Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 107/13
UCHWAŁA
Dnia 6 czerwca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Bogumiła Ustjanicz (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Krzysztof Strzelczyk
Protokolant Katarzyna Bartczak
w sprawie z wniosku K. P.
przy uczestnictwie Polskich Sieci Elektroenergetycznych S.A.
w K.
o ustanowienie służebności przesyłu,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 6 czerwca 2014 r.
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Okręgowy w B.
postanowieniem z dnia 9 października 2013 r.,
"1. Czy w sprawie z wniosku właściciela nieruchomości wszczętej
na podstawie art. 3052
§ 2 k.c. zachodzi konieczność ustanowienia
służebności przesyłu dla właściwego korzystania przez przedsiębiorcę
przesyłowego z urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1, w wypadku
gdy legitymuje się on decyzją wydaną na rzecz poprzednika prawnego
na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U.
z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.)?
a w razie pozytywnej odpowiedzi na pytanie 1,
2. jaki w takim wypadku jest konieczny zakres prawa
przedsiębiorcy przesyłowego, którego własność stanowią urządzenia,
o których mowa w art. 49 § 1 do korzystania z nieruchomości
obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem tych urządzeń?"
podjął uchwałę:
Jeżeli przedsiębiorca będący właścicielem urządzeń
wymienionych w art. 49 § 1 k.c. wykonuje uprawnienia
wynikające z decyzji wydanej na rzecz jego poprzednika
2
prawnego na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca
1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn.
tekst: Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), właściciel
nieruchomości nie może żądać ustanowienia służebności
przesyłu (art. 3052
§ 2 k.c.).
3
UZASADNIENIE
Wnioskodawczyni domagała się ustanowienia służebności przesyłu przez
obciążenie opisanej nieruchomości będącej jej własnością na rzecz uczestnika,
którego własność stanowią urządzenia, obejmujące linię energetyczną wysokiego
napięcia, przechodzącą nad jej nieruchomością.
Uczestnik domagał się oddalenia wniosku, podał, że czynił nieskuteczne
starania o nabycie służebności przez zasiedzenie.
Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2013 r. Sąd Rejonowy w B. ustanowił na
rzecz uczestnika służebność przesyłu, ograniczającą własność wskazanej
nieruchomości wnioskodawczyni w opisanym zakresie oraz zasądził na jej rzecz
kwotę 404 515 zł tytułem wynagrodzenia za ustanowienie służebności.
Przyjęte przez Sąd Okręgowy za własne ustalenia Sądu Rejonowego
przedstawiały się następująco:
Linia energetyczna o napięciu 220 kV, przebiegająca z kierunku południowego na
północ B. – K., której fragment dotyczy żądania, posadowiona została pod koniec
lat siedemdziesiątych XX wieku w granicy działki stanowiącej własność
wnioskodawczyni i działki sąsiedniej. Obecnie przebiega w bezpośrednim
sąsiedztwie wzniesionego w latach pięćdziesiątych XX wieku domu mieszkalnego
wnioskodawczyni i jej rodziny; wchodzi w skład przedsiębiorstwa uczestnika.
Sąsiedztwo linii energetycznej i znajdującej się nieopodal stacji transformatorowej
jest uciążliwe, z uwagi na szum urządzeń, wyładowania atmosferyczne w czasie
burz i opadów oraz wzrostu wilgotności powietrza. W miejscowym planie
zagospodarowania przestrzennego działka wnioskodawczyni znajduje się w strefie
zabudowy usługowo - rzemieślniczej, gdzie dopuszczalne jest realizowanie funkcji
mieszkaniowej, nieprzekraczającej łącznie 50% całkowitej powierzchni użytkowej
mieszkania w stosunku do powierzchni przeznaczonej na usługi oraz zgodności
z funkcją podstawową. Możliwe jest prowadzenie ogrodnictwa, szkółkarstwa,
ogrodów działkowych oraz budowanie sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.
Sąd Rejonowy uznał, że nie ma wpływu na ocenę żądania wnioskodawczyni
decyzja administracyjna wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (jedn. tekst: Dz.U. z 1974 r.,
Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: „u.z.t.w.n.” lub ”ustawa z 12 marca 1958 r.”), ponieważ
4
nie rodzi ona skutków prawnych w postaci ograniczonego prawa rzeczowego,
zwłaszcza gdy żądanie stwierdzenia zasiedzenia czterokrotnie zostało oddalone.
