Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt V CSK 181/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 lipca 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Żyznowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Antoni Górski
SSN Henryk Pietrzkowski
Protokolant Izabella Janke
w sprawie z powództwa Wojewódzkiego Szpitala Specjalistycznego [...]
przeciwko Narodowemu Funduszowi Zdrowia, Skarbowi Państwa - Ministrowi
Zdrowia oraz Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa reprezentowanych
przez
Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 12 lipca 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację wobec
pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia i w całości
rozstrzygającej o kosztach postępowania apelacyjnego, a także
uchyla wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 30 maja 2005 r. w
zakresie oddalającym powództwo wobec tego pozwanego i w
2
uchylonym zakresie przekazuje sprawę Sądowi Okręgowemu do
ponownego jej rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach
postępowania kasacyjnego; poza tym oddala skargę kasacyjną i
nie obciąża strony powodowej kosztami procesu na rzecz
pozwanego Skarbu Państwa.
Uzasadnienie
Sąd Okręgowy oddalił powództwo o zasądzenie kwoty 16.954 264,00 zł
z odsetkami stanowiącej równowartość sumy, którą według twierdzeń strony
powodowej – wypłaciła ona swoim pracownikom na podstawie art. 4a ustawy
z grudnia 16 grudnia 19994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie ustaw (Dz.U.
z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Zdaniem tego Sądu żądanie pozwu nie mogło być
uwzględnione zarówno wobec pozwanego Narodowego Funduszu Zdrowia jak
i Skarbu Państwa (za którego czynności procesowe podejmowali Ministrowie
Skarbu Państwa oraz Zdrowia). Pozwany Fundusz, będący następcą prawnym kas
chorych, wiązała umowa z powodowym Szpitalem, której postanowienia –
określające warunki udzielania świadczeń zdrowotnych - nie dawały podstaw do
uwzględnienia - zdaniem tego Sądu – powództwa. U podstaw zaś ustawy
nowelizacyjnej z dnia 22 grudnia 2000 r. legło założenie, że jej realizacja nastąpi ze
środków finansowych, które pozyskali pracodawcy ze sprzedaży świadczeń
zdrowotnych. Wykluczone zostało –w ocenie Sądu pierwszej instancji – obciążenie
Skarbu Państwa skutkami finansowymi wprowadzonych podwyżek.
Oddalając - zaskarżonym wyrokiem – apelację powodowego Wojewódzkiego
Szpitala Specjalistycznego Sąd Apelacyjny podzielił stanowisko Sądu pierwszej
instancji o braku podstaw do przyjęcia odpowiedzialności pozwanego Funduszu
za wypłatę podwyższonego wynagrodzenia. Nie znalazł także Sąd Apelacyjny
3
podstaw do przypisania Skarbowi Państwa (Ministrom Skarbu Państwa i Ministrowi
Zdrowia ) odpowiedzialności za skutki finansowe wywołane realizacją art. 4a
omawianej ustawy.
Skargę kasacyjną wniósł powodowy Wojewódzki Szpital Specjalistyczny
w której zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 77 ustawy ust. 1 Konstytucji
przez jego niewłaściwe zastosowanie a także art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia
1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych
wynagrodzeń... (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.) Nadto skarżący zarzucił
naruszenie art. 67 § 3 k.p.c. – obowiązującego w chwili wydania zaskarżonego
wyroku, art. 227 k.p.c., przez zaniechanie przeprowadzenia postępowania
dowodowego co do wysokości doznanej przez stronę powodową szkody, przy
jednoczesnym oparciu rozstrzygnięcia na niewłaściwej reprezentacji Skarbu
Państwa, oraz art. 2 k.p.c. w zw. z art. 177 i 175 Konstytucji i art. 188 (a contrario)
Konstytucji przez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy.
Wskazując na powyższe strona powodowa wnosiła o uchylenie
zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu Okręgowego i przekazanie sprawy temu
sądowi do ponownego jej rozpoznania a także rozstrzygnięcia o kosztach procesu.
