Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 78/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 6 grudnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Grzegorz Misiurek (przewodniczący)
SSN Marta Romańska
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
Protokolant Beata Rogalska
w sprawie z powództwa W. R., A. B. – P. i A. Ç.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 6 grudnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 6 września 2012 r.
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od pozwanego na rzecz W. R.
kwotę 7 200 zł (siedem tysięcy dwieście) i na rzecz A.
Ç. oraz A. B.-P. kwotę 5 400 zł (pięć
tysięcy czterysta) tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację pozwanego od
wyroku Sądu Okręgowego z dnia 5 lipca 2011 r., którym zasądzono na rzecz
powoda kwotę 344 771,83 zł, a na rzecz powódek kwoty po 457 157,75 zł,
wszystkie z ustawowymi odsetkami od dnia 1 marca 2011 r., umorzył postępowanie
w stosunku do Miasta Stołecznego Warszawy oraz Skarbu Państwa - Wojewody
Mazowieckiego w zakresie cofniętego powództwa i orzekł o kosztach postępowania.
Rozstrzygnięcie to oparte zostało na następujących ustaleniach
i wnioskach:
Nieruchomość położona w W. przy ul. P. 81 stanowiła własność poprzedników
prawnych powodów, która na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U.
Nr 50, poz. 279) przeszła na własność gminy Miasta Stołecznego Warszawy, a od
1950 r. na rzecz Skarbu Państwa. Właściciele zachowali własność budynków
wzniesionych na tej nieruchomości.
Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia
14 września 1953 r. odmówiono przyznania właścicielom własności czasowej
nieruchomości oraz stwierdzono, że wszystkie budynki - fragmenty znajdujące się
na niej, przeszły na rzecz Skarbu Państwa. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa
i Rozwoju Miast decyzją z dnia 13 września 2000 r. stwierdził nieważność
orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 14 września 1953 r.
w części, w jakiej nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. W zakresie
dotyczącym własności komunalnej, obejmującej określone działki, Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia 4 kwietnia 2001 r. stwierdziło
nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r. Decyzją z dnia 7 kwietnia
2003 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia na rzecz spadkobierców
właścicieli prawa użytkowania wieczystego w odniesieniu do nieruchomości
stanowiącej obecnie własność Miasta Stołecznego Warszawy, a decyzją z dnia
15 grudnia 2003 r., co do nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa.
W dniu 8 listopada 1995 r. H. G., jedna z następców prawnych właścicieli,
zwróciła się do Urzędu Rejonowego w Warszawie o przyznanie odszkodowania za
3
zabraną nieruchomość, wskazując że działa również w imieniu pozostałych
współwłaścicieli; nie wskazała podstawy prawnej tego żądania. Postępowanie w tej
sprawie zostało zawieszone postanowieniem z dnia 13 lipca 2000 r. do czasu
rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli o ustanowienie prawa użytkowania
wieczystego w odniesieniu do przejętej nieruchomości, a następnie
podjęte postanowieniem z dnia 5 marca 2004 r. Prezydent m. st. Warszawy
decyzją z dnia 28 września 2004 r. odmówił przyznania odszkodowania H. G., M.
R., W. R. i B. R. – L., którą utrzymał w mocy Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia
22 grudnia 2004 r. W postępowaniach przed tymi organami żądanie było
rozpatrywane w oparciu o przesłanki objęte art. 215 ust. 2 u.g.n., także po wydaniu
decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r. Jako
strony postępowania uznawano zarówno H. G., jak też W. R., M. R. i B. R.-L.
Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił
decyzje Wojewody Mazowieckiego i Prezydenta m. st. Warszawy. Wskazał,
że przyjęcie jako podstawy prawnej żądania art. 215 u.g.n. nie było uzgodnione
z uczestnikami, zaś od czasu uzyskania wiedzy o stwierdzeniu nieważności decyzji
odmawiającej przyznania własności czasowej należało żądanie rozpatrywać jako
oparte na podstawie art. 160 k.p.a.; wniosek złożony przed stwierdzeniem
nieważności orzeczenia z 1953 r. zachował moc. Po uchyleniu decyzji przez
Wojewódzki Sąd Administracyjny powód w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r.
oświadczył, że podtrzymuje wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i precyzuje,
że w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953 r.
podstawą żądania odszkodowania stanowi art. 160 § 1 k.p.a. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze, któremu wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i pismo powoda
zostały przekazane, decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. odmówiło przyznania
odszkodowania, z uwagi na niewykazanie wysokości szkody; przyjęło że W. R.
zgłosił żądanie przyznania odszkodowania w dniu 14 czerwca 2006 r. Ponadto
zostało w niej zawarte pouczenie, że uczestnikom przysługuje prawo do wniesienia
powództwa do sądu powszechnego.
