Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 247/06
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 grudnia 2006 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Iwona Koper (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Jan Górowski
SSN Mirosława Wysocka
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa Specjalistycznego Szpitala […]
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie P.
i Ministrowi Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej
w dniu 6 grudnia 2006 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego Skarbu Państwa - Ministra Skarbu Państwa
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 lutego 2006 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia
o kosztach postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
2
Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. Sąd Okręgowy w G. zasądził od
pozwanego Skarbu Państwa – Ministra Skarbu Państwa na rzecz powodowego
Szpitala kwotę 347.749,97 zł z ustawowymi odsetkami.
Sąd Okręgowy ustalił, że powodowy szpital do 1997 r. działał w systemie
publicznej służby zdrowia jako jednostka budżetowa Skarbu Państwa nie
posiadającą osobowości prawnej. W 1997 r. przekształcony został w publiczny
zakład opieki zdrowotnej, stając się – zgodnie z art. 231
§ 1 k.p. – pracodawcą
w dotychczasowych stosunkach pracy z pracownikami przekształconej jednostki
budżetowej. Zarówno jako jednostka budżetowa, jak i zakład opieki zdrowotnej
powodowy szpital wypłacał pracownikom tzw. dodatkowe wynagrodzenie za dyżury
lekarskie na podstawie § 11 i 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia
1974 r. w sprawie niektórych obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych
w zakładach służby zdrowia (Dz.U. Nr 51, poz. 326 ze zm.). Dodatkowe
wynagrodzenie zastępowało przewidziany w kodeksie pracy dodatek za pracę
w godzinach nadliczbowych i było od niego niższe.
Wyrokiem z dnia 17 maja 1999 r., P 6/98 (OTK 1999, nr 4, poz. 76),
Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 11 i § 12 powołanego rozporządzenia są
niezgodne z art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że
naruszają konstytucyjną zasadę ustawowego określania maksymalnych norm
czasu pracy, zaś § 12 jest ponadto niezgodny z art. 298 oraz art. 128 Kodeksu
pracy przez to, że wykracza poza granice upoważnienia ustawowego do wydania
rozporządzenia i zmienia ustawowe pojęcie czasu pracy. Wyrok ten ogłoszony
został w Dzienniku Ustaw z dnia 20 maja 1999 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 458) i tego dnia
wszedł w życie, co skutkowało utratą mocy obowiązującej wymienionych przepisów
rozporządzenia. Spowodowało to powszechne występowanie przez pracowników
powodowego szpitala do sądów pracy o zapłatę za dyżury od 1995 r. do 1999 r.
Powództwa te były uwzględniane, a z częścią pracowników powodowy szpital
zawarł ugody pozasądowe w sprawie wypłaty tych wynagrodzeń za okres od
1 marca 1998 do 19 maja 1999 r. Wypłacone w 2001 r. przez stronę powodową
3
wynagrodzenia zasądzone wyrokami i objęte ugodami wraz z odsetkami oraz
koszty egzekucyjne wyniosły w sumie 347.749,87 zł.
Strona powodowa domagała się zasądzenia na jej rzecz tej kwoty jako
odszkodowania za szkodę wynikłą z deliktu normatywnego polegającego na
wydaniu przez Radę Ministrów niekonstytucyjnego rozporządzenia.
Uwzględniając powództwo, Sąd Okręgowy podniósł, że dochodzone
roszczenie znajduje oparcie w art. 417 k.c. w zw. z art. 77 Konstytucji. Sąd
pierwszej instancji uznał, że bezprawność działania pozwanego Skarbu Państwa
polegała na wydaniu niezgodnych z Konstytucją przepisów podustawowych
w postaci powołanego rozporządzenia. Przyjął, że szkodę poniesioną przez
powodowy szpital stanowiła konieczność wypłaty dodatkowych wynagrodzeń za
zaległe dyżury oraz koszty egzekucyjne. Podkreślił przy tym, że kwoty wypłacone
z tego tytułu przez stronę powodową pokrywały częściowo długi nieistniejącej
jednostki budżetowej. Sąd Okręgowy dostrzegł również adekwatny związek
przyczynowy między wydaniem rozporządzenia zawierającego niekonstytucyjne
przepisy a szkodą poniesioną przez stronę powodową.
Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu przedawnienia podniesionego
przez stronę pozwaną, uznając, że szkoda powstała w dacie zaspokojenia
roszczeń pracowników, co nastąpiło na przestrzeni 2001 r.
W apelacji pozwany Skarb Państwa zarzucał naruszenie art. 67 § 2 i 3, 231,
233 i 1060 k.p.c., a także art. 359, 417, 442, 455 i 581 k.c. oraz art. 77 Konstytucji.
Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację.
Nie podzielając zarzutu naruszenia art. 77 Konstytucji przez jego zastosowanie
wbrew zakazowi retroakcji, Sąd Apelacyjny powołał się na wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 12 września 2003 r., I CK 51/02 (niepubl.). Stwierdzono w nim,
że zasada nieretroakcji nie ma charakteru absolutnego i może dojść do kolizji tej
zasady z zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości. Sąd drugiej instancji
podniósł następnie, że odstąpienie od zakazu retroakcji w rozpoznawanej sprawie
uzasadnione jest naruszeniem podstawowych wartości konstytucyjnych – zasady
ustawowego ustalania norm czasu pracy i zasady równości wobec prawa – przez
wydanie powołanego rozporządzenia. Wskazał przy tym, że również w Konstytucji
4
z 1952 r. zasadzie równości wobec prawa nadano rangę podstawowej zasady
demokratycznego porządku prawnego.
Jako niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej
w okolicznościach sprawy Sąd Apelacyjny określił zaniechanie przez Radę
Ministrów zmiany wadliwego stanu prawnego, zarówno po wejściu w życie
Konstytucji oraz po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, jak i wcześniej,
gdyż niezgodność z Konstytucja przepisów rozporządzenia Trybunał sygnalizował
już w postanowieniu z dnia 21 września 1988 r., S 11/88.
Sąd drugiej instancji przyjął ponadto, że powodowy szpital poniósł szkodę
polegającą na zapłacie różnicy zaległych wynagrodzeń za okres sprzed
przekształcenia w publiczny zakład opieki zdrowotnej, które – przy prawidłowej
regulacji prawnej – zostałyby pokryte przez Skarb Państwa. Dodał, że gdyby
rozporządzenie z dnia 27 grudnia 1974 r. nie było niezgodne z Konstytucją oraz
gdyby właściwy organ administracji publicznej nie dopuścił się zaniechania
w dokonaniu jego zmiany przywracającej stan zgodny z Konstytucją (w tym również
z Konstytucją z 1952 r.), to roszczenia lekarzy obejmowałyby krótszy okres czasu,
bowiem już wcześniej otrzymywaliby wynagrodzenie w należytej wysokości.
Sąd Apelacyjny ocenił jako niezasadny zarzut przedawnienia roszczeń
powodowego szpitala po upływie 3 letniego terminu. Podzielił stanowisko Sądu
Okręgowego, że szkoda powoda powstała dopiero w momencie wypłaty zaległych
wynagrodzeń, a nie wraz z wejściem w życie orzeczenia Trybunału
Konstytucyjnego w maju 1999 r. lub wejścia w życie Konstytucji w 1997 r. Ponieważ
do wypłaty wynagrodzeń doszło w 2001 r., a do wytoczenia powództwa
w listopadzie 2003 r., roszczenie nie uległo przedawnieniu. Sąd drugiej ocenił jako
trafne zasądzenie przez Sąd Okręgowy odsetek od daty wytoczenia powództwa.
Wskazał jednocześnie, że powód mógł domagać się odsetek za jeszcze dalszy
okres, tj. od powstania szkody, gdyż rekompensują one szkodę polegającą na
zaangażowaniu własnych środków przez szpital i niemożności korzystania z nich
na bieżące cele.
