Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CK 367/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 kwietnia 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Strus (przewodniczący)
SSN Gerard Bieniek (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Kwaśniewski
w sprawie z powództwa B.(...) sp. z o.o. w K.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X. i Gminie K.
o zapłatę,
po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej w dniu 21 kwietnia 2005 r., na rozprawie kasacji strony
powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt I ACa (…),
oddala kasację i odstępuje od obciążenia strony powodowej kosztami
postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
B.(...) Spółka z o.o. w K. wniosła o zasądzenie solidarnie od Skarbu Państwa –
Wojewody X. i Gminy K. kwoty 1.715.380 zł tytułem wynagrodzenia szkody jaką
poniosła w związku z zaniechaniem przez pozwanych wykonania ustawowych
obowiązków w zakresie zapewnienia ładu i porządku publicznego w okresie, gdy
protesty mieszkańców przeszkadzały Spółce w budowie stacji benzynowej i ostatecznie
powodowa Spółka musiała zrezygnować z tej inwestycji, mimo uzyskania decyzji o
pozwoleniu na budowę.
2
Wyrokiem wstępnym z 16.09.2003 r. Sąd Okręgowy uznał powództwo za
usprawiedliwione co do zasady, ustalając co następuje:
W 1996 r. powodowa Spółka podjęła działania zmierzające do wybudowania
stacji benzynowej u zbiegu ulic A. i K. w K. Tej budowie od początku sprzeciwiała się
społeczność lokalna i organizacje ekologiczne. W dniu 1.10.2001 r. Spółka uzyskała
ostateczną decyzję o pozwolenie na budowę stacji benzynowej, a 15 października tego
roku wykonawca rozpoczął grodzenie placu budowy ogrodzeniem z blachy falistej. W
dniach 16, 17 i 18 października 2001 r. wokół zagrodzonego placu gromadzili się ludzie,
grozili pracującym tam robotnikom spaleniem sprzętu i przewrócili stawiane przez nich
ogrodzenie. Protestujący starali się wszelkimi sposobami nie dopuścić do rozpoczęcia
budowy przez budowlanych. Środki użyte przez wezwanych na miejsce protestu
funkcjonariuszy policji zapobiegły użyciu przemocy przeciwko osobom, ale okazały się
niewystarczające dla zapewnienia spokojnego przebiegu prac budowlanych. Interwencje
straży miejskiej na terenie budowy były sporadyczne, a w ogóle nie miały miejsca
w czasie największego nasilenia konfliktu. Osobami, które wyrażały dezaprobatę dla
inwestycji byli członkowie Rady Dzielnicy K., a miało to miejsce m.in. w czasie
zorganizowanego 17.10.2001 r. spotkania z mieszkańcami. Zaistniały konflikt przybrał
na sile do tego stopnia, że 18.10.2001 r. osoby z kierownictwa powodowej Spółki
uznały, iż powstała sytuacja stwarza zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia robotników
wykonawcy bądź samych protestujących. Tak samo oceniła sytuację policja.
Kierownictwo powodowej Spółki zadecydowało o przerwaniu prac i wyprowadzeniu z
terenu budowy sprzętu i ludzi. Po ogłoszeniu tej decyzji protesty ustały. Powodowa
Spółka przypuszczała, że nastroje społeczne załagodzą władze miasta, a temu będzie
służyć spotkanie zainteresowanych budowy z wiceprezydentem K., zwołane na
19.10.2001 r. W trakcie tego spotkania przedstawiciele policji i straży miejskiej
poinformowali, że nie są w stanie zapewnić skutecznej ochrony pracownikom
wykonawcy. Radni Dzielnicy kwestionowali na tym spotkaniu legalność pozwolenia na
budowę, zarzucając inwestorowi brak uprawnienia do terenu, na którym miała powstać
stacja benzynowa. Wiceprezydent miasta obiecał sprawdzić te zarzuty, a w efekcie tych
działań Gmina K. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego
o stwierdzenie nieważności decyzji. Inspektor odmówił temu wnioskowi.
Powodowa Spółka zwracała się do Wojewody X. i władz miasta K. o podjęcie
działań zapewniających wprowadzenie spokoju wokół terenu budowy. Pismem z
14.01.2001 r. Wojewoda poinformował Spółkę, że zapewnienie porządku i
3
bezpieczeństwa publicznego jest zadaniem policji i straży miejskiej, a wojewoda
sprawuje jedynie ogólny nadzór nad policją. Ochronę inwestycji inwestor winien
zapewnić sobie we własnym zakresie. Tak samo zareagowała Gmina K. w piśmie z
31.12.2001 r. Powodowa Spółka poniosła wydatki w związku z uzyskaniem prawa do
gruntu i pozwoleniem na budowę, które składają się na szkodę.
Uwzględniając powództwo co do zasady Sąd Okręgowy podniósł, że przypisanie
pozwanym odpowiedzialności na podstawie art. 4201
k.c. – w odniesieniu do Gminy i art.
