Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 99/05
POSTANOWIENIE
Dnia 10 listopada 2005 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Domińczyk (przewodniczący)
SSN Józef Frąckowiak (sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
w sprawie z powództwa Szpitala Specjalistycznego (…) w G.
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia w G.
o zapłatę, po rozpoznaniu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 10 listopada
2005 r., zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Apelacyjny postanowieniem
z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt I ACa (…),
„Czy art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
(Dz. U. z 1995 r. Nr 1 poz. 2 ze zm.) stanowi prawną podstawę roszczeń samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot
kosztów powstałych wskutek realizacji nałożonego tym przepisem obowiązku ?"
przekazuje zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia powiększonemu składowi Sądu
Najwyższego.
Uzasadnienie
Przedstawione w sentencji postanowienia Sądu Apelacyjnego zagadnienie
prawne powstało na tle następującego stanu faktycznego. Powód Szpital
Specjalistyczny (…) domagał się w pozwie zapłaty od Narodowego Funduszu Opieki
Zdrowotnej w W. – w G. kwoty 3 708 230,51 zł wraz z odsetkami ustawowymi. Swoje
roszczenie powód uzasadniał tym, że w 2001 r. wypłacił podwyższone wynagrodzenie
2
dla swoich pracowników, do czego zobowiązywał go art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 16
grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania wynagrodzeń u
przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.),
wprowadzony do tej ustawy przez ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr
5, poz. 45). Powód twierdził, że Regionalna Kasa Chorych, której następcą prawnym
jest obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia, nie uwzględniła podczas negocjacji wysokości
stawek za świadczenia zdrowotne udzielane przez powoda w 2001 r., obciążenia
finansowego wynikającego z powołanej ustawy.
Pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia domaga się oddalenia powództwa. Jego
zdaniem żadna norma prawna nie nakłada na niego obowiązku zwrotu powodowi
kosztów poniesionych w związku z wejściem w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r.
Sąd Okręgowy w G. rozpoznając sprawę stwierdził, że powód nie wskazał
podstawy prawnej swego żądania. Pomimo tego Sąd we własnym zakresie rozważył,
czy taką podstawę można znaleźć w aktualnym stanie prawnym. W pierwszym rzędzie
ocenie poddano możliwość wywodzenia tego roszczenia jako odszkodowania za
niewykonanie lub nienależyte wykonanie łączącej strony umowy. Zdaniem Sądu,
roszczenie powoda nie znajduje jednak oparcie w art. 471 k.c., gdyż zawarta przez
strony umowa o świadczenie usług medycznych na rok 2001 nie przewidywała
wydatków jakie powód poniesie w tym czasie z tytułu realizacji jego obowiązku
wynikającego ze wspomnianego art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Sąd Okręgowy
ustalił, że reprezentujący wówczas (…) Regionalną Kasę Chorych zobowiązał się do
renegocjacji umowy na rok 2001, w celu przekazania powodowi niezbędnych środków
na wypłatę zwiększonych wynagrodzeń, ale do takich renegocjacji nie doszło.
Sąd Okręgowy nie dopatrzył się też po stronie Kasy Chorych obowiązku
przekazania powodowemu Zakładowi kwoty wypłaconych wynagrodzeń, który można by
wywieść z przepisów regulujących funkcjonowanie kas chorych. Wskazał bowiem, że w
2001 r. wynik finansowy (…) Regionalnej Kasy Chorych zamknął się stratą w kwocie 11
021 042 zł, zaś w 2002 r. strata ta wyniosła 179 696 453 zł. Podkreślił równocześnie, że
od stycznia 2001 r. kasy chorych zostały zaliczone do sektora finansów publicznych,
podlegały zatem wszelkim ograniczeniom jakie niesie za sobą ustawa z dnia 26
listopada 1998 r. o finansach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1315
ze zm.). Zgodnie zaś z art. 24 tej ustawy środki publiczne pochodzące z poszczególnych
tytułów nie mogą być przeznaczone na finansowanie imiennie wymienionych wydatków,
3
a za taki wydatek należałoby by uznać sfinansowanie podwyżek pracowników
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej.
