 67 ust. 1 Konstytucji jest to, że z tego artykułu nie można wyprowadzić żadnego wzorca systemu emerytalnego (w tym istnienia okresów składkowych i nieskładkowych). Oczekiwania skarżącego, aby dany okres został zakwalifikowany jako składkowy, musi być postrzegany jedynie jako postulat de lege ferenda.
Ostatni argument za zgodnością skarżonego przepisu odwołuje się do oparcia polskiego systemu ubezpieczeń społecznych na zasadzie wzajemności, zgodnie z którą wysokość świadczenia emerytalnego zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu niezgodności art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 77 ust. 1 Konstytucji, Marszałek zauważa, że argumentacja bazuje na apriorycznym założeniu, iż zakwestionowany przepis reguluje tę samą materię, co przywołany wzorzec kontroli, tzn. zaliczenie czasu pozostawania bez pracy jako okresu składkowego byłoby formą odszkodowania, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Założenie przyjęte w skardze jest błędne, bowiem zarówno wykładnia skarżonego przepisu, jak i jego miejsce w systemie prawa lokują go poza zagadnieniami związanymi z odszkodowaniem za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. O nieadekwatności wskazanego wzorca kontroli świadczy brak zachowania relacji władza (wykonawcza, ustawodawcza lub sądownicza) – obywatel. Telewizja Polska Oddział w Krakowie nie występowała w stosunku do skarżącego jako organ władzy publicznej, lecz jako pracodawca. Ponadto Marszałek sygnalizuje wątpliwości związane z rozumieniem szkody. Temporalny zakres stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje bezprawnych działań organów władzy publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zatem szkoda jest wiązana ze zwolnieniem skarżącego z pracy, które nastąpiło w latach osiemdziesiątych, nie może podlegać art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli za szkodę skarżący uznaje brak możliwości zaliczenia okresu pozostawania bez pracy jako okresu składkowego albo brak możliwości wcześniejszego nabycia emerytury związany ze zwolnieniem z pracy i nieopłacaniem składek, to, zdaniem Marszałka, nie jest to szkoda w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Na zakończenie Marszałek poinformował o toczącym się postępowaniu legislacyjnym senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS (druk sejmowy nr 1270/VII kadencja), którego przedmiotem jest zmiana przepisów m.in. w zakresie odpowiadającym postulatom podnoszonym w skardze konstytucyjnej. Ewentualne uchwalenie ustawy pozwoli skarżącemu nabyć uprawnienia, których domaga się za pomocą skargi konstytucyjnej.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 lutego 2013 r. zajął stanowisko, zgodnie z którym art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator wniósł o umorzenie postępowania.
Nieadekwatność wzorca zawartego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Prokurator uzasadnił tym, że powoływanie się na zasadę zawartą w konstytucyjnym wzorcu kontroli może dotyczyć tylko szkód powstałych po dacie wejścia w życie obowiązującej Konstytucji. Nie obejmuje szkód wyrządzonych w latach 80-tych. Ponadto Telewizja Polska Oddział w Krakowie – pracodawca skarżącego – nie może być utożsamiany z organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wzorce kontroli przywołane związkowo, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji, w sytuacji braku adekwatności wzorca głównego, pozostają również nieadekwatne.
Zdaniem Prokuratora, orzekanie w zakresie zgodności art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 67 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne, bowiem skarżący nie przedstawił argumentów i tym samym nie wykazał braku zgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją.
Podobnie postępowanie powinno zostać umorzone w zakresie badania zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W skardze ten wzorzec został przywołany jako samodzielny wzorzec kontroli, bez powiązania go z naruszeniem konstytucyjnego prawa podmiotowego.
Na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił stanowiska dotyczącego zasadności umorzenia postępowania we wskazanych zakresach, Prokurator odnosząc się do wzorca kontroli z art. 67 ust. 1 Konstytucji stwierdził, że przysługująca ustawodawcy swoboda kształtowania zabezpieczenia społecznego, legitymuje go do wyznaczenia w ramach powszechnego systemu ubezpieczenia warunków, umożliwiającym uzyskanie świadczeń emerytalno-rentowych także pewnym grupom osób, które albo w ogóle nie współtworzyły FUS albo z różnych powodów nie opłacały w pewnych okresach swojego życia składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 67 ust. 1 Konstytucji pozwala ustawodawcy na wybór rozwiązań systemu emerytalnego, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz rozwoju gospodarczego kraju, jak również wprowadzanie zmian, w tym mniej korzystnych dla obywateli.
