Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CK 174/05
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 października 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marek Sychowicz (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Mirosław Bączyk
w sprawie z powództwa S. W., J. R.., T. L., J. L. i J. L.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie X., Ministrowi Finansów i Ministrowi Spraw
Zagranicznych o zapłatę, po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 13
października 2005 r., kasacji pozwanego Skarbu Państwa Ministra Finansów od wyroku
Sądu Apelacyjnego z dnia 21 października 2004 r., sygn. akt I ACa (…),
zmienia zaskarżony wyrok w części uwzględniającej powództwo T. L., J. L., J. L.
i J. R. (pkt I. 1 i II) oraz orzekającej o kosztach procesu w stosunku do nich (pkt I. 2
i V) w ten sposób, że oddala apelację tych powodów i nie obciąża ich kosztami
procesu w sprawie.
Uzasadnienie
Roszczenia dochodzone od Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę
X., Ministra Finansów i Ministra Spraw Zagranicznych, powodowie T. L., J. L. i J. L., jako
następcy prawni S. L., oraz powódka J. R. wywodzili z faktu pozostawienia, w związku z
wojną rozpoczętą w 1939 r., nieruchomości poza obecnymi granicami państwa polskiego
2
(w pierwszym wypadku na terenie obecnej Ukrainy, a w drugim – na terenie obecnej
Białorusi).
Sąd Okręgowy w G. wyrokiem z dnia 29 stycznia 2004 r. oddalił powództwo. Sąd
ten nie podzielił poglądu powodów, że układy z dnia 9 września 1944 r. zawarte pomiędzy
Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Ukraińskiej Socjalistycznej
Republiki Rad i Rządem Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczące ewakuacji
obywateli polskich z terytorium U.S.R.R. i B.S.R.R. i ludności ukraińskiej i białoruskiej z
terytorium Polski (tzw. umowy republikańskie) mogą stanowić bezpośrednią podstawę
roszczeń przez nich dochodzonych, bądź że układy te zawierają tzw. zastrzeżenie
świadczenia na rzecz osoby trzeciej lub oświadczenie Państwa rodzące zobowiązanie z
tytułu przyrzeczenia publicznego. W związku z ustaleniem, że powodowie nie podjęli
próby zrealizowania uprawnienia przyznanego przez art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm., dalej: „u.g.n.”).
Sąd Okręgowy stwierdził, że nie ma podstawy do przyjęcia, że ponieśli oni szkodę ze
względu na wydanie aktów normatywnych ograniczających możliwość realizacji tego
uprawnienia.
Po rozpoznaniu sprawy na skutek apelacji powodów, Sąd Apelacyjny aprobował
pogląd Sądu pierwszej instancji co do tego, że umowy republikańskie nie zawierają tzw.
zastrzeżenia świadczenia na rzecz osoby trzeciej ani też oświadczenia Państwa
rodzącego zobowiązanie z tytułu przyrzeczenia publicznego. Odmiennie jednakże niż Sąd
pierwszej instancji uznał, że umowy republikańskie zawarte z Rządami Ukraińskiej i
Białoruskiej Socjalistycznej Republiki Rad spełniały wymagania stawiane umowom
międzynarodowym w art. 49 Konstytucji RP z 1921 r., gdyż zawarte zostały przez Polski
Komitet Wyzwolenia Narodowego, posiadający kompetencje Prezydenta RP i
zatwierdzone zostały przez Krajową Radę Narodową, wykonującą uprawnienia Sejmu.
Odrzucił pogląd, że warunkiem obowiązywania umowy międzynarodowej w wewnętrznym
porządku prawnym było jej ratyfikowanie i ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. Stanął przy tym
na stanowisku, że art. 3 ust. 6 umów republikańskich są normami o charakterze
samowykonalnym i bez potrzeby ich implementacji do wewnętrznego porządku prawnego
stanowią podstawę prawną roszczeń dochodzonych przez powodów. W tym stanie
rzeczy, wyrokiem z dnia 21 października 2004 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu
pierwszej instancji i zasądził od Skarbu Państwa – Ministra Finansów na rzecz powodów
T. L., J. L., J. L. i J. R. odpowiednio – 1 215 583,40 zł, 2 431 166,89 zł, 1 215 583,40 zł i
3
850 000 zł z odsetkami i kosztami procesu, z tym że zasądzone kwoty rozłożył na
dziesięć równych rat rocznych, i oddalił apelację powódki J. R. w pozostałej części.