417 k.c. w odniesieniu do Skarbu Państwa – Wojewody X. uzasadniają: wydanie
pozwolenia na budowę mimo krytycznej oceny tej inwestycji przez społeczność lokalną i
stworzenie konfliktowej sytuacji, której nie potrafiono rozwiązać; użycie zbyt szczupłych
sił i środków w stosunku do zagrożenia, podczas gdy stworzenie inwestorowi warunków
do realizacji nabytego prawa wymagało zastosowania wszelkich sił i być może
drastycznych środków; na władzy publicznej ciąży obowiązek działań organizacyjnych,
prewencyjnych i represyjnych tak, aby uprawnionemu podmiotowi zapewnić możliwość
realizacji jego prawa podmiotowego i ochronę przed agresywnym zachowaniem tłumu;
organy straży miejskiej i policji nie sprostały obowiązkom ustawowym; Wojewoda
naruszył obowiązki z zakresu kierownictwa i nadzoru nad działaniami policji; radny
dzielnicy podżegał do czynnego przeciwstawiania się prowadzonej budowie.
Sąd Apelacyjny uwzględniając apelację obu pozwanych zmienił zaskarżony
wyrok i powództwo oddalił. W motywach wyroku z dnia 3.03.2004 r. podniósł m.in., że w
sprawie nie ma dowodów na to, aby przy wydaniu decyzji o pozwolenie na budowę
naruszono przepisy prawa i powodowa Spółka nie łączy z tym zdarzeniem
odpowiedzialności odszkodowawczej. Również powodowa Spółka nie twierdzi, aby
szkoda jaka powstała przez rezygnację z realizowania pozwolenia na budowę wynikła z
tego, że organ władzy publicznej zaniechał czynności nadzorczych nad sposobem
wykonywania pozwolenia na budowę. Przerwanie wykonywania prac związanych z
realizacją inwestycji nastąpiło na podstawie decyzji władz powodowej Spółki na skutek
konfliktu, do jakiego doszło ze społecznością lokalną, która nie akceptowała planów
inwestycyjnych Spółki. O sprzeciwach lokalnej społeczności Spółka wiedziała jeszcze
przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, liczyła jednak na to, że protesty te ustaną po
przystąpieniu do budowy. Odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych Spółka
wywodzi z tego, że zaniechali oni wykonywania swoich obowiązków w zakresie
zapewnienia ładu i porządku publicznego. Przypisując pozwanym zaniechanie tego
obowiązku zachodzi – zdaniem Sądu Apelacyjnego – konieczność skonkretyzowania
4
zarzutów, czyli wskazania, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone. Powodowa
Spółka wskazała, że w odniesieniu do Gminy, takie obowiązki wynikają z art. 2 ust. 1,
art. 6 ust. 1 i art. 7 pkt 14 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z
2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zdaniem Sądu Apelacyjnego wskazane przepisy
mają charakter ogólny, wyznaczają tylko ramowo zadania gminy, lecz nie mogą być
podstawą roszczeń odszkodowawczych. Podobnie ocenił ten Sąd wskazane przez
powodową Spółkę przepisy art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji
rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) – w odniesieniu do
Skarbu Państwa Wojewody X. W świetle tych przepisów ani organy Gminy K., ani
Wojewoda X. nie byli władni podjąć decyzji o tym, czy i z jakich środków skorzysta
Policja interweniująca na placu budowy strony powodowej po to, aby przywrócić tam
porządek i zapobiec zagrożeniu dla osób i mienia. Podniósł także Sąd Apelacyjny, że
aczkolwiek postępowanie radnego L. może stanowić czyn niedozwolony, to jednak z tym
czynem powodowa Spółka nie łączyła odpowiedzialności odszkodowawczej.
Wyrok ten zaskarżyła kasacją powodowa Spółka zarzucając naruszenie prawa
materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 417 § 1, 4201
§ 1
k.c. w związku z art. 2 i 77 Konstytucji oraz art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o
administracji rządowej w województwie, a także art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia
8.03.1990 r. o samorządzie gminnym. Zarzuciła też naruszenie art. 441 k.c. w związku z
art. 417 § 1 i 4201
przez błędną wykładnię i niezastosowanie. W ramach podstawy
kasacyjnej z art. 3931
pkt 2 k.p.c. powodowa Spółka zarzuciła naruszenie przepisów art.
382 w związku z art. 233 § 1 i 328 § 2 k.p.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe powodowa Spółka wniosła o zmianę wyroku przez oddalenie
apelacji obu pozwanych od wyroku Sądu Okręgowego, względnie uchylenie
zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi
Apelacyjnemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 22.12.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy – prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z
2003 r. Nr 13, poz. 98) do przyjęcia i rozpoznania kasacji wniesionej od wyroku
wydanego przed 6.02.2005 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 392–39319
k.p.c.
2. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie i
ocena, czy w jej okolicznościach faktycznych organy władzy publicznej dopuściły się
5
naruszenia prawa, które mogłyby rodzić odpowiedzialność Skarbu Państwa i gminy za
powstałą szkodę. Wywody wnoszącego kasację mające uzasadniać odpowiedzialność
deliktową pozwanych zmierzają w dwóch kierunkach. Przede wszystkim stara się on
wykazać, że bezprawność działań organów władzy publicznej wynika z zaniechania
przedsięwzięcia kroków wystarczających dla skutecznej obrony prawnie chronionych
interesów strony powodowej (bezprawne zaniechanie podjęcia skutecznych działań).
Jego zdaniem przepisy art. 417 § 1, 4201
§ 1 k.c. w związku z art. 2 i 77 Konstytucji oraz
art. 15 pkt 4 i 16 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie
(Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.), a także w art. 2 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy z dnia
8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
prowadzą do wniosku, iż zabezpieczenie powodowej Spółce, która uzyskała pozwolenie
na budowę, wykonywanie jej praw w sposób wolny od zagrożenia bezprawnymi
poczynaniami innych osób, w szczególności ochrona przed umyślnymi, bezprawnymi
działaniami zmierzającymi z jednej strony do zablokowania możliwości wykonywania
prawa i z drugiej - stwarzającymi bezpośrednio zagrożenie życia i mienia, stanowi
podstawowy obowiązek prawny Państwa. Uchybienie temu obowiązkowi winno być
kwalifikowane jako zachowanie bezprawne. Na organach władzy publicznej ciąży -
według strony powodowej - obowiązek zapewnienia skutecznej „egzekucji praw”, a więc
skutecznego wymuszania, przy użyciu instrumentów władzy państwowej i
przestrzegania wykonywania tych praw w sposób wolny od zagrożeń dla podstawowych
dóbr uprawnionych. Jeżeli wiec – jak utrzymuje strona powodowa – działania
zmierzające do uniemożliwienia realizacji legalnej inwestycji przybrały rozmiary i postać
zaburzeń zagrażających pracownikom powodowej Spółki i wykonawcy robót, to tym
samym naruszały ład i porządek publiczny. Stan taki obligował organy władzy publiczne,
nie do jakiejkolwiek, ale do skutecznej reakcji.
Drugi kierunek uzasadnienia odpowiedzialności pozwanych skarżący wiąże
z nagannym działaniem funkcjonariuszy organów władzy publicznej, którzy odegrali
inspirująco-organizacyjną rolę w przebiegu oraz intensyfikacji zajść.
3. Nie ma wątpliwości, że dla ustalenia odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa i gminy decydujące znaczenie ma stan prawny obowiązujący w czasie
zaistnienia zdarzenia, która miałaby być potencjalnym źródłem szkody. Był to stan
prawny obowiązujący w październiku 2001 r., czyli art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu
obowiązującym do dnia 30.08.2004 r. i art. 4201
k.c., który został uchylony z dniem
1.09.2004 r. przez ustawę z dnia 17.06.2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz
6
niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Przepis art. 417 § 1 k.c. stanowił, że
jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego przy
wykonywaniu powierzonej czynności odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa;
o odpowiedzialności gminy stanowił natomiast art. 4201
§ 1 k.c. w myśl którego, jeżeli
szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza samorządu terytorialnego przy
wykonywaniu powierzonej mu czynności, odpowiedzialność za szkodę ponosi ta
jednostka samorządu terytorialnego, w której imieniu czynność była wykonywana.
Ogólnie można stwierdzić, iż przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa i gminy
będą w istocie tożsame. Na gruncie tych przepisów przyjmowano zgodnie, że
podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej wskazanych w nich
podmiotów jest bezprawność działania funkcjonariusza, natomiast nie jest już wina
funkcjonariusza w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00, OTK 2001, nr 8, poz. 256). Panowała też
zgoda co do tego, iż bezprawne może być zarówno działanie, jak i zaniechanie, co
wynika zresztą wprost z art. 443 k.c. Za zaniechanie uznaje się każde niewykonanie,
zupełne lub częściowe, dostatecznie skonkretyzowanego obowiązku regulacyjnego.
Decydującą wagę ma zatem zgodność zachowania sprawcy z wzorcem postępowania
ujętym w przepisie prawa materialnego. Z tego punktu widzenia mniej istotne jest to, czy
niewykonanie obowiązku polega na bezczynności, czy też na wadliwym działaniu.
Obowiązek działania może być wskazany w różny sposób. Biorąc pod uwagę stopień
dokładności opisu czynności nakazowych, wyróżnić można dwie zasadnicze metody
formułowania nakazów podjęcia określonych działań. Pierwsza, charakterystyka dla
prawa publicznego, polega na szczegółowym opisie czynności, które należy podjąć.
Klasycznym przykładem są tu przepisy prawa karnego. Art. 2 k.k. obowiązującego od
1997 r. stanowi bowiem „odpowiedzialności karanej za przestępstwo skutkowe
popełnione przez zaniechanie podlega ten tylko, na kim ciążył prawny szczególny
obowiązek zapobiegnięcia skutkowi”.
