Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I PK 163/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 22 listopada 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Flemming-Kulesza (przewodniczący)
SSN Katarzyna Gonera (sprawozdawca)
SSN Zbigniew Myszka
w sprawie z powództwa J. M.
przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w […]
o przywrócenie do pełnienia służby i uposażenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 22 listopada 2012 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i
Ubezpieczeń Społecznych w […]
z dnia 22 grudnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok oraz poprzedzający go wyrok Sądu
Rejonowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9
września 2011 r., w części dotyczącej żądania przywrócenia do
służby na poprzednich warunkach, żądania zasądzenia
wstrzymanej części uposażenia za okres zawieszenia oraz
rozstrzygającej o kosztach sądowych i kosztach procesu i w tym
2
zakresie przekazuje sprawę Sądowi Rejonowemu do ponownego
rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania
apelacyjnego i kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Powód J. M. wniósł o ustalenie obowiązku przywrócenia go do służby oraz o
zasądzenie na jego rzecz od pozwanego Dyrektora Izby Celnej w […] zaległego
uposażenia, przysługującego za okres zawieszenia go w obowiązkach
funkcjonariusza Służby Celnej i za okres pozostawania bez pracy (łącznie w kwocie
59.031 zł).
Sąd Rejonowy– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 9
września 2011 r., oddalił powództwo oraz orzekł o kosztach procesu.
Sąd Rejonowy ustalił, że powód – będący funkcjonariuszem Służby Celnej
od 1 lipca 2000 r. – pełnił ostatnio (od 1 listopada 2003 r.) służbę w Izbie Celnej w
[…], gdzie od 2 listopada 2006 r. wykonywał obowiązki w Wydziale [...] jako
inspektor celny. Decyzją Dyrektora Izby Celnej z 29 czerwca 2009 r. został
przeniesiony od 30 czerwca 2009 r. do Urzędu Celnego w […]. Z tytułu pełnienia
służby powód otrzymywał uposażenie zasadnicze oraz dodatek za stopień
służbowy oraz dodatek za wysługę lat. Otrzymał także nagrodę jubileuszową za 20
lat służby. Średnie uposażenie powoda z tytułu pełnienia służby w pełnym
wymiarze czasu pracy wynosiło 4.060,24 zł miesięcznie. W dniu 30 czerwca 2009 r.
Dyrektor Izby Celnej otrzymał zawiadomienie z Prokuratury Rejonowej, że
przeciwko powodowi jest prowadzone postępowanie przygotowawcze, w ramach
którego wydano postanowienie z 2 czerwca 2009 r. o przedstawieniu powodowi
zarzutów popełnienia czynów zabronionych z art. 231 § 2 k.k. i art. 271 § 3 k.k. w
związku z art. 271 § 1 k.k. przy zastosowaniu art. 11 § 2 k.k. W następstwie tego
zawiadomienia Dyrektor Izby Celnej decyzją z 30 czerwca 2009 r. zawiesił powoda
w pełnieniu obowiązków służbowych ze skutkiem natychmiastowym (od dnia
doręczenia tej decyzji) i zwolnił go od wykonywania czynności służbowych na okres
jednego miesiąca. Na okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych
3
Dyrektor Izby Celnej obniżył powodowi uposażenie o połowę. Za okres zawieszenia
w wykonywaniu obowiązków służbowych (od 30 czerwca 2009 r. do 12 sierpnia
2010 r.) powodowi wypłacono 50% uposażenia (czyli średnio miesięcznie kwotę
2.022,22 zł). W kolejnych decyzjach wydawanych co miesiąc między lipcem 2009 r.
a lipcem 2010 r. Dyrektor Izby Celnej ponawiał miesięczne okresy zawieszenia
powoda w pełnieniu obowiązków służbowych i zwalniał go od wykonywania
czynności służbowych z zachowaniem prawa do uposażenia w wysokości
obniżonej o połowę. Podstawę prawną tych decyzji stanowiły przepisy art. 23 ust. 1
i ust. 3 oraz art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Od
kolejnych decyzji o zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych powód nie
odwoływał się, chociaż był pouczony o prawie i sposobie ich zaskarżenia. Pismem
z 18 listopada 2009 r. Prokuratura Rejonowa zawiadomiła stronę pozwaną, że
prowadzone przeciwko powodowi śledztwo zakończyło się wniesieniem do sądu
aktu oskarżenia. Z kolei Sąd Rejonowy pismem z 2 czerwca 2010 r. zawiadomił
Dyrektora Izby Celnej, że postępowanie karne wobec oskarżonego powoda jest
nadal w toku, a przewidywany termin jego zakończenia przypada na wrzesień 2010
r. Zgodnie z treścią aktu oskarżenia powód został oskarżony o to, że „działając
wspólnie i w porozumieniu z innymi osobami jako funkcjonariusz publiczny,
przekraczając swoje uprawnienia i nie dopełniając nałożonych obowiązków,
poświadczył nieprawdę w dokumencie odprawy tranzytowej i w protokole oględzin
pojazdu samochodowego, czym działał na szkodę interesu publicznego”. W dniu 1
lipca 2010 r. Dyrektor Izby Celnej zawiadomił powoda o wszczęciu wobec niego z
urzędu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby stałej na podstawie art.
105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej z zachowaniem trzymiesięcznego okresu
wypowiedzenia. Postępowanie zostało wszczęte w związku z upływem
dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia powoda w pełnieniu obowiązków
służbowych, ponieważ nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia.
