Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 400/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 maja 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Jan Górowski
SSN Bogumiła Ustjanicz (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa H. R.
przeciwko Miastu W. i Spółdzielni Mieszkaniowej W.
o ustalenie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 28 maja 2014 r.,
skargi kasacyjnej pozwanego Miasta W.
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 28 lutego 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
UZASADNIENIE
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu Okręgowego w
W. z dnia 19 kwietnia 2012 r., którym oddalono żądanie powódki o stwierdzenie
nieważności umowy, w ten sposób, że stwierdził, iż umowa o oddanie gruntu w
użytkowanie wieczyste i ustanowienie hipoteki zawarta w dniu 23 grudnia 1999 r.
pomiędzy Gminą W. a Spółdzielnią Mieszkaniową „W.” jest nieważna w części, w
jakiej dotyczy nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym 41 z
obrębu 6-11-04, o powierzchni 1373 m2
, dla której prowadzona jest księga
wieczysta przez Sąd Rejonowy o wskazanym numerze oraz obciążył pozwanych
obowiązkiem ponoszenia kosztów postępowania.
Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne Sądu
Okręgowego podzielone i przyjęte przez Sąd Apelacyjny:
Ostateczną decyzją z dnia 31 października 1975 r. Prezydent m. W. ustalił
na rzecz Dyrekcji Inwestycji Spółdzielczych lokalizację osiedla mieszkaniowego
wielorodzinnego na obszarze położonym w dzielnicy W., wyznaczonym
wskazanymi ulicami.
Naczelnik Dzielnicy „W.” decyzją z dnia 30 maja 1977 r. orzekł
wywłaszczenie prawa własności J. G. w odniesieniu do nieruchomości o
powierzchni 2 082 m2
, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 66, położona w W.
przy ulicy K., stwierdzając że przeznaczona została, zgodnie z decyzją
lokalizacyjną z dnia 31 października 1975 r., pod budowę osiedla „G.”. Decyzja
stała się ostateczna z dniem 30 czerwca 1977 r. Wywłaszczona nieruchomość,
objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji przekazana została Spółdzielni
Mieszkaniowej „W”. Obecnie składa się z dwóch działek: nr 41 o powierzchni 1 373
m2
oraz części działki nr 62 o powierzchni 709 m2
.
Ośrodek Usług Inwestycyjnych złożył w dniu 27 grudnia 1988 r. wniosek o
wydanie decyzji o użytkowaniu wieczystym gruntu wywłaszczonej nieruchomości
na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej „W”.
Decyzją z dnia 23 czerwca 1998 r. Burmistrz Gminy W. odmówił zmiany
decyzji z dnia 31 października 1975 r., uznając że inwestycja realizowana jest
etapami, zgodnie z planem zagospodarowania.
3
Decyzją z dnia 3 sierpnia 1998 r. Wojewoda […] stwierdził nabycie własności
nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 41 z mocy prawa, z dniem
27 maja 1990 r. przez Gminę W.
Uchwałą z dnia 10 listopada 1999 r. Zarząd Gminy W., w uwzględnieniu
wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej „W.” z dnia 14 października 1999 r., zdecydował
o oddaniu tej Spółdzielni w użytkowanie wieczyste, w trybie bezprzetargowym,
zabudowaną nieruchomość, która obejmowała również działkę nr 41. W dniu 23
grudnia 1999 r. zawarta została przez Gminę i Spółdzielnię, w formie aktu
notarialnego, umowa o oddanie Spółdzielni gruntu w użytkowanie wieczyste i
ustanowienie hipoteki. Gmina złożyła oświadczenie zawarte w § 2, że jest
właścicielem niezabudowanej nieruchomości, obejmującej między innymi działkę o
numerze 41, która jest wolna od hipotek, innych ograniczonych praw rzeczowych,
ograniczeń w rozporządzaniu, praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad
prawnych i nie toczy się postępowanie administracyjne, dotyczące prawidłowości
nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa ani przez Gminę. Prawo użytkowania
wieczystego nabyte przez Spółdzielnię wpisane zostało w księdze wieczystej
prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr 41.
Decyzją z dnia 26 lutego 2007 r. Prezydent m. W., zgodnie z wnioskiem
Spółdzielni z dnia 9 października 2004 r., ustalił warunki i szczegółowe zasady
zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na
budowie „zespołu zabudowy mieszkaniowej z garażami podziemnymi” na
wskazanych nieruchomościach, również na działce nr 41.
Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2007 r. powódka oraz dziesięć innych osób,
następców prawnych J. G., zażądali zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na
podstawie decyzji z dnia 30 maja 1977 r.
Spółdzielnia Mieszkaniowa „W.” zwróciła się w dniu 17 czerwca 2009 r.
o wydanie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wraz
z garażami podziemnymi także na działce nr 41, a następnie o przedłużenie
terminu realizacji inwestycji. Przygotowała teren nieruchomości pod inwestycję,
wykonała projekt budowlany i dokumentację projektową. Obecnie nieruchomość
jest na etapie gromadzenia odpowiedniej dokumentacji.
4
Sąd Apelacyjny wskazał, że cel wywłaszczenia nieruchomości nie został
osiągnięty przed upływem 10 lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja
wywłaszczeniowa. Powódka nie została powiadomiona o zamiarze użycia
wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,
nie złożyła wniosku o zwrot nieruchomości do momentu zawarcia umowy
ustanowienia użytkowania wieczystego. Pomimo upływu siedmiu lat od dnia,
w którym stała się ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, nie rozpoczęto prac
związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;
wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji Spółdzielnia złożyła po upływie
30 lat.
Zgodnie z art. 136 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. u.g.n., poprzedni
właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni powinni być poinformowani
przez właściwy organ administracji rządowej lub samorządowej o zajściu
okoliczności uprawniających ich do żądania zwrotu nieruchomości, gdy zostanie
powzięty zamiar użycia nieruchomości lub jej części na inny cel. Zmiana celu
wykorzystania nieruchomości powinna być zaakceptowana przez byłego właściciela,
chociażby milcząco. Skutkiem naruszenia zakazu objętego art. 136 ust. 1 u.g.n. jest
nieważność czynności rozporządzenia nieruchomością. Zasada zwrotu
nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli nie została użyta na określony cel publiczny,
który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną, jest konsekwencją
art. 21 ust. 2 Konstytucji, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia
24 października 2001 r., SK 22/01 (OTK z 2001 r., nr 7, poz. 216). Nietrafne było
zatem stanowisko Sądu Okręgowego, że pozwani nie byli zobowiązani do
poinformowania powódki o ewentualnym zajściu okoliczności objętych art. 137
u.g.n.
Sąd Apelacyjny nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że przepis art.
208 u.g.n. jako lex specialis wyłącza stosowanie art. 136 u.g.n. i dlatego były
właściciel lub jego spadkobiercy nie mogą nabyć roszczenia o zwrot nieruchomości,
jeżeli podmiot wskazany w art. 208 ust. 1 u.g.n. nabył uprzednio prawo użytkowania
wieczystego. Do czasu zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze użycia
nieruchomości na inny cel i umożliwienia mu złożenia wniosku o zwrot
nieruchomości, potencjalne jego roszczenie było przeszkodą do realizacji
5
uprawnienia przewidzianego w art. 208 ust. 1 u.g.n. Złożone przez pozwaną
Gminę oświadczenie w umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, że
nieruchomość jest wolna od praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad
prawnych było nieprawdziwe, naruszało zasadę zaufania obywatela do Państwa
i ustalonych przez niego zasad, skoro powódka nie została powiadomiona
o możliwości odzyskania wywłaszczonej nieruchomości, termin określony w art.
136 ust. 5 u.g.n. nie rozpoczął biegu. Rozporządzenie nieruchomością
uniemożliwiło powódce skorzystanie z przysługującego jej roszczenia.
Pozwane Miasto W. w skardze kasacyjnej powołało obie podstawy
przewidziane w art. 3983
§ 1 k.p.c. Naruszenie prawa materialnego połączyło z
błędną wykładnią art. 58 § 1 k.c. w związku z art. 136 ust. 1 do 4 i art. 208 ust. 1
u.g.n. polegającą na przyjęciu, że mimo istnienia dwóch równoległych regulacji - art.