Druga, charakterystyczna dla prawa cywilnego, polega na wprowadzeniu
ogólnego nakazu zapobiegania pewnego rodzaju skutkom (np. wyrządzenia szkody,
naruszeniu dóbr osobistych itp.) bez wskazania konkretnych środków (działań), które do
tego celu zmierzają. Jeżeli obowiązek działania jest określony jedynie ogólnie, bez
wskazania konkretnych działań, oznaczenie rodzaju działań nakazowych i przypisanie
odpowiedzialności cywilnej może nastąpić dopiero na podstawie znajomości
konkretnego stanu faktycznego. Możność rekonstrukcji obowiązku działania z ogólnych
7
zasad prawa albo zasad współżycia społecznego był także akceptowany w
orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. przykładowo wyrok z dnia 12.05.1972 r. II CR
95/72, OSNCP 1973, nr 2, poz. 28). Należy jednak zaznaczyć, iż metoda cywilistyczna
rekonstruowania obowiązków działania przy pomocy zasady neminem leadere, w ocenie
doktryny nie znajduje zastosowania do oceny zachowań władczych państwa. Dlatego
też orzeczenia Sądu Najwyższego, w których dopuszczano odpowiedzialność państwa
za zaniechania i uchybienia ogólnym przepisom kompetencyjnym, określającym zadania
poszczególnych organów (np. rad narodowych, spotkały się z krytyką), por. wyrok SN
z 31.01.1968 r. III PRN 66/67, OSPiKA 1968, poz. 261; wyrok SN z dnia 4.03.1965 r. III
CR 9/65, OSPiKA 1966, poz. 34 z glosą Szpunara; wyrok z dnia 22.08.1968 r. II CR
326/68, OSPiKA 1969, nr 10, poz. 206 z glosą Rezlera. Przyjmując te krytyczne uwagi
Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 15.02.1971 r. III CZP
33/70 (wytyczne wymiaru sprawiedliwości do art. 417 – 421) stwierdził, że „jeżeli szkoda
jest wynikiem zaniechania, to do przyjęcia winy funkcjonariusza konieczne jest ustalenie
konkretnego obowiązku działania z jego strony”. Ta konstrukcja wypracowana
w judykaturze została w pełni zaś zaaprobowana przez Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 4.12.2001 r. SK 18/00, Trybunał stwierdził bowiem, iż „pojęcie
zaniechania (...) dotyczy tych sytuacji, w których obowiązek określonego działania
władzy publicznej jest skonkretyzowany w przepisie prawa i można ustalić, na czym
konkretnie miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie
doszło”. Warto podkreślić, że ten sposób myślenia podzielił również ustawodawca czego
wyrazem jest art. 4171
§ 3 k.c. w obowiązującym brzmieniu od 1.09.2004 r.
4. Skarżący odwołuje się w kasacji do podstawowych zasad porządku prawnego,
potrzeby silnego państwa itp., co uzasadnia wniosek o przyjęciu przez niego założenia,
iż brak skuteczności działań przesądza o ich nieprawidłowości i pośrednio o
odpowiedzialności organów władzy publicznej. Trzeba stwierdzić, że takie założenie jest
nadmiernie idealizujące, gdyż jego konsekwentne przyjęcie prowadzi do wniosku, że np.
każdy przypadek popełnienia przestępstwa byłby oceniony jako efekt
niewystarczających skutecznych działań organów władzy publicznej i w przypadku
powstania szkody rodził odpowiedzialność odszkodowawczą. Taka teza jest zbyt daleko
idąca i dlatego należy uznać za uzasadnione twierdzenie Sądu Apelacyjnego, który
wskazał na konieczność wykazania przez stronę powodową naruszenia przez
pozwanych konkretnych obowiązków wynikających przede wszystkim z przepisów
prawa.
8
Powodowa Spółka wskazała w tym zakresie przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 6 ust. 1
ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 15 pkt 4 i art. 16 ustawy z
dnia 5.06.1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym
„Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność”.
W myśl zaś art. 6 ust. 1 tej ustawy „Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy
publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów”.
Rację ma Sąd Apelacyjny, iż wskazane przepisy są zbyt ogólne, by stanowiły podstawę
odpowiedzialności gminy w niniejszej sprawie. Pierwszy z nich nie statuuje żadnego
obowiązku po stronie gminy, a jedynie przewiduje przypisanie gminie konsekwencji
prawnych jej działań i wiąże się z przyznaniem gminie osobowości prawnej (art. 2 ust.
2). Art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie jest samodzielną, wystarczającą
podstawą do odpowiedzialności konstytucyjnej, odszkodowawczej oraz administracyjnej.
Jest to w istocie generalna deklaracja ustawodawcy i zasada porządku prawnego
stwierdzająca, że gmina przestała być biernym przekaźnikiem rozstrzygnięć
podejmowanych przez inne organy publiczne. Stała się zaś decydentem i dlatego musi
się liczyć z ponoszeniem odpowiedzialności za podjęte rozstrzygnięcia. Jest to więc
typowa ogólna zasada, której zastosowanie wymaga istnienia szczególnych przepisów.