Sąd Okręgowy, w nawiązaniu do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
18 grudnia 2002 r. (I K 43/01 OTK – A 2002/7/96), uznał że niezbędne mechanizmy
prawno organizacyjne pozwalające na zapobieżeniu pogarszaniu się warunków
funkcjonowania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, które wypłaciły
zwiększone wynagrodzenia, o których wspominał Trybunał, nie zostały stworzone.
Wreszcie nie można w ocenie Sądu Okręgowego uznać, że pozwany bez
podstawy prawnej wzbogacił się kosztem powoda. Jeżeli nawet otrzymał dodatkowe
środki pochodzące ze zwiększonej składki ubezpieczeniowej to u podstaw tego
przysporzenia leżał przepis ustawy. W konsekwencji Sąd Okręgowy, nie znajdując
uzasadnienia dla uwzględnienia roszczeń powoda, wyrokiem z dnia 9 listopada 2004 r.
powództwo oddalił.
W apelacji od tego wyroku powód stwierdził między innymi, że stanowiska Sądu
Okręgowego nie da się pogodzić z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który
ustalił, iż za zaistniałą sytuację jest odpowiedzialny system finansów publicznych,
którego pozwany jest istotnym elementem. Zdaniem skarżącego wewnętrznie sprzeczne
są także rozważania Sądu Okręgowego dotyczące braku możliwości uwzględnienia
powództwa na podstawie art. 405 k.c.
Sąd Apelacyjny rozpoznając apelację doszedł do przekonania, że ocena
zasadności roszczeń powoda zależy w pierwszym rzędzie od rozważenia czy art. 4a
ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi prawną podstawę roszczeń samodzielnych
publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia o zwrot
kosztów powstałych w związku z realizacją obowiązku nałożonego na te zakłady przez
wspomniany przepis. Zdaniem Sądu Apelacyjnego przedstawione zagadnienie budzi
jednak poważne wątpliwości. Sąd Apelacyjny wskazał, że realizacja tak wyrażonego
obowiązku była już przedmiotem wypowiedzi zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i
Sądu Najwyższego i w dalszym ciągu brak jednolitego stanowiska jak stosować art. 4a
ustawy z 16 grudnia 1994 r.
W szczególności Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na trzy orzeczenia Sądu
Najwyższego odmiennie oceniające podstawę roszczeń samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej. W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. IV CK 541/04 Sąd
Najwyższy w analogicznym stanie faktycznym jak w rozpoznawanej sprawie uznał, że
jeżeli kasa chorych (obecnie Narodowy Fundusz Zdrowia ) uzyskała zwiększone środki
4
to odmowa renegocjacji umowy łączącej ją z samodzielnym publicznym zakładem opieki
zdrowotnej, do czego była zobowiązana, może być uznana za nadużycie monopolisty na
rynku świadczeń zdrowotnych.
Z kolei w wyroku z dnia 24 września 2003 r. (I CK 143/03) Sąd Najwyższy
stwierdził, że skoro art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. zobowiązał samodzielne
publiczne zakłady opieki zdrowotnej do wypłaty wynagrodzenia, a jednoczenie
ustawodawca nie stworzył odpowiedniego instrumentarium dla przekazania środków
przez kasy chorych tym zakładom, to jest to zaniechanie legislacyjne, którego w istocie
dopuścił się Sejm. Z powołanych orzeczeń, zdaniem Sądu Apelacyjnego wynika, że
samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, który wypłacił pracownikom
podwyższone zgodnie z art. 4a wynagrodzenia może kierować do Narodowego
Funduszu Zdrowia lub do Skarbu Państwa roszczenia odszkodowawcze, wykazując
istnienie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej.
