Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CK 562/04
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 maja 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz
SSA Andrzej Struzik
w sprawie z powództwa L. F.
przeciwko Gminie M., B. T. i A. T.
o stwierdzenie nieważności umowy, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w
dniu 11 maja 2005 r., kasacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w R. z dnia 9
czerwca 2004 r., sygn. akt IV Ca (...),
zmienia zaskarżony wyrok w ten sposób, że oddala apelację pozwanej Gminy M.
od wyroku Sądu Rejonowego w P. Roki Sądowe w S. z dnia 17.12.2003 r., sygn.
akt C (...) i zasądza od pozwanych na rzecz powoda kwotę 2.400 zł. tytułem
kosztów postępowania apelacyjnego i kasacyjnego.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 17.12.2003 r. stwierdził nieważność umowy
sprzedaży nieruchomości oznaczonej jako działka (...)/5, położonej w M., zawartej w
formie aktu notarialnego w dniu 9.01.2002 r. pomiędzy Gminą M. z małż. B. i A. T. W
sprawie ustalono co następuje: Powód L. F. zawarł w grudniu 1990 r. z pozwaną Gminą
umowę najmu lokalu mieszkalnego o powierzchni 61,75 m2
, znajdującego się w tzw.
A.(...). Umowę najmu zawarto na czas nieoznaczony. W dniu 27.03.2000 r. Rada Gminy
w M. wyraziła zgodę na sprzedaż najemcom, w trybie bezprzetargowym lokali
2
mieszkalnych znajdujących się w budynku „D. (...)” i „A.(...)”, a w trybie przetargu lokali
wolnych w tych budynkach. W lipcu 2000 r. rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny
nieruchomości. Organ wykonawczy Gminy dokonał ogłoszenia wykazu nieruchomości
przeznaczonych do sprzedaży. W dniu 29.09.2000 r. powód L. F. z żoną złożyli ofertę
nabycia przedmiotowej nieruchomości za cenę odpowiadającą 40% wartości ustalonej
przez rzeczoznawcę. Gmina nie przyjęła tej oferty, a Wójt Gminy poinformował powoda,
iż wynajmowany przez niego budynek został przeznaczony do sprzedaży przetargowej.
Powód wystąpił z pismem o zaniechanie przetargu i sprzedaż po przystępnej cenie. W
dniu 9.11.2000 r. Zarząd pozwanej Gminy podjął uchwałę o przeznaczeniu budynku
„A.(...)” do sprzedaży przetargowej. Termin pierwszego przetargu wyznaczono na
27.11.2000 r. z ceną wywoławczą 30.000 zł, lecz przetarg odwołano. W dniu 27.03.2001
r. Rada Gminy podjęła kolejną uchwałę o sprzedaży spornej nieruchomości w przetargu
nieograniczonym. W dniu 7.05.2001 r. L. F. z żoną zwrócili się do Gminy z kolejnym
wnioskiem o sprzedaż lokalu mieszkalnego z pierwszeństwem i bonifikatą. Także tego
wniosku nie uwzględniono. Pierwszy przetarg odbył się w dniu 18.09.2001 r., przy cenie
wywoławczej 30.000 zł, o czym powód został powiadomiony. Z braku oferentów okazał
się bezskuteczny. Drugi przetarg z dnia 23.10.2001 r. za cenę wywoławczą 30.000 zł
także nie przyniósł efektu z braku oferentów. Zarząd Gminy nie zdecydował ani o
kolejnych przetargach, ani o sprzedaży w trybie rokowań. Nie wezwał też publicznie do
składania ofert nabycia w drodze rokowań. O możliwości nabycia nieruchomości na
drodze rokowań informowano nieformalnie przez prywatne rozmowy z członkami Rady i
Zarządu. Na dzień 9.11.2001 r. zaplanowano posiedzenie Zarządu Gminy i tego dnia
pozwany A. T. stawił się w Urzędzie Gminy i przekazał pismo zawierające propozycję
nabycia spornej nieruchomości, nie zamieszczono jednak oferowanej ceny. Pismo to
skierowano na posiedzeniu Zarządu mimo, że sprawa nie była objęta porządkiem obrad.