136 u.g.n. oraz art. 208 u.g.n. - potencjalne roszczenie powódki stanowiło
przeszkodę w realizacji uprawnienia pozwanej Spółdzielni oraz podstawę do
stwierdzenia nieważności umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste, chociaż żaden przepis nie przewiduje wygaśnięcia uprawnienia
Spółdzielni. Niezasadnie oświadczenie poprzednika prawnego pozwanego zawarte
w § 2 umowy uznane zostało za niezgodne z prawdą i zasadami współżycia
społecznego, stosownie do z art. 58 § 2 w związku z art. 136 ust. 1 do 4 u.g.n. oraz
za wypełniające przesłankę nieważności umowy. Niezastosowanie art. 2 w związku
z art. 64 Konstytucji doprowadziło do nieuwzględnienia ochrony praw nabytych
przez pozwaną Spółdzielnię, mimo że nie ma uregulowania wskazującego na
wygaśnięcie uprawnienia Spółdzielni. Naruszenie art. 321 § 1 k.p.c., mające wpływ
na wynik sprawy, polegało na stwierdzeniu nieważności umowy oddania gruntu
w użytkowanie wieczyste i ustanowienia hipoteki, podczas gdy żądanie powódki
dotyczyło umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w części, w jakiej
dotyczyła działki nr 41, nie zaś całej nieruchomości objętej wymienioną księgą
wieczystą. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania
sprawy do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wywłaszczenie, prowadzące do pozbawienia właściciela prawa własności do
rzeczy, jest dopuszczalne, stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji, jedynie wówczas,
6
gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis
ten zakreśla granice dozwolonej ingerencji w prawo własności i pełni zarazem
funkcję ochronną, zakazującą przekraczania tych granic. Przepisy określające
zasady wywłaszczania nieruchomości zawarte w rozdziale czwartym działu
trzeciego ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględniają te podstawowe
założenia. Wykładnia przepisów ustawy powinna być zgodna z tak ukształtowaną
ochroną prawa własności. Konsekwencją dozwolonego pozbawienia prawa
własności nieruchomości jedynie na cel publiczny, określony w decyzji
o wywłaszczeniu, jest obowiązek użycia jej wyłącznie dla realizacji tego celu oraz
obowiązek zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom
prawnym, w wypadku, gdy nie zostanie wykorzystana na ten cel. Trybunał
Konstytucyjny stwierdził, że zasada zwrotu nieruchomości niewykorzystanej
zgodnie z celem wywłaszczenia określonym w decyzji administracyjnej ma rangę
konstytucyjną, wynikającą z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji (por. wyroki Trybunału
Konstytucyjnego: z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2011, nr 7, poz.
216 i z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008, nr 3, poz. 4). Temu
obowiązkowi odpowiada uprawnienie poprzedniego właściciela lub jego następców
prawnych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Problematyka zwrotu wywłaszczonych nieruchomości objęta została
rozdziałem szóstym działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisy
w nim zamieszczone, w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy
oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, miały zastosowanie w sprawie,
chociaż podstawą wywłaszczenia była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach
i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 ze
zm.), na co wskazał Sąd Najwyższy, w postanowieniu z dnia 29 czerwca 2001 r., III
CZP 20/01 niepubl.). W art. 136 u.g.n. ustanowiony został zakaz użycia
wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu,
chyba że poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie złożą wniosku o zwrot
tej nieruchomości (ust. 1). Obowiązek zawiadomienia poprzedniego właściciela lub
jego następcy prawnego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej
części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i poinformowania ich o
możliwości zwrotu tej nieruchomości objęty został ust. 2. Poprzedni właściciel lub
7
jego następca prawny może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli
stała się zbędna, stosownie do art. 137 ust. 1 u.g.n., na cel określony w decyzji o
wywłaszczeniu (ust. 3). Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości lub jej części wygasa z upływem trzymiesięcznego terminu od dnia
otrzymania przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego
zawiadomienia o możliwości zwrotu nieruchomości (ust. 5). Zgodnie z art. 137 u.g.n.
nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu
jeżeli pomimo upływu siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała
się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo utraciła moc
decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i
zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Odnosi się to również do
części wywłaszczonej nieruchomości.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęte zostało, w ramach wykładni art.