Sąd Apelacyjny zwrócił również uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17
marca 2005 r. III CK 405/04. W wyroku tym Sąd Najwyższy uznał, że nie jest możliwie
oparcie roszczenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej na art. 3571
k.c., gdyż przepis ten nie stanowi podstawy powództwa jeżeli stosunek prawny już
wygasł, a z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku umów o świadczenie usług
medycznych na rok 2001 i 2002. Zdaniem Sądu Najwyższego stwierdzenie zgodności z
Konstytucją art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. nastąpiło z jednoczesnym
uznaniem tego przepisu jako tworzącego współodpowiedzialność systemu finansów
publicznych za jego wykonanie. Oznacza to, że przy braku odrębnej regulacji ustawowej
normującej sposób finansowania przewidzianych w nim podwyżek wynagrodzeń,
ustawodawca nakazuje, w samym tym przepisie, dostrzegać podstawę prawną także dla
roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej wobec kas chorych,
o pokrycie wydatków poniesionych na wypłatę podwyższonych wynagrodzeń, gdyż
zakłady te są owymi właściwymi podmiotami systemu finansów publicznych, o których
wspomina Trybunał Konstytucyjny.
Sąd Apelacyjny podkreślił jednak, że w jego opinii art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. nie zawiera treści którą przypisał mu Sąd Najwyższy, gdyż ani
z wykładni językowej ani z wykładni funkcjonalnej takie wnioski nie wynikają.
W istocie więc, wbrew dosłownemu brzmieniu samej tezy, Sąd Apelacyjny
przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia szersze zagadnienie prawne, które
sprowadza się do pytania: czy samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki
5
zdrowotnej, który zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 19 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) wypłacił swoim pracownikom w
roku 2001 podwyższone wynagrodzenie, przysługuje roszczenie względem Narodowego
Funduszu Zdrowia jako następcy prawnemu kas chorych o zwrot wypłaconych kwot lub
odszkodowanie za szkody jakie wypłata ta spowodowała w majątku tego zakładu, które
może być oparte wprost na wspomnianym przepisie lub uzasadnione w inny sposób.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przepis art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie
niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), dodany ustawą z dnia 22
grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45) rodzi poważne wątpliwości
interpretacyjne. O jego zgodności z Konstytucją przesądził w wyroku z dnia 18 grudnia
2002 r. Trybunał Konstytucyjny (Sygn. akt K 43/01). W uzasadnieniu tego wyroku
Trybunał zajął stanowisko w kilku ważnych kwestiach dotyczących rozumienia
wspomnianego przepisu.
Po pierwsze, stwierdził, że przepisy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r.
wprowadzające art. 4a mają charakter przepisów przejściowych o wyraźnie określonym
czasie obowiązywania. Przepis art. 4a ust. 1 obowiązywał tylko w odniesieniu do
wzrostu wynagrodzeń w 2001 r. zaś art. 4a ust. 2 ustawy o negocjacyjnym systemie
kształtowania przeciętnych wynagrodzeń, dotyczy wzrostu wynagrodzeń w 2002 r.. W
opinii Trybunału Konstytucyjnego mechanizm ten nie znajdzie zastosowania w
następnych latach, a wzrost wynagrodzeń dokonywać się będzie w ramach rozwiązań
systemowych uregulowanych w pozostałych przepisach ustawy z dnia 16 grudnia 1994
r.
Po drugie Trybunał uznał za zgodną z Konstytucją interwencję ustawodawcy
w sferę wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej, podkreślając, że normy konstytucyjne odnoszące się do publicznej służby
zdrowia zawarte w art. 68 Konstytucji, dopuszczają przejściowe zastosowanie
mechanizmu przyjętego w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
Po trzecie, zwrócił uwagę, że wspomniany przepis narusza zasadę rzetelnej
legislacji, dlatego że tworząc prawo, uczyniono to wskazując cel regulacji przy
jednoczesnym pominięciu środków koniecznych do realizacji tego celu. Powstało w ten
sposób prawo z lukami instrumentalnymi. W szczególności daje się zauważyć, zdaniem
6
Trybunału, brak instrumentów wskazujących źródła sfinansowania podwyżek oraz
umożliwiających doprowadzenie zasilania finansowego uzyskanego przez kasy chorych
do osób, które miały otrzymać podwyżki. Zasada ochrony zaufania do państwa wyklucza
jednak przerzucanie negatywnych konsekwencji, wynikających z wadliwych i
niedostatecznie precyzyjnych regulacji w sprawie wynagrodzeń na pracowników –
beneficjentów tej regulacji. Z tego względu, podkreślając wadliwość regulacji zawartej w
art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r., Trybunał, uznał ją w ostateczności za zgodną
z Konstytucją.
