Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CK 309/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 31 marca 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Lech Walentynowicz (przewodniczący)
SSN Bronisław Czech
SSN Antoni Górski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. J. i R. J.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 31 marca 2005 r., kasacji
powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2003 r., sygn. akt I ACa
(…),
oddala kasację i zasądza od powodów na rzecz pozwanego 5400 (pięć tysięcy
czterysta) zł zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Powodowie są spadkobiercami byłych właścicieli ziemskich majątków
w powiatach S. i K., które na skutek zmian powojennych granic znalazły się na
terytorium Ukraińskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej. W niniejszej sprawie
dochodzą zasądzenia od Skarbu Państwa – Wojewody X. w W. równowartości
ekwiwalentu mienia pozostawionego poza obecnymi granicami państwa polskiego:
powód W. J. kwoty 3.044.000 zł. i powód R. J. kwoty 1.522.000 zł. Wartość tego mienia
2
określona została w zaświadczeniu Starosty Powiatu D. z dnia 9 marca 2001 r.,
stwierdzającego, że powodowie są osobami uprawnionymi zgodnie z art. 212 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, ze
zm.), zwanej dalej „u.g.n.,” do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą, przez
możliwość zaliczenia wartości tego majątku na nabywane od Państwa prawo
wieczystego użytkowania lub prawo własności nieruchomości.
Podstawa prawna powództwa została skonstruowana wielokierunkowo.
Przede wszystkim powodowie twierdzą, że ich roszczenia powinny zostać
zaspokojone wprost na podstawie umów zawartych we wrześniu 1944 r. przez Polski
Komitet Wyzwolenia Narodowego z trzema Republikami Radzieckimi: Ukraińską,
Białoruską i Litewską w sprawie ewakuacji obywateli polskich z ziem przyznanych tym
Republikom oraz ludności tych Republik z terytorium Polski (tzw. umowy
republikańskie). Zdaniem powodów podstawą zgłoszonego przez nich roszczenia jest
art. 3 ust. 6 umowy z dnia 9 września 1944 r., zawartej z Republiką Ukraińską o
następującej treści:
„Wartość pozostawionego po ewakuacji dobytku ruchomego, a również
i pozostawionych nieruchomości zwraca się ewakuowanym według oceny
ubezpieczeniowej zgodnie z ustawami obowiązującymi w Państwie Polskim
i odpowiednio w Ukraińskiej Socjalistycznej Republice Rad. W razie braku oceny
ubezpieczeniowej majątek ocenia się przez Pełnomocników i Przedstawicieli obu stron”.
Gdyby nawet nie przyjąć prezentowanej koncepcji o samowykonalnym
charakterze tej umowy, to, zdaniem powodów, należy ją potraktować jako umowę
zdziałaną na rzecz osób trzecich (tu osób ewakuowanych), które mogą dochodzić z niej
roszczeń bezpośrednio. Umowa ta może też być uznana za formę przyrzeczenia
publicznego do spełnienia przez Państwo Polskie określonych w niej świadczeń na
rzecz ewakuowanych, co stwarza podstawę do domagania się realizacji przyrzeczonego
świadczenia. Wreszcie uzasadnienia prawnego swojego roszczenia upatrywali
powodowie w odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa na podstawie art. 77 ust.
Konstytucji w zw. z art. 417 k.c.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 28 lutego 2003 r. oddalił powództwo i
obciążył powodów kosztami procesu.
W ocenie tego Sądu umowom republikańskim nie można przypisać waloru
samowykonalności, gdyż nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw (aspekt formalny)
oraz dlatego, że nie kreują one bezpośrednio stosunku prywatnoprawnego pomiędzy
3
państwem Polskim a jego obywatelami wprost, ani też za pośrednictwem konstrukcji
umowy na korzyść osoby trzeciej (aspekt materialnoprawny). Nie spełniają też
ustawowych przesłanek do potraktowania ich jako instytucji przyrzeczenia publicznego
do świadczenia na rzecz repatriantów. Jeśli zaś chodzi o ocenę roszczenia powodów w
płaszczyźnie deliktu legislacyjnego, tj. niewłaściwego (w rozumieniu bezprawności)
rozwiązania przez ustawodawcę kwestii realizacji uprawnień z tytułu tzw. mienia
zabużańskiego, to Sąd Okręgowy uznał, że nie ma kompetencji do oceniania
konstytucyjności przyjętych rozwiązań prawnych, gdyż jest związany treścią
stanowionych ustaw. Zwrócił przy tym uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z
dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 (OTK A 2002, nr 9, poz. 97) orzekł o
niekonstytucyjności przepisów, w wyniku których doszło do drastycznego ograniczenia
możliwości realizacji przez zabużan tzw. prawa zaliczania. Tym samym otworzyła się
szansa na zrealizowanie przez nich tego prawa, z której powinni skorzystać.