W pozwie z dnia 25 września 2006 r., skierowanym przeciwko Miastu
Stołecznemu Warszawie, H. G. i powód domagali się zasądzenia odszkodowania
na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. Sąd
4
Okręgowy wezwał do udziału w sprawie Skarb Państwa Prezydenta m.st.
Warszawy, a następnie postanowieniem z dnia 19 lutego 2008 r. ustalił, że Skarb
Państwa powinien być reprezentowany przez Wojewodę Mazowieckiego.
Odmowa przyznania właścicielom prawa własności czasowej, wieczystej
dzierżawy lub użytkowania wieczystego orzeczeniem z dnia 14 września 1953 r.,
jak też nieprzyznanie odszkodowania za przejętą nieruchomość były zdarzeniami,
które wywołały uszczerbek majątkowy, a jego wysokość określona została na kwotę
1 828 631 zł. Należne powodom odszkodowania obejmują sumy odpowiadające ich
udziałom w spadku po właścicielach nieruchomości. Podstawą tych roszczeń jest
art. 160 § 1 k.p.c.
Sąd Apelacyjny uznał, że zgłoszone roszczenia nie uległy przedawnieniu.
Nie podzielił stanowiska Sądu Okręgowego, że termin ten upłynął po upływie trzech
lat od uzyskania waloru ostateczności przez decyzję stwierdzającą nieważność
orzeczenia z dnia 13 września 1953 r. Przychylił się do argumentacji,
że postępowanie w przedmiocie odszkodowania było prowadzone od 1995 r.
i powodowie byli przekonani, że w nim zostanie rozstrzygnięte ich żądanie.
Nielojalne traktowanie powodów w tym postępowaniu mogło być podstawą do
uznania, że podniesienie zarzutu przedawnienia pozostawało sprzeczności
z zasadami współżycia społecznego.
Sąd Apelacyjny stwierdził, że roszczenia powodów podlegały rozpoznaniu na
podstawie art. 160 § 1 k.p.a., stosownie do art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw
(Dz. U. Nr 162, poz. 1692, dalej - „ustawa nowelizująca”). Bieg terminu
przedawnienia zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a., rozpoczął się z dniem, w którym stała
się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem
art. 156 § 1 k.p.a. Zapatrywanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że W.
R. złożył wniosek o odszkodowanie dopiero w piśmie z dnia 14 czerwca 2006 r.
ocenił jako nietrafne, ponieważ pozostawało w sprzeczności z
wcześniejszymi działaniami organów administracji państwowej. Pismo to może być
ocenione jako potwierdzenie dochodzenia odszkodowania w trybie art. 160 k.p.a.
Postępowanie odszkodowawcze było dwufazowe (art. 160 § 4 i 5 k.p.a.); wszczęcie
5
pierwszego etapu doprowadziło do przerwania biegu przedawnienia (art. 123 § 1
pkt 1 k.c.)., skoro decyzje stwierdzające nieważność orzeczenia z dnia 14 września
1953 r. stały się ostateczne, gdy postępowanie o odszkodowanie było już
w toku. Ponowny jego bieg mógł nastąpić dopiero po zakończeniu postępowania
administracyjnego decyzją z dnia 16 sierpnia 2006 r. Do dnia wezwania Skarbu
Państwa postanowieniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. nie upłynął trzyletni okres, a
zatem zarzut przedawnienia był bezzasadny. Nie miał zastosowania art. 160 § 5
k.p.a., wobec uchylenia go art. 2 pkt 2 ustawy nowelizującej. Nawet gdyby
zachodziły podstawy do uznania zasadności zarzutu przedawnienia, to jego
podniesienie należałoby uznać za sprzeczne z zasadami współżycia
społecznego.
