Pełny tekst orzeczenia

198/3/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 30 września 2013 r.

Sygn. akt Ts 242/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Wojciech Hermeliński,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Kopalni Piasku „Kotlarnia” S.A. w sprawie zgodności:

art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 28 września 2012 r. Kopalnia Piasku „Kotlarnia” S.A. (dalej: skarżąca, spółka) zakwestionowała zgodność art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84, ze zm.; dalej: ustawa podatkowa), w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji.

Rozpatrywana skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. W dniu 10 stycznia 2008 r. skarżąca złożyła skorygowaną deklarację w sprawie podatku od nieruchomości za rok 2003, w której wykazała nadpłatę. Postanowieniem z 28 stycznia 2008 r. Burmistrz Miasta Pyskowice wszczął z urzędu postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości w celu zweryfikowania dokonanego przez skarżącą samoobliczenia podatku. Organ pierwszej instancji (po przeprowadzeniu ponownego postępowania na skutek uchylenia pierwotnej decyzji w tej sprawie z 28 października 2008 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach) uznał, że spółka nie spełniła jednego z warunków nabycia prawa do zwolnienia podatkowego (stwierdził, że w 2003 r. budowle kolejowe nie były wykorzystywane wyłącznie na potrzeby publicznego transportu kolejowego) i określił to zobowiązanie (decyzja z 15 września 2009 r., nr Fn.3110/112/2008). W odwołaniu od decyzji skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej w brzmieniu obowiązującym w 2003 r. oraz błąd w ustaleniach faktycznych. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej nabycie prawa do zwolnienia uzależnione było od łącznego spełnienia wszystkich wskazanych w tym przepisie przesłanek. Niespełnienie jednej z nich powodowało, że budowle oraz usytuowane pod nimi grunty nie mogły korzystać z wyłączenia z opodatkowania. Organ drugiej instancji wskazał, że w badanym okresie budowle kolejowe były wykorzystywane przez spółkę dla potrzeb wewnątrzzakładowych. W ocenie organu odwoławczego nie został spełniony warunek wyłączności wykorzystywania linii kolejowych na potrzeby publicznego transportu kolejowego (utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 23 listopada 2009 r., nr SKO/F/423/2230/12762/09). Spółka zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną i ją oddalił (wyrok z 25 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Gl 126/10). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła w całości ten wyrok. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej (wyrok z 15 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2150/10).

W ocenie skarżącej art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej, w brzmieniu obowiązującym w 2003 r., narusza Konstytucję w zakresie, w jakim: po pierwsze, „publiczny transport kolejowy” – oznacza inny zakres czynności niż te związane z korzystaniem, zarządzaniem i utrzymaniem infrastruktury kolejowej (zakres właściwy dla zarządców), wykonywane z zachowaniem rygorów ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. Nr 99, poz. 591, ze zm.), w sposób dostępny i przeznaczony dla wszystkich uprawnionych podmiotów (przewoźników); po drugie, „publiczny transport kolejowy” to w rozumieniu przepisów tej ustawy funkcja w procesie transportu kolejowego właściwa dla przewoźnika, a nie zarządu kolei; po trzecie, „wykorzystywanie na potrzeby” to wykorzystywanie oceniane z punktu widzenia innego podmiotu niż zarząd kolei; po czwarte, „wykorzystywane wyłącznie na potrzeby publicznego transportu kolejowego” obejmuje inną płaszczyznę oceny przesłanki „wyłączności” niż właściwa dla działalności zarządu kolei. Spółka podniosła również, że kwestionowane regulacje są niezgodne z ustawą zasadniczą w zakresie, w jakim „budynki nastawni i posterunków kolejowych nie są zaliczane do kategorii budowli kolejowej stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami służącymi do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania tym ruchem, umożliwiającą dokonywanie przewozów osób lub rzeczy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej”, a są zaliczane do kategorii budynków w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy podatkowej.

Zdaniem skarżącej zaskarżone we wskazanym wyżej zakresie unormowania naruszają art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji, w tym: zasadę nakładania podatków w przepisach ustawowych (art. 217 Konstytucji); zasadę państwa prawa (art. 2 oraz art. 32 Konstytucji) przez różnicowanie sytuacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą bez względu na fakt bycia następcą Przedsiębiorstwa Państwowego PKP; zasadę swobody działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) przez wynikające z braku możliwości korzystania ze zwolnienia w podatku od nieruchomości ograniczenie ekonomiczne w prowadzeniu działalności zarządu kolei, co skutkuje faktyczną dyskryminacją i brakiem równych szans zarządu kolei.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest wykazanie przez skarżącego, że w związku z wydaniem przez organ władzy publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie zakwestionowanego w skardze aktu normatywnego doszło do naruszenia przysługujących skarżącemu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Uprawdopodobnienie tego naruszenia jest zatem przesłanką konieczną do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny zobowiązany jest zbadać, czy istotnie w niniejszej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącą praw konstytucyjnych.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że skarżąca upatruje niekonstytucyjność zaskarżonych przepisów w ich błędnym zastosowaniu przez orzekające w sprawie organy. W ocenie skarżącej to interpretacja zaskarżonego przepisu dokonana w jej sprawie przez organy podatkowe, uzależniająca możliwość skorzystania ze zwolnienia podatkowego od spełnienia wszystkich wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej przesłanek, jest niezgodna z Konstytucją. Co więcej, skarżąca podnosi, że istnieje możliwość dokonania zgodnej z Konstytucją interpretacji zakwestionowanej regulacji (s. 4 i nast. skargi konstytucyjnej). Nie budzi zatem wątpliwości Trybunału, że zarzuty skargi skierowane są w istocie przeciwko wadliwości podjętych w sprawie skarżącej decyzji. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego skarga konstytucyjna w tym zakresie jest skargą na stosowanie prawa.

