Pełny tekst orzeczenia

378/5/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 3 września 2014 r.

Sygn. akt Tw 15/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Marek Zubik – sprawozdawca

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lipca 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach,



p o s t a n a w i a:



nie uwzględnić zażalenia.



UZASADNIENIE



1. W dniu 8 maja 2014 r. Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach (dalej także: wnioskodawca, Izba) skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności art. 361 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121; dalej: k.c.) z art. 2 w związku z art. 77 ust. 1, art. 20 w związku z art. 77 ust. 1, art. 21 w związku z art. 77 ust. 1, art. 22 w związku z art. 77 ust. 1 oraz z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175/1; dalej: Protokół).



2. Postanowieniem z 9 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami – jako organizacja samorządu gospodarczego – nie jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał stwierdził również brak oświadczenia woli ogólnokrajowego organu danego związku lub danej organizacji, który ma prawo do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym do wystąpienia z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności norm. Dodatkowo Trybunał ustalił, że odpis uchwały zarządu Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami z 14 kwietnia 2014 r., która – zdaniem wnioskodawcy – była podstawą do wystąpienia z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę norm, nie zawierał podstawowych danych takich, jak: wola skierowania właściwego wniosku do Trybunału, sfomułowanie zarzutu niekonstytucyjności, oznaczenie kwestionowanego przepisu i wzorców kontroli a wskazanie zarzutu niekonstytucyjności, przedmiotu zaskarżenia oraz wzorców kontroli nastąpiło dopiero w piśmie inicjującym postępowanie przed Trybunałem, co świadczyło o złożeniu wniosku przez podmiot nieuprawniony.



3. W dniu 18 lipca 2014 r. Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach wniosła zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał Konstytucyjny bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.



2. Pierwsze, pozostające ze sobą w ścisłym związku, dwa zarzuty dotyczą nieprawidłowej – zdaniem wnioskodawcy – wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.



2.1. Błędna wykładnia ma polegać na zawężeniu pojęcia pracodawcy jedynie do organizacji, o których mowa w ustawie z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (Dz. U. Nr 55, poz. 235, ze zm.; dalej: ustawa o organizacjach pracodawców). W ten sposób izby gospodarcze, zrzeszające przedsiębiorców będących pracodawcami zostają pozbawione uprawnienia, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji.

2.1.1. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje stanowisko, zgodnie z którym nieuprawnione jest utożsamianie organizacji pracodawców z organizacjami gospodarczymi (zob. postanowienie TK z 30 maja 2000 r., U 5/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 114). Należy bowiem przypomnieć, że aby podmiot można było uznać za organizację pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, musi on, co do zasady, spełniać zarówno przesłankę formalną, tzn. działać w formie przewidzianej w ustawie o organizacjach pracodawców, jak i przesłankę materialną, tzn. mieć na celu reprezentowanie i ochronę interesów pracodawców. Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach – co sama przyznaje – działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. Nr 35, poz. 195, ze zm.). Nie spełnia tym samym przesłanki formalnej uznania jej za organizację pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Wnioskodawca, będący izbą gospodarczą, ma na celu reprezentowanie interesów gospodarczych jej członków w zakresie ich działalności wytwórczej, handlowej, budowlanej lub usługowej (art. 2 ustawy o izbach gospodarczych). Tak określona ustawowa forma organizacyjna Izby odróżnia ją od organizacji pracodawców, które są powołane do ochrony praw i reprezentowania interesów pracodawców (art. 5 ustawy o organizacjach pracodawców).

2.1.2. Trybunał podkreśla, że intencją ustawodawcy było stworzenie mechanizmu ochrony praw pracodawców w postaci umożliwienia organizacji pracodawców skierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosku w trybie abstrakcyjnej kontroli norm. Konstytucja nie przyznaje natomiast takiej ochrony interesom gospodarczym. W tym kontekście należy uznać, że Krajowa Izba Gospodarki Nieruchomościami z siedzibą w Katowicach, jako podmiot powołany do ochrony interesów gospodarczych swoich członków, nie jest organizacją pracodawców w ujęciu materialnym.



2.2. Nieprawidłowość wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji polega także na zawężeniu pojęcia organizacji zawodowej jedynie do organizacji zrzeszającej wyłącznie osoby fizyczne.