Pozwany oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa
materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.). Zarzut niewłaściwego zastosowania
połączył z art. 123 § 1 pkt 1 k.c. w związku z art. 160 § 6 k.p.a. przez przyjęcie,
że wszczęcie w 1995 r. postępowania administracyjnego dotyczącego
odszkodowania z innego tytułu niż szkoda spowodowana nieważną decyzją
i trwanie tego postępowania z udziałem powodów jako stron, przerwało
bieg przedawnienia roszczenia odszkodowawczego z tytułu nieważnej decyzji
administracyjnej, której nieważność stwierdzono dopiero w 2000 i 2001 r.,
a w konsekwencji, że nie doszło do przedawnienia roszczenia. W odniesieniu do
niewłaściwego zastosowania art. 5 k.c. podniósł, że bliżej niesprecyzowane
„nielojalne traktowanie powodów w postępowaniu administracyjnym” nie mogło
przemawiać za oceną podniesienia zarzutu przedawnienia jako nadużycia prawa
podmiotowego, chociaż opóźnienie powodów było nadmierne. Domagał się
uchylenia zaskarżonego wyroku, zmiany wyroku Sądu pierwszej instancji przez
oddalenie powództwa, ewentualnie uchylenia wyroku Sądu Apelacyjnego
i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawę prawną dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody
wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną, której nieważność w myśl art.158
§ 1 k.p.a. lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją
6
nadzorczą w okresie do 30 września 2004 r., stanowił art. 160 k.p.a. Przepis
ten regulował zarówno materialnoprawne przesłanki roszczenia (art.160 § 1 i 2
k.p.a.), przesądzał o bezprawności i winie funkcjonariusza państwowego przy
wykonywaniu powierzonej mu czynności (art. 417 k.c.), określał
wymagalność roszczenia i termin przedawnienia (por. uchwałę składu
siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05,
OSNC 2006, nr 12, poz. 94) oraz przewidywał tryb dochodzenia tego roszczenia
(art. 160 § 4 i 5 k.p.a.). Rozpatrywanie roszczenia było dwuetapowe, zgodnie
z art. 160 § 4 k.p.a., poszkodowany był zobowiązany do złożenia wniosku
o odszkodowanie do organu administracji publicznej, który stwierdził nieważność
lub sprzeczność z art. 156 § 1 k.p.a. decyzji wywołującej szkodę, przed
upływem trzech lat od dnia, w którym decyzja nadzorcza stała się ostateczna.
Wniosek przerywał bieg przedawnienia, stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
Decyzja w przedmiocie odszkodowania nie podlegała ocenie ani
w postępowaniu odwoławczym, ani sądowo-administracyjnym; było to
jednoinstancyjne postępowanie. Dla strony niezadowolonej z przyznanego
odszkodowania albo z odmowy jego przyznania otwierała się droga do sądu
powszechnego (art. 160 § 5 k.p.a.). Nie dawała natomiast podstaw do wnoszenia
powództwa do sądu powszechnego bezczynność organu administracji publicznej,
co powszechnie przyjmowane było w orzecznictwie, począwszy od postanowienia
Sądu Najwyższego z dnia 30 sierpnia 1988 r., IV CR 111/88 (OSP 1990, nr 1-3,
poz. 187) oraz stwierdzone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
21 października 2008 r., SK 51/04 (OTK-A 2008, nr 8, poz. 140). W razie
bezczynności organu administracji publicznej stronie przysługiwał inny środek
w postaci zażalenia do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.) i wdrożenie go
mogło doprowadzić do zaspokojenia interesu strony. Przepis art. 160 § 5 k.p.a.
wskazywał termin trzydziestu dni do wniesienia powództwa, a konsekwencją
niedochowania go, było odrzucenie pozwu, z uwagi na niedopuszczalność drogi
sądowej, do otwarcia której nie doszło. Termin ten uznawany był za termin zawity
prawa materialnego i po jego upływie uprawnienie do dochodzenia odszkodowania
wygasało (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2002 r., I CKN 1385/00;
z dnia 20 lutego 2003 r., I CK 282/02, niepublikowane). Trybunał Konstytucyjny
7
w wyroku z dnia 5 września 2005 r., P 18/04 (OTK – A 2005, nr 8, poz. 88)
stwierdził, że art. 160 § 5 k.p.a., w zakresie, w jakim przewiduje trzydziestodniowy
termin do wniesienia powództwa do sądu powszechnego, jest niezgodny z art. 32
ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wskazał, że rażąco krótki
termin powoduje drastyczne ograniczenie dochodzenia roszczeń, które nie znajduje
uzasadnienia w świetle konstytucyjnych wartości i zasad równości oraz równej dla
wszystkich ochrony praw majątkowych. Do czasu uchylenia art. 160 k.p.a.
nie doszło do jego zmiany, a konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego
było uznawanie, że występowanie z powództwem do sądu nie było
ograniczone terminem.
