Pełny tekst orzeczenia

365/5/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 19 kwietnia 2013 r.

Sygn. akt Tw 13/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Wróbel,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych o zbadanie zgodności:

art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.) z:

1) art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 24 oraz art. 24 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji,

3) art. 119 ust. 2 w zw. z art. 119 ust. 1 Konstytucji,

4) art. 119 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 29 lutego 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych (dalej: Związek lub OZZPiP) o zbadanie zgodności art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: ustawa o działalności leczniczej) z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji; art. 24 oraz art. 24 w zw. z art. 32 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji; art. 119 ust. 2 w zw. z art. 119 ust. 1 Konstytucji; art. 119 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy Związek posiada jednostki terenowe lub oddziały (jest związkiem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), wobec braku stosownych wpisów w dziale 1 rubryce 3 odpisu aktualnego z Krajowego Rejestru Sądowego; wyjaśnienie, czy wniosek do Trybunału Konstytucyjnego został sporządzony na podstawie uchwały Zarządu Krajowego Związku, skoro nosi on datę wcześniejszą w stosunku do daty podjęcia uchwały; wyjaśnienie, czy wnioskodawca, działając jako związek zawodowy, podnosi zarzut naruszenia art. 22, czy art. 24 Konstytucji; wykazanie, że wnioskodawca ma w procesie ustawodawczym kompetencje wynikające z art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji, które zostały naruszone przez art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej.

W piśmie z 26 marca 2012 r. Związek odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK) i czy braki formalne zostały usunięte w wyznaczonym terminie, a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243).

Do ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Z tego względu konieczne jest dołączenie do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli).

Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia.

Ze względu na powyższe, skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).



2.1. Z akt sprawy wynika, że pełnomocnictwa do sporządzenia i podpisania wniosku zostały udzielone przez Przewodniczącą Zarządu Krajowego Związku 22 lutego 2012 r. Tego samego dnia wniosek został sporządzony i podpisany przez adwokatów, tymczasem uchwała nr 78/IV/2012 „w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego” została podjęta przez Zarząd Krajowy 23 lutego 2012 r.

Powyższe okoliczności pozwalają stwierdzić, że wniosek musiał istnieć przed podjęciem uchwały, a tym samym nie mógł zostać sporządzony na podstawie i w wykonaniu tejże uchwały.

Należy zatem uznać, że w następstwie przedstawionego wyżej sposobu działania nie doszło do skutecznego złożenia przez Zarząd Krajowy oświadczenia woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem. Trybunał, związany zasadą legalizmu, nie może akceptować takiego postępowania, które prowadzi do przyznania podmiotowi innemu niż wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji (w rozpatrywanej sprawie przewodniczącej Związku i adwokatom) prawa decydowania o treści złożonego wniosku i zainicjowania tym samym postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm.

Z powyższych względów uchwały nr 78/IV/2012 nie można uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 29 lutego 2012 r.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Na marginesie należy zasygnalizować, że wnioskodawca nie może przekonywać, że „data 22 lutego 2012 r. widniejąca na pierwszej stronie wniosku o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją zaskarżonego przepisu ustawy o działalności leczniczej, jest wynikiem oczywistej pomyłki”. W ocenie Trybunału jako oczywistą omyłkę pisarską można traktować wskazanie w uchwale i pełnomocnictwach jako przedmiotu zaskarżenia „art. 5 ust. 2 lit. a” (nota bene nieistniejącego) ustawy o działalności leczniczej zamiast art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy, gdyż z przywołanego brzmienia zaskarżonego uregulowania wynika, że objęty kontrolą miał zostać drugi ze wskazanych przepisów. Za taką omyłkę nie można natomiast uznać opatrzenia wniosku datą 22 lutego (zamiast – jak zapewnia wnioskodawca – 23 lutego), skoro jego sporządzenie było następstwem pełnomocnictwa udzielonego 22 lutego 2012 r., a zatem przed dniem podjęcia uchwały, tj. 23 lutego 2012 r. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy, brak jest zatem przekonujących dowodów na to, że „wniosek został sporządzony po podjęciu przez Zarząd Krajowy OZZPiP w dniu 23 lutego 2012 r. uchwały w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa do sporządzenia przedmiotowego wniosku”.



3. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nawet gdyby skierowany do Trybunału wniosek stanowił realizację uchwały, która została podjęta przed jego sporządzeniem, wnioskodawca musiałby również dowieść, że pochodzi ona od ogólnokrajowego organu związku zawodowego.



3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko związek zawodowy o ogólnokrajowym charakterze, tzn. taki, który swym działaniem obejmuje obszar całego kraju i posiada zorganizowaną strukturę, opartą na odpowiednio powołanych oraz rzeczywiście istniejących i funkcjonujących (nie tylko zadeklarowanych w statucie) organach terenowych (zob. postanowienia TK z 20 stycznia i 21 lipca 2003 r., Tw 58/02, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 159 i 160). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że organizacje, które faktycznie posiadają takie struktury, mają możliwość ich ujawnienia zgodnie z § 148 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia rejestrów wchodzących w skład Krajowego Rejestru Sądowego oraz szczegółowej treści wpisów w tych rejestrach (Dz. U. Nr 273, poz. 1616).



3.2. W odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r. wnioskodawca informuje, że „Ogólnopolski Związek Zawodowy Pielęgniarek i Położnych posiada organizacyjne jednostki terenowe w postaci Zakładowych i Międzyzakładowych Organizacji Związkowych, które funkcjonują zgodnie z postanowieniami § 8 ust. 2 Statutu OZZPiP. Niniejsze jednostki stanowią podstawowe struktury terenowe Związku. Ponadto, na podstawie § 8 ust. 4 zd. 1 Statutu, wskazane jednostki organizacyjne tworzą jednostki terytorialne noszące nazwę Regionu, obejmującego każdorazowo obszar poszczególnego województwa. Obecnie OZZPiP posiada aktywnie funkcjonujące jednostki organizacyjne we wszystkich województwach” (pismo z 26 marca 2012 r.).

Jeżeli tak, to trudno zrozumieć, dlaczego przed zainicjowaniem rozpoznania wstępnego przed Trybunałem Związek nie ujawnił w Krajowym Rejestrze Sądowym – wbrew istniejącemu obowiązkowi (art. 53a ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym [Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz. 1186, ze zm.; dalej: ustawa o KRS]) – istnienia takich struktur (brak wpisów w rubryce 3 działu 1 rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej; numer Krajowego Rejestru Sądowego: 0000039852).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że Związek powinien dokonać stosownych czynności rejestracyjnych w takim czasie, ażeby wniosek złożony do sądu rejestrowego został przez ten sąd rozpoznany przed podjęciem przez organ Związku uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm. Ze względu na to, że Związek tego nie uczynił, nie mógł w konsekwencji do złożonego do Trybunału wniosku załączyć odpisu z rejestru, z którego wynikałoby, iż wnioskodawca posiada struktury terenowe. Wnioskodawca nie może obarczać Trybunału koniecznością ustalania okoliczności, których istnienie powinien stwierdzić sąd rejestrowy (art. 23 ust. 2 zdanie drugie ustawy o KRS). Trybunał Konstytucyjny przypomina, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udowodnienia, że jest on podmiotem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, z zastrzeżeniem, że Związek – jako podmiot obowiązany do złożenia wniosku o wpis do rejestru – nie może powoływać się na dane, które nie zostały wpisane do rejestru (art. 14 ustawy o KRS). Wnioskodawca nie doręczył na poparcie swoich twierdzeń żadnej innej dokumentacji, w szczególności odpisów z Rejestru Ogólnopolskiego Związku Zawodowego Pielęgniarek i Położnych, o którym mowa w § 4 ust. 2 statutu.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny wyraża wątpliwość co do tego, czy można uznać przedstawione w piśmie z 26 marca 2012 r. wyjaśnienia za wystarczające do stwierdzenia, że Związek rzeczywiście posiada faktycznie funkcjonujące (nie zaś jedynie zadeklarowane w statucie) jednostki terenowe lub oddziały, a tym samym, że Zarząd Krajowy jest organem ogólnokrajowym w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.



4. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy wnioskodawca posiada legitymację do zainicjowania kontroli konstytucyjności zaskarżonego przepisu.