2.2.1. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że zawodowy charakter organizacji wymaga, by jej członkowie wykonywali zawód, tzn. podejmowali zajęcie, którego się wyuczyli i które stale wykonują dla pieniędzy, czerpiąc z tego środki utrzymania (zob. postanowienie TK z 8 października 2007 r., Tw 25/07, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 194). Zawód może być wykonywany w różnej formie. Na ogół odbywa się to w ramach stosunku pracy albo – w przypadku tzw. wolnych zawodów – w ramach innych stosunków prawnych (np. umowy o dzieło, umowy zlecenia itp.). Zdarza się również, że osoby prawne prowadzą działalność gospodarczą, w której realizowaniu uczestniczą osoby fizyczne wykonujące określony zawód. Trzeba jednak wyraźnie podkreślić, że zawód wykonują wyłącznie osoby fizyczne, nie zaś podmioty gospodarcze, które osoby takie zatrudniają. Na poziomie wykładni językowej pojęcie zawodu jest bowiem związane z posiadaniem określonych umiejętności lub kwalifikacji, a takich – z całą pewnością – zrzeszeniu jako członkowi wnioskodawcy przypisać nie można. Nabycie uprawnień zawodowych cechuje wyłącznie osoby fizyczne.

2.2.2. Trybunał stwierdza także, że w art. 65 ust. 1 Konstytucja zapewnia każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu. Zdaniem Trybunału skoro przepis ten znajduje się w rozdziale o wolnościach, prawach i obowiązkach człowieka i obywatela, to należy przyjąć, że jego adresatem są osoby fizyczne. Wolność wykonywania zawodu powiązana została z wolnością wyboru miejsca pracy, co dodatkowo potwierdza tezę, że wskazany przepis Konstytucji dotyczy tylko osób fizycznych; tylko one bowiem mogą podjąć pracę w prawnym znaczeniu tego słowa. Niemożliwe jest natomiast uznanie za zawód takiej sfery działalności, którą podejmują także osoby prawne. W art. 17 ust. 2 zdanie drugie Konstytucja wyraźnie odróżnia wolność wykonywania zawodu od wolności działalności gospodarczej, o której mowa w odrębnych przepisach Konstytucji, np. w art. 20 i art. 22 (zob. przywołane postanowienie TK z 30 maja 2000 r., U 5/99).



2.3. Z powyższych względów należało uznać, że sformułowane w zażaleniu zarzuty dotyczące wykładni art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji okazały się nieskuteczne.



3. Wnioskodawca kwestionuje także postanowienie w części, w której Trybunał badał, który organ Izby jest właściwy do złożenia oświadczenia woli koniecznego do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W przekonaniu Izby organem tym jest Zarząd Izby, który zgodnie z § 25 ust. 15 statutu Krajowej Izby Gospodarki Nieruchomościami (dalej: statut KIGN) wykonuje wszelkie czynności, które na mocy statutu nie zostały zastrzeżone do kompetencji innych organów bądź osób. Zdaniem Izby każda organizacja ma prawo do regulowania swoich spraw wewnętrznych i Trybunał nie może wskazywać, który organ organizacji jest kompetentny do podejmowania uchwały o wystąpieniu do Trybunału z wnioskiem o kontrolę norm.



3.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym władzom organizacji zawodowych przysługuje kompetencja do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Wola ogólnokrajowej władzy, zazwyczaj kolegialnej, wyraża się w podejmowanych przez nią uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), a treść podjętej uchwały zostaje zapisana w protokole z posiedzenia takiej władzy.



3.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego uchwała ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania w trybie wniosku tego podmiotu. Aby ustalić, czy wniosek pochodzi od ogólnokrajowej władzy organizacji zawodowej, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła lub podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionej władzy. Stąd do wniosku należy dołączyć uchwałę tej władzy (zob. postanowienie TK z 14 listopada 2007 r., Tw 38/07, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 262 i przywołane tam orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę na to, że kompetencję do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw należy odróżnić od kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał podkreśla również, że podjęcie takiej uchwały jest „czynnością o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy (zob. postanowienia TK z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).



3.3. Ocena tego, który ogólnokrajowy organ danej organizacji ma prawo do wyrażenia takiego oświadczenia woli, musi być dokonana m.in. na podstawie statutu organizacji.