5
Skarga kasacyjna wniesiona przez Skarb Państwa reprezentowany przez
Wojewodę P. i Ministra Skarbu Państwa, zastępowany przez Prokuratorię
Generalną, oparta została na obu podstawach.
W ramach podstawy naruszenia prawa materialnego skarżący w nawiązaniu
do wcześniejszych zarzutów i argumentacji podnoszonej w apelacji zarzucał:
- naruszenie art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c. w zw. z art. 2 i 32
Konstytucji przez ich zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych ukształtowanych
przed ich wejściem w życie;
- naruszenie art. 77 ust. 1 i art. 417 k.c. w zw. z art. 190 ust. 3 Konstytucji
przez przyjęcie retroaktywnego działania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
17 maja 1999 r., P 6/98, i wywiedzenie z tego deliktu normatywnego;
- art. 361 § 2 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c. przez
przyjęcie istnienia szkody po stronie powodowego szpitala oraz związku
przyczynowego między zachowaniem pozwanego Skarbu Państwa a szkodą;
- art. 442 § 1, 455 i 481 k.c. przez uznanie, że dochodzone roszczenie stało
się wymagalne dnia 18 listopada 2003 r. i zasądzenie od tej daty odsetek
ustawowych za opóźnienie;
- art. 442 § 1 k.c. przez uznanie momentu wypłaty przez stronę powodową
zaległych wynagrodzeń za początek biegu przedawnienia oraz nieuzasadnioną
odmowę uwzględnienia zarzutu przedawnienia.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 321
§ 1 i 109 k.p.c. w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 i § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców
prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej
udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.
1349 ze zm.) mimo niezgłoszenia przez stronę powodową wniosku o przyznanie
kosztów.
We wnioskach kasacyjnych skarżący domagał się uchylenia w całości
zaskarżonego wyroku i poprzedzającego go wyroku Sądu Okręgowego oraz
6
oddalenie powództwa, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania
sprawy Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Nie może być uwzględniony zarzut naruszenia przepisów procesowych
skierowany przeciwko rozstrzygnięciu o kosztach postępowania, które nie podlega
kontroli kasacyjnej. Może ono ulec zmianie jedynie w następstwie zmiany wyroku,
zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu.
Rangę zasadniczą mają zarzuty naruszenia przepisów art. 77 Konstytucji
i 417 k.c. Na tle ich wykładni powstaje w pierwszej kolejności problem zasięgu
czasowego skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 1999 r.
Zagadnienie czasowego zasięgu wyroków Trybunału Konstytucyjnego
stwierdzających niezgodność całości lub części aktu normatywnego z aktem
wyższego rzędu było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie Sądu
Najwyższego. W odniesieniu do orzeczeń Trybunału wchodzących w życie z dniem
ogłoszenia wypracowano generalnie jednolite stanowisko, zgodnie z którym skutki
takich orzeczeń rozciągają się co do zasady wstecz, do chwili wydania tego aktu
lub do chwili wejścia w życie Konstytucji, jeżeli niekonstytucyjny akt prawny wydany
został przed tą datą (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r.,
III CZP 45/03, OSNC 2004, nr 9, poz. 136, wyroki z dnia 18 kwietnia 2002 r., III RN
4/01, OSNP 2003, nr 2, poz. 25, i z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01,
OSNAPUS 2002, nr 23, poz. 581, oraz postanowienie z dnia 7 grudnia 2000 r.,
III ZP 27/00, OSNAPUS 2001, nr 10, poz. 331). Wsteczne działanie orzeczenia
Trybunału Konstytucyjnego obejmować może również okres sprzed wejścia w życie
Konstytucji, jednak tylko wówczas, jeżeli przepisy uznane za niekonstytucyjne
naruszały także zasady konstytucyjne obowiązujące w chwili jego wydania (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 października 2003 r., I CK 150/02, OSNC 2004,
nr 7-8, poz. 132).