4.1. Trybunał Konstytucyjny podkreśla na wstępie, że wykonywanie zawodu może przybierać różne formy. Na ogół zawód jest wykonywany w ramach stosunku pracy albo – w przypadku tzw. wolnych zawodów – w ramach innych stosunków prawnych (np. umowy o dzieło, zlecenia itp.). Na poziomie wykładni językowej pojęcie zawodu jest – w ocenie Trybunału – związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji. Trybunał przypomina, że Konstytucja w art. 65 ust. 1 zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu. Wolność wykonywania zawodu powiązana została z wolnością wyboru miejsca pracy (zob. postanowienia TK z 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114 oraz 1 września 2008 r. i 7 stycznia 2009 r., Tw 13/08, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 5 i 6).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że inicjator rozpoznania wstępnego nie może korzystać z mechanizmu ustanowionego w art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji w sposób, który prowadziłby do zatarcia rozgraniczenia pomiędzy zakresami zdolności wnioskowej, po pierwsze, ogólnokrajowych organów związków zawodowych, po drugie, ogólnokrajowych władz organizacji zawodowych, po trzecie, podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Taka wykładnia wymienionych przepisów ustawy zasadniczej doprowadziłaby do rozszerzenia ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej związków zawodowych na bliżej nieokreśloną kategorię aktów normatywnych, i w konsekwencji równałaby się z uznaniem przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji za prawnie nieznaczące kryterium oceny legitymacji procesowej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że legitymacja do występowania o kontrolę aktów normatywnych, które dotyczą spraw odnoszących się do wykonywania określonej profesji przez członków organizacji, przysługuje ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych, w tym samorządów zawodowych skupiających osoby wykonujące zawody zaufania publicznego (zob. postanowienie TK z 20 grudnia 2005 r., Tw 12/05, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 179 oraz powołane tam orzeczenia). Tymczasem pojęcie „spraw objętych zakresem działania”, w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji, dotyczy w odniesieniu do ogólnokrajowych organów związków zawodowych wyłącznie tych aktów normatywnych, które bezpośrednio kształtują uprawnienia lub obowiązki pracowników względem pracodawców w kontekście łączącego ich stosunku pracy. Jest to jednocześnie ta sfera działalności związku, która określa przedmiotowy zakres legitymacji tego podmiotu w postępowaniu w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Związek zawodowy nie może zatem żądać zbadania takich regulacji, które nie dotyczą w bezpośredni sposób statusu prawnego swoich członków jako pracowników i odnoszą się do podmiotów niepozostających w stosunku pracy (zob. postanowienia TK z 21 kwietnia i 27 września 2006 r., Tw 43/05, OTK ZU nr 5/B/2006, poz. 159 i 160 oraz powołane tam orzeczenia).



4.2. Przedmiotem zainteresowania Związku jest sytuacja prawna pielęgniarek wykonujących zawód: po pierwsze, w ramach umowy o pracę (pracownica – art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o zawodach pielęgniarki i położnej [Dz. U. Nr 174, poz. 1039, ze zm.; dalej: ustawa o zawodach]), po drugie, na podstawie umowy cywilnoprawnej (zatrudniona na podstawie umowy cywilnoprawnej – art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach), po trzecie, w ramach praktyki zawodowej (przedsiębiorca – art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach odsyłający do art. 5 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej). Wnioskodawca poddaje jednak kontroli wyłącznie przepis, który dotyczy trzeciej z wymienionych form wykonywania zawodu. Wnioskodawca skarży art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej „w zakresie przewidującym wykonywanie działalności leczniczej przez pielęgniarki w formie jednoosobowej działalności gospodarczej jako »(…) indywidualna praktyka pielęgniarki wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem lub indywidualna specjalistyczna praktyka pielęgniarki wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem (…)«”.



4.3. Analiza art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej pozwala stwierdzić, że przewiduje on możliwość wykonywania zawodu pielęgniarki w ramach działalności leczniczej prowadzonej w formie działalności gospodarczej.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że prowadzenie działalności gospodarczej nie jest wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Osoba prowadząca działalność gospodarczą nie jest pracownikiem. Pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/11, LEX nr 1132469).

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy poddane kontroli nie kształtują, negatywnie modyfikując, statusu pracownika. W konsekwencji nie wyznaczają relacji pracownik – pracodawca, której niekonstytucyjność uzasadniłaby wydanie orzeczenia w niniejszej sprawie (zob. postanowienie TK z 3 lutego 2010 r., Tw 25/09, OTK ZU nr 1/B/2010, poz. 4 i wymienione tam orzeczenia).