Postępowanie to zostało zakończone 21 lipca 2010 r., o czym powoda
zawiadomiono, pouczając o możliwości i terminie zapoznania się z zebranym
materiałem dowodowym. W tym postępowaniu (w przedmiocie zwolnienia ze
służby) powód brał czynny udział. Decyzją z 9 sierpnia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej,
działając na podstawie art. 105 pkt 10, art. 107 ust. 1 oraz art. 188 ust. 2, ust. 4 i
4
ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, zwolnił powoda ze służby stałej ze skutkiem
natychmiastowym (z dniem doręczenia decyzji). Przyczyną tej decyzji był zarówno
upływ dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia powoda w pełnieniu obowiązków
służbowych, jak i nieustąpienie przyczyny zawieszenia oraz ciężar gatunkowy
zarzutów postawionych powodowi w akcie oskarżenia. Przedmiotową decyzję
powód otrzymał 12 sierpnia 2010 r., natomiast 27 sierpnia 2010 r. odwołał się od
niej do organu wyższego stopnia. Szef Służby Celnej decyzją z 26 listopada 2010 r.
uchylił w całości decyzję Dyrektora Izby Celnej i przekazał temu organowi sprawę
do ponownego rozpatrzenia. Decyzję Szefa Służby Celnej powód otrzymał za
pośrednictwem poczty 3 grudnia 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy
Dyrektor Izby Celnej pismem z 13 grudnia 2010 r. zawiadomił powoda o
zakończeniu postępowania dowodowego w przedmiocie zwolnienia go ze służby.
Powód ponownie zapoznał się z zebranym materiałem dowodowym i poinformował
Dyrektora, że postępowanie karne prowadzone przeciwko niemu uległo już
zakończeniu. Wyrokiem z 7 stycznia 2011 r. Sąd Rejonowy umorzył postępowanie
karne przeciwko powodowi na podstawie art. 17 § 1 pkt 6 k.p.k. ze względu na
przedawnienie karalności czynu. Orzeczenie to uprawomocniło się 18 lutego 2011 r.
W dniu 21 lutego 2011 r. strona pozwana otrzymała pismo, w którym powód zgłosił
gotowość do podjęcia służby w związku ustąpieniem przyczyny zawieszenia go w
pełnieniu obowiązków służbowych. Pismem z 9 marca 2011 r. strona pozwana
poinformowała powoda, że z dniem 11 grudnia 2010 r. jego stosunek służbowy
wygasł w związku z niezgłoszeniem się przez niego do służby w terminie 7 dni od
dnia doręczenia Decyzji Szefa Służby Celnej uchylającej w całości decyzję
Dyrektora Izby Celnej o zwolnieniu ze służby i przekazującej sprawę do ponownego
rozpatrzenia. Następnie decyzją z 25 marca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej umorzył
wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia powoda ze służby stałej,
uznając je za bezprzedmiotowe wobec uprzedniego wygaśnięcia stosunku
służbowego. Tę ostatnią decyzję powód zaskarżył do organu wyższego stopnia,
lecz Szef Służby Celnej decyzją z 30 czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję
Dyrektora Izby Celnej. W dniu 4 kwietnia 2011 r. powód ponowił gotowość podjęcia
służby i zwrócił się z żądaniem wypłaty zaległej połowy uposażenia. Strona
pozwana pismem z 8 kwietnia 2011 r., z powołaniem się na wcześniejsze
5
przyczyny, odmówiła przywrócenia powoda do służby i wypłaty połowy jego
uposażenia.
Przy takich ustaleniach faktycznych Sąd pierwszej instancji przyjął, że
rozwiązanie „stosunku pracy” z powodem nastąpiło w drodze decyzji
administracyjnej wydanej przez Dyrektora Izby Celnej. Decyzja z 9 sierpnia 2010 r.
o zwolnieniu powoda ze służby stałej była prawidłowa i uzasadniona
okolicznościami. Spełniała wszystkie wymagania formalne objęte przepisami
procedury administracyjnej. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia powoda w
pełnieniu obowiązków służbowych upłynął 30 czerwca 2010 r. W tym stanie rzeczy
zarówno wszczęcie przez stronę pozwaną 1 lipca 2010 r. postępowania w
przedmiocie zwolnienia powoda ze służby, jak i wydanie kończącej to postępowanie
decyzji o zwolnieniu powoda ze służby, należy uznać za prawidłowe i uzasadnione.
W toku postępowania poprzedzającego zwolnienie powoda ze służby ustalono
bowiem, że postępowanie karne wszczęte przeciwko powodowi, a będące
przyczyną jego zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, nie tylko trwa
nadal, ale przewidywany termin jego zakończenia przypadnie dopiero po upływie
12 miesięcy od daty zawieszenia powoda w pełnieniu obowiązków służbowych.
Ponadto strona pozwana uzyskała od organów ścigania i sądu karnego wiarygodną
informację, że czyny zarzucane powodowi stanowią znamiona przestępstw
umyślnych ściganych z oskarżenia publicznego, polegających na niedopełnieniu
obowiązków służbowych, poświadczeniu nieprawdy oraz działaniu na szkodę
interesu publicznego. Te czyny miały z kolei ścisły związek z obowiązkami i
czynnościami służbowymi przypisanymi do stanowiska powoda. Narażały na utratę
dobrego imienia i zaufania nie tylko samego powoda, ale także stronę pozwaną
(organ administracji publicznej). Dodatkowym argumentem przemawiającym za
trafnością decyzji był ciężar gatunkowy i oddźwięk społeczny postępowania
karnego prowadzonego przeciwko powodowi. Pełnienie służby wymaga bowiem
zapewnienia bezstronności, uczciwości i rzetelności w trakcie wykonywania
obowiązków, ponieważ charakter Służby Celnej i spoczywające na niej zadania
nakładają na jej funkcjonariuszy konieczność posiadania nieposzlakowanej opinii i
cech dających gwarancję należytego ich wypełniania w zakresie polityki celnej
Państwa. Dlatego decyzję o zwolnieniu powoda ze służby z dniem doręczenia
6
decyzji (co nastąpiło 11 sierpnia 2010 r.) należy uznać za całkowicie uzasadnioną.