Rozmiar wynagrodzenia uwzględnia również negatywne, a nawet szkodliwe
oddziaływanie urządzenia przesyłowego na korzystanie z nieruchomości.
W apelacji uczestnika podniesione zostały zarzuty błędnego zastosowania
art. 3051
k.c., także w związku z art. 145 k.c. przez uwzględnienie w wynagrodzeniu
także „uszczerbku jaki budujący linię wyrządzili właścicielowi nieruchomości”,
błędnej wykładni art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r., polegającej na uznaniu, że
decyzja administracyjna nie wywołała stosunku prawnego, uprawniającego do
dysponowania nieruchomością, również w celu konserwacji urządzeń, naruszenie
art. 442 § 1 k.c. przez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia roszczenia
o wynagrodzenie, art. 117 § 1 k.c. przez niewłaściwe określenie termu
przedawnienia roszczenia.
Sąd Okręgowy w B. przy rozpoznawaniu tej apelacji powziął wątpliwości
dotyczące konieczności ustanowienia służebności przesyłu w sytuacji, gdy
przedsiębiorca legitymuje się decyzją wydaną na rzecz jego poprzednika prawnego
na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z 1958 r. oraz określenia koniecznego zakresu
prawa przedsiębiorcy do korzystania z nieruchomości obciążonej, zgodnie z
przeznaczeniem urządzeń przesyłowych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Pogłębiona analiza zagadnień związanych z zasadami wykorzystywania
nieruchomości gruntowych przez przedsiębiorstwa, które nie mogą prowadzić
działalności związanej z dostarczaniem wody, odbioru ścieków, wytwarzania
i sprzedaży energii elektrycznej oraz świadczenia usług telekomunikacyjnych, bez
korzystania z urządzeń przesyłowych oraz nieruchomości innych osób, na których
urządzenia te zostały założone, dokonana została w uchwale składu siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 2014 r., III CZP 87/13 (Biul. Sądu
Najwyższego 2014, nr 4, poz. 9). Wyrażone zostało w niej stanowisko, że
wykonywanie uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji wydanej na podstawie
art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania
nieruchomości, stanowiącej tytuł prawny do ich wykonywania, nie prowadzi do
nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści
5
służebności przesyłu. Ma ono decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia
przedstawionego zagadnienia prawnego, ponieważ jest konsekwencją
zapatrywania, że decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 35 ust. 1 i 2
u.z.t.w.n. stanowi tytuł prawny do korzystania z cudzej nieruchomości w zakresie
wynikającym z jej treści oraz kreuje obowiązek znoszenia przez właściciela tej
nieruchomości ograniczeń wynikających z uprawnienia przyznanego wskazanemu
podmiotowi. Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym to zagadnienie podziela
argumenty, które legły u podstaw trafnego poglądu.
Z dniem wejścia w życie kodeksu cywilnego uchylony został, przepisem
art. III pkt 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. przepisy wprowadzające kodeks
cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 94), dekret z dnia 11 października 1946 r. prawo
rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319 ze zm., dalej: „dekr. rzecz”), który w dziale I tytułu
VI zawierał przepisy regulujące służebności gruntowe, a także art. 175 stanowiący,
że służebność może być ustanowiona także na rzecz każdoczesnego właściciela
oznaczonego przedsiębiorstwa. Do takiej służebności stosuje się odpowiednio
przepisy o służebnościach gruntowych.
W okresie do wejścia w życie ustawy z dnia 30 maja 2008 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 116, poz. 731,
dalej: „ustawa z 2008 r.”) w kodeksie cywilnym nie było przepisu odpowiadającego
treści art. 175 dekr. rzecz. W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano
możliwość analogicznego stosowania przepisów regulujących służebności
gruntowe do obciążania nieruchomości przylegającej do sieci wodociągowej,
elektrycznej oraz innej, celem przyznania dostępu do tych sieci nieruchomości
pozbawionej takiego dostępu (por. uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 3 czerwca
1965 r., III CO 34/65, OSNC 1966, nr 7-8, poz.109; z dnia 30 sierpnia 1991 r.,
III CZP 73/91, OSNCP 1992, nr 4, poz.53). Dopuszczono możliwość umownego
ustanowienia służebności gruntowej, która treścią odpowiadała służebności
przesyłu (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP
79/02, OSNC 2003, nr 11, poz. 142; postanowienie z dnia 10 lipca 2008 r., III CSK
73/08, niepubl.). Początkowo przyjmowano, że konieczne jest wskazywanie,
zgodnie z art. 285 § 2 k.c., nieruchomości władnącej. W późniejszym czasie
uznawano, że uprawnienie przysługuje przedsiębiorcy. Wypowiadane były również
6
w orzeczeniach poglądy sprzeciwiające się takiej możliwości, z powołaniem na
obowiązywanie na gruncie prawa rzeczowego zasady enumeratywnego
wyszczególnienia ograniczonych praw rzeczowych. Wskazywano też na
ewentualność umownego przyznania konkretnej osobie względnego prawa do
określonego korzystania z nieruchomości innej osoby (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00, niepubl.). Nie wyłączano
również nabycia w drodze zasiedzenia, na podstawie art. 292 k.c., od 1989 r., przez
przedsiębiorstwo przesyłowe służebności o treści odpowiadającej służebności
przesyłu bez konieczności wskazywania nieruchomości władnącej, celem
zwiększenia użyteczności prowadzonego przedsiębiorstwa (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 22 października 2009 r., III CZP 70/09, OSNC 2010, nr 5, poz.