W wyroku z dnia 17 maja 1999 r. Trybunał Konstytucyjny nie skorzystał
z uprawnienia do odroczenia utraty mocy obowiązującej § 11 i 12 rozporządzenia
z dnia 27 grudnia 1974 r., uznanych za niezgodne z przepisami Konstytucji
i kodeksu pracy. W konsekwencji, wejście w życie powołanego wyroku nastąpiło
7
z dniem jego ogłoszenia, co miało miejsce dnia 20 maja 1999 r. W sentencji
i uzasadnieniu tego orzeczenia nie określono również w sposób szczególny jego
czasowych skutków. Podzielając w pełni przytoczone poglądy Sądu Najwyższego,
stwierdzić zatem należy, że skutki analizowanego wyroku Trybunału
Konstytucyjnego obejmują okres od dnia wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Nie
ma natomiast żadnych podstaw do rozciągnięcia tych skutków na okres
wcześniejszy. Konstytucja z 1952 r. nie zawierała bowiem odpowiednika obecnego
art. 66 ust. 2 zd. drugie Konstytucji, przyjętego jako wzorzec oceny konstytucyjności
§ 11 i 12 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1974 r. Przypomnieć należy, że takiej
samej oceny czasowego zasięgu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 17 maja 1999 r. dokonał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 stycznia 2001
r., III ZP 30/00 (OSNP 2001, nr 23, poz. 685).
W porządku prawnym obowiązującym przed wejściem w życie Konstytucji
z 1997 r. nie istniała podstawa prawna odpowiedzialności państwa za działalność
prawotwórczą. Nie było przepisów pozwalających żądać od Państwa
odszkodowania za wadliwą legislację ani za zaniechanie w tej dziedzinie.
Możliwość objęcia odpowiedzialnością Skarbu Państwa również szkód
wyrządzonych bezprawną działalnością prawodawczą państwa wprowadził przepis
art. 77 Konstytucji. Jak jednak przyjęto w judykaturze, przepis ten nie dotyczy
stanów faktycznych sprzed wejścia w życie obowiązującej Konstytucji (por. uchwałę
Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9,
poz. 148, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 października 2003 r., II CK 36/02,
niepubl.). W orzecznictwie wyłączono jednocześnie możliwość bezpośredniego
stosowania art. 77 Konstytucji na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i uznawania go
za samodzielną podstawę roszczeń odszkodowawczych (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9, poz.
148, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2002 r., V CKN 1493/00,
niepubl., postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r., III CZP 34/04).
Ustalenie reguł odpowiedzialności państwa za szkody wymienione w art. 77
Konstytucji wymaga zatem regulacji ustawowej – w kodeksie cywilnym i ustawach
szczególnych. Dopiero przepisy te, stosowane w związku z art. 77 Konstytucji,
stanowić mogą dostateczną podstawę roszczeń odszkodowawczych.
8
Przesłanki odpowiedzialności za szkody wynikłe z wadliwej działalności
prawotwórczej państwa określone zostały w art. 4171
§ 1 i 4 k.c. dodanym ustawą
z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie dnia 1 września 2004
r. W przepisie art. 5 powołanej ustawy nowelizującej przewidziano jednak, że do
zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jej wejścia w życie stosuje się
przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201
, art. 4202
i art. 421 k.c., oraz art. 153,
art. 160 i art. 161 § 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie
ustawy nowelizującej. Wyraźne określenie jedynie prospektywnego działania art.
4171
§ 1 i 4 k.c. nie pozwala przyjmować ich za podstawę odpowiedzialności
Skarbu Państwa za szkody powstałe przed dniem 1 września 2004 r. (por. wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 52/05, niepubl.).
Podstawą odpowiedzialności za szkody, których naprawienia żąda
powodowy szpital, nie może być również art. 417 k.c. w pierwotnym brzmieniu.