Znaczenie drugiego z powołanych przepisów tj. art. 6 ust. 1 ustawy
o samorządzie gminnym sprowadza się do wprowadzenia na rzecz gminy domniemania
zakresu działania w sprawie zadań publicznych mających charakter lokalny oraz
domniemania kompetencji, czyli domniemania stosowania atrybutów władztwa
administracyjnego na rzecz gminy w określonym w ustawie zakresie działania. Z
brzmienia art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w żadnym wypadku nie wynika
uprawnienie do posługiwania się atrybutami władczymi. Wynika tylko i wyłącznie zakres
działania. Dla skorzystania – w zakresie działania – z kompetencji i wykorzystania
środków władczych administracji publicznej wymagane jest wskazanie odrębnej
podstawy ustawowej.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne
gminy obejmują m.in. sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli. W myśl
art. 7 ust. 2 ustawy określają, które zadania gminy mają charakter obowiązkowy. Należy
zatem rozważyć, czy przepis ten może stanowić samodzielne źródło obowiązku, którego
naruszenie rodzić może odpowiedzialność odszkodowawczą.
Podejmując ten problem należy jedynie zwrócić uwagę na dwie kwestie.
9
Po pierwsze, w kasacji nie zarzucono naruszenia tego przepisu, co jest istotne
z uwagi na treść art. 39311
§ 1 k.p.c. Po drugie, kwestia ta była już podejmowana na
gruncie art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 25.01.1958 r. o radach narodowych (Dz.U. z
1963 r. Nr 29, poz. 172), zgodnie z którym do zakresu działania rad należą sprawy
ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego. W powołanych wcześniej
orzeczeniach Sąd Najwyższy dopuszczał możliwość kreowania odpowiedzialności
państwa za zaniechanie i uchybienie ogólnym przepisom kompetencyjnym,
określającym zadania poszczególnych organów władzy publicznej, co jednak spotkało
się z krytyką doktryny prawniczej i spowodowało zmianę stanowiska Sądu Najwyższego
wyrażoną dobitnie w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia 15.02.1971 r. Należy
jednak wskazać, że już na tle art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1958 r. o radach narodowych
dominował pogląd, że w przepisie tym chodzi o wskazanie pewnego kierunku działania,
a nie ścisłe określenie jego ostatecznego efektu. Uznano, iż art. 3 tej ustawy nie może
być samoistnym źródłem obowiązków, których naruszenie prowadzi, w razie powstania
szkody, do obciążenia Skarbu Państwa odpowiedzialnością odszkodowawczą. Przepis
ten wyznacza bowiem jedynie ramowy cel działania rad narodowych, nie określa
natomiast ani konkretnych zadań objętych tym celem, ani też sposobów realizacji.
Ta konkretyzacja znajduje wyraz w przepisach prawnych, określających szczegółowo
obowiązujące administrację wzorce zachowań oraz precyzujących uprawnienia i
obowiązki organów administracji w danej kategorii spraw. W konsekwencji
przyjmowano, że dopiero niewykonanie lub nienależyte wykonanie tych
skonkretyzowanych zadań i działanie niezgodne z właściwymi regułami ich realizacji
stanowić może podstawę roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa.
Pogląd ten dominuje również na gruncie art. 7 ustawy o samorządzie gminnym.
Wskazuje się, że niewykonanie zadań wymienionych w tym przepisie (w tym sprawy
porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli) nie może stanowić podstawy dla
stwierdzenia bezprawności zaniechania, a może skutkować co najwyżej
odpowiedzialnością polityczną władz samorządowych. Konkretyzacja zadań gmin
dokonuje się drogą ustaw szczególnych. Odnosząc to stwierdzenie do przepisu art. 7
ust. 1 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, który do zadań własnych gminy zalicza
sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwo obywateli stwierdzić należy, iż
zasadniczym narzędziem służącym do przeciwdziałania występowania zagrożeń w tym
względzie, a także właściwym do reagowania na poczynione już naruszenia porządku
publicznego i bezpieczeństwa obywateli, są wyodrębnione formacje i służby, czy to w
10
postaci rządowych instytucji o zadaniach ogólnych (Policja), czy to w charakterze
wyspecjalizowanych służb porządkowych (służba ochrony ludzi, straż leśna itp.).
Pewnym ich uzupełnieniem są formacje samorządowe w postaci straży miejskich lub
gminnych, powołanych przede wszystkim dla działań w zakresie ochrony porządku, zaś
w zakresie bezpieczeństwa jedynie do działań o charakterze pomocniczym. Nie oznacza
to, że gmina jest zwolniona całkowicie z odpowiedzialności w tej dziedzinie, gdyż
również na niej mogą spoczywać istotne obowiązki. Przykładowo można wskazać, że w
zakresie zachowania porządku publicznego istotną rolę odgrywa decyzja o zakazie albo
o rozwiązaniu zgromadzenia publicznego, wydana ze względu na to, że odbycie
zgromadzenia albo jego przebieg może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w
znacznych rozmiarach (art. 8 pkt 2 i art. 12 ustawy z dnia 5.07.1990 r. – Prawo o
zgromadzeniach – Dz. U. Nr 51, poz. 297). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 11 ust.
