Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 159/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 7 listopada 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Marek Sychowicz (sprawozdawca)
Protokolant Ewa Krentzel
w sprawie z powództwa Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki
Zdrowotnej "S." w G.
przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 7 listopada 2006 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 22 grudnia 2005 r.,
uchyla zaskarżony wyrok w częściach: zasądzającej, oddalającej
apelację i orzekającej o kosztach postępowania apelacyjnego
(pkt I 1, II i III) i zmienia wyrok Sądu Okręgowego w R. z dnia 29
czerwca 2005 r., w części zasądzającej oraz orzekającej o
kosztach procesu (pkt I i II) w ten sposób, że powództwo oddala;
2
nie obciąża powoda kosztami procesu za pierwszą i drugą
instancję oraz kosztami postępowania kasacyjnego.
3
Uzasadnienie
Samodzielny Publiczny Zespół Opieki Zdrowotnej „S.” wniósł o zasądzenie
na jego rzecz od Narodowego Funduszu Zdrowia w Warszawie kwoty 342.521,51 zł
z odsetkami ustawowymi od dnia 17 marca 2004 r. jako zwrotu poniesionego w
2001 r. wydatku na podwyższenie wynagrodzenia pracowników o kwotę 203 zł na
podstawie art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie
kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o
zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm.). W toku sprawy
powód cofnął powództwo w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia i do
udziału w sprawie w charakterze pozwanego wezwany został Skarb Państwa,
początkowo reprezentowany przez Ministra Finansów a później przez Ministra
Skarbu Państwa.
Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2005 r. Sąd Okręgowy w R. zasądził od
pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na rzecz powoda żądaną
kwotę z odsetkami oraz kosztami procesu i – wobec cofnięcia powództwa –
umorzył postępowanie w stosunku do Narodowego Funduszu Zdrowia
w Warszawie. Po rozpoznaniu apelacji pozwanego od tego wyroku Sąd Apelacyjny
wyrokiem z dnia 22 grudnia 2005 r. zmienił go jedynie w ten sposób, że zasądzoną
nim kwotę obniżył do kwoty 327.830,21 zł z odsetkami ustawowymi od dnia 7
marca 2005 r., umorzył postępowanie w części dotyczącej kwoty 14.691,30 zł i
oddalił apelację w pozostałej części. Sąd ten przyjął, że wykładnia celowościowa
obowiązującego w chwili wyrokowania art. 67 § 3 k.p.c. uzasadnia reprezentację w
sprawie Skarbu Państwa przez Ministra Skarbu Państwa. Aprobując co do zasady
rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji uznał, że powód doznał
szkody na skutek deliktu legislacyjnego polegającego na „wydaniu aktu
legislacyjnego z lukami instrumentalnymi”, co skutkuje odpowiedzialność
odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417
k.c. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca
2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr
162, poz. 1692), przy uwzględnieniu, że przesłanką odpowiedzialności Skarbu
4
Państwa jest tylko bezprawność rozumiana obiektywnie. Podniesiony przez
pozwanego zarzut przedawnienia ocenił jako sprzeczny z zasadami współżycia
społecznego.
Wyrok Sądu Apelacyjnego w części zasądzającej i oddalającej apelację
zaskarżył skargą kasacyjną pozwany Skarb Państwa – Minister Skarbu Państwa.
Podstawą skargi jest 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię
art. 2 Konstytucji oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 w zw. z art. 188 Konstytucji
i w zw. z art. 10 i 95 ust. 1 Konstytucji, art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 417
k.c., art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., art. 361 § 2 k.c.
w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., art. 4 i 53 ustawy z dnia 6 lutego
1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153
ze zm.), art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej
(Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki
Społecznej z dnia 13 lipca 1998 r. w sprawie umowy o udzielenie zamówienia
na świadczenia zdrowotne (Dz. U. 93, poz. 592), rozporządzenia Ministra Zdrowia
i Opieki Społecznej z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie szczególnych zasad
rachunku kosztów w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 164,
poz. 1194), art. 442 § 1 i art. 123 § 1 pkt 2 k.c. oraz 2) naruszenie przepisów
postępowania, tj. art. 67 § 2 i 3 oraz art. 328 § 2 k.p.c. Skarżący wniósł
o stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądem pierwszej i drugiej instancji
i zniesienie postępowania przed tymi Sądami w zakresie, w jakim Minister Skarbu
Państwa występował jako statio fisci Skarbu Państwa oraz uchylenie zaskarżonego
wyroku i wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku
i przekazanie sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania lub
orzeczenie co do istoty sprawy i oddalenie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
I. 1. Wbrew zapatrywaniu skarżącego, nieobowiązujący już, ale mający
zastosowanie w sprawie przed sądem pierwszej i drugiej instancji, art. 67 § 3 k.p.c.