W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną - złożoną przez każdego
z pozwanych – wnosili oni o oddalenie tej skargi z zasądzeniem kosztów procesu
za instancję kasacyjną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Ustawa z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym
systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców
oraz o zmianie niektórych ustaw i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U.
z 2001 r. Nr 5, poz. 45) dodała do ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń
u przedsiębiorców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze
zm.) m.in. art. 4a. Przepis ten w ustępie pierwszym stanowi, iż pracownikom
samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej przysługuje od dnia 1
stycznia 2001 r. przyrost przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia, nie niższy niż
203 zł miesięcznie, w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy łącznie ze skutkami
4
wzrostu wszystkich składników wynagrodzenia. Niewątpliwym jest, że przepisy
powołanej ustawy nowelizacyjnej z dnia 22 grudnia 2000 r. - w powołanym zakresie
- mają charakter przepisów przejściowych o wyraźnie określonym czasie
obowiązywania - art. 4a ust. 1 ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców... obowiązywał tylko w odniesieniu
do wzrostu wynagrodzeń w 2001 r., zaś ust. 2 w odniesieniu do wzrostu
wynagrodzeń w 2002 r. Celem tak ukształtowanych przepisów przejściowych było
podniesienie wynagrodzeń do poziomu, który tworzył punkt wyjścia dla
wykorzystania instrumentów, ustalania przyrostu wynagrodzeń, określonych
w ustawie o systemie negocjacyjnym. Uprawnienie do wymienionego przyrostu
wynagrodzeń przysługiwało pracownikom samodzielnych publicznych zakładów
opieki zdrowotnej, które zatrudniały powyżej 50 osób. W ocenie Sądów obu
instancji pozwany Narodowy Fundusz Zdrowia nie był zobowiązany, na podstawie
wiążącej strony umowy, do wypłaty żądanej kwoty stanowiącej pokrycie wydatków
dokonanych przez stronę powodową z tytułu podwyższonego ex lege
wynagrodzenia. Nadto Sąd Apelacyjny wskazał, że Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r. K. 43/01 (OTK-A 2002, nr 7, poz. 96) nie uznał
art. 4a powołanej ustawy za niezgodny z Konstytucją. Powołany wyrok Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2002 r. K. 43/01 stwierdza, że będący podstawą
podwyżki art. 4a ustawy z dnia 10 grudnia 1994 r. jest zgodny z art. 2, art. 7 i art.
32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 Konstytucji.
Rozważając znaczenie przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego
i rozumianą w świetle tego wyroku treść art. 4a i omawianej ustawy, który stał się
elementem obowiązującego porządku prawnego (art. 188 pkt 1 i 190 ust. 1
Konstytucji) nie można podzielić dalszych wniosków w niego wyprowadzonych
przez Sądy obu instancji. Pozostają one bowiem w sprzeczności z motywacją
stanowiska Trybunału, który po pierwsze stwierdził dopuszczalność ingerencji
ustawodawcy w sferę wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych
zakładów opieki zdrowotnej, wskazując, iż normy konstytucyjne odnoszące się do
publicznej służby zdrowia, zawarte w art. 68 Konstytucji, dopuszczają przejściowe
zastosowanie mechanizmu przyjętego w art. 4a ustawy z 16 grudnia 1994 r.
Po drugie, wśród wartości wypełniających pojęcie demokratycznego państwa
5
prawnego, zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa
zajmuje nadrzędne miejsce. W tej zasadzie zawarte jest - zdaniem Trybunału
swoiste domniemanie, zgodnie z którym, jeżeli ustawodawca tworzy prawo
stanowiące podstawę roszczeń finansowych, a nie określa w sposób jednoznaczny
podmiotu zobowiązanego, to czyni zobowiązanym system finansów publicznych.
Podmiotami tego systemu były - w stanie prawnym wówczas obowiązującym - kasy
chorych oraz samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, za pośrednictwem
którego to systemu realizowane były obowiązki władzy publicznej określone w art.
68 ust. 2 Konstytucji. Nastąpiło samozwiązanie się sektora finansów publicznych.
Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że nie oznacza to, iż
samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej przysługuje pełna
rekompensata wydatków na podwyższenie wynagrodzeń.
Po trzecie, podkreślając istotne niedostatki legislacyjne przepisu art. 4a ust.