Z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej uchylony został art. 160 k.p.a.
(art. 2 pkt 2). Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez
niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy
publicznej uregulowana została przepisami: art. 417 k.c., któremu nadano nową
treść i wprowadzonymi art. 4171
k.c. oraz art. 4172
k.c. (art. 1 pkt 1 i 2). Stosownie
do art. 5 ustawy nowelizującej, art. 160 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia
jej wejścia w życie, w dalszym ciągu miał zastosowanie do zdarzeń i stanów
prawnych powstałych przed dniem wejścia tej ustawy w życie. Wykładnia tego
uregulowania w początkowym okresie nie była jednolita. Przyjmowano zarówno
w orzecznictwie sądowo-administracyjnym (por. wyroki NSA z dnia 29 grudnia
2005 r., II OSK 568/08; z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 568/08), jak też
w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 września 2005 r. i z dnia
21 października 2008 r., że tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych
przewidziany w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. nadal obowiązuje w sytuacji, gdy decyzja
nadzorcza stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. W późniejszym
czasie stanowisko to uległo zmianie (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2009 r.,
I OSK 1388/08). Wyjaśnienie tych wątpliwości dokonane zostało w uchwale
pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP
112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), przyjmującej, że do roszczeń o naprawienie
szkody wyrządzonej ostateczną decyzją organu administracji publicznej, wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2 i 6 k.p.a.
8
Wykładnia art. 5 ustawy nowelizującej wskazuje, że od dnia jej wejścia w życie tej
ustawy przestała obowiązywać droga dochodzenia roszczeń objęta art. 160 § 4 i 5
k.p.a. Dalsze obowiązywanie art. 160 k.p.a. dotyczy jedynie podstawy
materialnoprawnej odpowiedzialności Skarbu Państwa. W odniesieniu do
przepisów postępowania znajduje zastosowanie ogólna zasada bezpośredniego
stosowania ustawy nowej. Sąd Najwyższy stwierdził, że podleganie danego
zdarzenia prawu obowiązującemu w chwili jego nastąpienia nie sprzeciwia się
dochodzeniu roszczenia wynikającego z tego zdarzenia w później normowanym
postępowaniu. Oznacza to, że od wejścia w życie ustawy nowelizującej
dochodzenie roszczeń odszkodowawczych należy do drogi sądowej bez względu
na to, kiedy wydana została decyzja nadzorcza. Jeśli zatem decyzja
nadzorcza wydana została przed dniem 1 września 2004 r., a wniosek
o odszkodowanie poszkodowany złożył po tym dniu, to podlega on rozpoznaniu
przez sąd. Wiążące w rozpoznawanej sprawie jest stanowisko, że żadne racje
leżące u podstaw ustawy nowelizującej nie przemawiają za dalszym stosowaniem
art. 160 § 4 i 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem
1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej.
Do czasu wejścia w życie ustawy nowelizującej dochodzenie naprawienia
szkody wywołanej ostateczną decyzją, której nieważność lub wydanie
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzona została ostateczną decyzją
nadzorczą następowało po złożeniu wniosku (podania) o przyznanie
odszkodowania do organu administracji publicznej, który wydał decyzję nadzorczą
przed upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna ta decyzja.
Administracyjne postępowanie dotyczące odszkodowania może być prowadzone
jedynie na żądanie strony poszkodowanej. Wniosek powinien określać,
nawet szacunkowo, rozmiar odszkodowania, podawać podstawę faktyczną,
wskazującą na źródło powstania szkody (art. 63 § 2 k.p.a.). Organ, do którego
wpłynął wniosek był uprawniony i zobowiązany (art. 64 k.p.a.) do stwierdzenia, czy
wniosek odpowiada ustawowym wymaganiom, czy jest właściwy do jego
rozpatrzenia, ewentualnego przekazania go organowi właściwemu, czy też
wezwania wnoszącego do skonkretyzowania, czy uzupełnienia wniosku.