Z tych przyczyn Sąd powództwo oddalił, jako niezasadne.
Apelacja powodów od tego orzeczenia została oddalona wyrokiem Sądu
Apelacyjnego z dnia 19 listopada 2003 r., który zaaprobował stanowisko prawne Sądu I
– ej Instancji. Sąd Apelacyjny podkreślił, że nawet gdyby umowy republikańskie zostały
opublikowane, to nie mogłyby zostać uznane za zdarzenie cywilnoprawne, rodzące dla
obywateli polskich bezpośrednie roszczenie o ekwiwalent za mienie nieruchome
pozostawione na Ukrainie, co oznacza, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy
tym ewentualnym zaniechaniem organów Państwa, a poniesioną przez powodów
szkodą. Na datę rozstrzygania sprawy jedyną formą ekwiwalentu za mienie nieruchome
pozostawione na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa jest
przewidziana w art. 212 u.g.n. możliwość zaliczenia jego wartości na pokrycie opłat za
wieczyste użytkowanie lub ceny nieruchomości nabywanych od Skarbu Państwa.
Dlatego zdaniem Sądu Apelacyjnego trafne było oddalenie roszczeń powodów przez
Sąd Okręgowy, a kwestionująca to rozstrzygnięcie apelacja podlegała oddaleniu, jako
niezasadna.
Wyrok Sądu Apelacyjnego zaskarżyli powodowie kasacją. Zarzucili naruszenie
następujących przepisów prawa materialnego:
1. umowy z dnia 25 marca 1957 r. między Rządem PRL a Rządem ZSRR w sprawie
terminu i trybu dalszej repatriacji z ZSRR (Dz. U. Nr 47, poz. 222) w zw. z art. 87
ust. 1 i art. 91 ust. 1 oraz art. 9 i art. 2 Konstytucji. Skarżący wyprowadzają z tych
4
zarzutów wniosek, iż skutki ratyfikacji i publikacji tej umowy rozciągały się na
umowy republikańskie, do których ta umowa wprost nawiązywała,
2. art. 92 kodeksu zobowiązań (obecnie art. 393 k.c.) przez odrzucenie konstrukcji
prawnej umowy na rzecz osób trzecich.
3. art. 104 kodeksu zobowiązań (obecnie art. 919 k.c.) przez odmowę uznania, że
umowy republikańskie tworzą stosunek prawny przyrzeczenia publicznego,
4. art. 1 i art. 2 ust. 6 umowy republikańskiej z dnia 9 września 1944 r., zawartej z
Republiką Ukraińską, prze odmowę przyznania tym przepisom jej waloru
samowykonalności,
5. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 k.c. i art. 121 Konstytucji Marcowej
przez nieuwzględnienie tego, że brak publikacji umów republikańskich był
zaniechaniem bezprawnym, wyrządzającym powodom szkodę,
6. art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 417 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2
Konstytucji w zw. z art. 95 zd. 1, art. 99 i art. 121 Konstytucji Marcowej, w zw. z
art. 12 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20
marca 1952 r. do Konwencji o Ochronie Praw i Podstawowych Wolności (Dz. U
1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) przez nieuwzględnienie tego, że doprowadzenie
przez Państwo do niemożności zrealizowania przez powodów roszczenia z art.
212 u.g.n. jest zachowaniem bezprawnym, wyrządzającym powodom szkodę.
Z tych przyczyn powodowie domagali się zmiany wyroku Sądu Apelacyjnego
przez uwzględnienie powództwa w całości, ewentualnie o uchylenie tego orzeczenia i
przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
W uzasadnieniu podstaw kasacji oraz w piśmie procesowym z dnia 13 grudnia
2004 r., zawierającym uzupełnienie argumentacji skargi kasacyjnej, powodowie
przywiązują szczególną wagę do lansowanego przez nich poglądu prawnego o
samowykonalności art. 3 ust. 6 umowy republikańskiej, zawartej w dniu 9 września 1944
r. z Republiką Ukrainy. Odnosząc się do tej kwestii należy przypomnieć, że Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02 (OTK – A 2002 r., nr 7, poz.