Zgodnie z konstrukcją skargi konstytucyjnej przyjętą w polskim prawie przedmiotem skargi mogą być tylko akty normatywne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw i wolności konstytucyjnych, nie zaś celowość i słuszność wydania takiego rozstrzygnięcia. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest orzekanie w sprawach zgodności z Konstytucją aktów normatywnych mające na celu wyeliminowanie z systemu prawnego przepisów prawa, które są niezgodne z Konstytucją. Nie należy natomiast do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego ocena prawidłowości ustaleń dokonanych w toku rozpoznania konkretnej sprawy ani kontrola sposobu stosowania lub niestosowania przepisów przez orzekające w sprawie organy (por. przykładowo postanowienia TK z: 20 lipca 2011 r., Ts 303/10, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 454; 27 grudnia 2011 r., Ts 108/10, OTK ZU nr 2/B/2012, poz. 189; 7 lutego 2012 r., Ts 309/11, niepubl.).

Jednocześnie podkreślana przez skarżącą i doktrynę rozbieżność rozumienia zaskarżonej regulacji (por. L. Etel, Komentarz do art. 7 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, [w:] Podatki i opłaty lokalne. Podatek rolny. Podatek leśny. Komentarz, red. G. Dudar, L. Etel, S. Presnarowicz, ABC 2008) wyklucza zastosowanie w rozpatrywanej sprawie stanowiska ukształtowanego i utrwalonego już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym „jeżeli utrwalona i konsekwentna praktyka stosowania prawa w sposób bezsporny ustaliła wykładnię danego przepisu prawnego, a jednocześnie przyjęta interpretacja nie jest kwestionowana przez przedstawicieli doktryny, to przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką” (postanowienie TK z 4 grudnia 2000 r., SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300; wyrok TK z 3 października 2000 r., K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188).

Okoliczność ta, zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), stanowi podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia również wymogów dotyczących prawidłowego określenia jej podstawy. Na ocenę zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wyżej unormowaniami Konstytucji musi bowiem wpływać treść art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej, w którym przewidziane jest zwolnienie podatkowe o charakterze przedmiotowym.

Zdaniem Trybunału treść zaskarżonej regulacji uzasadnia odwołanie się do wyrażonych już w dotychczasowym orzecznictwie argumentów i poglądów dotyczących charakteru prawnego przepisów, ustanawiających ulgi i zwolnienia podatkowe. Zważywszy na tryb kontroli inicjowanej wniesioną skargą konstytucyjną, chodzi tu zwłaszcza o kwalifikację tych regulacji w kontekście konstytucyjnych unormowań statuujących prawa i wolności podatnika. Rozważenia wymaga więc, czy zwolnienie podatkowe, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy podatkowej, korzysta z ochrony wynikającej z przepisów konstytucyjnych statuujących prawa podstawowe jednostki. Problem ten znalazł już swoje rozwiązanie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, także dotyczącym skarg konstytucyjnych. Trybunał podkreślił w związku z tym, że prawo do zwolnienia (odliczenia) podatkowego nie jest prawem konstytucyjnym o charakterze podmiotowym, którego naruszenie uprawnia do wniesienia skargi konstytucyjnej. Zwolnienia podatkowe są odejściem od zasady powszechności i równości opodatkowania, mają zatem charakter wyjątkowy, a o ich wprowadzeniu i zakresie decyduje ustawodawca, kierując się przesłankami o charakterze ekonomicznym i społecznym (zob. orzeczenie TK z 29 maja 1996 r., K 22/95, OTK ZU nr 3/1996, poz. 21; wyroki TK z 7 czerwca 1999 r., K 18/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 95 oraz z 25 kwietnia 2001 r., K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81). Ponadto Trybunał wskazał, że samo wprowadzenie przez ustawodawcę zwolnienia podatkowego nie jest zasadniczo jednoznaczne z powstaniem swoistego „prawa do zwolnienia podatkowego”, skoro zgodnie z art. 84 Konstytucji każdy obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Z tych też względów niezasadne jest traktowanie prawa do zwolnienia podatkowego jako prawa słusznie (niewadliwie) nabytego, którego ochrona gwarantowana jest przez zasadę demokratycznego państwa prawnego (zob. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6, a także postanowienie TK z 14 lipca 2004 r., Ts 21/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 19).

Wobec powyższego, skardze konstytucyjnej należało odmówić nadania dalszego biegu na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK.

Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepisy wyrażające wolności lub prawa skarżącego co wynika z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienia pełnego składu TK z: 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225; 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). W konsekwencji należało uznać, że omawianej przesłanki dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie wyczerpuje odwołanie się przez skarżącą do zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji), zasady równości i prawa własności (wywodzonych w treści skargi z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji), ani też zasady nakładania podatków w przepisach ustawowych (art. 217 Konstytucji). Orzecznictwo w tym zakresie jest utrwalone, a Trybunał Konstytucyjny nie znajduje podstaw do odejścia od tego poglądu.

Okoliczności powyższe, zgodnie z art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o TK, stanowią podstawę odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w odniesieniu do wskazanych wyżej wzorców kontroli.



Biorąc pod uwagę powyższe, należało orzec jak w sentencji.