1 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58) w brzmieniu
obowiązującym w dacie zdarzenia „Przewodniczący zarządu gminy lub powiatu może
żądać od właściwego komendanta Policji przywrócenia stanu zgodnego z porządkiem
prawnym lub podjęcia działań zapobiegających naruszeniu prawa, a także
zmierzających do usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego”.
Żądanie takie nie może jednak dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych,
dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wykonania
konkretnej czynności służbowej ani określać sposobu wykonania zadania przez Policję
(art. 11 ust. 2 tej ustawy).
Można przyjąć, iż art. 7 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym w powiązaniu z
innymi bardziej szczegółowymi regulacjami (choćby wyżej wskazanymi) może rodzić
odpowiedzialność gminy w przypadku zaniechania podjęcia odpowiednich działań, jeżeli
zdarzenia takie, z uwzględnieniem wykazania adekwatnego związku przyczynowego,
będzie źródłem szkody. W niniejszej sprawie bierność organów samorządu gminnego
mogłaby w przyczynowo – skutkowym łańcuchu zdarzeń mieć znaczenie wówczas,
gdyby była ona co najmniej jedną z istotnych przyczyn braku właściwych działań Policji.
Działania Policji – jak to ustalono – były profesjonalne i prawidłowe. Jeśli tak, to trudno
byłoby ustalić, w jaki sposób bardziej aktywne działania pozwanej Gminy mogłyby
przesądzić o wyższej skuteczności działań Policji. Wprawdzie zdaniem skarżącego w
tych działaniach zabrakło wystarczającej determinacji i skuteczności, to jednak zarzut
ten jest gołosłowny, gdyż poza ogólnymi sformułowaniami skarżący nie wskazuje, jakie
działania miała obowiązek podjąć Policja, by zapewnić wystarczającą ochronę
11
powodowej Spółce, a przede wszystkim nie wskazuje przepisów, jakie zostały
naruszone przez Policję.
W tym kontekście warto jednak wskazać, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy o Policji
do podstawowych zadań Policji należą m.in. ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia
przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (pkt 1) oraz ochrona
bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach
publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu
drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (pkt 2). Inne
uprawnienia Policji określa szczegółowo art. 15 ustawy o Policji, wymieniając m.in.
prawo legitymowania osób w celu ustalenia ich tożsamości (pkt 1) oraz prawo
zatrzymywania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla
życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla mienia (pkt 3).
Środki przymusu bezpośredniego - stosownie do art. 16 ust. 1 Ustawy o Policji -
policjanci mogą stosować w razie niepodporządkowania się wydanym na podstawie
prawa poleceniom organów Policji lub jej funkcjonariuszy. Należy jednak podkreślić, że
– stosownie do art. 16 ust. 2 ustawy o Policji - Policjanci mogą stosować jedynie środki
przymusu bezpośredniego odpowiadające potrzebom wynikającym z istniejącej sytuacji i
niezbędne do osiągnięcia podporządkowania się wydanym poleceniom. Zgodnie z § 2
ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 września 1990 r. w sprawie określenia
przypadków oraz warunków i sposobów użycia przez policjantów środków przymusu
bezpośredniego (Dz. U. Nr 70, poz. 410 ze zm.) „Policjant powinien stosować środki
przymusu bezpośredniego w taki sposób, aby osiągnięcie podporządkowania się
wydanym na podstawie. prawa poleceniom powodowało możliwie najmniejszą
dolegliwość”.
Warto w związku z tym podkreślić, że w literaturze przedmiotu wskazuje się – w
kontekście zasad interwencji Policji w przebieg zgromadzeń publicznych - iż
„odróżnienia (...) wymaga sytuacja stosowania środków przymusu wobec niektórych
osób, np. zakłócających przebieg zgromadzenia lub popełniających czyny karalne, nie
wykluczająca jednak przeprowadzenia bądź kontynuowania zgromadzenia, od sytuacji
podjęcia działań wobec wszystkich uczestników zgromadzenia w postaci nakazu
opuszczenia określonego miejsca i następnie ewentualnie jego egzekwowania za
pomocą środków przymusu bezpośredniego. O ile pierwsza sytuacja nie budzi raczej
wątpliwości, o tyle druga wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności z jednej
strony oraz zasady elastyczności z drugiej. Środki stosowane przez Policję winne być
12
adekwatne do zagrożenia porządku prawnego. Odnosząc to do realiów niniejszej
sprawy stwierdzić należy, iż brak „drastycznej” i skutecznej interwencji Policji należy
oceniać z uwzględnieniem konieczności poszanowania różnych niekiedy pozostających
ze sobą w konflikcie wartości. Wprawdzie z ustaleń faktycznych wynika, iż Policja nie
reagowała – przez zastosowanie środków przymusu – na przypadki zniszczenia
ogrodzenia, jednak nie jest to równoznaczne z możliwością postawienia jej zarzutu
bezprawnej bierności. Owa „bierność” wynikała bowiem z dążenia do zapobieżenia
eskalacji konfliktu, która łatwo mogła się wymknąć spod kontroli i narazić życie lub
zdrowie i protestujących, jak i pracowników. Nic nie wskazuje na to, aby potencjalne
zaniechanie organów gminy miało tu znaczenie decydujące. Dowodzący policjantami
świadek Słowiński stwierdził m.in., że ze względu na wzburzenie protestujących nie
byłby w stanie zabezpieczyć placu budowy, nawet gdyby miał bez porównania większe
siły; przy zastosowaniu armatek wodnych i sił prewencyjnych można było zaprowadzić
porządek i zapewnić bezpieczeństwo, ale na dłuższą metę byłoby to nierealne.