Istotne jest przy tym, że zaskarżenie przedmiotowej decyzji – o czym powód został
powiadomiony – nie wstrzymywało jej wykonania. Dlatego samo uchylenie decyzji
Dyrektora Izby Celnej przez organ wyższego stopnia (Szefa Służby Celnej) nie
wywołało skutku prawnego w postaci przywrócenia powoda do służby, albowiem
powód nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 106 pkt 2 ustawy o
Służbie Celnej (nie zgłosił się do służby w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji
o uchyleniu decyzji o zwolnieniu ze służby). Skoro powód otrzymał decyzję Szefa
Służby Celnej 3 grudnia 2010 r., a swoją gotowość do służby oznajmił dopiero 22
lutego 2011 r., to niewątpliwie zakreślony przez ustawę siedmiodniowy termin
przewidziany na zgłoszenie gotowości do podjęcia służby już minął. W
konsekwencji należy stwierdzić, że „stosunek służbowy” łączący strony wygasł z
mocy prawa 11 grudnia 2010 r. (z upływem siedmiodniowego terminu
przewidzianego na zgłoszenie gotowości podjęcia służby). Skoro ostateczną
podstawą ustania stosunku służbowego między stronami sporu nie było jego
rozwiązanie, ale wygaśnięcie z mocy samego prawa, to wywodzenie przez powoda
roszczeń w oparciu o podstawę wynikającą z art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie
Celnej nie może mieć racji bytu w realiach rozpoznawanej sprawy. Bez znaczenia
jest przy tym okoliczność, że powód zachował siedmiodniowy termin do zgłoszenia
swojej gotowości do podjęcia służby przewidziany w art. 109 ust. 2 ustawy o
Służbie Celnej.
W ocenie Sądu Rejonowego na uwzględnienie nie zasługuje również
roszczenie powoda dotyczące wypłaty zaległego uposażenia. Co do zasady
uposażenie i inne należne świadczenia przysługują funkcjonariuszowi Służby
Celnej tylko wtedy, gdy legitymuje się on statusem funkcjonariusza i jednocześnie
pełni służbę. Z art. 145 ustawy o Służbie Celnej wynika, że prawo funkcjonariusza
przywróconego do służby do otrzymania świadczenia pieniężnego równego
uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem przysługuje dopiero z
dniem podjęcia służby (po przywróceniu do niej). Skoro powód nie został
przywrócony do pełnienia służby, nie przysługuje mu wypłata zaległego uposażenia
za okres zawieszenia w obowiązkach służbowych. Powodowi nie przysługuje
również zaległe uposażenie za okres od 13 sierpnia 2010 r. do 11 grudnia 2010 r.,
7
ponieważ w tym czasie nie wykonywał obowiązków służbowych, chociaż wskutek
decyzji Szefa Służby Celnej „odzyskał” status funkcjonariusza celnego.
Sąd Okręgowy– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z 22
grudnia 2011 r., oddalił apelację powoda od wyroku Sądu Rejonowego i odstąpił od
obciążania go kosztami postępowania za drugą instancję.
Sąd odwoławczy podzielił w całości ustalenia faktyczne Sądu pierwszej
instancji oraz ich ocenę prawną i przyjął je za własne. W szczególności podzielił
stanowisko Sądu Rejonowego co do tego, że powód nie może powoływać się na
art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej. Stosunek służbowy powoda wygasł z
mocy prawa (zgodnie z art. 106 ustawy o Służbie Celnej) ze względu na
niezgłoszenie się powoda do służby w ciągu 7 dni od daty doręczenia mu decyzji
uchylającej decyzję o zwolnieniu go ze służby. Decyzja ta została powodowi
skutecznie doręczona, jak również zawierała stosowne pouczenie o sposobie i
terminie wniesienia odwołania. Podnoszony w apelacji zarzut dotyczący rzekomego
braku pouczenia powoda co do terminu zgłoszenia gotowości do pracy jest
bezzasadny, gdyż decyzja z 26 listopada 2010 r. zawierała przewidziane prawem
pouczenie, natomiast powód nie wykazał, choć powinien, minimalnej troski o
własne interesy. W tym celu mógł chociażby zasięgnąć porady prawnej. Przepis art.
109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej ma zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy do
ustania stosunku służbowego doszło w następstwie wszczęcia postępowania
karnego wobec pracownika lub też w razie skazania go za przestępstwo. Zdaniem
Sądu Okręgowego, na uwzględnienie nie zasługiwało również roszczenie
dotyczące wypłaty zaległego uposażenia, albowiem takie uprawnienie przysługuje
jedynie w sytuacji podjęcia służby, co w tym przypadku nie nastąpiło. W oparciu o
art. 161 ust. 2 i art. 145 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej należy przyjąć, że
uposażenie i należne świadczenie przysługuje funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy
zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, a mianowicie posiada on status
funkcjonariusza celnego i pełni służbę.