3.3.1. Jak wynika z § 8 pkt 29 statutu KIGN, Izba realizuje swoje cele i zadania m.in. przez „(…) wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, w sprawie zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami”. Statut KIGN nie określa przy tym wprost organu właściwego do realizacji tej kompetencji.

3.3.2. Ze względu na nadzwyczajny charakter kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm Trybunał odrzucił możliwość przyznania tej kompetencji Zarządowi Izby, który jest jej organem wykonawczym (zob. § 25 pkt 2 statutu KIGN), i trafnie przyjął, że realizacja zadań Izby określona w § 8 pkt 25 statutu powinna należeć do Walnego Zgromadzenia – najwyższego organu Izby.

3.3.3. Trybunał zgadza się z wnioskodawcą, że w statucie KIGN nie ma domniemania kompetencji na rzecz dwóch różnych organów Izby. Jak bowiem wynika z § 24 pkt 8 statutu KIGN do kompetencji Walnego Zgromadzenia należy podejmowanie uchwał w innych sprawach wprost wynikających z tego statutu, w tym w sprawach zbycia nieruchomości będącej siedzibą Izby. Skoro § 8 pkt 29 statutu KIGN przewiduje, że Izba może, w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji RP, występować do Trybunału Konstytucyjnego, to jest to sprawa wprost wynikająca z tego statutu w rozumieniu jego § 24 pkt 8 statutu. Nie jest więc ona tym samym objęta dyspozycją § 25 ust. 15 statutu KIGN stanowiącego, że Zarząd wykonuje wszelkie czynności, jakie na mocy statutu nie zostały zastrzeżone do kompetencji innych organów bądź osób, gdyż nie jest czynnością niezastrzeżoną do kompetencji innych organów bądź osób.



3.4. Z powyższych względów należało uznać, że sformułowany w zażaleniu zarzut dotyczący ustalenia organu właściwego do podjęcia uchwały o zainicjowanie kontroli konstytucyjności norm jest nieskuteczny.



4. Wnioskodawca nie zgadza się z zaskarżonym postanowieniem Trybunału i twierdzi, że uchwała ogólnopolskiej władzy organizacji wskazanej w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji nie musi „w skonkretyzowany sposób wskazywać jaki wniosek i o jakiej dokładnie treści ma być złożony”. Zarzut ten nie został jednak przez niego uzasadniony i dlatego nie mógł być skuteczny.



5. W ostatniej części zażalenia wnioskodawca stwierdza, że odmowa nadania wnioskowi dalszego biegu ograniczona jest do dwóch przypadków wskazanych w art. 36 ust. 3 ustawy o TK (oczywista bezzasadność lub nieuzupełnienie braków formalnych po uprzednim wezwaniu do dokonania tej czynności).



5.1. W ocenie Trybunału ten argument jest nietrafny. Literalne brzmienie przepisów ustawy o TK może prima facie prowadzić do wniosku, że wyłączną podstawą wydania postanowienia, o którym mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o TK, jest nieuzupełnienie braków formalnych wniosku lub jego oczywista bezzasadność. Trzeba jednak uwzględnić przepisy Konstytucji (art. 191 ust. 1 pkt 4 oraz art. 191 ust. 2), a także pozostałe przepisy ustawy o TK, a w szczególności art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 39.



5.2. Wniosek podmiotów, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny, w składzie jednego sędziego, bada, czy wniosek spełnia wymogi formalne (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji). Ponadto wstępne rozpoznanie zapobiega nadaniu biegu wnioskowi wtedy, gdy postępowanie wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym podlegałoby umorzeniu z powodu zbędności lub niedopuszczalności wydania orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK), a także wtedy, gdy akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia (art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK). Tym samym wstępne rozpoznanie wniosku umożliwia – już w początkowej fazie postępowania – wyeliminowanie spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania.



5.3. Jeśliby przyjąć za wnioskodawcą, że wskazane w art. 36 ust. 3 ustawy o TK podstawy odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu są jedynymi przewidzianymi w ustawie, to gdyby wniosek miał braki formalne niemożliwe do uzupełnienia i jednocześnie nie można byłoby go uznać za oczywiście bezzasadny, Trybunał Konstytucyjny musiałby go przekazać do merytorycznego rozpoznania, mimo że nie spełniałby warunków przewidzianych w ustawie.



6. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.