Ostatnio wymieniony wyrok zaskarżył kasacją Skarb Państwa – Minister Finansów.
Podstawę kasacji stanowi 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie – art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 i art. 241 Konstytucji RP z
1997 r. w związku z art. 40 i 49 Konstytucji RP z 1921 r., art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 i
2 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z
tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.
39) w związku z art. 188 pkt 1 i art. 190 ust. 1,2,3 i 4 Konstytucji RP z 1997 r., art.
9 Konstytucji RP z 1997 r. oraz art. 11 i 12 § 1 Konwencji Wiedeńskiej z dnia 23 maja
1969 r. o prawie traktatów (Dz. U. z 1990 r. Nr 1, poz. 3) w związku z art. 1 ustawy z dnia
15 sierpnia 1944 r. o tymczasowym trybie wydawania dekretów z mocą ustawy (Dz. U. Nr
1, poz. 3), art. 9 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 5 umowy o wzajemnych rozliczeniach
wynikłych w związku z ewakuacją ludności i delimitacją polsko-radzieckiej granicy
państwowej zawartej pomiędzy Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządami
ZSRR, Ukraińskiej SRR, Białoruskiej SRR i Litewskiej SRR w związku z art. 26 ustawy z
dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz. U. Nr 39, poz. 443 ze zm.),
art. 417, 361 i 362 k.c. w związku z art. 2 i 32 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP z
1997 r. a także 2) naruszenie przepisów postępowania: art. 67 § 2, art. 233 § 1, 316 § 1,
art. 328 § 2 i art. 378 § 1 k.p.c. Skarżący wniósł o zmianę wyroku Sądu Apelacyjnego
i oddalenie apelacji, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
drugiej instancji do ponownego rozpoznania.
Powodowie wnieśli o odrzucenie kasacji, ewentualnie o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I. Wbrew zapatrywaniu powodów, w sytuacji, gdy zaskarżonym wyrokiem
uwzględnione zostało powództwo w stosunku do Skarbu Państwa, termin do wniesienia
przez pozwanego kasacji od tego wyroku biegnie od dnia doręczenia wyroku wraz z
uzasadnieniem organowi państwowej jednostki organizacyjnej, która została wskazana w
wyroku jako jednostka organizacyjna reprezentująca Skarb Państwa od którego
zasądzone zostało roszczenie, a więc od doręczenia dokonanego Ministrowi Finansów
(29 listopada 2004 r.), a nie doręczenia dokonanego Wojewodzie X. (25 listopada 2004
r.). Ponieważ kasacja Skarbu Państwa – Ministra Finansów wniesiona została w dniu 29
grudnia 2004 r., wniesiona ona została w terminie (art. 3934
k.p.c., obowiązujący przed
4
zmianą dokonaną ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z
2005 r. Nr 13, poz. 98, w związku z art. 3 tej ustawy). Domaganie się przez powodów
odrzucenia kasacji, jako wniesionej po upływie terminu, nie jest zatem uzasadnione.
II. Według art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji
rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 158, poz. 1548 ze zm.) dział Skarb Państwa
obejmuje m.in. sprawy ochrony interesów Skarbu Państwa z wyjątkiem spraw, które na
mocy odrębnych przepisów przypisane są innym działom. Takim przepisem odrębnym
jest art. 8 ust. 1 tejże ustawy, według którego dział administracji rządowej – finanse
publiczne obejmuje m.in. sprawy wydatków budżetowych państwa. Dział ten obejmuje
więc sprawy ochrony interesów Skarbu Państwa związane z wydatkami budżetowymi.