Zdaniem Prokuratora, kwestionowane regulacje nie są sprzeczne z wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. W oparciu o poświęcenie lub narażenie pewnych dóbr osobistych dla dobra kraju przez kombatantów i osób podlegających represji za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne, nie można budować cechy relewantnej. Zdarzenie w postaci utraty pracy przez skarżącego nie stanowi takiej samej przesłanki do uzyskania dodatkowych uprawnień jak realne narażanie życia dla ojczyzny przez kombatantów.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Przyjęty model skargi konstytucyjnej przesądza, że ma ona charakter konkretnego, subsydiarnego środka ochrony wolności i praw (por. np. postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., sygn. SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159).
Skarga konstytucyjna służy wyeliminowaniu z systemu prawnego przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego w przypadku, gdy zostaną one uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją.
1.1. Trybunał bada spełnienie konstytucyjnych i ustawowych wymogów skargi zarówno na etapie wstępnego rozpoznania, jak i po skierowaniu skargi do merytorycznego rozpoznania (zob. np. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166). Niekiedy bowiem na etapie analizy merytorycznej skargi może zaktualizować się formalna przesłanka do umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
1.2. Jedną z takich przesłanek jest utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał (por. art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W związku z tym, że kwestionowany przepis ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) utracił moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 1734; dalej: ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustawa zmieniająca), konieczne stało się rozważenie przez Trybunał Konstytucyjny, czy skarga może być przedmiotem kontroli w zakresie zgodności z Konstytucją.
W rozważaniach Trybunał uwzględnił utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą uchylenie przepisu nie zawsze powoduje umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. O utracie mocy obowiązującej można mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle stosowany. Uchylony formalnie przepis należy bowiem uznać za relewantny w prawnej ocenie stanów ukształtowanych przez normę.
Prowadzi to do konkluzji, że wątpliwości co do obowiązywania określonego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga a casu ad casum na tle konkretnych przepisów i ich kontekstu faktycznego.
2. Problem konstytucyjny poruszony w skardze koncertuje się wokół ukształtowania przez ustawodawcę rozwiązań w zakresie nabywania uprawnień emerytalno-rentowych. Skarżący kwestionuje regulację pozwalającą na zaliczenie nie więcej niż 5 lat do okresów nieskładkowych osobom pozostającym bez pracy na skutek represji politycznych przed 4 czerwca 1989 r. Ta regulacja wynika z treści – kwestionowanego co do zgodności z Konstytucją – art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jego brzmienie było następujące: „Art. 7. Okresami nieskładkowymi są następujące okresy: (…) 4) niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat; (…)”.
W skardze zarzucane jest, że skarżony przepis skutkuje niemożliwością pełnej realizacji art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.; dalej: ustawa o przywróceniu praw pracowniczych), w zakresie wliczenia okresów pozostawania bez pracy do okresów składkowych. Ustawa o przywróceniu praw pracowniczych wprowadza regulację, zgodnie z którą okresy pozostawania bez pracy, po ustaniu stosunku pracy, wlicza się do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, w tym również z ubezpieczenia społecznego. Dotyczy ona pracowników uspołecznionego zakładu pracy, z którymi stosunek pracy został rozwiązany w jakikolwiek sposób w związku z przekonaniami politycznymi, religijnymi pracownika albo z jego przynależnością do związku zawodowego, prowadzeniem działalności związkowej lub samorządowej, w okresie od sierpnia 1980 r., albo uczestniczeniem w działalności związkowej prowadzonej w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277, ze zm.). Warunkiem skorzystania z uprawnień było złożenie wniosku i przywrócenie do pracy.
Z treści skargi można wywieść, że brak zgodności z Konstytucją uzasadniany jest dwoma zarzutami. Pierwszy odnosi się do ograniczenia czasowego, wprowadzonego w art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, pozwalającego na zaliczenie do uprawnień emerytalno-rentowych maksymalnie 5-letniego okresu pozostawania bez pracy. Zdaniem skarżącego do uprawnień emerytalno-rentowych powinien zostać zaliczony cały okres pozostawania bez pracy.
Skarżący kwestionuje również zaliczanie, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okresu pozostawania bez pracy do okresów nieskładkowych, zamiast do okresów składkowych. Jego zdaniem okres ten powinien zostać zaliczony do okresów składkowych.