Od wyroku Sądu Okręgowego „w zakresie dotyczącym żądania
przywrócenia do służby na poprzednich warunkach, żądania zasądzenia
wstrzymanej części uposażenia za okres zawieszenia oraz rozstrzygnięcia o
kosztach procesu” powód wniósł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie
8
przepisów prawa materialnego: art. 109 ust. 1 pkt 1, art. 161 ust. 2 oraz art. 145
ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
Wniosek o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania został uzasadniony
występowaniem istotnych zagadnień prawnych: 1) „czy art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy
o Służbie Celnej znajduje zastosowanie, jeżeli stosunek służbowy funkcjonariusza
celnego nie ustał w wyniku zwolnienia ze służby, lecz wygasł na podstawie art. 106
pkt 2 tej ustawy” oraz 2) „czy art. 161 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej znajduje
zastosowanie także wówczas, gdy w chwili zakończenia postępowania, które było
przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, dana
osoba nie jest już funkcjonariuszem celnym”.
Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu drugiej instancji w zaskarżonej
części i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi Okręgowemu do ponownego
rozpoznania lub o uchylenie tego wyroku w zaskarżonej części i przywrócenie
powoda do służby na poprzednich warunkach, a także o zasądzenie od strony
pozwanej na rzecz powoda kwoty 27.139,06 zł wraz z odsetkami ustawowymi od
dnia wniesienia powództwa tytułem niewypłaconej mu części uposażenia w okresie
zawieszenia i zasądzenie kosztów procesu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 39813
§ 1 k.p.c., Sąd Najwyższy rozpoznaje skargę kasacyjną
w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw; w granicach zaskarżenia
bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
1. Przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało
rozważyć z urzędu – w granicach zaskarżenia, ale w oderwaniu od podstaw
kasacyjnych – czy przed Sądem drugiej instancji nie doszło do nieważności
postępowania z uwagi na przesłanki nieważności określone w art. 379 pkt 1 i pkt 2
k.p.c.
Przede wszystkim rozstrzygnięcia wymagało, czy w odniesieniu do
zgłoszonych roszczeń dopuszczalna była droga sądowa przed sądem
powszechnym w postępowaniu cywilnym (art. 379 pkt 1 k.p.c.) ze względu na to, że
powód jako funkcjonariusz służby celnej nie jest pracownikiem w rozumieniu art. 2
9
k.p. i nie łączy go z pozwanym stosunek prawny prawa cywilnego (prywatnego).
Stosunek służbowy funkcjonariusza służby celnej jest bowiem stosunkiem
administracyjnoprawnym. Funkcjonariusz służby celnej nie jest pracownikiem w
rozumieniu Kodeksu pracy i nie ma do niego zastosowania zasada subsydiarnego
stosowania przepisów Kodeksu pracy zawarta w art. 5 k.p. (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z 16 grudnia 2009 r., II PK 152/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 172,
uchwała Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2008 r., II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23-24,
poz. 343, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 października 2006 r.,
I OSK 210/06, LEX nr 281419). Ponieważ stosunek służbowy funkcjonariusza
celnego jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a nie stosunkiem pracy, do
pewnej kategorii decyzji podejmowanych w stosunku do funkcjonariuszy celnych
przez ich zwierzchników służbowych zastosowanie znajdują przepisy prawa
administracyjnego – decyzje te są decyzjami administracyjnymi i podlegają
zaskarżeniu według reguł właściwych dla decyzji administracyjnych (art. 188
ustawy o Służbie Celnej). Dotyczy to w szczególności decyzji o przeniesieniu,
powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu
na niższe stanowisko bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych
(art. 188 ust. 1 ustawy) oraz decyzji o zwolnieniu ze służby (art. 188 ust. 2 ustawy).
Jednak spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy celnych w
sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1 rozpatruje sąd właściwy w sprawach z
zakresu prawa pracy (art. 189 ustawy o Służbie Celnej). W rozpoznawanej sprawie
powód jako funkcjonariusz celny zgłosił dwa roszczenia: o „ustalenie istnienia
obowiązku pracodawcy przywrócenia go do pełnienia służby zgodnie z art. 109
ustawy o Służbie Celnej” (czyli o przywrócenie do służby) oraz o zapłatę świadczeń
pieniężnych (uposażenia) należnych za okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków
służbowych. Co do obydwu tych roszczeń powodowi przysługuje droga sądowa
przed sądem powszechnym (sądem właściwym w sprawach z zakresu prawa
pracy), a jego roszczenia podlegają rozpoznaniu w postępowaniu cywilnym, nie zaś
na drodze postępowania administracyjnego, ponieważ żadne z nich nie mieści się
w kategorii spraw wymienionych w art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej, co
oznacza, że zastosowanie znajduje do nich art. 189 tej ustawy. W sprawie z
powództwa funkcjonariusza celnego o przywrócenie do służby na podstawie
10
art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej oraz o zasądzenie świadczenia pieniężnego
w wysokości uposażenia na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej lub o
zasądzenie wstrzymanej części uposażenia za okres zawieszenia w czynnościach
służbowych na podstawie art. 161 ust. 2 tej ustawy dopuszczalna jest droga
sądowa przed sądem powszechnym. Rozpoznanie roszczeń powoda przez Sąd
Rejonowy i Sąd Okręgowy nie spowodowało zatem nieważności postępowania
według przesłanki przewidzianej w art. 379 pkt 1 k.p.c.