Po czwarte, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w zasadzie ochrony zaufania
do państwa i stanowionego przez nie prawa zawarte jest swoiste domniemanie, zgodnie
z którym, jeżeli ustawodawca tworzy prawo stanowiące podstawę roszczeń
finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych, to czyni
zobowiązanym system finansów publicznych. Zdaniem Trybunału ustawa z 16 grudnia
1994 r. na mocy której powstały indywidualne roszczenia pracowników wobec
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jako pracodawców, obciąża
odpowiedzialnością segment finansów publicznych, za którego pośrednictwem
realizowane są obowiązki władzy publicznej określone w art. 68 ust. 2 Konstytucji. Nie
oznacza to jednak, iż spzoz przysługuje pełna rekompensata wydatków na
podwyższenie wynagrodzeń. Powinien natomiast istnieć mechanizm takiej redystrybucji
zwiększonych środków na opiekę zdrowotną, który pozwoli na zapobieżenie
pogorszeniu warunków funkcjonowania tych zakładów z powodu wypełniania przez nie
ustawowego obowiązku podniesienia wynagrodzeń pracowniczych.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, który jak sam Trybunał zaznaczył, miał
charakter interpretacyjny, chociaż usunął niektóre wątpliwości dotyczące skutków
obowiązywania art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., to nie przesądził niezwykle
ważnej kwestii, czy samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej,
po wypełnieniu zobowiązania wobec pracowników i podwyższeniu wynagrodzenia,
przysługuje roszczenie o zrekompensowanie wydatkowanych na ten cel kwot oraz do
kogo mogą one to roszczenie kierować. Trybunał podkreślił jednak, że kasy chorych,
których obowiązki przejął Narodowy Fundusz Zdrowia, jako podmioty systemu finansów
publicznych, na których ciąży obowiązek racjonalnego kształtowania odpłatności za
usługi służby zdrowia, były zobowiązane wykonywać ustawy. Jeżeli wiec przy
zawieraniu kontraktów ignorowały one wynikający z ustawy obowiązek podniesienia
przez samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej wynagrodzeń pracowników tych
7
zakładów, było to równoznaczne z naruszeniem zasad, na których powinno się opierać
stosowanie ustaw przez podmioty publicznoprawne.
Wyrok Trybunału usunął więc wątpliwości, czy było zgodne z Konstytucją
przyznanie pracownikom roszczenia do spzoz, ale jednocześnie stał się zachętę dla
tych zakładów do formułowania roszczeń w stosunku do kas chorych, a następnie
Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ), o zwrot wypłaconych podwyżek wynagrodzeń w
latach 2001 i 2002. Sądy powszechne rozpatrują setki takich pozwów. Część spraw
trafiła także już do Sądu Najwyższego. Jak trafnie zwraca uwagę Sąd Apelacyjny
stanowisko Sądu Najwyższego nie jest w tej sprawie jednolite. Niejednolitość ta dotyczy
zasadniczych kwestii: do kogo można kierować roszczenie oraz co jest podstawą
prawną takiego roszczenia.
Gdy chodzi o adresata roszczenia z jakim występują samodzielne publiczne
zakłady opieki zdrowotnej (spzoz) to w orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiły się
dwa stanowiska. W wyroku z dnia 24 września 2003 r. I CK 143/03 Sąd Najwyższy
dopuścił możliwość dochodzenia przez spzoz, kwot wypłaconych pracownikom, od
Skarbu Państwa jeżeli uczynienie zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 4a ustawy z
16 grudnia 1994 r., spowodowało u tego podmiotu stratę w rozumieniu art. 361 § 2 k.c.