mógł być rozumiany jako przepis określający reprezentację a nie pełnomocnictwo
5
(zastępstwo procesowe) Skarbu Państwa w sprawach w nim wymienionych.
Wskazuje na to umieszczenie go w kodeksie postępowania cywilnego jako
dalszego paragrafu artykułu określającego reprezentację w procesie osób
prawnych, a w szczególności Skarbu Państwa, oraz innych organizacji mających
zdolność sądową (art. 67 § 1 i 2), a nie wśród przepisów dotyczących
pełnomocnictwa (art. 86 – 97) i określających m.in. kto może być pełnomocnikiem
procesowym strony. Przemawia za tym także posłużenie się w nim na oznaczenie
funkcji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, wyznaczonej tym
przepisem, pojęciem „podejmowanie czynności procesowych”, a nie jak uczyniono
to w zdającym się być odpowiednikiem art. 67 § 3 k.p.c. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia
8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417
ze zm.), pojęciem „zastępstwo procesowe” (aczkolwiek i w tym przepisie znalazło
się sformułowanie, że „czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje…”).
O poprawności takiego rozumienia art. 67 § 3 k.p.c. świadczy też powołane
w zaskarżonym wyroku postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia
22 czerwca 2005 r., K 42/04 (OTK-A 2005, Nr 6, poz. 74), w którym Trybunał
expressis verbis uznał ten przepis za rozwiązujący problem reprezentacji Skarbu
Państwa w sprawach odszkodowawczych związanych z bezprawiem legislacyjnym.
Sąd Apelacyjny przyjął, wyraźne to stwierdzając, że odpowiedzialność
Skarbu Państwa, której konsekwencją jest uwzględnienie powództwa, nie jest
odpowiedzialnością za szkodę wyrządzoną przez wydanie ustawy niezgodnej
z Konstytucją ani też za szkodę wyrządzoną niewydaniem takiego aktu
normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Ściśle rzecz
biorąc art. 67 § 3 k.p.c. nie określał zatem reprezentacji Skarbu Państwa
w rozpoznawanej sprawie. Nie budzi jednakże sprzeciwu stanowisko Sądu
Apelacyjnego, że skoro – zdaniem tego Sądu – podstawą odpowiedzialności
Skarbu Państwa jest delikt legislacyjny, to wykładnia celowościowa art. 67 § 3 k.p.c.
uzasadnia zastosowanie tego przepisu do określenia podmiotu reprezentującego
w sprawie Skarb Państwa.
Podstawa skargi kasacyjnej polegająca na zarzucie naruszenia art. 67 § 2 i 3
k.p.c., z którą skarżący powiązał wniosek o stwierdzenie nieważności
postępowania, zniesienie postępowania, uchylenie zaskarżonego wyroku
6
oraz wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania temu Sądowi, nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
2. Nie jest też zasadna podstawa skargi kasacyjnej, której treścią jest zarzut
naruszenia art. 328 § 2 k.p.c. przez niezamieszczenie w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku wyjaśnienia jego podstawy prawnej oraz pominięcie
przytoczenia przepisów prawa, których zastosowanie zadecydowało o treści
wyroku. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniona bowiem została jego
podstawa prawna i jako przepisy uzasadniające uwzględnienie powództwa
powołane zostały art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 § 1 k.c. w brzmieniu
obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162,
poz. 1692 – dalej; „ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r.”), przy uwzględnieniu,
że przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa jest tylko bezprawność
rozumiana obiektywnie.