97) uznał, że zarówno umowy republikańskie, jak i późniejsze umowy międzynarodowe
zawarte z ZSRR, nie stwarzają dla osób podlegających repatriacji samodzielnej
podstawy prawnej do przyznania im od Państwa Polskiego roszczenia o rekompensatę
za pozostawione za granicą mienie nieruchome. Przesadza o tym już sam wzgląd
natury formalnej, polegający na tym, że zarówno umowy republikańskie, jak i umowa z
5
dnia 6 lipca 1945 r. zawarta pomiędzy Tymczasowym Rządem Jedności Narodowej
Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem ZSRR o prawie zmiany obywatelstwa radzieckiego
osób narodowości polskiej i żydowskiej mieszkających w ZSRR i o ich ewakuacji do
Polski oraz o prawie zmian obywatelstwa polskiego osób narodowości rosyjskiej,
ukraińskiej, białoruskiej, rusińskiej i litewskiej mieszkających na terytorium Polski i o ich
ewakuacji do ZSRR nie zostały opublikowane, co jest jedną z przesłanek ich
skuteczności w prawie wewnętrznym. Istotniejszy jest tu jednak argument natury
merytorycznej. Art. 3 ust. 6 umowy republikańskiej nie jest normą kompletną,
samowystarczalną, gdyż w kwestii rekompensaty za pozostawione za granicą mienie
zawiera wyraźne odesłanie do regulacji prawa polskiego. W związku z tym, zdaniem
Trybunału Konstytucyjnego, umowy republikańskie stworzyły jedynie szczególnego
rodzaju zobowiązanie Państwa Polskiego do uregulowania w prawie wewnętrznym
kwestii rozliczeń z osobami, które utraciły mienie w związku ze zmianą granic po II
wojnie światowej. Mechanizm kompensacyjny przyjmowany był sukcesywnie w
kolejnych regulacjach ustawowych, zwłaszcza w postaci tzw. prawa zaliczania.
To stanowisko prawne Trybunału Konstytucyjnego zostało zaaprobowane
w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki: z 21 listopada 2003 r., I CK 323/02,
OSNC 2004, nr 6, poz. 103; z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03 oraz z dnia 19
listopada 2004 r., V CK 245/04 – nie publ.). Podziela je również skład sądzący w
niniejszej sprawie. Za jego trafnością przemawia dodatkowy argument, niepowołany w
przytoczonych judykatach. Otóż pogląd o samowykonalności art. 3 ust. 6 umowy
republikańskiej opiera się na założeniu, że w przepisie tym wskazany został sposób
(wskaźnik) ustalania ekwiwalentu za pozostawione mienie za granicą w postaci „oceny
ubezpieczeniowej” mienia. Skarżący twierdzą, że chodzi tu o normy oceny
ubezpieczeniowej obowiązujące w dacie podpisania umowy, a więc o Normy
Szacunkowe Szczegółowe, zatwierdzone postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 7
sierpnia 1928 r. oraz Normy Szacunkowe Ogółowe, zatwierdzone postanowieniem
Ministra Skarbu z dnia 17 grudnia 1927 r, wraz ze zmianami zatwierdzonymi
postanowieniem Ministra Skarbu z dnia 11 sierpnia 1937 r. Uszło jednak ich uwagi, że
ubezpieczenie dotyczy budynków i plonów oraz nasadzeń, nie odnosi się zaś do
podstawowego składnika pozostawionego za granicą mienia, jakim są nieruchomości
ziemskie. Szacowanie tych nieruchomości według podawanego wskaźnika nie wchodzi
w grę, co dodatkowo utwierdza w słuszności stanowiska o niekompletności normy art. 3
ust. 6 umowy republikańskiej w tym w sensie, że nie tworzy ona samodzielnej podstawy
6
prawnej do dochodzenia roszczenia o zapłatę od Skarbu Państwa ekwiwalentu za
pozostawione za granicą mienie. Norma ta zawiera odesłanie do uregulowań tej kwestii
w ustawodawstwie wewnętrznym Państwa Polskiego. Uregulowania te były
podejmowane niejako „przy okazji”, zwykle w ramach ustaw regulujących inne materie
prawne, poczynając od przepisów dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym
i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. nr
49, poz. 279, ze zm.), skończywszy na ostatnio wydanej, specjalnie poświęconej tej
kwestii ustawie z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo
opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości
nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U
2004 r. Nr 6, poz. 39). Podstawą tych wszystkich regulacji było założenie o konieczności
zapewnienia częściowej kompensaty utraconego przez repatriantów (ich następców
prawnych) mienia. Słuszność tej zasady potwierdził Europejski Trybunał Praw
Człowieka w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie 31443/96 Bronikowski
przeciwko Polsce. Trzeba zatem podkreślić, iż żądanie powodów zasądzenia pełnego
ekwiwalentu za pozostawione za granicą mienie pozostaje w sprzeczności z tą zasadą.
Skoro zatem, jak przyjęto w powołanym wyżej orzecznictwie, postanowienia art. 3 ust. 6
umów republikańskich nie tworzą same przez się samodzielnej podstawy powstania
prawa podmiotowego do rekompensaty za mienie zabużańskie, to fakt odmowy lub
zaniechania publikacji tych umów, eksponowany w kasacji i w piśmie procesowym, z
punktu widzenia niniejszego sporu, nie ma znaczenia prawnego. Jest tak dlatego, że
nawet opublikowanie tych umów w Dzienniku Ustaw nie stworzyłoby powodom
podstawy prawnej dla dochodzenia zwrotu wartości pozostawionego za granicą mienia.