47 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.; dalej – „u.g.g.”)
dominujące zapatrywanie, że przez „użycie nieruchomości na inne cele” należy
rozumieć nie tylko gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i fizyczne jej
wykorzystanie, ale także rozporządzenie nieruchomością w drodze czynności
prawnej, w wyniku której własność przechodzi na inną osobę albo na inną osobę
przechodzi prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Chodzi o takie
rozporządzenie, które jest następstwem niewykorzystania nieruchomości zgodnie
z celem wywłaszczenia, a skutkiem rozporządzenia jest niemożność takiego jej
wykorzystania w przyszłości (por. wyroki: z dnia 8 sierpnia 2001 r., I CKN 1102/98,
niepubl.; z dnia 15 lutego 2002 r., III CKN 543/00, niepubl.; z dnia 21 lipca 2008 r.,
III CSK 19/08, OSNC – ZD 2009, nr 1, poz. 19). Z uwagi na zbieżność w tym
zakresie art. 47 ust. 4 u.g.g. z treścią art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowisko to zachowało
aktualność w obecnym stanie prawnym i podziela je również Sąd Najwyższy
w rozpoznawanej sprawie. Określa ono sens zasady zakazu przeznaczania
wywłaszczonej nieruchomości na inny cel i zarazem obowiązku jej zwrotu będący
wyrazem konstytucyjnie ukształtowanej gwarancji (art. 21 ust. 2 Konstytucji), że
wywłaszczenie jako wyjątek od reguły nieingerencji w prawo własności, nie może
wykraczać poza treść (osnowę) decyzji administracyjnej lub umowy, stanowiącej
8
o pozbawieniu tego prawa. Intencją uregulowania art. 136 ust. 1 u.g.n. jest nie
tylko uniemożliwienie swobodnego używania i dysponowania wywłaszczoną
nieruchomością, ale także zapobieganie przedwczesnemu wywłaszczeniu, dużo
wcześniejszemu, niż może zostać rozpoczęta realizacja założonej inwestycji. Zakaz
ten ma charakter bezwzględny i nieograniczony w czasie, a jego konsekwencją jest
przyznanie poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym prawa
podmiotowego w postaci żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por.
uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
15 lutego 1999 r., OPS 15/98, ONSA 1999, nr 3, poz. 75).
Zamiar użycia nieruchomości lub jej części na inny cel, objęty art. 136 ust. 2
u.g.n., odnosi się do sytuacji, w której cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,
a zatem powstał obowiązek jej zwrotu. Ustawa uzależnia wykonanie tego zamiaru
od stanowiska poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych. Jeżeli
zostanie zgłoszone żądanie zwrotu w przewidzianym terminie, zamiar nie może być
zrealizowany. Natomiast zgoda uprawnionej osoby, wyrażona wprost lub milcząco,
pozwala na wykonanie zamiaru i jednocześnie powoduje wygaśnięcie uprawnienia
do zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że właściwy organ, określony w art. 4 pkt 9
u.g.n., ma obowiązek powstrzymania się z wykonaniem zamiaru do czasu
zawiadomienia o nim oraz poinformowania poprzedniego właściciela lub jego
następców prawnych o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości
i umożliwienia im podjęcia decyzji w tej kwestii. Obowiązek zawiadomienia
poprzedniego właściciela o tym, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna
dla spełnienia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu wywodzony był już
w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu
nieruchomości z norm art. 47 ust. 4 i art. 69 u.g.g., jako naturalna konsekwencja
powinności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wymaganie to jest wyrazem
realności i skuteczności ochrony majątkowego prawa podmiotowego do zwrotu
nieruchomości; ma imperatywny charakter. Inicjatywa zwrotu wywłaszczonej
nieruchomości należy do poprzedniego właściciela lub jego następców prawnych,
ale podjęcie jej wymaga wiedzy o zaistniałej sytuacji, dającej sposobność
wystąpienia z wnioskiem.