W posiedzeniu uczestniczyła żona A. T. – B., jako członek Zarządu, która brała także
udział w głosowaniu. Zarząd Gminy przyjął uchwałę o sprzedaży nieruchomości za
20.000 zł i jeszcze tego samego dnia (9.11.2001 r.) A. T. odebrał pismo o wyrażeniu
zgody na sprzedaż.
Ustalono, iż w dniu 12.11.2001r. do Urzędu Gminy wpłynęła oferta nabycia
nieruchomości przez małżonków K., którzy gotowi byli uiścić cenę 25.000 zł. W dniu
14.11.2001 r. Wójt Gminy poinformował L. F. o zamiarze zbycia „A.(...)” i zaproponował
mu lokal zamienny. Powód w dniu 16.11.2001 r. i 10.12.2001 r. złożył ofertę nabycia
nieruchomości po cenie 21.000 zł, lecz poinformowano go, iż przyjęto już ofertę A. T. W
3
dniu 9.01.2002 r. zawarto w formie aktu notarialnego umowę sprzedaży spornej
nieruchomości między Gminą a małż. T. za cenę 20.000 zł. Wcześniej doszło do
rozmowy między A. T. i L. F., w której A.T. wyraził wolę odstąpienia od zamiaru nabycia
spornej nieruchomości, jeśli L. F. wpłaci kwotę 20.000 zł do Urzędu Gminy.
Dokonując oceny prawnej tak ustalonych faktów Sąd Rejonowy uznał, że umowa
sprzedaży jest nieważna w świetle art. 58 § 1 i 2 k.c. Nie zachowano bowiem
prawidłowego trybu rokowań, oferta T. była faworyzowana, w procesie decyzyjnym brała
udział żona T. jako członek Zarządu Gminy, nie przyjęto korzystniejszej oferty L. F.,
który był najemcą lokalu tym budynku, ma poważną wadę wzroku, nie ma innego lokalu
do zamieszkania. Odmiennie ocenił roszczenia powoda Sąd Okręgowy, który w
uwzględnieniu apelacji pozwanej Gminy zmienił wyrok i powództwo oddalił. W
uzasadnieniu wskazał, iż Sąd I instancji błędnie ocenił ważność umowy w świetle zasad
współżycia społecznego, gdyż brak dowodów na to, aby istotnie oferta A. T. była
preferowana z uwagi na to, że jego żona była członkiem Zarządu pozwanej Gminy.
Podniósł także, iż naruszenie pierwszeństwa powoda z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia
21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie skutkuje nieważnością umowy, skoro
art. 36 tej ustawy przewiduje jedynie sankcję odszkodowawczą.
Wyrok zaskarżył kasacją powód zarzucając naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.c.
W związku z tym wniósł o zmianę wyroku przez uwzględnienie żądania względnie jego
uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedmiotowa umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w dniu
9.11.2002 r., a więc pod rządem ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) w brzmieniu obowiązującym przed
nowelizacją tej ustawy dokonaną ustawą z dnia 28.11.2003 r. o zmianie ustawy o
gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r.
Nr 141, poz. 1492). Obowiązywało także wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z
dnia 13.01.1998 r. w sprawie określenia niektórych zasad i trybu przeprowadzania
przetargów na zbycie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i
własność gminy (Dz. U. Nr 9, poz. 30). Ten stan prawny jest miarodajny dla oceny
zasadności roszczenia i stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży nieruchomości.
Powód swoje roszczenie uzasadnia naruszeniem pierwszeństwa z art. 34 ust. 1
pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest poza sporem, iż powoda łączyła z
4
pozwaną Gminą umowa najmu lokalu mieszkalnego zawarta na czas nieoznaczony, a
więc powód objęty był hipotezą art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy. Trafnie przy tym wskazano w
uzasadnieniu Sądu Okręgowego, że pierwszeństwo powoda jako najemcy nie wyłącza
okoliczność, iż w sprawie chodziło o najem budynku mieszkalnego, w którym znajduje
się jeden lokal mieszkalny. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia
15.09.1995 r. III CZP 109/93 (OSNCP 1996 r. nr 1, poz. 5) jeszcze przed rządem ustawy
z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z
1991 r. Nr 30, poz. 127), lecz należy je uznać za aktualne na gruncie art. 34 ust. 1 pkt 3
ugn.