64; wyrok z dnia 9 grudnia 2009 r., IV CSK 291/09, niepubl; postanowienia: z dnia
13 października 2011 r., V CSK 502/10, niepubl.; z dnia 13 czerwca 2013 r.,
IV CSK 672/12, niepubl.; z dnia 10 lipca 2008 r., III CSK 73/08, niepubl.; z dnia
25 stycznia 2006 r., I CSK 11/05, niepubl.).
Z dniem 3 sierpnia 2008 r. wprowadzone zostały do kodeksu cywilnego
przepisy regulujące służebność przesyłu, która zgodnie z art. 3052
k.c. polega na
możliwości obciążenia nieruchomości na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza
wybudować lub którego własność stanowią urządzenia, o których mowa w art. 49
§ 1, prawem polegającym na tym, że przedsiębiorstwo może korzystać
w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej, zgodnie z przeznaczeniem
tych urządzeń.
Przepisy kodeksu cywilnego mają zastosowanie do stosunków prawnych
kreowanych dobrowolnie przez równorzędne podmioty, w granicach
przewidzianych przez ustawy. Ingerencja w te stosunki prawa publicznego
podejmowana jest w celu zagwarantowania możliwości realizacji różnych postaci
interesu publicznego.
Ograniczenie prawa własności jest dopuszczalne, zgodnie z art. 140 k.c.,
przez ustawy, zasady współżycia społecznego oraz jego społeczno-gospodarcze
przeznaczenie. Dochodzi do niego zarówno regulacjami z zakresu prawa cywilnego,
jak i o charakterze publicznoprawnym. Wkraczanie w prawo własności metodami
przewidzianymi w prawie publicznym dokonywane jest przez przyznanie organom
7
administracji publicznej kompetencji do kształtowania treści stosunków prawnych.
Tytuł do jednorazowego wykorzystania nieruchomości w określonym celu lub
wykorzystywania jej w pewnych celach przez dłuższy czas, może wynikać z ustawy
lub z umowy z jej właścicielem oraz z aktu administracyjnego. Wydanie aktu
administracyjnego może stanowić przesłankę, od której zależy możliwość
dokonania czynności cywilnoprawnej albo zastępować tę czynność, powodując
wprost powstanie praw i obowiązków, bez potrzeby składania oświadczeń woli
przez podmioty stosunku prawnego. Do tej drugiej kategorii należą postanowienia
ustaw regulujących wywłaszczenie, polegające na pozbawieniu lub ograniczeniu
prawa własności w celu nabycia go przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu
terytorialnego dla zrealizowania celów publicznych, objęte obecnie również art. 21
ust. 2 Konstytucji z 1997 r.
W okresie od dnia 5 kwietnia 1958 r. do dnia 31 lipca 1985 r. obowiązywała
ustawa z dnia 12 marca 1958 r., która przewidywała, że chociaż o wywłaszczenie
może ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub
przedsiębiorstwo państwowe, to może ono nastąpić jedynie na rzecz Skarbu
Państwa (art. 2 ust. 1 i 2). Jego dopuszczalność uzależniona była od niezbędności
danej nieruchomości dla realizacji konkretnych celów publicznych (art. 3 ust. 1).
Wywłaszczenie mogło polegać na całkowitym odjęciu lub ograniczeniu prawa
własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości lub jej części (art. 4 i art.