Według §1 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 czerwca 2004 r. w sprawie
szczegółowego zakresu działania Ministra Finansów (Dz. U. Nr 134, poz. 1427), działem
administracji rządowej – finanse publiczne kieruje Minister Finansów. Do tego Ministra
należy więc reprezentowanie pozwanego Skarbu Państwa w sprawach, w których
uwzględnienie powództwa spowoduje wydatek z budżetu państwa, chyba że przepisy
szczególne stanowią inaczej. Odnośnie wydatków na pokrycie rekompensaty za mienie
pozostawione poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną
rozpoczęta w 1939 r. przepisem takim jest obecnie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca
2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza
obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), według którego
wymienione wydatki pokrywane są z funduszu celowego pod nazwą „Fundusz
Rekompensacyjny”, którego dysponentem jest minister właściwy do spraw Skarbu
Państwa. Przepis ten nie obowiązywał jednakże w chwili wydawania zaskarżonego
wyroku i nie mógł znaleźć zastosowania przy jego wydawaniu. Powołany przez
pozwanego art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania
uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 ze zm.) wiąże
reprezentację Skarbu Państwa przez Ministra Skarbu ze składnikami mienia
państwowego, co do których brak przepisów określających, jakiej państwowej osobie
prawnej przysługują prawa majątkowe. Zobowiązania Skarbu Państwa nie są zaś
składnikami mienia państwowego. Uznanie przez sąd Apelacyjny, że reprezentantem
Skarbu Państwa, obowiązanego do odszkodowania (rekompensaty) należnego powodom,
jest Minister Finansów, nastąpiło zatem bez naruszenia art. 67 § 2 k.p.c.
5
III. Nie są także zasadne zarzuty kasacji dotyczące naruszenia innych przepisów
postępowania.
Dowodami w rozumieniu art. 233 § 1 k.p.c. nie są przepisy prawa, których
„wybiórczą i jednostronną wykładnię” zarzuca skarżący, wskazując jako podstawę tego
zarzutu naruszenie wymienionego przepisu. Zarzut kasacji jego naruszenia jest w istocie
zarzutem naruszenia prawa materialnego.
O naruszeniu art. 328 § 2 k.p.c. nie świadczy „niewskazanie w uzasadnieniu
wyroku przyczyn, dla których Sąd Apelacyjny odmówił wiarygodności i mocy dowodowej
dowodom powołanym przez stationes fisci pozwanego Skarbu Państwa” w sytuacji, gdy
skarżący nie wskazuje tych dowodów, a rozstrzygnięcie sprawy w niespornym stanie
faktycznym opiera się na analizie i wykładni przepisów prawa.
Wreszcie nie może być mowy o naruszeniu art. 378 § 1 k.p.c., polegającym na
wykroczeniu przez Sąd Apelacyjny poza granice zaskarżenia wyznaczone apelacją, przez
zastosowanie prawa materialnego w sposób, w jaki nie żądał tego skarżący. Sąd drugiej
instancji jest bowiem sądem merytorycznym i uprawniony jest do samodzielnego
stosowania prawa materialnego.
IV. Nie ma racji skarżący wyrażając w uzasadnieniu kasacji pogląd, że Sąd
Apelacyjny związany był prejudykatami w postaci orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i
wyroków Sądu Najwyższego. Moc powszechnie obowiązującą mają tylko orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego w zakresie, w jakim rozstrzygają o zgodności ustaw i umów
międzynarodowych z Konstytucją, zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami
międzynarodowymi i zgodności innych przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi
umowami międzynarodowymi i ustawami (art. 188 pkt 1,2 i 3 oraz art. 189 Konstytucji).
Nie wiążą sądów poglądy wyrażone w uzasadnieniach orzeczeń Trybunału
Konstytucyjnego. Sądów powszechnych, poza orzeczeniami wydanymi w danej sprawie
(art. 390 § 2, art. 39817
§ 2, art. 39820
k.p.c.), nie wiążą też poglądy wyrażone w
orzeczeniach Sądu Najwyższego, nawet jeżeli są to uchwały mające moc zasad
prawnych.