Przewidziane w art. 34 ugn pierwszeństwo nabycia jest instytucją o niejasnym
kształcie prawnym. Można w niej dostrzegać pewne podobieństwo do ustawowego
prawa pierwokupu, ale niewątpliwie nie można jej z nim utożsamiać (por. uchwałę
składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 24.02.1995 r. III CZP 101/94, OSNC 1995,
nr 5, poz. 71). Istotnym jest, jakie skutki prawne powoduje dokonanie czynności prawnej
z naruszeniem pierwszeństwa. W tej kwestii możliwe są różne rozwiązania. Przepisy
ustawy z 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie
przewidywały wprost żadnej sankcji cywilnoprawnej. Na tle tego stanu prawnego Sąd
Najwyższy, odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego przyjął nieważność
czynności prawnej dokonanej z naruszeniem pierwszeństwa, jako czynności sprzecznej
z ustawą (art. 58 § 1 k.c.). Takie stanowisko wyrażono w uchwałach z dnia 26.11.1992 r.
III CZP 74/92 (OSNCP 1993, nr 10, poz. 182) oraz z dnia 5.10.1990 r. III CZP 50/90
(OSNCP 1991, Nr 4, poz. 47). Pogląd ten nie jest możliwy do obrony w stanie prawnym
wprowadzonym ustawą z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z uwagi
na treść art.36 tj. ustawy. W przepisie tym postanowiono, że w przypadku naruszenia
przez właściwy organ przepisów art. 34 ust. 1-3 Skarb Państwa lub jednostka
samorządu terytorialnego ponoszą odpowiedzialność za zasadach ogólnych (czyli
odpowiedzialność odszkodowawczą). Sąd Najwyższy dokonując wykładni tego przepisu
wyraźnie stwierdził w wyroku z dnia 7.03.2003 r. IV CKN 1842/00 (niepublik.), że zbycie
lokalu mieszkalnego z naruszeniem pierwszeństwa określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3
ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest dotknięte nieważnością”. Przyjął także,
że określona w art. 36 ugn odpowiedzialność odszkodowawcza, jako wyłączna, usuwa
także możliwość kwestionowania czynności z powołaniem się na art.59 k.c. Takie samo
stanowisko wyrażono w wyroku z dnia 23.03.2004 r. II CK 208/03 (niepublik.). Skład
5
orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd wobec jednoznacznej treści art. 36
ugn.
Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, aby w okolicznościach sprawy
roszczenie powoda nie było usprawiedliwione. Jeśli bowiem w kasacji zarzuca się
naruszenie art. 58 § 1 i 2 k.c., to upoważnione jest dokonanie oceny ważności zawartej
umowy także w świetle zasad współżycia społecznego, do czego odwołuje się też
skarżący. Podejmując to zagadnienie wskazać należy, że ustawa z 21.08.1997 r. o
gospodarce nieruchomościami przewiduje dwa sposoby sprzedaży nieruchomości lub
oddania nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste tj. w drodze przetargu lub
w drodze bezprzetargowej. Warunki zbycia w pierwszym wypadku obwieszcza się w
ogłoszeniu o przetargu, a w drugim – ustala się w rokowaniach prowadzonych z
nabywcą. Protokół przetargu oraz protokół z rokowań stanowią podstawę zawarcia
umowy (art. 28 ust. 3).
W przepisie art. 35 ust. 1 ustawy statuowano zasadę jawności w zakresie
gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub
jednostki samorządu terytorialnego. Ta zasada jawności przejawia się w nałożeniu na
właściwy organ (por. art. 4 pkt 9 ustawy) obowiązku sporządzenia i podania do
publicznej wiadomości wykazu nieruchomości z przeznaczeniem do sprzedaży, oddania
w użytkowanie wieczyste, użytkowania, najmu lub dzierżawy. Wymienienie prawnych
form gospodarowania w art. 35 ust. 1 jest taksatywne, a jeśli tak, to inne formy nie
wymagają oczywiście zachowania tej procedury. Zasada jawności – zamieszczona w
przepisach ogólnych tego działu – oznacza też, że ustawodawca jednoznacznie
przesądził sposób podania wykazu nieruchomości do publicznej wiadomości
(wywieszenie wykazu na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu oraz podanie o
tym informacji przez publiczne ogłoszenie w miejscowej prasie oraz w inny sposób
zwyczajowo przyjęty). Wszakże godzi się zauważyć, że naruszenie zasady jawności nie
jest objęte art. 36 ustawy, a zatem wchodzą w rachubę ogólne reguły kodeksu
cywilnego (art. 58 k.c.).