9
W postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez
pełnomocnika (art. 33 ust. 1 k.p.a.), którym może być osoba fizyczna. Wobec tego
H. G. mogła być pełnomocnikiem pozostałych spadkobierców byłych właścicieli
nieruchomości i należało ją wezwać do oznaczenia tych osób i przedstawienia
pełnomocnictw. Poza wnioskiem z dnia 8 listopada 1995 r. dalsze pisma w toku
postępowania były podpisywane przez pozostałych spadkobierców, jak też organ,
do którego wpłynął wniosek kierował pisma i zawiadomienia do tych osób,
traktował je jak strony, wymieniał je w wydawanych postanowieniach i decyzjach.
Nieprawidłowości związane z oznaczeniem stron postępowania nie stanowiły
przeszkody do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji.
W art. 9 k.p.a. uregulowana została ogólna zasada ustanawiająca obowiązek
organu administracji publicznej udzielania stronom informacji o okolicznościach
faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw
i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak też
czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu
nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im
niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a.,
w odniesieniu do strony, która nie jest reprezentowana przez profesjonalnego
pełnomocnika, wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r.,
III SA 729/04 (ONSA 1984, nr 2, poz.117). Obowiązek organu obejmuje między
innymi konieczność zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska
co do charakteru i zakresu żądania zawartego w złożonym piśmie, dokładnego
ustalenia zgłoszonego przedmiotu żądania. Odnosi się to do całego postępowania
od jego wszczęcia do wydania decyzji. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym
przyjmuje się, że naruszenie obowiązku, także przez bierność organu
w tym przedmiocie traktowane jest jako naruszenie prawa, stanowiące
wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji. Ponadto do powinności organu
administracji publicznej należy również czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby
uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości
prawa i w tym celu udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jej realizacja
polega na podaniu informacji o przepisach prawa oraz wyjaśnieniu ich treści.
10
Na taki aspekt obowiązku organów administracji publicznej wskazał Wojewódzki
Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r.
Wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. nie obejmował podstawy prawnej
dochodzonego odszkodowania, powoływał się na zabranie nieruchomości w 1950 r.,
odmowę jej zwrotu i niezapłacenie odszkodowania. Kolejne pisma stron żądanie
podtrzymywały, wskazując jednocześnie na zmiany podstawy faktycznej,
spowodowane wydaniem decyzji stwierdzających nieważność orzeczenia z dnia
14 września 1953 r. oraz odmawiających ustanowienia prawa użytkowania
wieczystego. Konieczne zatem było zobowiązanie stron do jednoznacznego
określenia charakteru odszkodowania oraz jego podstawy faktycznej, po
wyjaśnieniu, że stwierdzenie nieważności decyzji daje prawo do roszczenia
przewidzianego art. 160 k.p.a. Do wypełnienia tego obowiązku doszło na skutek
uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego i Prezydenta m.st. Warszawy
wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. oraz
wskazań co dalszego postępowania. W następstwie zobowiązania do
sprecyzowania charakteru i podstawy wniosku powód w piśmie z dnia 14 czerwca
2006r. podał, że podtrzymuje wniosek, którego podstawą był art. 160 k.p.a. oraz
zwrócił się o przekazanie go organom, które stwierdziły nieważność orzeczenia
z dnia 14 września 1953 r., z uwagi na konieczność wyczerpania trybu
przewidzianego art. 160 § 4 k.p.a. Postanowieniami z dnia 24 lipca 2006 r.
Prezydent m.st. Warszawy przekazał wniosek H. G. i pismo powoda z dnia 14
czerwca 2006 r. Ministrowi Budownictwa i Samorządowemu Kolegium
Odwoławczemu w Warszawie.
Zgodnie z art. 120 § 1 k.c. bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia
wymagalności roszczenia majątkowego, rozumianej jako możność żądania
zaspokojenia roszczenia. Przepis szczególny może w inny sposób oznaczać
początek biegu terminu. Jego rozpoczęcie nie jest uzależnione od świadomości
stron, a zatem termin biegnie od wskazanego momentu (zdarzenia), nawet gdyby
uprawniony nie wiedział o istnieniu roszczenia. Stosownie do art. 123 § 1 pkt 1 k.c.
do przerwy biegu przedawnienia dochodzi przez każdą czynność przed sądem lub
organem powołanym do rozpoznawania lub egzekwowania roszczeń danego
rodzaju…, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo
11
zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Przerwanie biegu przedawnienia
wywołać może skuteczne wniesienie pozwu lub wniosku, odpowiadającym
czynnościom wymienionym w art. 123 § 1 pkt 1 k.c., po kumulatywnym spełnieniu
warunków: podjęcia czynności przed organem powołanym do orzekania o danym
roszczeniu, bezpośredniego zmierzania do realizacji roszczenia, podjęcia tej
czynności przez osobę uprawnioną przeciwko osobie zobowiązanej (por. uchwałę
Sądu najwyższego z dnia 27 maja 1992 r., III CZP 60/92, niepubl.). Moc przerwania
oceniana być powinna także w aspekcie potencjalnym, zezwalającym
na stwierdzenie, czy dana czynność może doprowadzić do skutku wymienionego
w tym przepisie.