Z tego co powiedziano nie wynika jednakże, że oceny trafności wyrażonego
w zaskarżonym wyroku poglądu, iż art. 3 ust. 6 umów republikańskich stanowi
samodzielną podstawę roszczeń dochodzonych przez powodów, można dokonać
z pominięciem stanowiska, jakie co do tej kwestii zajął Trybunał Konstytucyjny i to
w dwóch orzeczeniach (wyroki: z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02, OTK-A 2002, nr 7,
poz. 97 i z dnia 15 grudnia 2004 r., K 2/04, OTK-A 2004, nr 11, poz. 117) oraz Sąd
6
Najwyższy w kilkunastu już orzeczeniach (wyroki: z dnia 21 listopada 2003 r., I CK
323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103, z dnia 16 stycznia 2004 r., III CK 266/02, z dnia 30
czerwca 2004 r., IV CK 491/03, z dnia 6 października 2004 r., I CK 447/03, z dnia 20
października 2004 r., IV CK 115/04, z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 245/04, z dnia 12
stycznia 2005 r., I CK 457/04, z dnia 19 stycznia 2005 r., IV CK 262/04, z dnia 4 lutego
2005 r., I CK 607/04, z dnia 9 lutego 2005 r., III CK 235/04, z dnia 17 lutego 2005 r., IV CK
561/10 i z dnia 31 marca 2005 r., V CK 309/04, niepubl.). We wszystkich tych
orzeczeniach wyrażony został pogląd, że umowy republikańskie (do których zalicza się
także układ z dnia 22 września 1944 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia
Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad, dotyczący ewakuacji
obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski)
nie stały się elementem wewnętrznego porządku prawnego państwa polskiego. Można
pominąć szczegółowe rozważania co do zasadności tego poglądu, wymagające oceny
prawnej umów republikańskich jako umów międzynarodowych i znaczenia dla ich
obowiązywania w wewnętrznym porządku prawnym konieczności ich ratyfikacji
i ogłoszenia w Dzienniku Ustaw. Wystarczające jest odwołanie się do jednolicie zajętego
we wszystkich powołanych orzeczeniach stanowiska, że art. 3 ust. 6 umów
republikańskich nie stanowią wprost per se podstawy do powstania prawa podmiotowego
do rekompensaty dla repatriantów i ich spadkobierców za mienie pozostawione poza
obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.
Zasadność tego stanowiska podziela Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację.
Z postanowień art. 3 ust. 6 układów republikańskich wynika, że wartość
pozostawionego mienia zwraca się zgodnie z obowiązującymi ustawami, odesłanie do
których zawarte w tych postanowieniach należy rozumieć jako odesłanie do źródeł
określających tryb i zasady dokonywania zwrotu, co przesądza o braku
samowykonalnego charakteru wymienionego postanowienia. Trafnie Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. stwierdził, że odesłanie w art. 3 pkt 6
umów republikańskich do obowiązujących ustaw wskazuje, że ewentualne roszczenia do
rekompensaty za pozostawione mienie mogły powstać dopiero na podstawie
odpowiednich regulacji prawa wewnętrznego, a nie wprost na podstawie wymienionego
postanowienia. Wymagało ono dopiero recepcji do systemu prawa wewnętrznego,
nakładając stosowne w tym zakresie zobowiązania na państwa-strony. Brak
odpowiednich regulacji polskiego prawa wewnętrznego, które określałyby szczegółowo
tryb i zakres dochodzenia kompensacji czyni niemożliwym bezpośrednie stosowanie w
7
porządku wewnętrznym rozwiązania przyjętego w art. 3 ust. 6 umów republikańskich.
Konieczną przesłanką takiego stosowania jest bowiem określenie w samej umowie
wszystkich elementów normatywnych, od których zależy zastosowanie określonego
instrumentu prawnego.
Istotnym argumentem przemawiającym za nieposiadaniem przez art. 3 ust. 6
układów republikańskich charakteru normy samowykonalnej są, wymienione w wyroku
Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, liczne działania
ustawodawcze podejmowane celem umożliwienia osobom, które pozostawiły mienie poza
obecnymi granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.,
otrzymania stosownej rekompensaty. Należy zwrócić uwagę, że działania te miały miejsce
także po zmianach społeczno-politycznych, które nastąpiły w 1989 r., i wyrażały się w
utrzymaniu w mocy art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i
wywłaszczeniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a
następnie zastąpieniu tego unormowania najpierw przez art. 212 u.g.n., a później przez
ustawę z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet sprzedaży albo opłat z tytułu
użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości
pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz.