Nie byłoby zatem podstaw do stwierdzenia adekwatnego związku przyczynowego
między brakiem publikacji a uszczerbkiem majątkowym, na który powodowie się
powołują. Dodać należy, że wbrew ocenie powodów, stanowiska tego nie podważa
uchwała składu siedmiu sędziów dnia 30 maja 1990 r., III CZP 1/90 (OSNC 1990, nr 10
– 11, poz. 129). Treść tej uchwały nie przesądza bowiem tego, że repatriantom należy
się pełny ekwiwalent, lecz to, że przysługuje on nie tylko osobom przesiedlonym na
podstawie umów republikańskich, ale także na podstawie późniejszych umów o
repatriacji. Sąd Najwyższy wyraźnie zaznaczył, że sposób ustalania tego ekwiwalentu
określa art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. 1989, nr 14, poz. 74, ze zm.) -
stanowiący odpowiednik art. 212 u.g.n.
7
Trafnie została odrzucona przez Sądy orzekające konstruowana przez powodów
na podstawie art. 3 ust. 6 umów republikańskich koncepcja umowy na rzecz osób
trzecich, którymi mieli by być repatrianci. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że nie
zasługuje na akceptację pogląd, iż umowy międzynarodowe, zawierane przez państwa,
mogłyby być kwalifikowane jednocześnie jako zwykłe stosunki cywilnoprawne
podmiotów prawa cywilnego, zawierające prywatnoprawne zobowiązania ze
świadczeniem na rzecz osoby trzeciej. Umowy międzynarodowe mogą przyznawać
konkretne uprawnienia obywatelom państw je zawierających i wtedy stanowią źródło
praw podmiotowych bez potrzeby odwoływania się do konstrukcji cywilnoprawnej
umowy ze świadczeniem na rzecz osoby trzeciej. Jak to wyjaśniono wyżej, powołany
przepis umowy republikańskiej nie ma jednak takiego charakteru , gdyż nie jest normą
samowykonalną, lecz zawiera odesłanie do regulacji kwestii ekwiwalentu za
pozostawione mienie w prawie wewnętrznym.
Kategorycznie należy odrzucić też, jako zupełnie nie przystającą do problematyki
ekwiwalentu za pozostawione mienie za granicą, podtrzymywaną w kasacji konstrukcję
przyrzeczenia publicznego. Propozycja potraktowania takiego ekwiwalentu w
kategoriach nagrody przewidzianej w instytucji przyrzeczenia publicznego jest
całkowicie chybiona (por. cytowany wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2004
r., V CK 245/04)
W powołanym wyżej orzecznictwie zostało wyjaśnione, że prawo zaliczenia,
przewidujące możliwość zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski
pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny kupna nieruchomości lub
opłat z tytułu użytkowania wieczystego, stanowi swoisty surogat utraconego prawa
własności, nie będący jedynie ekspektatywą prawa do rekompensaty, ale uznanym w
porządku prawnym Rzeczypospolitej prawem majątkowym o charakterze
publicznoprawnym, mającym określoną wartość majątkową. Jeżeli na skutek wydania
aktów prawnych uniemożliwiających lub w istotny sposób ograniczających możliwość
realizacji tego prawa doszło do obniżenia jego wartości, poszkodowany może dochodzić
od Skarbu Państwa odszkodowania z tytułu pokrycia tego uszczerbku majątkowego
(wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 listopada 2003 r. I CK 323/02). Skarżący powołują
się wprawdzie na tę argumentacje prawną, ale w sprawie nie może ona odnieść skutku.
Jest tak dlatego, że dochodzą oni wprost ekwiwalentu odpowiadającego wartości
pozostawionego za granicą mienia, a nie odszkodowania za obniżenie wartości
przysługującego im prawa zaliczenia. Sugerowana dopiero w kasacji ewentualna
8
zmiana roszczenia w tym kierunku jest spóźniona i niedopuszczalna procesowo.
Niezależnie od tego podstawą oddalenia roszczeń powodów było ustalenie Sądów, że
nie przystąpili oni do żadnego z organizowanych w latach 2000 - 2003 w województwie
X. przetargów (w tym m.in. w powiatach d. i ś.). Ustalenie to nie zostało
zakwestionowane w kasacji, co wyłącza możliwość powoływania się przez powodów na
zmniejszenie wartości przysługującego im prawa zaliczenia na skutek niezgodnych z
prawem działań strony pozwanej.
Skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, podlegała
ona oddaleniu na podstawie art. 39312
k.p.c., jako niezasadna.
Postanowienie o kosztach uzasadnia art. 98 § 1 k.p.c.