Analiza czynności podejmowanych przez H. G. i powoda,
począwszy od wniosku z dnia 8 listopada 1995 r. do sprecyzowania podstawy
żądania na wezwanie Prezydenta m.st. Warszawy, nie daje podstaw do oceny, że
mogły one doprowadzić do przerwania biegu przedawnienia określonego w art. 160
§ 6 k.p.a. Termin przedawnienia roszczenia powodów upłynął, przy uwzględnieniu
później wydanej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzającej
nieważność orzeczenia z dnia 14 września 1953 r., z dniem 5 kwietnia
2004 r. Wniosek nie mógł zatem dotyczyć roszczenia objętego art. 160 k.p.a., z
uwagi na to, że nie doszło do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia 14
września 1953 r. Przyczyną zawieszenia postępowania postanowieniem z dnia 13
lipca 2000 r. było uzyskanie przez Prezydenta m.st. Warszawy informacji o
prowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji, którego konsekwencją mogłaby być
konieczność rozpoznania wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.
W uzasadnieniu postanowienia Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 lutego 2001 r.
utrzymującego w mocy postanowienie organu niższego stopnia o zawieszeniu
postępowania, zawarte zostało stwierdzenie, że wniosek o odszkodowanie złożony
został „w trybie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami (j.t.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543)”. W piśmie z dnia 19 maja
2003 r., obejmującym wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania powód
poinformował o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953 r.
oraz odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Nie zakwestionował
12
przyjętej podstawy rozpatrzenia wniosku. Żądanie przyznania odszkodowania nie
zostało złożone organowi uprawnionemu do rozpatrywania tego rodzaju wniosków,
wskazanemu w art. 160 § 4 k.p.a. Trwanie postępowania w przedmiocie
odszkodowania wymagało jednoznacznego określenia okoliczności wskazujących
na to, jakie uprawnienie strony realizują, do czego jednak nie doszło. Tak
zgłoszone żądanie nie było w stanie spowodować przerwy biegu przedawnienia, z
uwagi na niespełnienie wskazanych warunków. Odmienne stanowisko Sądu
Apelacyjnego nie zasługuje na podzielenie.
Przytoczone jednak okoliczności, wynikające z dokumentów zalegających
w aktach były wystarczającą przesłanką do udzielenia stronom pouczenia,
stosownie do art. 9 k.p.a., informacji dotyczących skutków stwierdzenia
nieważności orzeczenia z dnia 14 września 1953r., a zarazem zobowiązania ich do
jednoznacznego sprecyzowania podstawy odszkodowania. Nie można wykluczyć
i tego, że treść wskazanego pisma powoda oznaczała, iż objęte zostaną
postanowieniem zmiany w zakresie podstawy faktycznej i prawnej dotyczące
bezprawnie przejętej nieruchomości, zwłaszcza w sytuacji braku jednoznacznego
stanowiska co do przesłanek objętych art. 215 u.g.n. Stwierdzone także w wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r. naruszenie
w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 8 listopada 1995 r. obowiązku
wynikającego z art. 9 k.p.a. i kontynuowanie go bez miarodajnie określonego
stanowiska stron oraz właściwej oceny zmienionego stanu faktycznego oraz
niewezwanie stron do jednoznacznego określenia podstaw żądania przemawia za
uznaniem, że opóźnienie w sprecyzowaniu podstaw wniosku, prowadzące do
przekazania sprawy organowi właściwemu, nie może prowadzić do negatywnych
dla powodów konsekwencji.
Organ, któremu wniosek z dnia 8 listopada 1995 r. i pismo powoda z dnia
14 czerwca 2006 r. zostały przekazane, rozpatrzył żądanie i wydał w dniu
16 sierpnia 2006 r. decyzję odmawiającą przyznania odszkodowania oraz pouczył
powodów o możliwości wystąpienia z powództwem do sądu. Doszło zatem do
rozpoznania wniosku mimo uchylenia z dniem 1 września 2004 r. art. 160 § 4 i 5
k.p.a., co było wyrazem błędnej wykładni art. 5 ustawy nowelizującej.