9
Organy dokonujące wywłaszczenia albo ich następcy prawni - nabycie przez
gminę mienia ogólnonarodowego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawę pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191) nie jest objęte
zakresem zwrotu „użyta na inny cel”, wskazanego w art. 136 ust. 1 u.g.n., z uwagi
na ustawowy charakter tego nabycia oraz normę art. 9 tej ustawy - są zobowiązani
podejmować czynności zmierzające do zapobieżenia aktom zadysponowania
wywłaszczoną nieruchomością, zbędną dla realizacji celu wynikającego z decyzji
o wywłaszczeniu (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 sierpnia 2009 r., IV CSK
187/09, niepubl.). Niewykonanie tego obowiązku i użycie nieruchomości na inny cel
we wskazanym rozumieniu, stanowi czynność sprzeczną z przepisami
bezwzględnie obowiązującymi; nieważną stosownie do art. 58 § 1 k.c. Odmienny
pogląd zawarty w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1987 r., III CZP
19/97 (OSNC 1988, nr 7-8, poz. 96) i w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., IV CSK
81/07 (OSNC-ZD, nr B, poz. 40) nie uwzględniał w miarodajny sposób charakteru
ograniczeń prawa własności nabytego w drodze wywłaszczenia oraz ochrony
uprawnienia do zwrotu nieruchomości mającej rangę konstytucyjną od dnia
17 września 1997 r. Nie ma znaczenia dla określenia skutków wadliwie podjętej
czynności brak określenia ich w art. 136 u.g.n., skoro czynność stanowi umowę
o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, mającą charakter
cywilnoprawny.
Z wiążących w postępowaniu kasacyjnym ustaleń faktycznych Sądu
Apelacyjnego wynika, że cel, który był przyczyną wywłaszczenia nieruchomości
obejmującej działkę nr 41 nie został zrealizowany, a ani J.G., ani jej następcy
prawni nie zostali zawiadomieni ani o możliwości zwrotu nieruchomości, ani o
zamiarze użycia tej działki na inny cel, wyrażony w uchwale Zarządu Gminy W. z
dnia 10 listopada 1999 r., ani poinformowani o możliwości jej zwrotu przed
realizacją zamiaru. Przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione po upływie
siedmiu lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości stała się
ostateczna, a nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, nie
tylko do czasu podjęcia zamiaru rozporządzenia nią, ale do chwili obecnej.
10
Własność nieruchomości nabyta przez Skarb Państwa w drodze
wywłaszczenia była ograniczona, w odniesieniu do sposobu korzystania z niej -
użycia jej jedynie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu - do rozporządzania
nią oraz obowiązkiem zwrotu, jeżeli spełnione zostaną przesłanki przewidziane
w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. i poprzedni właściciel lub jego
następca prawny złoży, po uprzednim zawiadomieniu, wniosek o jej zwrot.
Te ograniczenia i ich charakter powinny być rozważone przez właściwy organ przed
powzięciem zamiaru użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji
o wywłaszczeniu, o jakim mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n.
Zgodnie z art. 208 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu zawarcia
umowy, nieruchomości w użytkowanie wieczyste oddaje się w trybie
bezprzetargowym osobie spełniającej przesłanki w nim wskazane: uzyskanie do
dnia 5 grudnia 1990 r. ostatecznej decyzji lokalizacyjnej lub pozwolenia na budowę
oraz złożenie wniosku o oddanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu
Państwa lub gminy przed dniem utraty ważności tych decyzji. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2002 r., K 26/01 (OTK-A 2002, nr 4, poz.
40), określając charakter tego przepisu, wskazał, że zawiera on normę
„uwłaszczeniową”, rozumianą jako stanowiącą kontynuację rozwiązań ją
poprzedzających. Celem takiej normy jest generalne uregulowanie stanu prawnego
nieruchomości, ze względu na utrwalony stan faktyczny. Jego treść i usytuowanie
wśród przepisów przejściowych, wskazują, że zawiera normę szczególną,
dotyczącą uprawnień do nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy określonej
grupy posiadaczy tych nieruchomości.
Pierwowzorem tego przepisu był art. 88a ust. 1 u.g.g., dodany ustawą z dnia
4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji
budownictwa mieszkaniowego w latach 1991 – 1995 oraz o zmianie niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 103, poz. 446 ze zm.), który przewidywał, że osoby prawne
lub osoby fizyczne, które do dnia 5 grudnia 1990 r. uzyskały na działki budowlane,
stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, ostateczne decyzje
lokalizacyjne, otrzymują te działki w użytkowanie wieczyste w trybie
bezprzetargowym. Przepis ten wprowadzony został w ramach zmian mających na
celu uporządkowanie dotychczasowej gospodarki gruntami i nadaniu cech stałości
11
inwestycjom budowlanym, w interesie osób, które je podjęły. Świadczy o tym jego
treść, w tym posłużenie się graniczną datą 5 grudnia 1990 r. Także w art. 208 ust. 1
ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie, jak w innych przepisach,
ustawodawca posłużył się wprost datą 5 grudnia 1990 r., dla powiązania
wprowadzanych zmian ze zmianami dokonanymi w ustawie z dnia 29 września
1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości
(Dz. U. Nr 79, poz. 464), która w tej właśnie dacie weszła w życie, a w jej
przepisach dokonano zasadniczych, wręcz ustrojowych zmian.