Odmiennie należy natomiast ocenić kwestię nieważności postępowania
przed Sądami obu instancji ze względu na przesłankę z art. 379 pkt 2 k.p.c. w
postaci braku zdolności sądowej i procesowej strony pozwanej. Od samego
początku w sprawie występował jako pozwany Dyrektor Izby Celnej w […]. W taki
sposób oznaczył pozwanego powód w pozwie i w kolejnych pismach procesowych
(także w apelacji), w taki sposób określały pozwanego obydwa Sądy – Rejonowy i
Okręgowy – w protokołach rozpraw i w wydanych orzeczeniach, w tym przede
wszystkim w obydwu wyrokach (Sądu Rejonowego z 9 września 2011 r. – k. 79 i
Sądu Okręgowego z 22 grudnia 2011 r. – k. 151). Tymczasem dyrektor izby celnej
nie ma zdolności sądowej i procesowej przed sądem powszechnym, chociaż w
sprawach służbowych funkcjonariuszy celnych jest organem administracji
publicznej wydającym decyzje administracyjne (art. 24 ust. 3 i 4 ustawy o Służbie
Celnej) i może w związku z tym być stroną postępowania administracyjnego, a w
razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nawet stroną postępowania
sądowo-administracyjnego. Nie może natomiast być stroną postępowania
cywilnego przed sądem pracy, ponieważ żaden przepis prawa nie przyznaje mu
zdolności sądowej i procesowej przed sądem powszechnym w postępowaniu
prowadzonym według reguł Kodeksu postępowania cywilnego.
Co prawda funkcjonariusz celny nie jest pracownikiem, jednak niektóre
kategorie jego roszczeń ze stosunku służbowego rozpoznają sądy pracy w
postępowaniu cywilnym. W postępowaniu przed sądem pracy w sprawie o
roszczenia funkcjonariusza celnego wynikające ze stosunku służbowego ma
zastosowanie art. 460 k.p.c., zgodnie z którym zdolność sądową i procesową ma
także pracodawca, chociażby nie posiadał osobowości prawnej. W odniesieniu do
powoda nie można mówić o pracodawcy, a jedynie o jednostce, w której pełni
11
służbę jako funkcjonariusz celny. Stanowi ona odpowiednik pracodawcy w
odniesieniu do pracownika. Funkcjonariusz celny pełni służbę w jednostce
organizacyjnej Służby Celnej, która nie ma osobowości prawnej, ponieważ stanowi
(z punktu widzenia prawa cywilnego materialnego) statio fisci Skarbu Państwa. To
jednak ta jednostka organizacyjna, a nie jest kierownik (organ), ma zdolność
sądową przed sądem pracy.
Jednostkami organizacyjnymi Służby Celnej są: 1) komórki organizacyjne w
urzędzie obsługującym ministra; 2) izby celne; 3) urzędy celne wraz z podległymi
oddziałami celnymi (art. 22 ustawy o Służbie Celnej). W jednostkach
organizacyjnych Służby Celnej mogą: 1) pełnić służbę funkcjonariusze; 2) być
zatrudnieni członkowie korpusu służby cywilnej, do których stosuje się przepisy
ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej; 3) być zatrudnieni pracownicy,
do których stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach
urzędów państwowych (art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej). Urzędem w
rozumieniu rozdziałów 7-12 i 14 ustawy jest izba celna wraz z podległymi urzędami
celnymi. Kierownikiem urzędu dla jednostek organizacyjnych określonych w art. 22
pkt 2 i 3 ustawy (czyli dla izb celnych i urzędów celnych) jest, w rozumieniu ustawy,
dyrektor izby celnej. W sprawach związanych z pełnieniem służby przez
funkcjonariuszy celnych oraz zatrudnieniem innych pracowników w jednostkach
organizacyjnych określonych w art. 22 pkt 2 i 3 ustawy organem właściwym do
podejmowania rozstrzygnięć jest kierownik urzędu, chyba że ustawa stanowi
inaczej (art. 24 ustawy o Służbie Celnej).
Z przytoczonych przepisów ustawy o Służbie Celnej w powiązaniu z
ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Sąd Rejonowy wynika, że jednostką
organizacyjną Służby Celnej, w której pełnił służbę powód jako funkcjonariusz
celny, były albo Izba Celna, albo Urząd Celny i to jedna z tych jednostek
organizacyjnych powinna być stroną pozwaną w sprawie przed sądem
powszechnym – sądem pracy w sprawie o roszczenia powoda jako funkcjonariusza
celnego, dla których zastrzeżona jest droga postępowania cywilnego przed sądem
właściwym w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 189 ustawy o Służbie Celnej w
związku z art. 460 k.p.c.). Która jednostka organizacyjna powinna być stroną
pozwaną w niniejszej sprawie cywilnej, będzie zależało od decyzji powoda,
12
ponieważ to do powoda w pierwszej kolejności należy określenie pozwanego, oraz
od ustaleń Sądu Rejonowego (art. 477 zdanie pierwsze k.p.c.). W sprawach
dotyczących roszczeń funkcjonariuszy służby celnej, rozpoznanych dotychczas
przez Sąd Najwyższy, pozwanymi były różne izby celne (por. uchwały Sądu
Najwyższego: z 8 czerwca 2010 r., II PZP 5/10, OSNP 2010 nr 23-24, poz. 279 i z 5
czerwca 2008 r., II PZP 9/08, OSNP 2008 nr 23-24, poz. 343 oraz wyroki Sądu
Najwyższego: z 12 stycznia 2010 r., I PK 134/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 176. z
16 grudnia 2009 r., II PK 152/09, OSNP 2011 nr 13-14, poz. 172 oraz
postanowienie Sadu Najwyższego z 7 lutego 2006 r., I PK 156/05, OSNP 2007 nr
1-2, poz. 12), a nie dyrektorzy izb celnych.
Opisanych braków w zdolności sądowej i procesowej strony pozwanej nie
dało się uzupełnić w postępowaniu kasacyjnym. Nie jest również możliwe ich
uzupełnienie w postępowaniu przed sądem drugiej instancji, ponieważ w
postępowaniu apelacyjnym nie mają zastosowania przepisy art. 194 k.p.c.
dotyczące przekształceń podmiotowych po stronie pozwanej (art. 391 § 1 zdanie
drugie k.p.c.).