II. 1. Wątpliwości budzi uznanie przez Sąd Apelacyjny, że odpowiedzialność
Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną – jak ujął to ten Sąd – „przez wydanie aktu
legislacyjnego z lukami instrumentalnymi” nie podlega zakwalifikowaniu
jako odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez wydanie ustawy niezgodnej
z Konstytucją lub za szkodę wyrządzoną niewydaniem takiego aktu normatywnego,
którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa.
Należy zauważyć, że gdyby przyjąć, iż Skarb Państwa dopuścił się deliktu
legislacyjnego polegającego na wydaniu ustawy niezgodnej z Konstytucją, rację
miałby skarżący zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 7 w zw.
z art. 188 Konstytucji. Do stwierdzenia niezgodności ustawy z Konstytucją
wyłącznie bowiem powołany jest Trybunał Konstytucyjny (art. 188 pkt 1
Konstytucji). Tymczasem Trybunał Konstytucyjny badał zgodność z Konstytucją
art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania
przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. z 1995 r., Nr 1, poz. 2 ze zm. – dalej: „ustawa z dnia 16 grudnia
1994 r.”) i w wyroku z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43/01 (OTK-A 2002, nr 7, poz. 96)
wprawdzie uznał, że przepis ten jest wynikiem wadliwego działania ustawodawcy,
7
naruszającego wymogi, którym powinno odpowiadać dobre prawo,
ale nie stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją. W tej sytuacji
przyjęcie przez sąd jako przesłanki odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę
wyrządzoną przez wydanie ustawy, że jest ona niezgodna z Konstytucją,
stanowiłoby wkroczenie w wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego.
Przyjęcie zaś, że szkoda doznana przez powoda jest wynikiem braku
odpowiedniej regulacji prawnej spowodowanej niewydaniem aktu
normatywnego, który powinien być wydany, rodzi pytanie – na które
w piśmiennictwie prawniczym i w judykaturze udzielane są rozbieżne odpowiedzi
– czy za szkodę taką Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność, jeżeli
zaniechanie legislacyjne miało miejsce przed dniem 1 września 2004 r., tj. przed
dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Artykuł 4a został
dodany do ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. przez ustawę z dnia 22 grudnia
2000 r. o zmianie ustawy o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu
przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw
i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45), która
weszła w życie w dniu 24 stycznia 2001 r., i od tego dnia można mówić
o potrzebie zapewnienia odpowiedniego „instrumentarium” prawnego
umożliwiającego prawidłową jego realizację. Przychylenie się do poglądu, że
niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał przed
dniem 1 września 2004 r., nie stanowi podstawy do żądania odszkodowania od
Skarbu Państwa (zob. np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia
24 listopada 2005 r., III CZP 82/05 (OSNC 2006, nr 9, poz. 148), powodowałoby
więc, iż już tylko z tego względu wykluczona byłaby możliwość uwzględnienia
powództwa, którego żądaniem jest naprawienie szkody doznanej na skutek
niewydania aktu normatywnego. Aprobata poglądu, że Skarb Państwa ponosi
odpowiedzialność odszkodowawczą za zaniechanie legislacyjne już od dnia
17 października 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji (zob.
np. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP
37/06, Biul. SN 2006, nr 7, s. 7) nie prowadzi do odmiennego wniosku.
O delikcie legislacyjnym powodującym odpowiedzialność odszkodowawczą
Skarbu Państwa można bowiem mówić tylko wówczas, gdy nie został wydany
8
akt normatywny, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa (zob.
obecnie art. 4171
§ 4 k.c.). Obowiązek taki musi być wyrażony w sposób
jednoznaczny, tak by wyłączona była możliwość ustalenia istnienia tego
obowiązku dopiero w drodze wykładni dokonanej przez sąd. Wynikiem takiej
wykładni nie może być wykreowanie obowiązku spoczywającego na
ustawodawcy lub organie władzy wykonawczej. Stanowiłoby to bowiem
wkroczenie władzy sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla innej władzy
(art. 10 Konstytucji). Wraz z dodaniem art. 4a do ustawy z dnia 16 grudnia 1994
r. ustawodawca ani sam się nie zobowiązał, ani nie zobowiązał innego organu
do wydania aktu normatywnego, który ma stanowić akt wykonawczy w stosunku
do tego przepisu. Stanowi to wystarczający argument przemawiający za brakiem
podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę doznaną przez powoda,
jako szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym.