3. Z uzasadnienia do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk sejmowy nr 1270/VII kadencja) wynika, że przyczyną podjęcia prac ustawodawczych mających na celu zmianę ustawy o emeryturach i rentach z FUS było przekonanie „o potrzebie uhonorowania działaczy opozycji demokratycznej, co do których w czasach PRL stosowano represje polityczne, uniemożliwiając im zatrudnienie. Zakres czasowy stosowanych represji, przyjęto zgodnie z postulowanym przez autora petycji (lata 1981-1989)”. Uznano także, że „obecnie istniejące uregulowanie, zaliczające nie więcej niż 5 lat okresów nieskładkowych niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, zawarte w art. 7 pkt 4 ustawy nie oddaje rzeczywistego okresu pozostawania bez zatrudnienia, a także jest niewspółmierne w stosunku do długotrwałych konsekwencji ponoszonych przez konkretne osoby zwalniane z pracy, z odium tzw. wilczego biletu, który wyłączał je z kręgu kandydatów na pracowników”.
4. Zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po wniesieniu skargi konstytucyjnej, ma decydujące znaczenie dla ustalenia dopuszczalności wydania orzeczenia merytorycznego. W wyniku wejścia w życie 1 stycznia 2014 r. ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zmodyfikowane zostały m.in. skarżone regulacje ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Istotne, biorąc pod uwagę przedmiot skargi, były dwie zmiany. Pierwsza dotyczyła zniesienia kwestionowanej w skardze konstytucyjnej regulacji, stanowiącej, że okres niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych zalicza się w wymiarze nie więcej jednak niż 5 lat do okresów nieskładkowych (przez uchylenie art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Druga polegała na dodaniu do okresów składkowych okresu niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych (przez dodanie pkt 6a do art. 6 ust. 2 tej ustawy).
Ponadto ustawa zmieniająca umożliwia ponowne ustalenie wysokości świadczenia, już przy uwzględnieniu nowego kwalifikowania okresów składkowych. Inicjatywa w tym zakresie należy do uprawnionych, którzy powinni złożyć stosowny wniosek (por. art. 2 ustawy zmieniającej).
4.1. Analiza wprowadzonych przez ustawę zmieniającą zmian do ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskazuje, że odpowiadają one oczekiwaniom skarżącego wyrażonym w skardze konstytucyjnej. Powyższa konkluzja dotyczy obu zarzutów, tj. kwestionowania dopuszczalności ograniczania w postaci zaliczenia maksymalnie 5-letniego okresu pozostawania bez pracy, jak również zaliczania tego okresu jedynie jako okres nieskładkowy. Po złożeniu wniosku, wysokość należnego skarżącemu świadczenia emerytalnego powinna zostać przeliczona według nowych regulacji, tj. z uwzględnieniem, że okres pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych przed 4 czerwca 1989 r. powinien zostać w całości zaliczony do okresów składkowych.
5. Mając na uwadze zmiany wprowadzone do ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez ustawodawcę, konieczne jest ustalenie, czy dopuszczalna jest merytoryczna kontrola skargi. Orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją odbywa się w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wtedy, gdy zaskarżone przepisy – pomimo ich uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej odnoszącej się do danej kwestii (por. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). To, czy faktycznie doszło do uchylenia w całości zaskarżonego przepisu, należy wówczas ustalić na podstawie treści normy derogującej lub przejściowej. Po drugie, orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją jest dopuszczalne, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne do ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, żaden z tych dwóch przypadków pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie występuje.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym należy przyjąć, że uchylony na mocy ustawy zmieniającej art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie będzie miał zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Co więcej, regulacje intertemporalne zostały ukształtowane tak, że nowy stan prawny może oddziaływać na ustalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej świadczenia emerytalne i rentowe, o ile uprawniona osoba złoży wniosek o ponowne ustalenie wysokości otrzymywanego świadczenia według nowego stanu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Zgodnie z nim, Trybunał nie umarza postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi wyjątek od zasady kontroli konstytucyjności aktów normatywnych obowiązujących i – jak każde odstępstwo – nie może być interpretowana rozszerzająco.
W rozpatrywanej sprawie skarżący, jako naruszające jego konstytucyjne prawa, wskazuje regulacje pozwalające zaliczyć do okresu wpływającego na uprawnienia emerytalne jedynie okresu wynoszącego maksymalnie 5 lat pozostawania bez pracy. Drugą, naruszającą konstytucyjne prawa, zdaniem skarżącego, jest regulacja pozwalająca na uwzględnienie tego czasu do okresu nieskładkowego zamiast do składkowego. Zmiany wprowadzone w wyniku nowelizacji odpowiadają na zarzuty kwestionujące konstytucyjność skarżonych przepisów. W stosunku do obecnie obowiązującego stanu prawnego zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Ponadto, częścią nowych regulacji jest przepis pozwalający na uzyskanie przeliczenia wysokości świadczenia emerytalnego w oparciu o nowe zasady.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przedmiot skargi, podniesione w niej zarzuty oraz regulacje intertemporalne zawarte w ustawie o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Trybunał stwierdza, że w badanej sprawie ochrona konstytucyjnych wolności i praw nie wymaga wydania orzeczenia merytorycznego.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
Postanowienie
z dnia 5 marca 2014 r.