W stanie prawnym obowiązującym w chwili zawarcia spornej umowy zasada
jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami skarbowymi i samorządowymi
odnosiła się do przetargowego trybu zbycia nieruchomości. Zasadą tą objęto także
zbycie nieruchomości w drodze rokowań na podstawie przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 14.09.2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów
6
oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108). Nie oznacza to
jednak, aby w poprzednim stanie prawnym zbycie nieruchomości skarbowej lub
samorządowej w drodze rokowań mogło nastąpić z pogwałceniem zasady jawności. Art.
39 ust. 2 ugn upoważniał właściwy organ do zbycie nieruchomości w drodze rokowań,
jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym. Wykorzystanie tego
uprawnienia ustawowego przez ówczesny zarząd pozwanej Gminy winien znaleźć
formalny wyraz w publicznym wezwaniu do składania ofert nabycia nieruchomości w
drodze rokowań. Jak ustalono zarząd Gminy nie zdecydował ani o przeprowadzeniu
kolejnych przetargów, ani o zbyciu nieruchomości w drodze rokowań. Nie wezwano też
publicznie do składania ofert dotyczących nabycia nieruchomości w drodze rokowań, a o
takiej możliwości informowano w prywatnych rozmowach z członkami zarządu i rady
gminy. Także dalsze postępowanie organu wykonawczego pozwanej Gminy odnośnie
do przyjęcia oferty pozwanego A. T., pominięcie ofert małżonków K. i powoda,
uczestnictwo w głosowaniu nad przyjęciem oferty A. T. – jego żony – jako członka
zarządu pozwanej Gminy, budzi uzasadniony sprzeciw w kontekście zasady jawności
postępowania organu władzy publicznej w zakresie gospodarowania nieruchomościami
gminnymi.
Tryb prowadzenia rokowań nie był wówczas prawnie regulowany i zależał
wyłącznie od samych stron. W literaturze przedmiotu przedstawiane są różne modele
(także profesjonalnego) prowadzenia negocjacji, a także racjonalnych procedur
negocjacyjnych. W rozważaniach nad konstrukcją i naturą szczególnego stosunku
społecznego jaki jest nawiązany stosunek prawny, w tym także stosunek obligacyjny
podkreśla się, iż ma on pełnić w ramach systemu prawa określone funkcje. W ramach
tego stosunku strona – bo odnieść to należy wyłącznie do pozwanej Gminy – powinna
przestrzegać pewnych pozanormatywnych podstawowych wartości jak dobre obyczaje,
zaufanie kontrahenta, reguły sprawiedliwości i słuszności, a przede wszystkim zasadę
jawności postępowania. Nie sposób uznać w okolicznościach sprawy, aby te
podstawowe wartości zostały zachowane. Przeciwnie, ustalono szereg poważnych
uchybień, które podważyły zaufanie obywatela do Gminy jako sprawującej władzę
publiczną, gospodarującą mieniem publicznym w sposób jawny, przejrzysty, nie
wzbudzający podejrzeń i zgodny z przepisami prawa. Zachowanie organów pozwanej
Gminy w tym przypadku nie odpowiadało tym standardom i trafnie ocenił je sad I
instancji, przyjmując nieważność umowy jako sprzecznej z zasadami współżycia
społecznego (dobrymi zwyczajami). Z tych względów, na podstawie art. 3 ustawy z dnia
7
22.12.2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (…) – Dz. U. z 2005
r. Nr 13, poz. 98 w związku z art. 39315
k.p.c., orzeczono jak w sentencji.