Należy zauważyć, że treść normatywna tego przepisu uległa istotnej zmianie
wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 4 grudnia 2001 r., SK
18/00 (OTK 2001, nr 8, poz. 56). Przyjęto w nim, że regulacja podstaw
odpowiedzialności Skarbu Państwa oparta została na przesłance
odpowiedzialności obiektywnej, niezależnej od winy funkcjonariusza. Jako
początkowy moment obowiązywania takich zasad odpowiedzialności Trybunał
Konstytucyjny wskazał wejście życie Konstytucji z 1997 r. Nawet jednak po zmianie
normatywnej treści art. 417 k.c. nie mógł on stanowić podstawy odpowiedzialności
za szkody wyrządzone działalnością prawodawczą państwa. Przepis ten oparty był
bowiem na odmiennej podstawie aksjologicznej, tj. braku odpowiedzialności
cywilnoprawnej państwa za działalność prawodawcy (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05, OSNC 2006, nr 9, poz.
148).
Z tych zasadniczych względów trafne okazały się zarzuty skarżącego
naruszenia przez Sąd drugiej instancji art. 77 Konstytucji i art. 417 k.c., które
prowadziło do uwzględnienia bezpodstawnych roszczeń strony powodowej.
9
Niezależnie od tego rację ma pozwany Skarb Państwa, że doszło także do
naruszenia art. 442 k.c. przez przyjęcie, iż początek biegu terminu przedawnienia
na tej podstawie wyznacza wypłata dodatkowych wynagrodzeń w 2001 r. Trzyletni
termin przedawnienia wynikający z art. 442 § 1 k.c. rozpoczyna swój bieg w dniu,
w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej
naprawienia. Ustalenie momentu powzięcia przez poszkodowanego tych
wiadomości poprzedzić musi prawidłowe określenie czasu powstania szkody.
Przyjęcie przez Sąd drugiej instancji za chwilę powstania szkody wypłaty na rzecz
pracowników świadczeń zasądzonych lub objętych ugodami jest natomiast
wadliwe. Szkoda polegająca na obowiązku spełnienia przez poszkodowanego
świadczenia pieniężnego powstaje bowiem wraz z nadejściem wymagalności tego
świadczenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 2003 r., I CKN
300/01, OSNC 2004, nr 7-8, poz. 116), a nie w chwili jego spełnienia. W stanie
faktycznym przyjętym za podstawę zaskarżonego wyroku zabrakło jednak ustaleń
w tym zakresie.
Odnośnie do dziesięcioletniego terminu przedawnienia, przewidzianego
w art. 442 § 1 k.c., należy przypomnieć, że w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia
17 lutego 2006 r., III CZP 84/05 (OSNC 2006, nr 7-8, poz. 114), Sąd Najwyższy
rozstrzygnął wieloletni spór na tle wykładni tego przepisu. W uchwale tej
stwierdzono, że roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem
niedozwolonym przedawnia się z upływem lat dziesięciu od dnia, w którym
nastąpiło zdarzenie wyrządzające szkodę (art. 442 § 1 zd. drugie k.c.), bez względu
na to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła. Obecnie nie ma zatem podstaw do
podzielenia zajmowanego niekiedy stanowiska, że określony w art. 442 § 1 k.c.
dziesięcioletni termin przedawnienia nie może się rozpocząć przed powstaniem
szkody. W razie uznania za zdarzenie wyrządzające szkodę wydanie przez Radę
Ministrów rozporządzenia z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie niektórych
obowiązków i uprawnień pracowników zatrudnionych w zakładach służby zdrowia,
należałoby przyjąć konsekwentnie, że roszczenia odszkodowawcze uległy
przedawnieniu jeszcze w latach 80-tych. Gdyby natomiast jako zdarzenie takie
oceniać bezczynność prawodawcy w zakresie zapewnienia konstytucyjności
przepisów regulujących dodatkowe wynagrodzenie za dyżury lekarskie, dla
10
określenia początku biegu przedawnienia decydujące znaczenie miałaby
okoliczność, w jakim czasie na prawodawcy ciążył obowiązek dokonania takiego
dostosowania.
Ze względu na znaczenie stwierdzonego naruszenia przepisów prawa
materialnego, przesądzającego wynik rozstrzygnięcia, nie ma procesowej potrzeby
odniesienia się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Z podanych przyczyn, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c., Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji.
jc