Sygn. akt SK 67/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Piotr Tuleja
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Andrzej Wróbel,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2014 r., skargi konstytucyjnej A.G. o zbadanie zgodności:
art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej z 15 listopada 2010 r. skarżący A.G. wniósł o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS).
1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym.
Wyrokiem z 4 listopada 2009 r. Sąd Okręgowy w Krakowie oddalił odwołanie A.G. od decyzji ZUS Oddziału w Krakowie z 29 lipca 2009 r., którą odmówiono skarżącemu prawa do emerytury ze względu na niespełnienie warunków określonych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43; dalej: rozporządzenie w sprawie wieku emerytalnego).
Ustalono, że wnioskodawca w okresie od 1 marca 1975 r. do 5 października 1982 r. i od 1 grudnia 1989 r. do 30 grudnia 2002 r. zatrudniony był w Telewizji Polskiej SA Oddział w Krakowie, na umowę o pracę – w zależności od okresu – w wymiarze pełnego lub połowy etatu.
W okresie od 6 września 1982 r. do 30 listopada 1989 r. skarżący pozostawał bez pracy, a od 1 grudnia 1989 r. został przywrócony do pracy zgodnie z ustawą z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.; dalej: ustawa o przywróceniu praw pracowniczych).
Przyczyną nieuwzględnienia odwołania było uznanie, że skarżący nie wykazał wymaganego 15-letniego okresu pracy w szczególnym charakterze, bowiem praca ta nie była świadczona w pełnym wymiarze czasu pracy łącznie przez okres 15 lat.
Sąd apelacyjny wyrokiem z 21 lipca 2010 r. oddalił wniesioną przez skarżącego apelację. Uzasadnienie oparł na innym argumencie niż przywołany w rozstrzygnięciu organu rentowego i następnie powtórzony w wyroku sądu okręgowego. Sąd apelacyjny zarzucił błędne ustalenie ogólnego stażu pracy skarżącego, tj. ocenę spełnienia wymogu udowodnienia co najmniej 25 lat okresów składkowych i nieskładkowych przypadających przed 1 stycznia 1999 r. Zdaniem sądu apelacyjnego organ wydający decyzję jak również sąd okręgowy bezzasadnie przyjęły, że w przypadku skarżącego okres powyższy wynosi 26 lat, 3 miesiące i 18 dni, w tym 25 lat i 23 dni okresów składkowych oraz 1 rok, 2 miesiące i 25 dni okresów nieskładkowych. Jako okres składkowy został bowiem w całości uwzględniony okres niewykonywania przez skarżącego pracy od jego zwolnienia 6 października 1982 r. do przywrócenia mu statusu pracownika 30 listopada 1989 r. na podstawie art. 1 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych, czyli łącznie 7 lat, 1 miesiąc i 25 dni.
Zdaniem sądu apelacyjnego, okres pozostawania bez pracy (wynoszący 7 lat, 1 miesiąc i 25 dni) odjąć należy od okresów składkowych wnioskodawcy, co spowoduje zmniejszenie tych ostatnich do 17 lat, 11 miesięcy i 27 dni. Natomiast okresy składkowe wynoszące 1 rok, 2 miesiące i 25 dni należy uzupełnić o 5-letni okres nieskładkowy z tytułu doliczenia, na podstawie art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych.
Takie stanowisko, zdaniem sądu, jest uzasadnione treścią art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z którego wynika wprost, że z okresu pozostawania bez pracy zaliczeniu podlega jedynie okres 5 lat jako okres nieskładkowy.
Uzasadniając niezgodność art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji, skarżący podniósł następujące argumenty.
Niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji wynika z różnego traktowania osób wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w stosunku do osób, do których odnosi się skarżony art. 7 pkt 4 tej ustawy. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów, okresem składkowym jest okres działalności kombatanckiej, działalności równorzędnej z tą działalnością, a także okresy zaliczane do okresów tej działalności oraz okresy podlegania represjom wojennym i okresu powojennego, określone w przepisach o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Zdaniem skarżącego, okres prześladowania za działalność związkową, czy też przekonania polityczne czy religijne, o którym mowa w art. 7 pkt 4, cechował się wieloma podobieństwami do okresu wskazanego art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zatem stany uregulowane w obu tych przepisach są stanami podobnymi, a różny sposób traktowania osób powołujących jeden z nich stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Niezgodność zaskarżonego przepisu z art. 67 ust. 1 i art. 2 w związku z art. 87 ust. 1 Konstytucji została określona zakresowo – art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w zakresie, w jakim dookreśla art. 11 ust. 2 ustawy o przywróceniu praw pracowniczych, skutkując niemożliwością pełnej jego realizacji w zakresie wyliczenia okresów pozostawania bez pracy do okresów składkowych w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w tym także z ubezpieczenia społecznego.
Niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji skarżący upatruje w tym, że niezawinione przez niego pozostawanie bez pracy w okresie pomiędzy 1981 r. a 1989 r. pozostaje bez wpływu na okresy składkowe a w konsekwencji na możliwość uzyskania przez skarżącego prawa do emerytury, pomimo iż do zwolnienia skarżącego z pracy doszło na skutek bezprawnego działania organu władzy publicznej.
2. Pismem z 6 września 2013 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. Wniósł on o stwierdzenie, że art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zgodny z art. 67 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Argumentem za umorzeniem postępowania w zakresie kontroli art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 87 ust. 1 Konstytucji jest brak zarzutów oraz określenia w skardze sposobu naruszenia przez wskazany przepis konstytucyjnego wzorca kontroli.
Uzasadnieniem umorzenia w zakresie badania zgodności z art. 7 Konstytucji jest brak wskazania prawa podmiotowego wynikającego z tego wzorca kontroli, co przesądza o niedopuszczalności orzekania. Podobnie postępowanie powinno zostać umorzone w zakresie art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skarżący przywołał go w skardze jako samodzielny wzorzec kontroli, bez powiązania z konstytucyjnym prawem podmiotowym.
Argumenty podniesione w skardze wskazujące na niekonstytucyjność art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zdaniem Marszałka Sejmu, nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do jego kontroli z art. 67 ust. 1 Konstytucji, Marszałek zauważył, że skarżący nie został pozbawiony prawa do emerytury in genere, a tylko wtedy można wykazać naruszenie tego wzorca kontroli. Ponadto skarżący nie wykazał bezpośredniego związku między zakwestionowanym, w kontekście art. 67 Konstytucji, art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS a naruszeniem jego konstytucyjnych praw. Z analizy orzeczeń zapadłych w sprawie skarżącego wynika, że podstawową przyczyną nieprzyznania mu świadczenia były inne, niż skarżone przepisy, w szczególności art. 184 ust. 1 w związku z art. 27 ust. 1 pkt 2, art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (wymagany okres składkowy i nieskładkowy) oraz art. 32 ust. 3 tej ustawy w związku z § 13 rozporządzenia w sprawie wieku emerytalnego (określony staż pracy o szczególnym charakterze). Skarżący nie udowodnił, że zaliczenie okresu pozostawania bez pracy, na skutek represji politycznych, do okresów składkowych spowodowałoby, iż uzyska wymagany okres składkowy i nieskładkowy oraz określony prawem staż pracy w szczególnym charakterze.
Drugim argumentem za zgodnością kwestionowanego rozwiązania z art. 67 ust. 1 Konstytucji jest to, że z tego artykułu nie można wyprowadzić żadnego wzorca systemu emerytalnego (w tym istnienia okresów składkowych i nieskładkowych). Oczekiwania skarżącego, aby dany okres został zakwalifikowany jako składkowy, musi być postrzegany jedynie jako postulat de lege ferenda.
Ostatni argument za zgodnością skarżonego przepisu odwołuje się do oparcia polskiego systemu ubezpieczeń społecznych na zasadzie wzajemności, zgodnie z którą wysokość świadczenia emerytalnego zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu.