39) i wreszcie przez ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z
tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Wszystkie te działania dobitnie świadczą o konsekwentnym uznawaniu przez Państwo, że
umowy republikańskie nie stanowiły samodzielnej podstawy do przyznania rekompensaty.
Nie można więc, odwołując się – jak czynią powodowie – do sformułowań zawartych w
różnych aktach prawnych, nieraz niskiej rangi, nawiązujących do umów republikańskich,
twierdzić, że jest inaczej. Niekonsekwencją powodów jest też z jednej strony zarzucanie
wydania tych aktów, które pochodzą sprzed 1989 r., z naruszeniem porządku prawnego,
a z drugiej wyprowadzanie z ich treści wniosków, które mogłyby uzasadniać ich żądania.
Za trafny należało zatem uznać zarzut kasacji naruszenia przez zaskarżony wyrok
tych wszystkich przepisów prawa materialnego powołanych w kasacji na uzasadnienie
zarzutu naruszenia tego prawa, które doprowadziły Sąd Apelacyjny do wniosku, że art. 3
ust. 6 umów republikańskich stanowią bezpośrednią podstawę roszczeń dochodzonych
przez powodów.
Nie nasuwa zastrzeżeń stanowisko Sądu Apelacyjnego co do tego, że umowy
republikańskie nie zawierają tzw. zastrzeżenia świadczenia na rzecz osoby trzeciej ani też
oświadczenia Państwa powodującego zobowiązanie z tytułu przyrzeczenia publicznego,
8
co mogłoby rodzić zobowiązanie pozwanego względem powodów do zaspokojenia
dochodzonych przez nich roszczeń.
Przy rozpoznawaniu kasacji wiążące jest ustalenie dokonane w postępowaniu
przed Sądem pierwszej instancji i nie podważone w postępowaniu apelacyjnym, że
powodowie nie podjęli próby zrealizowania uprawnienia przysługującego im stosownie do
art. 212 u.g.g. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że nie ma podstawy do
przyjęcia, iż powodowie ponieśli szkodę ze względu na wydanie aktów normatywnych
ograniczających możliwość realizacji tego uprawnienia. Dla ustalenia tej szkody nie jest
bowiem wystarczające ustalenie, że w istniejącym stanie normatywnym realizacja
przyznanego uprawnienia była utrudniona. Mimo istniejącego stanu normatywnego
i występujących w praktyce przeszkód, polegających przede wszystkim
na nieorganizowaniu przetargów umożliwiających realizację uprawnienia przyznanego
przez art. 212 u.g.g., dochodziło – w wyniku wykonania tego przepisu – do przyznawania
osobom uprawnionym prawa zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi
granicami państwa polskiego w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. na poczet ceny
sprzedaży nieruchomości i opłat za użytkowanie wieczyste. Niewykazanie przez
powodów, że mimo podjętych przez nich starań nie mogli oni skorzystać z tego prawa
sprawia, iż dochodzone przez nich roszczenie, rozumiane jako roszczenie naprawienia
szkody poniesionej na skutek niemożności realizacji uprawnienia przyznanego przez art.
212 u.g.g. lub obniżenia wartości ekwiwalentu należnego z mocy tego przepisu, nie może
zostać uwzględnione. Pogląd taki wyraził już Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 31 marca
2005 r., V CK 309/04 i podziela go Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym kasację.
Wobec tego, że podstawa kasacji naruszenia prawa materialnego jest zasadna, a
podstawa naruszenia przepisów postępowania okazała się nieuzasadniona, w sytuacji,
gdy roszczenia dochodzone przez powodów nie znajdują podstawy w prawie
materialnym, Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 39315
k.p.c. obowiązującego przed
zmianą dokonaną ustawą z dnia 22 grudnia 2004 r., w związku z art. 3 tej ustawy.
Ze względu na charakter sprawy odstąpiono od obciążenia powodów kosztami
postępowania (art. 102 k.p.c.).