Sąd Najwyższy uznał, że wbrew obowiązkowi prawnemu Sejm nie stworzył
wymaganych regulacji, które umożliwiłyby przepływ środków finansowych do
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, mających realizować
przewidziany wspomnianym przepisem wzrost wynagrodzeń. Skarb Państwa może więc
ponosić odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne. Taka odpowiedzialność
powstanie gdy spzoz wykaże, że poniósł szkodę na skutek wypłacenia wynagrodzeń
oraz iż między zaniechaniem organu władzy publicznej naruszającym prawo i szkodą
występuje adekwatny związek przyczynowy. Ciężar udowodnienia szkody i jej
wysokości spoczywa na spzoz. Jej wykazanie wymaga z jednej strony uwzględnienia
złożonych relacji miedzy kasą chorych a spzoz, a z drugiej strony uprawnienia Państwa
do wkraczania z regulacjami prawnymi w sferę działalności spzoz. Orzeczenie to
przyjmuje jako punktu wyjścia, że w obowiązującym prawie brak podstaw dla
formułowania roszczeń spzoz, które wypłaciły wynagrodzenia swoim pracownikom
zgodnie z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., przeciwko kasom chorych (obecnie
Narodowemu Funduszowi Zdrowia).
8
W szeregu innych wyrokach Sąd Najwyższy podjął natomiast próbę ustalenia czy
spzoz przysługuje jednak roszczenie do Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy
prawnego kas chorych.
Ponieważ zagadnienie prawne przedstawione przez Sąd Apelacyjny dotyczy tylko
tego czy art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. stanowi podstawę odpowiedzialności
Narodowego Funduszu Zdrowia wobec spzoz, problem odpowiedzialności Skarbu
Państwa pozostaje poza granicami rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie.
Sąd Apelacyjny w uzasadnieniu swego postanowienia trafnie wskazał na to, że w
orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieją poważne rozbieżność co do tego na jakiej
podstawie można oprzeć roszczenia spzoz, do Narodowego Funduszu Zdrowia.
Podstawowym źródłem tych wątpliwości jest pozostawiająca wiele do życzenia legislacja
dotycząca stosunków pomiędzy pacjentem i samodzielnym publicznym zakładem opieki
zdrowotnej jako świadczącym usługi zdrowotnych oraz tym zakładem a Narodowym
Funduszem Zdrowia, który dostarcza zakładowi środki na sfinansowanie jego
działalności. Pomimo oczywistych ułomności tej legislacji Sąd Najwyższy podejmuje
jednak próby znalezienia postawy odpowiedzialności Narodowego Funduszu Zdrowia
wobec spzoz.
W wyroku z dnia 17 marca 2005 r. III CK 405/04 Sąd Najwyższy wykluczył
możliwość skonstruowania roszczenia spzoz wobec Narodowego Funduszu Zdrowia na
podstawie art. 3571
k.c. Stanowisko to znajduje uzasadnienie co najmniej z dwu
powodów. Po pierwsze, problem zmiany wynagrodzenia pracowników spzoz był znany
kasom chorych już w chwili ustalania umów z spzoz na rok 2001. Protesty tych
pracowników z powodu zbyt niskich wynagrodzeń były szeroko komentowane w
środkach masowego przekazu i w 2000 r. przedstawiciele rządu spotykali się
wielokrotnie z protestującymi zapowiadając uregulowanie tego problemu. Trudno więc w
tej sytuacji uznać, że podwyżka wynagrodzeń pracowników spzoz była nadzwyczajną
zmianą stosunków w rozumieniu art. 3571
k.c. Po drugie, jeżeli stosunek prawny
pomiędzy spzoz a kasą chorych, nawiązany na podstawie umowy o świadczenie usług
zdrowotnych na rok 2001, już wygasł w chwili wystąpienia z pozwem, to art. 3571
k.c. nie
może być podstawą roszczenia o ukształtowanie tego stosunku lub jego rozwiązanie, a
takie tylko możliwości stwarza ten przepis sądowi. Na konieczność dokładnego
rozważenie, czy podstawą roszczeń spzoz względem Narodowego Funduszu Zdrowia
może być art. 3571
k.c., nie wykluczając jednak całkowicie takiej możliwości, zwrócił
również uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 kwietnia 2005 r. III CK 645/04.