Odnosząc się do postawionego w skardze zarzutu niezgodności art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 77 ust. 1 Konstytucji, Marszałek zauważa, że argumentacja bazuje na apriorycznym założeniu, iż zakwestionowany przepis reguluje tę samą materię, co przywołany wzorzec kontroli, tzn. zaliczenie czasu pozostawania bez pracy jako okresu składkowego byłoby formą odszkodowania, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Założenie przyjęte w skardze jest błędne, bowiem zarówno wykładnia skarżonego przepisu, jak i jego miejsce w systemie prawa lokują go poza zagadnieniami związanymi z odszkodowaniem za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. O nieadekwatności wskazanego wzorca kontroli świadczy brak zachowania relacji władza (wykonawcza, ustawodawcza lub sądownicza) – obywatel. Telewizja Polska Oddział w Krakowie nie występowała w stosunku do skarżącego jako organ władzy publicznej, lecz jako pracodawca. Ponadto Marszałek sygnalizuje wątpliwości związane z rozumieniem szkody. Temporalny zakres stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje bezprawnych działań organów władzy publicznej dokonanych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, jeżeli zatem szkoda jest wiązana ze zwolnieniem skarżącego z pracy, które nastąpiło w latach osiemdziesiątych, nie może podlegać art. 77 ust. 1 Konstytucji. Jeżeli za szkodę skarżący uznaje brak możliwości zaliczenia okresu pozostawania bez pracy jako okresu składkowego albo brak możliwości wcześniejszego nabycia emerytury związany ze zwolnieniem z pracy i nieopłacaniem składek, to, zdaniem Marszałka, nie jest to szkoda w rozumieniu art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Na zakończenie Marszałek poinformował o toczącym się postępowaniu legislacyjnym senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS (druk sejmowy nr 1270/VII kadencja), którego przedmiotem jest zmiana przepisów m.in. w zakresie odpowiadającym postulatom podnoszonym w skardze konstytucyjnej. Ewentualne uchwalenie ustawy pozwoli skarżącemu nabyć uprawnienia, których domaga się za pomocą skargi konstytucyjnej.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 20 lutego 2013 r. zajął stanowisko, zgodnie z którym art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 w związku z art. 7 Konstytucji. W pozostałym zakresie Prokurator wniósł o umorzenie postępowania.
Nieadekwatność wzorca zawartego w art. 77 ust. 1 Konstytucji Prokurator uzasadnił tym, że powoływanie się na zasadę zawartą w konstytucyjnym wzorcu kontroli może dotyczyć tylko szkód powstałych po dacie wejścia w życie obowiązującej Konstytucji. Nie obejmuje szkód wyrządzonych w latach 80-tych. Ponadto Telewizja Polska Oddział w Krakowie – pracodawca skarżącego – nie może być utożsamiany z organem władzy publicznej, o którym mowa w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Wzorce kontroli przywołane związkowo, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji, w sytuacji braku adekwatności wzorca głównego, pozostają również nieadekwatne.
Zdaniem Prokuratora, orzekanie w zakresie zgodności art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS z art. 67 ust. 1 Konstytucji jest niedopuszczalne, bowiem skarżący nie przedstawił argumentów i tym samym nie wykazał braku zgodności kwestionowanej regulacji z Konstytucją.
Podobnie postępowanie powinno zostać umorzone w zakresie badania zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W skardze ten wzorzec został przywołany jako samodzielny wzorzec kontroli, bez powiązania go z naruszeniem konstytucyjnego prawa podmiotowego.
Na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił stanowiska dotyczącego zasadności umorzenia postępowania we wskazanych zakresach, Prokurator odnosząc się do wzorca kontroli z art. 67 ust. 1 Konstytucji stwierdził, że przysługująca ustawodawcy swoboda kształtowania zabezpieczenia społecznego, legitymuje go do wyznaczenia w ramach powszechnego systemu ubezpieczenia warunków, umożliwiającym uzyskanie świadczeń emerytalno-rentowych także pewnym grupom osób, które albo w ogóle nie współtworzyły FUS albo z różnych powodów nie opłacały w pewnych okresach swojego życia składek na ubezpieczenie społeczne. Art. 67 ust. 1 Konstytucji pozwala ustawodawcy na wybór rozwiązań systemu emerytalnego, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz rozwoju gospodarczego kraju, jak również wprowadzanie zmian, w tym mniej korzystnych dla obywateli.
Zdaniem Prokuratora, kwestionowane regulacje nie są sprzeczne z wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. W oparciu o poświęcenie lub narażenie pewnych dóbr osobistych dla dobra kraju przez kombatantów i osób podlegających represji za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne, nie można budować cechy relewantnej. Zdarzenie w postaci utraty pracy przez skarżącego nie stanowi takiej samej przesłanki do uzyskania dodatkowych uprawnień jak realne narażanie życia dla ojczyzny przez kombatantów.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony konstytucyjnych wolności lub praw: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Przyjęty model skargi konstytucyjnej przesądza, że ma ona charakter konkretnego, subsydiarnego środka ochrony wolności i praw (por. np. postanowienie TK z 25 listopada 2009 r., sygn. SK 30/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 159).
Skarga konstytucyjna służy wyeliminowaniu z systemu prawnego przepisów stanowiących podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego w przypadku, gdy zostaną one uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją.
1.1. Trybunał bada spełnienie konstytucyjnych i ustawowych wymogów skargi zarówno na etapie wstępnego rozpoznania, jak i po skierowaniu skargi do merytorycznego rozpoznania (zob. np. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 18 listopada 2008 r., sygn. SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 166). Niekiedy bowiem na etapie analizy merytorycznej skargi może zaktualizować się formalna przesłanka do umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym.