Uregulowanie to zawiera odstępstwa od reguł dotyczących zasad
obowiązujących przy oddawaniu nieruchomości Skarbu Państwa lub gminy w
użytkowanie wieczyste, a zatem powinno być ściśle interpretowane, przy
uwzględnieniu jednak wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowi środek ochrony
osoby, która uzyskała uprawnienie do wzniesienia na nieruchomości obiektu
budowlanego, przed realizacją przez właściciela nieruchomości, po wygaśnięciu
stosunku zobowiązaniowego, jego praw właścicielskich do tego obiektu. Przyznaje
pierwszeństwo interesom tej osoby przed interesami właściciela (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 10 października 2003 r., II CK 52/02, niepubl.). Taka natura art.
208 ust. 1 u.g.n., podobnie jak art. 88a ust. 1 u.g.g., wskazuje na obowiązek Skarbu
Państwa lub gminy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, którego korelatem
jest roszczenie uprawnionej osoby o zobowiązanie właściciela nieruchomości do
przyznania tego prawa do gruntu. Wynika to z ugruntowanego orzecznictwa Sądu
Najwyższego obejmującego wykładnię obu tych przepisów (por. uchwały: z dnia
11 marca 1994 r., III CZP 17/94, OSNC 1994, nr 10, poz. 185; z dnia 17 grudnia
1996 r., III CZP 122/96, OSNC 1997, nr 3, poz. 28; z dnia 7 maja 1998 r., III CZP
14/98, OSNC 1998, nr 11, poz. 173; składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 27 marca 2003 r., III CZP 87/02, OSNC 2003, nr 12, poz. 157 oraz wyroki:
z dnia 30 stycznia 1997 r., III CKN 37/96, OSNC 1997, nr 5, poz. 66; z dnia
24 listopada 2000 r., V CSK 1214/00, OSNC 2001, nr 5, poz. 78; z dnia 24 czerwca
2009 r., I CSK 534/08, niepubl.).
Przepis art. 208 ust. 1 u.g.n. dotyczy nieruchomości będących własnością
Skarbu Państwa lub gminy, które mogły być oddane w użytkowanie wieczyste, to
znaczy nieobciążonych prawami innych osób i na których mogła być realizowana
12
inwestycja objęta decyzją lokalizacyjną lub pozwoleniem na budowę.
Uwłaszczeniowa istota roszczenia o oddanie nieruchomości w użytkowanie
wieczyste nie może niweczyć prawa poprzedniego właściciela wywłaszczonej
nieruchomości lub jego następców prawnych do odzyskania nieruchomości zbędnie
wywłaszczonej, które ma bezwzględny i bezterminowy charakter, chroniony art. 21
ust. 2 Konstytucji, uwzględniony także w art. 138 u.g.n. Przemawia za tym
stanowiskiem również ustawowe wyłączenie możliwości realizowania uprawnienia
określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n., przewidziane art. 229 u.g.n., które traktowane
jest jako wyjątek od zasady zwrotu nieruchomości.
Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma na celu odzyskanie prawa
własności przez poprzedniego właściciela, a zatem prawa skutecznego erga omnes,
w odniesieniu do którego nie jest dopuszczalne ustanowienie użytkowania
wieczystego, skoro wywłaszczenie nie mogło dotyczyć nieruchomości Skarbu
Państwa lub gminy. Nie ma podstaw do uznania trafności poglądu skarżącego, że
prawo przyznane art. 208 ust. 1 u.g.n. wyłącza uprawnienie do zwrotu
wywłaszczonej nieruchomości. W sytuacji istnienia możliwości zgłoszenia żądania
zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie powinno dojść do oddania jej
w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 208 ust. 1 u.g.n., ponieważ
uprawnienie takie nie powstaje, bo uwłaszczenie nie może dotyczyć nieruchomości
obciążonej prawem poprzedniego właściciela do jej zwrotu. Umowa o oddanie
w użytkowanie wieczyste nieruchomości, zawarta na podstawie art. 208 ust. 1
u.g.n. z naruszeniem prawa poprzedniego właściciela do jej zwrotu, wskazanego
w art. 136 ust. 3 u.g.n., jest nieważna, stosownie do art. 58 § 1 k.c. Złożenie przez
przedstawiciela Gminy W. oświadczenia zawartego w § 2 umowy z dnia 23 grudnia
1999 r., niezgodnego z rzeczywistym stanem, stwierdzającego, że nieruchomość
jest wolna od praw i roszczeń osób trzecich oraz innych wad prawnych, prawidłowo
uznane zostało przez Sąd Apelacyjny za sprzeczne z powołanymi zasadami, co
prowadziło do niezgodności z zasadami współżycia społecznego, wypełniającej
przesłankę nieważności podjętej czynności prawnej. Zarzut naruszenia art. 58 § 2
k.c. w związku z art. 136 ust. 1 – 4 u.g.n., pomija to, że niezłożenie wniosku o zwrot
nieruchomości przed zawarciem umowy spowodowane było niewykonaniem
13
obowiązku zawiadomienia i poinformowania następców prawnych byłego
właściciela o możliwości wystąpienia z takim żądaniem.
Zaskarżony wyrok nie narusza art. 2 w związku z art. 64 Konstytucji i art. 208
u.g.n., niezależnie od niewłaściwie zredagowanej podstawy kasacyjnej, polegającej
na niewskazaniu których norm art. 64 Konstytucji i art. 208 u.g.n. dotyczy zarzut.
Ochrona praw nabytych, stosownie do art. 2 oraz uregulowania statuującego to
prawo, stanowi jeden z elementów składowych zasady zaufania obywatela do
państwa i do stanowionego przez niego prawa. W orzecznictwie Trybunału
Konstytucyjnego przyjmowane jest, że zasada ta odnosi się do oceny regulacji
prawnych i polega na zakazie arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw
podmiotowych przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym
występującym w obrocie prawnym. Nie oznacza jednak nienaruszalności tych praw
i nie wyklucza stanowienia regulacji mniej korzystnych dla jednostki, gdy wystąpią
szczególne okoliczności, wskazujące na obiektywną potrzebę dania pierwszeństwa
określonej wartości chronionej bądź znajdującej oparcie w przepisach Konstytucji
(por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK
1992, cz. I, s. 93 i z dnia 22 czerwca 1999 r., K5/99, OTK 1999, nr 5, poz. 100).
Nie ma uzasadnienia pogląd, że ocena ważności konkretnej czynności prawnej,
dokonywana przez sąd w postępowaniu cywilnym, nie może prowadzić do
stwierdzenia jej nieważności, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia ochrony
praw nabytych, niezależnie od sposobu i podstawy ich nabycia. Rozstrzygnięcie
sporu cywilnoprawnego jest konsekwencją wartościowania praw obu stron
w ramach wykładni przepisów będących podstawą ich interesów, uwzględnia zatem
również konstytucyjne zasady.
Związanie sądu przy wyrokowaniu żądaniem powoda określone w art. 321
§ 1 k.p.c. będące wyrazem zasady dyspozycyjności, oznacza niedopuszczalność
objęcia rozstrzygnięciem innych roszczeń niż zgłoszone w pozwie, stosownie do art.
187 § 1 pkt 1 k.p.c., lub w większym zakresie od wysuniętego (ponad żądanie),
jeżeli przepis szczególny nie przewiduje odstępstw od tej reguły. Sformułowanie
rozstrzygnięcia sądu w sposób odbiegający od dokonanego przez powoda, nie
przekracza granic żądania, jeżeli jego treść zawiera wszystkie istotne elementy
tego żądania, zgodne z intencją powoda (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia
14
14 grudnia 1976 r., IV CR 525/76, niepubl.; z dnia 28 czerwca 2007 r., IV CSK
115/07 niepubl.). Analiza treści żądania powódki i treści zaskarżonego wyroku nie
daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 321 § 1 w związku z art. 391
§ 1 k.p.c.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy oddalił skargę kasacyjną na
podstawie art. 39814
k.p.c.