9
We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 17 marca 2005 r., Sąd Najwyższy uznał
jednakże, iż sam art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest podstawą dla
formułowania takiego roszczenia. Nawiązując do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego
wyrażonego w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., Sąd Najwyższy stwierdził, że
wspomniany przepis tworzy współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za
jego wykonanie. Z drugiej strony Sąd Najwyższy przyjął, że skoro brak odrębnej
regulacji ustawowej normującej sposób finansowania przewidzianych w nim podwyżek,
to należy w samym tym przepisie dostrzegać podstawę prawną także dla roszczeń
spzoz wobec kas chorych, jako właściwych podmiotów sytemu finansów publicznych, o
pokrycie wydatków poniesionych na podwyżki wynagrodzeń swoich pracowników, w
zakresie w jakim w danych okolicznościach nie można było wymagać ich sfinansowania
z własnych środków tych zakładów. Stanowisko to, którego zaletą byłoby stworzenie dla
spzoz czytelnego mechanizmu odzyskiwania wydatków poniesionych na podwyżki
wynagrodzeń, pozostaje jednak w wyraźnej sprzeczności z innymi regulacjami. Po
pierwsze, użyte przez Trybunał Konstytucyjny określenie „system finansów publicznych”
do którego nawiązuje Sąd Najwyższy, nie ma wyraźnego znaczenia normatywnego w
prawie prywatnym, gdzie rozważamy zachowanie poszczególnych podmiotów a nie
systemu jako takiego. Po drugie także przepisy publicznoprawne nie posługują się tym
określeniem. W szczególności ustawa o finansach publicznych używa określenia sektor
finansów publicznych, co jak zwrócił na to uwagę sam Trybunał Konstytucyjny w
postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2005 r., K 43/01 (OTK – A 2005, nr 4, poz. 43) nie jest
tym samym. W tej sytuacji przywiązywanie wagi do tak nieprecyzyjnego terminu i
formułowanie w związku z tym tezy, że wprost z przepisu prawa wynika roszczenie o
zwrot wypłaconych wynagrodzeń nie znajduje uzasadnienia.
Nawet gdyby jednak uznać, że przepis art. 4a daje podstawę dla formułowania
tylko na jego podstawie roszczenia o zwrot wypłaconego przez spzoz podwyższonego
wynagrodzenia, to rodzi się od razu szereg dalszych trudnych do rozwiązania
problemów. Sąd Najwyższy w omawianym wyroku przyjmuje solidarną
odpowiedzialność spzoz i kas chorych za wypłatę podwyższonych wynagrodzeń. Nie
jest jednak jasne co ma być źródłem tej solidarności. Nie jest nią umowa pomiędzy
spzoz a kasą chorych, bo nie została zmieniona. Znowu więc źródłem musiałby być sam
art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. w sytuacji gdy w przepisie tym mowa jest tylko o
obowiązku spzoz wobec jego pracowników. Domniemywanie odpowiedzialności kas
chorych za wypłacone przez spzoz podwyższone wynagrodzenia, na dodatek
10
odpowiedzialności solidarnej, zakłada przypisywanie wspomnianemu art. 4a treści
których on nie zawiera. Odwołanie się przy tym do niejasnego i stworzonego doraźnie
przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o charakterze interpretacyjnym, pojęcia systemu
finansów publicznym nie stanowi dostatecznego usprawiedliwienia dla formułowania
zawsze z duża ostrożnością dopuszczanego w prawie cywilnym, roszczenia opartego
wprost na przepisie prawa. Dodatkowo podkreślić należy, na co uwagę zwrócił Sąd
Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. V CK 79/05, że kasy chorych, a obecnie
Narodowy Fundusz Zdrowia podlegają przepisom ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o
finansach publicznych (jedno. tekst: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).
Wydatkowanie środków przez Narodowy Fundusz Zdrowia musi więc mieć wyraźną
podstawę prawną. Taką podstawą prawną dla przekazywania środków przez NFZ spzoz
jest, zgodnie z ustawą o świadczeniach zdrowotnych tylko łącząca ich umowa.
Formułowanie innych podstaw dla przekazywania tych środków pozostaje więc w
sprzeczności z przepisami powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych.
W wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. Sąd Najwyższy uznał, że jeżeli kasa chorych
uzyskała zwiększone środki na pokrycie wzrostu wynagrodzeń w spzoz i odmówiła
renegocjacji umowy zawartej z takim zakładem, to może to być potraktowane jako
nadużycie monopolisty na rynku świadczeń zdrowotnych. Takie stanowisko nie prowadzi
jednak do wskazania podstawy dla roszczenia spzoz przeciwko kasom chorych, gdyż
zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i
konsumentów (j.t. Dz.U. Z 2003, Nr 86, poz. 804 ze zm.) w razie nadużycia pozycji
monopolisty umowa może być zmieniona lub rozwiązana. Dodatkowo należy też
zauważyć, że organizacja świadczeń zdrowotnych nie zakłada konkurencyjności i rynku
gdy chodzi o sposób finansowania świadczeń opieki zdrowotnej, gdyż nie dopuszczała
konkurencji w tym zakresie pomiędzy kasami chorych, a obecnie gdy jedynym
zobowiązanym jest Narodowy Fundusz Zdrowia, to z natury rzeczy nie jest możliwa
konkurencja w tym zakresie. Stosowania do oceny zachowań Narodowego Funduszu
Zdrowia przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów nie ma więc w ogóle
wyraźnych podstawa normatywnych.
Poszukując odpowiedzi na pytanie o podstawę prawną roszczenia spzoz o zwrot
wypłaconego wynagrodzenia należy więc rozpocząć od stwierdzenia, że przekazania
środków finansowych przez NFZ na rzecz spzoz może się odbywać tylko w ramach
stosunku prawnego, który powstaje z umowy o świadczenie usług zdrowotnych zawartej
przez te podmioty. Powstaje więc zasadnicze pytanie czy wejście w życie art. 4a ustawy
11
z dnia 16 grudnia 1994 r. spowodowało zmianę treści tego strony stosunku prawnego,
jaki powstał na podstawie umowy zawartej przez kasę chorych i spzoz o świadczenie
usług zdrowotnych w roku 2001. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem treść
stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest umowa, może być określona także
bezpośrednio przepisami prawa. Pogląd ten znajduje swoją mocną normatywną
podstawę w art. 56 k.c., który stanowi, że czynność prawna wywołuje skutki nie tylko w
niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy, z zasad współżycia
społecznego i z ustalonych zwyczajów. W literaturze i orzecznictwie uznaje się, że
stosunek pomiędzy spzoz a Narodowym Funduszem Zdrowia, jest stosunkiem
zobowiązaniowym, do którego oceny należy stosować przepisy ustawy z dnia 6 lutego
1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym. Ustawa ta od dnia 1 kwietnia 2003
r. została zastąpiona ustawą z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu
w Narodowym Funduszu Zdrowia, ta zaś z kolei ustawą z dnia 27 sierpnia 2004 r.
o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr
210, poz. 2135). W sprawach nieuregulowanych w przepisach wspomnianych ustaw do
oceny stosunku pomiędzy spzoz a kasą chorych/Narodowym Funduszem Zdrowia,
należy zaś stosować przepisu kodeksu cywilnego.
W okresie, za który powodowy spzoz dochodzi zwrotu wypłaconych swoim
pracownikom świadczeń, stosunek pomiędzy nim a kasą regulowały przepisy ustawy z
dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz.