4.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że przyznanie organizacjom pracodawców, związkom zawodowym oraz organizacjom zawodowym ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej w jednym przepisie (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) wskazuje, że zakres tego uprawnienia powinien być wyznaczany jednolicie. Skoro organizacje pracodawców ani organizacje zawodowe nie stanowią uniwersalnej formy zrzeszania się podmiotów gospodarczych, to tym samym nie można postrzegać związków zawodowych jako podmiotów, których rolą ustrojową jest ochrona interesów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Związek formułuje pod adresem art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej zarzuty naruszenia art. 22 Konstytucji (zasada swobody działalności gospodarczej), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności), art. 32 ust. 1 Konstytucji (zasada równości).

Zdaniem wnioskodawcy zaskarżony przepis „nie pozwala pielęgniarkom (…) na prowadzenie działalności gospodarczej rzeczywistej i zgodnej z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poza przedsiębiorstwem podmiotu leczniczego. W tym względzie naruszenie art. 22 Konstytucji nie budzi wątpliwości”. Na marginesie należy zasygnalizować, że indywidualna praktyka pielęgniarki może być wykonywana w miejscu wezwania.

Oceniając wniosek w aspekcie kwestionowanego przepisu oraz powołanych wzorców kontroli, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że są one immanentnie związane z ochroną prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym nie dotyczą bezpośrednio interesów, w obronie których może występować podmiot inicjujący wstępne rozpoznanie z pozycji związku zawodowego, tzn. uprawnień lub obowiązków pracowników w ich relacjach z pracodawcami w ramach stosunku pracy.

W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustalony przez Związek zakres zaskarżenia wykracza poza granice ograniczonej rzeczowo legitymacji procesowej, „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane ogólnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi Związku dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



4.5. Zdaniem Związku „samozatrudnienie w tej [określonej w kwestionowanym art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej] postaci spełnia wyłącznie elementy formalne tej formy prowadzenia działalności gospodarczej, pod względem materialnym ma on charakter świadczenia pracy. Jako rozstrzygający bezspornie należy przyjąć element materialny, co implikuje wyłączenie przedmiotowej regulacji spod zakresu zastosowania art. 22 Konstytucji i włączenie go pod zakres zastosowania art. 24 Konstytucji”. Wnioskodawca twierdzi, że istota prowadzenia działalności gospodarczej polega na „braku występowania stosunku podległości służbowej i związanego z tym nadzoru merytorycznego”.

W ocenie Trybunału nie można się zgodzić, że „zaskarżona forma samozatrudnienia stanowi w istocie stosunek pracowniczy”. Zdaniem Trybunału w toczącym się postępowaniu nie występuje „zagadnienie podległości służbowej pielęgniarek samozatrudniajacych się”, skoro ustawodawca wyraźnie przesądził (art. 6 ustawy o zawodach), w jakim zakresie spraw pielęgniarka zachowuje całkowitą samodzielność: po pierwsze, określone świadczenia mogą być udzielane przez pielęgniarkę (i położną) samodzielnie bez zlecenia lekarskiego, po drugie, określone produkty lecznicze oraz środki pomocnicze mogą być stosowane przez pielęgniarki (i położne) samodzielnie bez zlecenia lekarskiego, po trzecie, określone rodzaje materiałów mogą być pobierane przez pielęgniarkę (i położną) do celów diagnostycznych samodzielnie bez zlecenia lekarskiego, po czwarte, określone medyczne czynności ratunkowe są wykonywane przez pielęgniarkę, po piąte, określone badania diagnostyczne mogą być samodzielnie przeprowadzane przez pielęgniarkę (i położną).

Z powyższego wynika, że działalność gospodarcza przewidziana przez zaskarżony przepis ustawy o działalności musi ograniczać się do świadczeń, których pielęgniarka może udzielać samodzielnie. Skoro tak, to umowy zawartej z podmiotem leczniczym nie można postrzegać jako „zatrudnienia” pielęgniarki prowadzącej praktykę zawodową przez ten podmiot. Podobnie nie można utożsamiać z zakładem pracy przedsiębiorstwa, które stanowi zorganizowany zespół składników niematerialnych i materialnych (art. 551 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny [Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.]) przeznaczony do prowadzenia działalności gospodarczej, i z którego korzysta pielęgniarka na podstawie umowy z podmiotem leczniczym.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżony przepis nie reguluje kwestii uprawnień określonej grupy osób jako pracowników czy szerzej „zatrudnionych”, lecz dotyczy problematyki prowadzenia działalności gospodarczej. Sam wnioskodawca przekonuje, że po pierwsze, „zaskarżony przepis nie pozwala pielęgniarkom (…) na prowadzenie działalności gospodarczej (…) zgodnej z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej”, po drugie, „naruszenie art. 22 Konstytucji nie budzi wątpliwości”.