1, w szczególności niewskazanie adresata ustawowego obowiązku, brak przepisów
przejściowych, źródła finansowania przewidzianej w nim podwyżki wynagrodzenia,
ani mechanizmów przekazywania środków na ten cel - Trybunał Konstytucyjny
potwierdził zasadność zastosowania innych - poza gramatyczną - rodzajów
wykładni dla prawidłowego określenia treści zawartej w tym przepisie. Uznanie
zgodności z Konstytucją omawianego art. 4a nastąpiło tylko o tyle o ile jest on
rozumiany „jako tworzący współodpowiedzialność systemu finansów publicznych za
jego wykonanie", nie może - w związku z art. 56 k.c. - pozostać bez wpływu na
wykładnię przepisu art. 4a. Dał temu wyraz Sąd Najwyższy w (nie publ.) uchwale
składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP 130/05 stwierdzającej,
że art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz
o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 1 poz. 2 ze zm.) stanowi –
w związku z art. 56 k.c. - podstawę roszczenia samodzielnego publicznego
zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kasy chorych (Narodowego Funduszu
Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników, jeżeli zakład
ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na podstawie
umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów pokryć
w całości lub w części. Wynagrodzenie personelu medycznego zatrudnionego przez
6
powodowy Szpital stanowiło niewątpliwie element kosztu wykonania przez ten Szpital
świadczeń zdrowotnych na rzecz pacjentów. Koszt ten stanowi z kolei element kosztu
opieki zdrowotnej za świadczenie której kasa chorych (Narodowy Fundusz Zdrowia)
przekazuje świadczeniodawcom wynagrodzenie na podstawie stosunku prawnego
wynikającego z łączącej ją z tymi świadczeniodawcami umowy. W sytuacji, gdy
nastąpiło ustawowe zwiększenie tego kosztu, poprzez podniesienie wynagrodzenia
personelu medycznego, to w odniesieniu do tego zwiększonego z mocy ustawy
kosztu powodowemu Szpitalowi - wbrew odmiennemu zapatrywaniu Sądów obu
instancji - przysługiwało - stosownie do powołanej uchwały - roszczenie w stosunku do
podmiotu tamże wskazanego o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia
pracowników. Istnieje więc mechanizm rozliczeń między zakładami opieki zdrowotnej
a właściwym podmiotem systemu finansów publicznych obejmujący, na podstawie art.
4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń..., zwrot kosztów wypłaconej podwyżki wynagrodzenia.
Zarzut naruszenia powołanego art. 4a okazał się uzasadniony. Co najmniej
przedwczesne jest zatem twierdzenie strony powodowej o istnieniu podstaw
odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za bezprawie normatywne.
Skarga kasacyjna w odniesieniu do Skarbu Państwa podlega oddaleniu
z zastosowaniem art. 102 k.p.c. w odniesieniu do żądanych kosztów procesu
za instancję kasacyjną. W tym zakresie wyrok pomimo błędnego uzasadnienia
w ostatecznym wyniku odpowiada prawu (art. 39814
k.p.c.). Obowiązujący w dacie
orzekania przez Sąd Apelacyjny przepis art. 67 § 3 zd. 1 k.p.c. stanowił
wyłączną podstawę ustalenia właściwego w tej sprawie podmiotu reprezentującego
Skarb Państwa. W myśl tego przepisu jest nim Minister Skarbu Państwa będący
materialnym reprezentantem Skarbu Państwa. Wbrew odmiennemu zapatrywaniu
Sądu Apelacyjnego pozwany Skarb Państwa był właściwie reprezentowany z punktu
widzenia reprezentacji materialnoprawnej, jak i procesowej. Chybione
jest odwołanie się do dominujących – jak to zostało określone - zasad procesu
cywilnego, tj. kontradyktoryjności i dyspozycyjności. W następstwie kolejnych
nowelizacji k.p.c. – u podstaw których leży dążenie do usprawnienia polskiego
wymiaru sprawiedliwości m.in. poprzez przeniesienie ciężaru dowodu na strony
a odciążenie w tym zakresie sądu orzekającego – nastąpiło zbliżenie regulacji
7
procesu cywilnego do modelu postępowania kontradyktoryjnego. Cechami tego
modelu są równość stron, swobodne dysponowanie roszczeniami, związanie sądu
żądaniem strony i zasada vigilantibus iura sunt scripta rozumiana jako zobowiązanie
strony do dbałości o swoją sprawę. Prezentowane, a nie jest ono odosobnione,
oczywiście błędne stanowisko Sądu Apelacyjnego w istocie utrudnia, jeśli nie wręcz
wyklucza, w praktyce tego Sądu i sądów niższych instancji możliwość pogodzenia roli
wymiaru sprawiedliwości jako sprawnego i efektywnego regulatora stosunków
społecznych z wymogami sprawiedliwego rozwiązywania konfliktów przez sąd
orzekający (por. wymagania płynące z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Jednostronność wyrażanego stanowiska
– bez jego motywacji i odwołania się do obowiązujących przepisów potęguje
w orzecznictwie trudności w realizacji tych niełatwych założeń prawidłowego
rozwiązywania konfliktów mogących przejawiać się także w prawidłowym wyważeniu
konkurencyjnych zasad procesowych. Z przyczyn powyższych i na podstawie
powołanych przepisów należało orzec jak w sentencji wyroku.