153 ze zm.) w szczególności rozdział 5 powołanej ustawy. Z powołanych przepisów
wynika, że w umowach zawieranych przez spzoz z kasą chorych powinno się określać
między innymi rodzaj i zakres udzielanych przez zakład świadczeń zdrowotnych oraz
zasady rozliczeń z tego tytułu (art. 53 ust. 4). Wynagrodzenie personelu medycznego
zatrudnionego przez spzoz jest niewątpliwie elementem kosztu wykonania przez zakład
świadczeń zdrowotnych na rzecz pacjentów. Koszt ten stanowi z kolei element kosztu
opieki zdrowotnej za świadczenie której kasa chorych przekazuje spzoz wynagrodzenie
na podstawie stosunku prawnego wynikającego z łączącej ją z tym zakładem umowy. W
sytuacji gdy nastąpiło ustawowe zwiększenie tego kosztu poprzez podniesienie
wynagrodzenia personelu medycznego, to ten powstały z mocy prawa nowy koszt stał
się elementem stosunku łączącego kasę chorych z spzoz. Rozwiązaniem optymalnym
powinno być, aby strony umowy dokonały w niej stosownych zmian wynikających z
wejścia wżyci ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Nawet jednak gdy zmiany taki nie
zostały wprowadzone umową, treść łączącego strony stosunku prawnego uległa
12
zmianie, z chwilą wejścia w życie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. Innymi słowy
skoro na podstawie łączącego spzoz i kasę chorych stosunku prawnego, kasa miała
zapłacić wynagrodzenie za świadczenie opieki zdrowotnej przez zakład, a elementem
tego wynagrodzenia był także zwiększony z mocy ustawy koszt wynagrodzenia
personelu opieki medycznej, to zakładowi przysługiwało roszczenie w stosunku do kasy
o przekazania mu zwiększonych środków.
Jeżeli spzoz wykaże, że nie otrzymał należnych mu środków po stronie kasy
chorych nastąpiło nienależyte wykonanie łączącego ją z spzoz stosunku prawnego. Do
oceny skutków tego nienależytego wykonania stosować należy art. 471 i następne k.c.
Spzoz może więc na podstawie wspomnianych przepisów wykazać, że w związku z
nienależytym wykonaniem zobowiązania przez kasę chorych poniósł szkodę i żądać jej
naprawienia. Występując z takim roszczeniem spzoz musi wykazać, że poniósł we
własnym zakresie zwiększony ustawowo koszt wynagrodzenia personelu medycznego
oraz że nie uzyskał od kasy chorych rekompensaty całości lub części tej kwoty. Poza
tym na zakładzie ciążyć powinien obowiązek wykazania, że pomiędzy nienależytym
wykonaniem zobowiązania przez kasę a jego szkodą istnieje normalny związek
przyczynowy. Związek ten będzie istniał, jeżeli dodatkowe koszty na wynagrodzenia nie
powstały przykładowo ze zwiększenia liczby personelu medycznego zatrudnianego
przez zakład w tym okresie lub z podwyższenia wynagrodzenia o inne kwoty niż
przewidziane w art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
Natomiast kasa chorych (obecnie jej następca prawny NFZ) chcąc zwolnić się z
odpowiedzialności za szkodę, powinna wykazać, że przekazała spzoz środki na
zwiększone ustawowo wynagrodzenie personelu medycznego lub że nie przekazanie
tych środków nastąpiło ze względu na okoliczności za które nie ponosi ona
odpowiedzialności. Taką okolicznością nie może przy tym być tylko powołanie się na
deficyt kasy w danym okresie. Jeżeli bowiem kasy otrzymały z budżetu środki na
wyrównanie spzoz skutków podwyżki wynagrodzeń wynikającej z art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. (co stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r.
Trybunał Konstytucyjny), to miały obowiązek przekazać je zakładom, niezależnie od
istniejących niedoborów gdy chodzi o całościowe rozliczenie kosztów świadczenia opieki
zdrowotnej za dany okres.
Przedstawiona koncepcja rozwiązywania sporów pomiędzy NFZ a spzoz,
powstałych na tle stosowania art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r., unika tych wad,
które wykazują dotychczas zgłoszone propozycje. Daje też ona sądom możliwość
13
sprawdzenia, czy w konkretnej sytuacji spzoz rzeczywiście otrzymał część lub nawet
całość środków na pokrycie zwiększonego z mocy prawa wynagrodzenia personelu
medycznego zatrudnionego przez ten zakład.
Mając jednak na uwadze, że jest to tylko jedna z koncepcji które pojawiły się już
w orzecznictwie oraz, że kolejne sądy przedstawiają w trybie art. 390 k.p.c. podobne
zagadnienia prawne, powstałe na tle sporów wywołanych pozwami spzoz, Sąd
Najwyższy w obecnym składzie przekazuje, zagadnienie prawne zawarte w sentencji
postanowienia Sądu Apelacyjnego, do rozstrzygnięcia rozszerzonemu składowi Sądu
Najwyższego.