1.2. Jedną z takich przesłanek jest utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał (por. art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym; Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W związku z tym, że kwestionowany przepis ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS) utracił moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. poz. 1734; dalej: ustawa o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ustawa zmieniająca), konieczne stało się rozważenie przez Trybunał Konstytucyjny, czy skarga może być przedmiotem kontroli w zakresie zgodności z Konstytucją.
W rozważaniach Trybunał uwzględnił utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą uchylenie przepisu nie zawsze powoduje umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. O utracie mocy obowiązującej można mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle stosowany. Uchylony formalnie przepis należy bowiem uznać za relewantny w prawnej ocenie stanów ukształtowanych przez normę.
Prowadzi to do konkluzji, że wątpliwości co do obowiązywania określonego aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga a casu ad casum na tle konkretnych przepisów i ich kontekstu faktycznego.
2. Problem konstytucyjny poruszony w skardze koncertuje się wokół ukształtowania przez ustawodawcę rozwiązań w zakresie nabywania uprawnień emerytalno-rentowych. Skarżący kwestionuje regulację pozwalającą na zaliczenie nie więcej niż 5 lat do okresów nieskładkowych osobom pozostającym bez pracy na skutek represji politycznych przed 4 czerwca 1989 r. Ta regulacja wynika z treści – kwestionowanego co do zgodności z Konstytucją – art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jego brzmienie było następujące: „Art. 7. Okresami nieskładkowymi są następujące okresy: (…) 4) niewykonywania pracy w okresie przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, nie więcej jednak niż 5 lat; (…)”.
W skardze zarzucane jest, że skarżony przepis skutkuje niemożliwością pełnej realizacji art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz. U. Nr 32, poz. 172, ze zm.; dalej: ustawa o przywróceniu praw pracowniczych), w zakresie wliczenia okresów pozostawania bez pracy do okresów składkowych. Ustawa o przywróceniu praw pracowniczych wprowadza regulację, zgodnie z którą okresy pozostawania bez pracy, po ustaniu stosunku pracy, wlicza się do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, w tym również z ubezpieczenia społecznego. Dotyczy ona pracowników uspołecznionego zakładu pracy, z którymi stosunek pracy został rozwiązany w jakikolwiek sposób w związku z przekonaniami politycznymi, religijnymi pracownika albo z jego przynależnością do związku zawodowego, prowadzeniem działalności związkowej lub samorządowej, w okresie od sierpnia 1980 r., albo uczestniczeniem w działalności związkowej prowadzonej w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 8 października 1982 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 277, ze zm.). Warunkiem skorzystania z uprawnień było złożenie wniosku i przywrócenie do pracy.
Z treści skargi można wywieść, że brak zgodności z Konstytucją uzasadniany jest dwoma zarzutami. Pierwszy odnosi się do ograniczenia czasowego, wprowadzonego w art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, pozwalającego na zaliczenie do uprawnień emerytalno-rentowych maksymalnie 5-letniego okresu pozostawania bez pracy. Zdaniem skarżącego do uprawnień emerytalno-rentowych powinien zostać zaliczony cały okres pozostawania bez pracy.
Skarżący kwestionuje również zaliczanie, zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okresu pozostawania bez pracy do okresów nieskładkowych, zamiast do okresów składkowych. Jego zdaniem okres ten powinien zostać zaliczony do okresów składkowych.
3. Z uzasadnienia do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (druk sejmowy nr 1270/VII kadencja) wynika, że przyczyną podjęcia prac ustawodawczych mających na celu zmianę ustawy o emeryturach i rentach z FUS było przekonanie „o potrzebie uhonorowania działaczy opozycji demokratycznej, co do których w czasach PRL stosowano represje polityczne, uniemożliwiając im zatrudnienie. Zakres czasowy stosowanych represji, przyjęto zgodnie z postulowanym przez autora petycji (lata 1981-1989)”. Uznano także, że „obecnie istniejące uregulowanie, zaliczające nie więcej niż 5 lat okresów nieskładkowych niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, zawarte w art. 7 pkt 4 ustawy nie oddaje rzeczywistego okresu pozostawania bez zatrudnienia, a także jest niewspółmierne w stosunku do długotrwałych konsekwencji ponoszonych przez konkretne osoby zwalniane z pracy, z odium tzw. wilczego biletu, który wyłączał je z kręgu kandydatów na pracowników”.