Wobec powyższego art. 24 Konstytucji należy uznać za nieadekwatny wzorzec kontroli art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie ze względu na przesłanki niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



4.6. Związek wyraża przekonanie, że „stosunek zależności pielęgniarek zatrudnionych na podstawie umów cywilnoprawnych istniejący w strukturze danego podmiotu – usługobiorcy, jest stosunkiem podległości służbowej, immanentnie związanej z zatrudnieniem na podstawie umowy o pracę”.

Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że Związek nie dostrzega różnicy pomiędzy wykonywaniem zawodu pielęgniarki na podstawie umowy cywilnoprawnej (art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach) a wykonywaniem tego zawodu w ramach praktyki zawodowej wymienionej w zaskarżonym art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej (art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach). Zdaniem Trybunału nie należy umowy cywilnoprawnej z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach utożsamiać z umową z zaskarżonego art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej zawartą pomiędzy podmiotami wykonującymi działalność leczniczą (art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o działalności leczniczej), tzn. między pielęgniarką prowadzącą indywidualna praktykę w formie jednoosobowej działalności gospodarczej (art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej) a podmiotem leczniczym (art. 4 ustawy o działalności leczniczej).

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nawet gdyby uznać, że art. 24 Konstytucji nie ogranicza się do ochrony stosunków pracy w rozumieniu prawa pracy i obejmuje zatrudnienie dokonujące się w ramach stosunków cywilnoprawnych, to Trybunał Konstytucyjny jest związany granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK) i nie może badać zgodności z art. 24 Konstytucji art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach, skoro Związek nie domaga się kontroli tego przepisu. Na marginesie należy zasygnalizować, że Związek i tak nie mógłby żądać we wniosku oceny przez Trybunał art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o zawodach, gdyż przepis ten nie został wskazany jako przedmiot zaskarżenia w uchwale nr 78/IV/2012 Zarządu Krajowego z 23 lutego 2012 r. „w sprawie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego”.



5. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy podmioty, do których odnosi się art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, mogą być – na gruncie ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854, ze zm.; dalej: ustawa o związkach zawodowych) oraz na gruncie statutu OZZPiP – członkami Związku, a w konsekwencji, czy wnioskodawca inicjujący rozpoznanie wstępne z pozycji związku zawodowego może w ich interesie poddać kwestionowany przepis kontroli dokonywanej przez Trybunał.



5.1. Na gruncie doręczonego przez wnioskodawcę statutu OZZPiP Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Związek zrzesza pielęgniarki, położne oraz asystentki pielęgniarskie (§ 5), które nabywają członkostwo z chwilą przyjęcia deklaracji członkowskiej uchwałą właściwego organu Związku (§ 13). Celem Związku jest ochrona interesów osób wymienionych w § 5 statutu, a w szczególności ochrona interesów pracowników i zabezpieczanie praw pracowniczych (§ 6 ust. 1 lit. a i b). Celem Związku nie jest zatem ochrona interesów i praw ani przedsiębiorców, którymi są pielęgniarki (położne) prowadzące działalność leczniczą w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej w formie indywidualnej praktyki (zaskarżony art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej), ani pracodawców, którymi mogą być pielęgniarki (położne) wykonujące indywidualną praktykę (art. 20 ustawy o zawodach). Wymaga podkreślenia, że § 10 ust. 1 statutu precyzuje, że pielęgniarki, położne lub asystentki pielęgniarskie muszą być zatrudnione w zakładzie pracy. Nie mogą to być zatem pielęgniarki (położne), których dotyczy zaskarżony art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, tzn. prowadzące działalność leczniczą w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej w formie indywidualnej praktyki prowadzonej w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem. Skoro tak, to Związek nie może występować do Trybunału o objęcie kontrolą art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej odnoszącego się do osób, które w świetle statutu nie mogą być członkami OZZPiP.