Sprecyzowanie wniosku w piśmie powoda z dnia 14 czerwca 2006 r. należało
13
traktować jako zgłoszenie żądania o odszkodowanie przewidzianego art. 160 § 1
k.p.a., które podlegało rozpoznaniu w postępowaniu sądowym.
Wniesienie pozwu w dniu 25 września 2006 r. przeciwko Miastu
Stołecznemu Warszawie, a następnie złożenie wniosku o wezwanie do udziału
w sprawie w charakterze pozwanego Skarbu Państwa było konsekwencją
kontrowersji wokół wykładni art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, Piz. 191 ze zm.). W uchwale z dnia 16 listopada
2004 r., III CZP 64/04 (OSNC 2005, nr 11, poz. 182) Sąd Najwyższy przyjął,
że w procesie o naprawienie szkody wynikłej wskutek wydania przed dniem
27 maja 1990 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której stwierdzenie
nieważności lub wydanie z naruszeniem prawa, nastąpiło po tej dacie, biernie
legitymowaną jest gmina. Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06 (OSNC 2007, nr 6, poz. 79)
uznano, że Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie
tego rodzaju szkody, ponieważ art. 36 ust. 3 wymienionej ustawy wyłącza sukcesję
gmin odnośnie do zobowiązań wynikających z wydania wadliwych decyzji
administracyjnych i stanowisko to jako prawidłowe i powszechnie przyjmowane,
podziela Sąd Najwyższy w rozpoznawanej sprawie.
Nie ma racji skarżący, że również etap starań o odszkodowanie, prowadzony
zgodnie ze wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powinien być
traktowany jako zawinione opóźnienie powodów w dochodzeniu roszczenia.
Nie ma przekonujących argumentów dla uznania, że prowadzenie postępowania
w sprawie odszkodowania przez szereg lat, dostosowywanie się powodów do
wskazań i pouczeń zawartych w decyzjach, mogłoby prowadzić do przyjęcia, iż do
przedawnienia roszczeń doszło na skutek braku wymaganej wymaganego działania
z ich strony. Takich konsekwencji nie może być również w odniesieniu
do odmiennej od później utrwalonej wykładni art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 10 maja
1990 r. oraz art. 160 § 4 i 5 k.p.a.
Zgłoszenie zarzutu przedawnienia roszczeń było przejawem nadużycia
prawa podmiotowego przez pozwanego oraz sprzeczności oraz z zasadami
14
współżycia społecznego (art. 5 k.c.). Także w ocenie postronnego obserwatora,
koliduje z odczuciem sprawiedliwości oraz podważa zaufanie do Państwa
obciążenie poszkodowanych najpierw wydaniem orzeczenia z naruszeniem prawa,
a następnie, po wyeliminowaniu go po wielu latach z obrotu oraz udziale
w długotrwającym postępowaniu przed organem administracji publicznej
a następnie odmową uzyskania należnej rekompensaty, z uwagi na przedawnienie,
do którego doszło na skutek nieprawidłowości tego postępowania, czy też
problemów z właściwą wykładnią przepisów. Wszechstronne rozważenie
wszystkich okoliczności sprawy skłania do wniosku, że niedopełnienie obowiązku
informacji i pouczenia stron postępowania administracyjnego było przyczyną
prowadzenia postępowania bez wnikliwego rozważenia całokształtu okoliczności,
w założonym kierunku, co nie może być aprobowane; negatywnie ocenione zostało
również przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie ma także przesłanek
do uznania opóźnienia w zgłoszeniu roszczenia za nadmierne, w kontekście
oczekiwania na zakończenie postępowania w przedmiocie rozpoznania
wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, które nie wpływa na bieg
przedawnienia, ale stanowi przeszkodę w ustaleniu zaistnienia szkody
(por. uchwałę Sądu najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP 6/03, OSNC
2004, nr 1, poz. 4 i wyrok z dnia 23 września 2009r., I CSK 96/09, niepubl.).
Z powyższych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną, ponieważ
zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu
(art. 39814
k.p.c.). Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego oparte zostało
na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy na tym etapie postępowania,
stosownie do art. 98 § 1 w związku z art. 391 § 1 i art. 39821
k.p.c.