Stwierdzenie nieważności postępowania przed Sądami obydwu instancji, ze
względu na brak zdolności sądowej i procesowej strony pozwanej (art. 379 pkt 2
k.p.c.), pozwalało Sądowi Najwyższemu na uchylenie nie tylko zaskarżonego
wyroku Sądu Okręgowego, ale także poprzedzającego go wyroku Sądu
Rejonowego (w granicach zaskarżenia określonych przez skarżącego) na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. Uchylenie jedynie wyroku Sądu Okręgowego
musiałoby bowiem spowodować uchylenie przez ten Sąd także wyroku Sądu
Rejonowego na podstawie art. 386 § 2 k.p.c. ze względu na stwierdzoną
nieważność postępowania.
2. Skarga kasacyjna jest uzasadniona także z przyczyn bezpośrednio w niej
wskazanych, a mianowicie ze względu na naruszenie zaskarżonym wyrokiem
przepisów prawa materialnego.
Przyjęta przez Sąd Okręgowy wykładnia art. 109 w związku z art. 161
ustawy o Służbie Celnej jest nieprawidłowa.
Według art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w przypadku
prawomocnego: 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego
13
skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6
Kodeksu postępowania karnego, 2) uniewinnienia, 3) uchylenia prawomocnego
wyroku skazującego – funkcjonariusza, na jego wniosek, przywraca się do służby
na poprzednich warunkach. Funkcjonariusz powinien zgłosić się do służby w
terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku (chodzi oczywiście o wyrok
wydany przez sąd karny w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym). W razie
przywrócenia funkcjonariusza do służby, stosuje się odpowiednio art. 108 tej
ustawy.
Przytoczony przepis dotyczy przywrócenia do służby na poprzednich
warunkach w określonych w nim sytuacjach związanych z zakończeniem, w sposób
korzystny dla funkcjonariusza celnego, prowadzonego przeciwko niemu jako
oskarżonemu postępowania karnego. Przywrócenie to nie może być utożsamiane z
przywróceniem do pracy pracownika w celu uchylenia skutków wadliwego
rozwiązania stosunku pracy (za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia). Nie ma
przeszkód, aby instytucja przywrócenia do służby funkcjonariusza celnego w
okolicznościach przewidzianych w art. 109 ust. 1 ustawy obejmowała sytuacje, w
których wcześniej doszło do ustania lub wygaśnięcia stosunku służbowego
funkcjonariusza w związku z prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem
karnym. Ustanie stosunku służbowego funkcjonariusza celnego, w tym jego
wygaśnięcie (art. 106 ustawy), a nie tylko zwolnienie ze służby (art. 105 ustawy),
może nastąpić z różnych przyczyn, związanych bezpośrednio lub pośrednio z
prowadzonym przeciwko niemu postępowaniem karnym. Przywrócenie do służby
na poprzednich warunkach następuje w okolicznościach określonych w art. 109 ust.
1 ustawy wówczas, gdy prowadzenie przeciwko funkcjonariuszowi postępowania
karnego było bezpośrednią lub pośrednią przyczyną ustania stosunku służbowego.
Prowadzi to do wniosku, że przywrócenie do służby w oparciu o art. 109 ust. 1
ustawy o Służbie Celnej może nastąpić niezależnie od sposobu ustania stosunku
służbowego funkcjonariusza celnego (zwolnienie ze służby, wygaśnięcie), jeżeli
tylko miało ono związek z prowadzeniem przeciwko niemu postępowania karnego,
zakończonego wydaniem jednego z orzeczeń sądu karnego szczegółowo
opisanych w tym przepisie.
14
Należy zgodzić się ze skarżącym, że przywrócenie do służby na podstawie
art. 109 ustawy o Służbie Celnej powinno być niezależne od tego, czy wcześniej
stosunek służbowy funkcjonariusza celnego ustał ze względu na zwolnienie ze
służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy, czy wygasł na podstawie art. 106 pkt 2
ustawy.
Z dosłownego brzmienia art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej nie
wynika jednoznacznie, w jakich przypadkach przepis ten znajduje zastosowanie.