Nie od rzeczy będzie również wskazać, iż w świetle dokonanych ustaleń, o braku
drastycznej i skutecznej interwencji Policji przesądziła ostatecznie decyzja samej
powodowej Spółki, której przedstawiciele nie domagali się środków bardziej
drastycznych.
Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że ewentualne zaniechanie, które można
by przypisać gminie (dotyczy to również użycia Straży Miejskiej) – skądinąd również
dyskusyjne – nie pozostaje w adekwatnym związku przyczynowo skutkowym ze szkodą,
której naprawienia żąda strona powodowa. Nawet, gdyby bowiem działania gminy były
optymalne (w trakcie zajść z października 2001 r. i później), to na podstawie
poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych nie można uznać, że miałyby one istotny
wpływ na działania Policji.
5. Wśród przepisów, które miałyby rodzić obowiązek podjęcia przez wojewodę
odpowiednich działań skarżący wskazał art. 15 pkt 4 i art. 16 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o administracji rządowej w województwie.
Zgodnie z art. 15 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie
wojewoda jako przedstawiciel Rady Ministrów odpowiada za wykonywanie polityki rządu
na obszarze województwa, a m.in. zapewnia współdziałanie wszystkich jednostek
organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze
województwa i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia,
zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania
13
porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom
żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich
skutków na zasadach określonych w ustawach.
Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 tejże ustawy „Wojewoda może wydawać, w
zakresie wykonywania funkcji przedstawiciela Rady Ministrów, polecenia obowiązujące
wszystkie organy administracji rządowej, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których
mowa w art. 15 pkt 4, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O
wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra".
W myśl art. 9 pkt 4 ilekroć w ustawie jest mowa o poleceniu wojewody - należy
przez to rozumieć wezwanie do wykonania określonej czynności, z tym że skierowane
do organów i pracowników, których jest on zwierzchnikiem, jest poleceniem służbowym,
a skierowane do innych organów i jednostek wykonujących administrację rządową w
województwie - środkiem nadzoru. Wskazuje się, że ponieważ organy Policji są w
układzie zespolonym z wojewodą, polecenia kierowane do tych organów są poleceniami
służbowymi.
Z zestawienia wskazanych przepisów zdaje się wynikać, że wojewoda może m.in.
udzielać wiążących poleceń właściwym komendantom Policji (wezwać do wykonania
określonej czynności), gdyż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o Policji „Organami
administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5
ust. 1, są: 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w
jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w
sprawach: a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-
śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, b) wydawania indywidualnych
aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią, 2) komendant powiatowy (miejski)
Policji, 3)” komendant komisariatu Policji. Hipotetycznie wojewoda mógłby zatem wydać
właściwemu komendantowi Policji polecenie podjęcia działań zapobiegających
zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia w niniejszej sprawie.
W kontekście odpowiedzialności Skarbu Państwa za działania (zaniechania)
wojewody przepisy te miałyby znaczenie wówczas, gdyby wykazano, że interwencja
wojewody wpłynęłaby na skuteczność działań Policji (także po 18 października 2001 r.).
Interwencja ta być może zadecydowałaby o użyciu większych sił, ale mocno wątpliwe -
zważywszy na determinację protestujących - czy Policja byłaby w stanie przez cały czas
trwania budowy zapewnić jej wystarczającą ochronę. Można założyć, że bardziej
zdecydowane działania (użycie środków przymusu bezpośredniego) zwiększyłoby
14
skuteczność działań Policji, w określonym czasie nie sposób jednakże uznać, aby takie
działania były możliwe do stosowania przez okres budowy i funkcjonowania stacji
benzynowej. Takie założenie nie byłoby realne. W każdym razie ciężar udowodnienia
związku przyczynowego między zaniechaniem pozwanego Skarbu Państwa
z nieskutecznością działań Policji (przeszłych i ewentualnie przyszłych) spoczywał na
powodowej Spółce. Związek ten nie został wykazany, co skutkowało oddaleniem
powództwa.