5.2. Zdaniem Trybunału wymaga podkreślenia, że choć zasady członkostwa w związku zawodowym ustalają statuty i uchwały statutowych organów związkowych (art. 10 ustawy o związkach zawodowych), to związki zawodowe mogą reprezentować wyłącznie pracowników i inne osoby, o których mowa w art. 2 ustawy o związkach zawodowych. Skoro osoby wykonujące zawód w formie działalności gospodarczej (praktyki zawodowej) nie mieszczą się w zamkniętym katalogu podmiotów, którym przysługuje prawo tworzenia i wstępowania do związków zawodowych (art. 2 ustawy o związkach zawodowych), to tym samym nie mogą być reprezentowane przez związki zawodowe (art. 4 ustawy o związkach zawodowych). Zdaniem Trybunału, nawet gdyby statut dopuszczał taką możliwość, czyniłby to wbrew ustawie, a Związek musiałby być traktowany nie jako związek zawodowy, lecz organizacja o charakterze mieszanym (hybrydowym).



5.3. Z pisma z 26 marca 2012 r. wynika, że wnioskodawca jest świadomy, iż „zgodnie z art. 2 ustawy (…) o związkach zawodowych, członkami związków zawodowych mogą być pracownicy bez względu na podstawę nawiązania stosunku pracy”, nie zaś innego stosunku prawnego, w szczególności nawiązanego na podstawie umów niewymienionych w art. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w rozpatrywanej sprawie Związek nie może się domagać od Trybunału stwierdzenia, że „nie ma (…) przeciwwskazań, aby [członkami związków zawodowych] były (…) osoby [pielęgniarki] zatrudnione na podstawie umowy cywilnoprawnej”, czy pielęgniarki wykonujące na podstawie zaskarżonego art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej działalność leczniczą w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, skoro wnioskodawca nie czyni przedmiotem kontroli art. 2 ustawy o związkach zawodowych. Wnioskodawca nie formułuje także pod adresem art. 2 ustawy o związkach zawodowych zarzutu naruszenia zasady równości w odniesieniu do wolności koalicji związkowej (art. 32 w zw. z art. 12 Konstytucji), polegającego na pominięciu – w katalogu podmiotów uprawnionych do tworzenia i wstępowania do związków zawodowych – osób, które wykonują zawód w formach właściwych dla pielęgniarek (tzn. w szczególności na podstawie umowy cywilnoprawnej lub w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej).

Zdaniem Trybunału, skoro pielęgniarki (położne), których dotyczy zaskarżony art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, tzn. prowadzące działalność leczniczą w formie jednoosobowej działalności gospodarczej, nie mogą być w obecnym stanie prawnym (na gruncie ustawy o związkach zawodowych) członkami związku zawodowego, to wnioskodawca inicjujący rozpoznanie wstępne z pozycji związku zawodowego nie może występować do Trybunału o objęcie kontrolą art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że związek zawodowy nie może żądać zbadania regulacji dotyczącej podmiotów, których nie może reprezentować.



5.4. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że brak jest pomiędzy art. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz postanowieniami statutu OZZPiP takiego powiązania, które uzasadniałoby – w aspekcie spraw objętych zakresem działania związku zawodowego w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji – legitymację wnioskodawcy do występowania w rozpatrywanej sprawie o zbadanie zgodności kwestionowanego przepisu z powołanymi wzorcami kontroli.

Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że zakres działania związku zawodowego, nawet działającego w ramach pracowników należących do zawodów regulowanych, będących równocześnie zawodami zaufania publicznego, nie jest tożsamy z zakresem działania organizacji zawodowej w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji (zob. postanowienia TK z 21 kwietnia i 27 września 2006 r., Tw 43/05).