Można jednak uznać, że powinien być zastosowany wówczas, gdy: 1) istnieje
związek między ustaniem stosunku służbowego i wszczęciem wobec
funkcjonariusza celnego postępowania karnego lub karnego skarbowego,
2) postępowanie karne lub karne skarbowe nie było jeszcze zakończone w chwili,
gdy doszło do ustania stosunku służbowego (np. w związku ze zwolnieniem ze
służby na podstawie art. 105 pkt 10 ustawy), 3) postępowanie karne lub karne
skarbowe zostało prawomocnie umorzone ze względu na okoliczności wymienione
w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.k. już po ustaniu stosunku służbowego funkcjonariusza
celnego. Skoro umorzenie postępowania karnego lub karnego skarbowego ma
prowadzić do przywrócenia stosunku służbowego, to w chwili ustania tego stosunku
postępowanie to musiało być jeszcze prowadzone. Musi ponadto istnieć związek
między wszczęciem postępowania karnego lub karnego skarbowego i ustaniem
stosunku służbowego, ponieważ tylko umorzenie postępowania karnego, którego
wszczęcie doprowadziło do ustania stosunku służbowego (nie jakiegokolwiek
postępowania karnego), stwarza po stronie byłego funkcjonariusza celnego
roszczenie o przywrócenie do służby. Zasadniczy problem polega na
rozstrzygnięciu, jaki związek powinien istnieć między wszczęciem postępowania
karnego lub karnego skarbowego a ustaniem stosunku służbowego, aby umorzenie
tego postępowania stwarzało po stronie byłego funkcjonariusza celnego roszczenie
o przywrócenie do służby. W ustawie o Służbie Celnej brak jest przepisu prawnego,
z którego wynikałoby, że bezpośrednim następstwem wszczęcia postępowania
karnego lub postępowania karnego skarbowego może być ustanie stosunku
służbowego funkcjonariusza. Artykuły 104 i 105 ustawy o Służbie Celnej w sposób
wyczerpujący określają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby,
przy czym żaden z nich nie wskazuje wyraźnie na wszczęcie postępowania
15
karnego lub postępowania karnego skarbowego. Brak jest również przepisu prawa,
który z faktem wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania
karnego lub karnego skarbowego wiązałby bezpośredni skutek w postaci
wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa. Należy więc przyjąć, że jedyną
bezpośrednią konsekwencją wszczęcia przeciwko funkcjonariuszowi celnemu
postępowania karnego lub karnego skarbowego może lub musi być zawieszenie go
w pełnieniu obowiązków służbowych. Wykładnia językowa art. 109 ust. 1 pkt 1
ustawy o Służbie Celnej nie daje podstaw do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy
funkcjonariusz, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a
tej ustawy, może domagać się przywrócenia do służby. W tej sytuacji, w celu
interpretacji omawianego przepisu, należy posiłkować się wykładnią systemową i
celowościową. Z wykładni systemowej ustawy o Służbie Celnej wynika, że art. 109
ust. 1 pkt 1 ustawy znajduje zastosowanie także do sytuacji, gdy stosunek
służbowy wygasł na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ustawy. Gdyby wolą
ustawodawcy było ograniczenie zastosowania tego przepisu tylko do przypadku
zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby, wówczas znalazłby się on
bezpośrednio po przepisach określających przesłanki zwolnienia ze służby lub
nawet w ramach tych przepisów. Tymczasem został on umieszczony po wszystkich
przepisach regulujących przesłanki ustania stosunku służbowego, bez względu na
to, czy ustanie stosunku służbowego nastąpiło w trybie zwolnienia ze służby
(art. 104-105 ustawy), czy w wyniku wygaśnięcia stosunku służbowego (art. 106
ustawy). Do tego samego wniosku prowadzi wykładnia celowościowa. Celem
art. 109 ustawy jest wyeliminowanie negatywnych konsekwencji, jakie pociągnęło
za sobą wszczęcie postępowania karnego lub karnego skarbowego przeciwko
funkcjonariuszowi celnemu. Ustawodawca przyjął, że funkcjonariusz celny nie
może ponosić negatywnych konsekwencji, w tym w zakresie istnienia i trwania
stosunku służbowego, jeżeli jego wina nie została stwierdzona prawomocnym
wyrokiem sadu karnego. Prawomocne umorzenie postępowania karnego lub
karnego skarbowego przesądza w sposób ostateczny, że oskarżonego należy
uważać za niewinnego. Jeżeli zatem wszczęcie postępowania karnego lub karnego
skarbowego uruchomiło ciąg zdarzeń prowadzący w konsekwencji do ustania
stosunku służbowego, to w razie umorzenia postępowania karnego należy
16
umożliwić byłemu funkcjonariuszowi celnemu doprowadzenie do stanu, jaki
istniałby, gdyby postępowanie karne nie zostało wszczęte. Należy wyeliminować
negatywne konsekwencje wszczęcia postępowania karnego, gdyż tylko wówczas
można mówić o respektowaniu konstytucyjnej zasady domniemania niewinności.
Jeżeli zatem wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 106 pkt 2 lit. a
ustawy o Służbie Celnej nastąpiło dlatego, że wcześniej wydana została decyzja o
zwolnieniu funkcjonariusza celnego ze służby, a przyczyną tej decyzji było
zawieszenie tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych z uwagi na
wszczęcie wobec niego postępowania karnego lub karnego skarbowego, to w takim
razie w przypadku umorzenia tego postępowania funkcjonariusz celny musi mieć
możliwość żądania przywrócenia do służby. Oczekiwanie, aby po uchyleniu decyzji
o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz celny zgłosił się do służby, chociaż w
dalszym ciągu toczy się przeciwko niemu postępowanie karne lub karne skarbowe,
jest nielogiczne. W takim bowiem wypadku funkcjonariusza celnego należałoby po
przywróceniu do służby od razu ponownie zawiesić w pełnieniu obowiązków
służbowych, jest to bowiem obligatoryjne w świetle art. 103 ust. 1 ustawy o Służbie
Celnej, ze skutkiem w postaci możliwości ponownego zwolnienia ze służby na
podstawie art. 105 pkt 10 ustawy. Funkcjonariusz celny miałby więc obowiązek
zgłoszenia się do służby, której i tak z przyczyn prawnych nie mógłby pełnić. Z tych
względów za niezgodne z ratio legis instytucji przywrócenia do służby należy uznać
odmawianie funkcjonariuszowi celnemu takiego roszczenia tylko z tego powodu, że
uchybił terminowi zgłoszenia się do służby po doręczeniu mu decyzji uchylającej
wcześniejszą decyzję o zwolnieniu ze służby. Przyjęta przez Sądy obu instancji
interpretacja art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Celnej jest sprzeczna z
przyjętymi założeniami wykładni celowościowej także z tego powodu, że różnica
między funkcjonariuszem, który został zwolniony ze służby na podstawie art. 105
pkt 10 ustawy, a funkcjonariuszem, którego stosunek służbowy wygasł na
podstawie art. 106 pkt 2 lit. a ustawy, polega tylko na tym, że ten drugi nie okazał
się bierny i złożył odwołanie od decyzji, a odwołanie okazało się zasadne.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że powód powinien być
przywrócony do służby na podstawie art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Cywilnej
z uwagi na prawomocne zakończenie sprawy karnej prowadzonej przeciwko niemu
17
jako oskarżonemu, w której umorzono postępowanie ze względu na przedawnienie
karalności zarzucanych mu czynów. Warunkiem przywrócenia jest zgłoszenie się
do służby w terminie siedmiu dni od uprawomocnienia się wyroku sądu karnego
(art. 109 ust. 2 ustawy). Warunek ten został spełniony. Po przywróceniu do służby
powód może być ewentualnie zwolniony ze służby z przyczyn wymienionych w art.