4. Zmiana stanu prawnego, jaka nastąpiła po wniesieniu skargi konstytucyjnej, ma decydujące znaczenie dla ustalenia dopuszczalności wydania orzeczenia merytorycznego. W wyniku wejścia w życie 1 stycznia 2014 r. ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zmodyfikowane zostały m.in. skarżone regulacje ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Istotne, biorąc pod uwagę przedmiot skargi, były dwie zmiany. Pierwsza dotyczyła zniesienia kwestionowanej w skardze konstytucyjnej regulacji, stanowiącej, że okres niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych zalicza się w wymiarze nie więcej jednak niż 5 lat do okresów nieskładkowych (przez uchylenie art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). Druga polegała na dodaniu do okresów składkowych okresu niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych (przez dodanie pkt 6a do art. 6 ust. 2 tej ustawy).
Ponadto ustawa zmieniająca umożliwia ponowne ustalenie wysokości świadczenia, już przy uwzględnieniu nowego kwalifikowania okresów składkowych. Inicjatywa w tym zakresie należy do uprawnionych, którzy powinni złożyć stosowny wniosek (por. art. 2 ustawy zmieniającej).
4.1. Analiza wprowadzonych przez ustawę zmieniającą zmian do ustawy o emeryturach i rentach z FUS wskazuje, że odpowiadają one oczekiwaniom skarżącego wyrażonym w skardze konstytucyjnej. Powyższa konkluzja dotyczy obu zarzutów, tj. kwestionowania dopuszczalności ograniczania w postaci zaliczenia maksymalnie 5-letniego okresu pozostawania bez pracy, jak również zaliczania tego okresu jedynie jako okres nieskładkowy. Po złożeniu wniosku, wysokość należnego skarżącemu świadczenia emerytalnego powinna zostać przeliczona według nowych regulacji, tj. z uwzględnieniem, że okres pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych przed 4 czerwca 1989 r. powinien zostać w całości zaliczony do okresów składkowych.
5. Mając na uwadze zmiany wprowadzone do ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez ustawodawcę, konieczne jest ustalenie, czy dopuszczalna jest merytoryczna kontrola skargi. Orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją odbywa się w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wtedy, gdy zaskarżone przepisy – pomimo ich uchylenia – mogą być nadal stosowane na podstawie normy intertemporalnej odnoszącej się do danej kwestii (por. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). To, czy faktycznie doszło do uchylenia w całości zaskarżonego przepisu, należy wówczas ustalić na podstawie treści normy derogującej lub przejściowej. Po drugie, orzekanie o zgodności uchylonych przepisów z Konstytucją jest dopuszczalne, gdy wydanie orzeczenia jest konieczne do ochrony konstytucyjnych wolności i praw (art. 39 ust. 3 ustawy o TK).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, żaden z tych dwóch przypadków pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie występuje.
W aktualnie obowiązującym stanie prawnym należy przyjąć, że uchylony na mocy ustawy zmieniającej art. 7 pkt 4 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie będzie miał zastosowania do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Co więcej, regulacje intertemporalne zostały ukształtowane tak, że nowy stan prawny może oddziaływać na ustalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej świadczenia emerytalne i rentowe, o ile uprawniona osoba złoży wniosek o ponowne ustalenie wysokości otrzymywanego świadczenia według nowego stanu prawnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto, że w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 39 ust. 3 ustawy o TK. Zgodnie z nim, Trybunał nie umarza postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zawarta w tym przepisie regulacja stanowi wyjątek od zasady kontroli konstytucyjności aktów normatywnych obowiązujących i – jak każde odstępstwo – nie może być interpretowana rozszerzająco.
W rozpatrywanej sprawie skarżący, jako naruszające jego konstytucyjne prawa, wskazuje regulacje pozwalające zaliczyć do okresu wpływającego na uprawnienia emerytalne jedynie okresu wynoszącego maksymalnie 5 lat pozostawania bez pracy. Drugą, naruszającą konstytucyjne prawa, zdaniem skarżącego, jest regulacja pozwalająca na uwzględnienie tego czasu do okresu nieskładkowego zamiast do składkowego. Zmiany wprowadzone w wyniku nowelizacji odpowiadają na zarzuty kwestionujące konstytucyjność skarżonych przepisów. W stosunku do obecnie obowiązującego stanu prawnego zarzuty podniesione w skardze są bezpodstawne. Ponadto, częścią nowych regulacji jest przepis pozwalający na uzyskanie przeliczenia wysokości świadczenia emerytalnego w oparciu o nowe zasady.
W tej sytuacji, biorąc pod uwagę przedmiot skargi, podniesione w niej zarzuty oraz regulacje intertemporalne zawarte w ustawie o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z FUS, Trybunał stwierdza, że w badanej sprawie ochrona konstytucyjnych wolności i praw nie wymaga wydania orzeczenia merytorycznego.
Z przedstawionych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.