5.5. Związek koncentruje się na dowodzeniu, że „pielęgniarki zatrudnione na umowę o pracę w danym przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego [raczej przez podmiot leczniczy jako pracodawcę] i pielęgniarki wykonujące praktykę pielęgniarską wyłącznie w przedsiębiorstwie podmiotu leczniczego na podstawie umowy z tym podmiotem, które w zasadzie różni wyłącznie forma prawna stosunku prawnego (…) , podlegają zdecydowanie odmiennym reżimom prawnym. Pielęgniarki, do których stosuje się przepisy prawa pracy, objęte są szeroką ochroną oraz posiadają prawo do wielu świadczeń niedostępnych dla drugiej grupy pielęgniarek”.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pielęgniarki, których dotyczy zaskarżony art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej, nie mogą w obecnym stanie prawnym zrzeszać się w związkach zawodowych. Skoro tak, to należy uznać, że wnioskodawca, domagając się stwierdzenia nierównego traktowania (art. 32 Konstytucji) – z uwagi na formę wykonywania zawodu – pielęgniarek prowadzących indywidualną praktykę w formie działalności gospodarczej (dyskryminowane; art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o zawodach) i pielęgniarek zatrudnionych na podstawie umowy o pracę (faworyzowane; art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o zawodach) czy też pogwałcenia wobec pielęgniarek zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji), występuje do Trybunału z pozycji organizacji zawodowej, nie zaś związku zawodowego.

Na marginesie należy zwrócić uwagę na treść art. 19 ust. 5 ustawy o zawodach w brzmieniu: „odmowa zmiany formy wykonywania zawodu przez pielęgniarkę lub położną wykonującą zawód w podmiocie leczniczym w ramach umowy o pracę nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy lub jego rozwiązanie bez wypowiedzenia”.



6. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego opiera się na wskazaniu reguł, którymi powinien się kierować organ stanowiący akt, i wykazaniu, że reguły te faktycznie zostały złamane. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał specyfikę kontroli trybu stanowienia aktu normatywnego (zob. np. wyroki TK z: 28 listopada 2007 r., K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 30 czerwca 2009 r., P 45/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 88; 18 lutego 2009 r., Kp 3/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 9). Rzutuje ona na legitymację wnioskodawców, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji. Legitymacja ta ma nadal charakter ograniczony w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji. Znaczenie zwrotu „spraw objętych ich zakresem działania” w odniesieniu do kontroli dochowania trybu należy ustalać w oparciu o przepisy, które określają uprawnienia podmiotów z ograniczoną legitymacją procesową w procesie stanowienia prawa. Innymi słowy, zarzut naruszenia trybu ustanowienia aktu normatywnego może odnosić się do tych elementów trybu, które dotyczą wnioskodawcy z ograniczoną legitymacją procesową. Wnioskodawca taki może kwestionować naruszenie przyznanych mu uprawnień, np. opiniodawczych, przez organy stanowiące prawo. Nie może on natomiast stawiać zarzutów wykraczających poza ten zakres, tzn. podnosić zarzutów związanych z elementami procesu legislacyjnego, w którym nie bierze udziału. Ten ostatni aspekt inicjowania kontroli norm zastrzeżony jest dla podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Przedstawiona wykładnia jest zgodna z ratio legis art. 191 ust. 2 Konstytucji, gdyż daje wnioskodawcom z ograniczoną legitymacją instrument procesowy ochrony ich uprawnień w procesie stanowienia prawa.



6.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Związek koncentruje się na dowodzeniu naruszenia trybu ustawodawczego przy uchwalaniu kwestionowanego przepisu w postaci wprowadzenia „zaskarżonego zapisu dopiero po drugim czytaniu projektu ustawy”. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty dotyczące trybu uchwalenia art. 5 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o działalności leczniczej wykraczają poza legitymację procesową wnioskodawcy. Zdaniem Trybunału wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 42 ustawy o TK wskazuje, że zarzuty sformułowane we wniosku Związku należy uznać za niedopuszczalne (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK) .



6.2. W piśmie z 26 marca 2012 r., nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r., wnioskodawca przyznaje, że „biorąc pod uwagę (…) art. 119 ust. 1 i 2 Konstytucji RP związkom zawodowym nie przysługują w zasadzie żadne bezpośrednie kompetencje w toku procedury ustawodawczej na etapie prac parlamentarnych”.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 19 marca 2012 r., a tym samym nie usunął braków formalnych w wyznaczonym terminie. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu.

Na marginesie należy zasygnalizować, że nie sposób ustalić – wobec braku pieczątki pełnomocnika – czyj podpis widnieje pod pismem z 26 marca 2012 r., jak również trudno zrozumieć, dlaczego w odróżnieniu od samego wniosku, nie zostało ono podpisane (sporządzone) przez wszystkich trzech pełnomocników.



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.