105 ustawy o Służbie Cywilnej – innych niż upływ 12 miesięcy okresu zawieszenia
w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące
podstawą zawieszenia (art. 105 pkt 10 ustawy).
Podobnie w przypadku wykładni art. 161 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej,
opieranie się wyłącznie na analizie językowej nie prowadzi do prawidłowych
wyników interpretacyjnych. Zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz
zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych i zwolniony od pełnienia innych
obowiązków służbowych otrzymuje od dnia zawieszenia 50% uposażenia
przysługującego w dniu zawieszenia. Jednakże – jak stanowi art. 161 ust. 2 ustawy
– po zakończeniu postępowania karnego, postępowania karnego skarbowego lub
dyscyplinarnego, będącego przyczyną zawieszenia w czynnościach służbowych,
funkcjonariusz otrzymuje wstrzymaną część uposażenia oraz obligatoryjne
podwyżki wprowadzane w okresie zawieszenia, jeżeli w postępowaniu karnym lub
karnym skarbowym funkcjonariusz został uniewinniony albo gdy takie
postępowanie zostało umorzone ze względu na okoliczności wymienione w art. 17
§ 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, a w postępowaniu dyscyplinarnym
nie został ukarany karą dyscyplinarną wydalenia ze służby.
W oparciu o reguły wykładni systemowej należy dojść do wniosku, że art.
161 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej znajduje zastosowanie także w przypadku, gdy
wymienione w nim przesłanki zostały zrealizowane już w czasie, gdy stosunek
służbowy funkcjonariusza celnego ustał (wskutek zwolnienia go ze służby lub
wygaśnięcia z mocy prawa jego stosunku służbowego). Analiza całokształtu
przepisów ustawy o Służbie Celnej prowadzi do wniosku, że w wielu przypadkach
ustawodawca posługuje się pojęciem „funkcjonariusz” w odniesieniu do osoby,
której stosunek służbowy już ustał lub wygasł (np. art. 109 ust. 1, art. 111 ust. 1).
Należy więc zakładać, że użyty w treści art. 161 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej
zwrot „funkcjonariusz” nie wyklucza z góry możliwości zastosowania go do byłego
18
funkcjonariusza celnego. Wykładnia celowościowa omawianego przepisu
przesądza o tym, że regulacja ta znajdzie zastosowanie także wówczas, gdy w
chwili zakończenia postępowania, które stanowiło przyczynę zawieszenia
funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, stosunek służbowy
zawieszonego funkcjonariusza ustał i nie został ponownie nawiązany w drodze
przywrócenia do służby (bo funkcjonariusz nie zgłosił roszczenia o przywrócenie go
do służby). Celem omawianego przepisu (podobnie jak art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy
o Służbie Celnej) jest wyeliminowanie negatywnych konsekwencji wszczęcia wobec
funkcjonariusza celnego postępowania karnego lub karnego skarbowego. Z tego
powodu nie ma racjonalnego uzasadnienia gorsze traktowania tych funkcjonariuszy
celnych, wobec których postępowania karne toczyły się dłużej, co doprowadziło do
ustania ich stosunku służbowego (zwolnienia ze służby, wygaśnięcia stosunku
służbowego). Brak również podstaw do twierdzenia, że warunkiem przyznania
prawa do wstrzymanej części uposażenia jest wcześniejsze przywrócenie
funkcjonariusza celnego do służby. Takie zapatrywanie prowadziłoby do
odmiennego traktowania tych funkcjonariuszy, którzy wskutek zwolnienia ze służby
znaleźli inne zajęcie i nie złożyli wniosku o przywrócenie do służby na podstawie
art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Roszczenie o wypłatę wstrzymanej części
uposażenia (art. 161 ust. 2 ustawy) jest niezależne od roszczenia o przywrócenie
do służby (art. 109 ust. 1 ustawy). Przesłanką wypłaty wstrzymanej części
uposażenia za okres zawieszenia jest samo zakończenie postępowania karnego,
postępowania karnego skarbowego lub dyscyplinarnego, będącego przyczyną
zawieszenia w czynnościach służbowych, z przyczyn przewidzianych w
omawianym przepisie.
Na obydwa przedstawione przez skarżącego istotne zagadnienia prawne
należy zatem udzielić odpowiedzi twierdzących: po pierwsze – art. 109 ust. 1 pkt 1
ustawy o Służbie Celnej znajduje zastosowanie także wtedy, gdy stosunek
służbowy funkcjonariusza celnego nie ustał w wyniku zwolnienia ze służby, lecz
wygasł na podstawie art. 106 pkt 2 tej ustawy, po drugie – art. 161 ust. 2 ustawy o
Służbie Celnej znajduje zastosowanie także wówczas, gdy w chwili zakończenia
postępowania karnego lub karnego skarbowego, które było przyczyną zawieszenia
19
funkcjonariusza celnego w pełnieniu obowiązków służbowych, nie jest on już
funkcjonariuszem.
Mając powyższe na uwadze, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na
podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. i art. 108 § 2 w związku z art. 39821
k.p.c.