2. Zagadnienie, na kim spoczywa obowiązek sfinansowana wydatków
poniesionych przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej na
podwyżkę wynagrodzenia pracowników, przewidzianą w art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r., i co stanowi jego podstawę prawną, jest sporne i było
przedmiotem rozbieżnych orzeczeń sądów. Rozstrzygając to zagadnie Sąd
Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP
130/05 (LEX nr 175138) uznał, że „Artykuł 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r…
stanowi – w związku z art. 56 k.c. – podstawę roszczenia samodzielnego
publicznego zakładu opieki zdrowotnej w stosunku do kas chorych (Narodowego
Funduszu Zdrowia) o zwrot kosztów zwiększonego wynagrodzenia pracowników,
jeżeli zakład ten, mimo prawidłowego gospodarowania środkami uzyskanymi na
podstawie umowy o udzielenie świadczeń zdrowotnych, nie mógł tych kosztów
pokryć w całości lub w części”. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, umowy
o udzielanie ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych zawarte na lata 2001
i 2002 przez kasy chorych z samodzielnymi publicznymi zakładami opieki
zdrowotnej stanowiły w związku z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. i art.
56 k.c. podstawę roszczeń samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej wobec Narodowego Funduszu Zdrowia jako następcy prawnego kas
chorych o zapłatę kwot niezbędnych do pokrycia kosztów związanych
9
z realizacją obowiązku wynikającego art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r.
Skład Sądu Najwyższego rozpoznający skargę kasacyjną podziela ten pogląd.
Nie można zaprzeczyć, że –jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku
z dnia 18 grudnia 2002 r., K 43 – art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. jest
wynikiem naruszenia zasad rzetelnej legislacji. Niemniej jego wykładnia,
dokonana w świetle przepisów regulujących funkcjonowanie systemu publicznej
opieki zdrowotnej i zasad jej finansowania, pozwala na określenie, na kim
spoczywa obowiązek pokrycia wydatków poniesionych przez samodzielny
publiczny zakład opieki zdrowotnej na przewidzianą w wymienionym przepisie
podwyżkę wynagrodzenia pracowników i domaganie się przez zakład od
Narodowego Funduszu Zdrowia zwrotu tych wydatków, do poniesienia których
zakład nie był zobowiązany. Nie można zatem podzielić stanowiska, które legło
u podstawy wydania zaskarżonego wyroku, że uchwalenie art. 4a ustawy z dnia
16 grudnia 1994 r. bez wskazania źródeł sfinansowania podwyżki, stanowiło
delikt legislacyjny (niezależnie od kwalifikacji jego postaci), uzasadniający
odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa wobec powoda za szkodę
– jak ujął to powód – wyrządzoną przez pokrycie przez niego, mimo iż nie był do
tego zobowiązany, wydatków poniesionych na podwyżkę.
Należy dodać, że jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy w uzasadnieniu
powołanej uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 30 marca 2006 r., III CZP
130/05, iż dopuszczona przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 24 września
2003 r., I CK 143/03 (OSNC 2004, nr 11, poz. 179) możliwość uzyskania
odszkodowania od władzy publicznej z tytułu wadliwej legislacji może co
najwyżej służyć – jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 marca 2005 r.,
III CK 405/04 (OSNC 2006, nr 2, poz. 36) – rozwiązywaniu sytuacji
patologicznych.
Za zasadną należało przeto uznać podstawę skargi kasacyjnej, którą jest
zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji w zw. art. 417 k.c. w brzmieniu
obowiązującym przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r.
10
W zaistniałych okolicznościach zbędne stało się rozważanie zasadności
podstawy skargi kasacyjnej kwestionującej nieuznanie roszczenia
dochodzonego przez powoda za przedawnione.
Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy, na podstawie art. 39816
k.p.c.,
orzekł jak w sentencji.
Odstąpienie od obciążania powoda kosztami procesu uzasadnione jest
rozbieżnością orzecznictwa, w którym podjęto próbę rozstrzygnięcia szczególnie
skomplikowanego zagadnienia prawnego decydującego o wyniku sprawy, mogącą
wywołać błędne przekonanie o możliwości powodzenia wytoczonego powództwa
(art. 102 k.p.c.).
jc