6. W świetle obowiązującego w czasie zdarzenia art. 4201
k.c. nie ma wątpliwości
co do tego, iż gmina może ponosić odpowiedzialność za niezgodne z prawem działanie
radnych i członków zarządu. Niezbędną przesłanką odpowiedzialności jest jednak, po
pierwsze, bezprawność działania funkcjonariusza, a po drugie, jego związek z
wykonywaniem powierzonych mu czynności.
Niewątpliwie za bezprawne można uznać działanie radnego L., który - jak
ustalono podżegał do niszczenia mienia. Mniej oczywista jest ocena postępowania
radnego Rasia oraz wiceprezydenta Nowickiego. Uznanie ich działań za bezprawne jest
mocno wątpliwe. Działania radnego Rasia nie polegały na inspirowaniu protestujących,
w sensie sugerowania im konkretnych form protestów. Fakt, że cała Rada
jednoznacznie dezaprobowała budowę i dawała temu wyraz w spotkaniu z
mieszkańcami może być wprawdzie uznany za udzielenie moralnego wsparcia, nie jest
to jednak równoznaczne z bezprawnością działania. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy o
samorządzie gminnym „Radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty
samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich
organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy
postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany
instrukcjami wyborców”. Jako reprezentant mieszkańców wspólnoty samorządowej
radny ma niewątpliwie prawo do wypowiadania się w kwestiach żywotnych dla tej
wspólnoty. Jest to niezbędny element zachowania więzi z mieszkańcami wspólnoty
samorządowej. Dopóty, dopóki wypowiedzi radnych nie stanowią aprobaty lub zachęty
do działań bezprawnych wydaje się, że granice bezprawności nie zostają przekroczone.
Granic tych nie przekroczył również prezydent Nowicki, gdyż również w jego przypadku
nie można mówić o aprobacie lub zachęcie do działań bezprawnych. Podejmowane
przez niego działania miały niewątpliwie służyć rozwiązaniu sporu na drodze zgodnej z
prawem.
Bezprawność działania można dostrzec jedynie w zachowaniu radnego L.
15
Zagadnienie sprowadza się do tego, czy były to działania podjęte przy wykonywaniu
powierzonych czynności w rozumieniu art. 4201
§ 1 k.c.
Sąd Najwyższy w uchwale Pełnego Składu Izby Cywilnej z dnia 15.II.1971 r.
przyjął, że ze sformułowania „przy wykonywaniu powierzonej mu czynności” wynika, iż
dla obciążenia Państwa odpowiedzialnością musi istnieć związek między
wykonywaniem powierzonej funkcjonariuszowi czynności a powstałą szkodą. Oznacza
to, że odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie art. 417 i nast. k.c. jest wyłączona
wówczas, gdy funkcjonariusz wyrządził szkodę tylko przy sposobności wykonywania
powierzonej mu czynności. O tym, czy szkoda została wyrządzona przez
funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, czy tylko przy
sposobności jej wykonywania, decyduje cel działania sprawcy. Zgodnie z tym Skarb
Państwa odpowiada tylko wówczas, gdy zawinione działanie lub zaniechanie
funkcjonariusza było związane z realizacją celu wynikającego z powierzonej mu
czynności, chociażby było ono nawet wynikiem nieudolności lub przekroczenia instrukcji
służbowej. Skarb Państwa nie ponosi natomiast odpowiedzialności wtedy, gdy
funkcjonariusz, wykorzystując fakt powierzonej mu czynności, dąży do osiągnięcia
innego celu niż ten, który wynika z powierzonej mu funkcji (np. czynność należąca do
powierzonego mu zakresu działania wykorzystuje do osiągnięcia celu osobistego).
W doktrynie wskazuje się, że główna działalność radnych, polega na
uczestnictwie w pracach rady i jej komisjach. Jednakże radny ma obowiązek
utrzymywać stałą więź z wyborcami, przyjmować zgłaszane postulaty i przedstawiać je
organom gminy do rozpatrzenia. Jeżeli wyrządzi szkodę przy wykonywaniu tych
wszystkich czynności, może powstać odpowiedzialność deliktowa jednostki samorządu
terytorialnego, albowiem również w tym zakresie wykonuje on czynności
charakterystyczne dla jednostki samorządu terytorialnego jako zrzeszenia mieszkańców
danego terenu. W świetle powyższego nie można uznać, że w tak sprecyzowanym
ustawowo zakresie powierzonych czynności i sposobach ich realizacji mieściło się
zachowanie radnego L., który – jak ustalono – podżegał do uiszczenia mienia. Takie
zachowanie wykracza poza zakres powierzonej czynności, o czym przesądza cel
działania tego radnego. Brak więc podstaw do przypisania odpowiedzialności pozwanej
Gminy na takie działanie funkcjonariusza samorządowego.
Reasumując stwierdzić należy, iż kasacja nie zawiera usprawiedliwionych
podstaw, co uzasadnia jej oddalenie (art. 39312
k.p.c.).