5 ust. 1). Przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się
o nie był zobowiązany do wystąpienia do właściciela o dobrowolne odstąpienie
nieruchomości i w razie osiągnięcia porozumienia, do zawarcia we właściwej formie
umowy nabycia jej. W rozdziale 5 u.z.t.w.n. unormowany został szczególny tryb
wywłaszczenia, obejmujący także art. 35, który stanowił, że organy administracji
państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem
naczelnika gminy, a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy),
zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną
lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania
płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności
i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia (ust. 1); osobom
upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe
8
przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania
czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Do wywłaszczenia nieruchomości
w zwykłym trybie mogło dojść, gdy wskutek założenia i przeprowadzenia
przewodów i urządzeń nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego
jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe (ust. 3). Z art. 36 u.z.t.w.n.
wynikało, że wynagrodzenie za straty spowodowane działaniami przewidzianymi
w art. 35 ust. 1 i 2 strony ustalały wzajemnie na podstawie porozumienia, a w razie
sporu właściwy organ orzekał o nim decyzją administracyjną.
W art. 42, objętym rozdziałem szóstym, dotyczącym zajęcia nieruchomości,
wskazane zostało, że naczelnik powiatu może zezwolić na czasowe zajęcie
nieruchomości na okres nie dłuższy niż dwa lata, jeżeli było to niezbędne dla
czasowego tylko czynienia z niej określonego użytku, którego osiągnięcie nie
wymagało wywłaszczenia, ani wzniesienia na niej trwałych urządzeń. Po upływie
dwóch lat zajęcie ustawało z mocy prawa i nie mogło być przedłużone. Za zajęcie
nieruchomości przysługiwało również wynagrodzenie (art. 44).
Od dnia 5 kwietnia 1958 r. do 31 grudnia 1964 r. ograniczenie prawa
własności ustanawiane decyzją administracyjną w celu umożliwienia wykorzystania
nieruchomości na cele przesyłowe funkcjonowało w systemie prawnym obok
służebności przesyłu, ale przedsiębiorstwa nie państwowe nie korzystały
z możliwości ustanowienia jej ani na swoją rzecz, ani na rzecz Skarbu Państwa,
w imieniu którego wykonywały wszelkie prawa rzeczowe.
W okresie od wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r.
o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1991 r.
Nr 30, poz. 126 ze zm., dalej: „u.g.g.”) - która uchyliła ustawę z 12 marca 1958 r. -
od dnia 1 sierpnia 1985 r. do dnia 31 grudnia 1997 r. przesłanki i tryb
wywłaszczania nieruchomości określone były przepisami rozdziału szóstego.
Rozumienie wywłaszczenia (art. 47 ust. 1) nie różniło się od przyjętego uchyloną
ustawą, dokonywane było decyzją administracyjną, prowadziło do nabycia
własności przez Skarb Państwa lub gminę, i do wygaśnięcia innych obciążających
ją praw (art. 50 ust. 1), za odszkodowaniem (art. 55 ust. 1). Z art. 46 ust. 1 i 2 u.g.g.
wynikało, że przepisy o wywłaszczaniu stosuje się, jeżeli cele publiczne nie mogą
być zrealizowane w inny sposób, a nieruchomość nie może być nabyta w drodze
9
umowy. Według art. 70 ust. 1 i 3 (art. 75 pierwotnego tekstu) zakładanie
i przeprowadzanie na nieruchomościach, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących
do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń
technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych
urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń,
wymaga zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej. Jeżeli
założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń uniemożliwia dalsze racjonalne
korzystanie z nieruchomości przez właściciela na cele dotychczasowe,
nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i na zasadach przewidzianych
w ustawie. Właściciel miał obowiązek udostępnienia nieruchomości osobom
i jednostkom zobowiązanym do wykonywania czynności związanych
z eksploatacją i konserwacją założonych przewodów i urządzeń (art. 70 ust. 2).
Wydanie zezwolenia na założenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych
poprzedzało przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości o uzyskanie
zgody na wykonanie tych prac i mogło być udzielone, gdy właściciel zgody nie
wyraził (art. 73). Wynagrodzenie za straty wyrządzone zajęciem i przysługiwało
właścicielowi od jednostki, której udostępniono nieruchomość. W razie braku
porozumienia, ustalał je organ administracji według zasad przewidzianych dla
wywłaszczenia (art. 74 ust. 1 i 2).
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn.
tekst: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: „u.g.n.”) weszła w życie
w dniu 1 stycznia 1998 r., uchyliła ustawę z dnia 29 kwietnia 1995 r. Wywłaszczanie
nieruchomości objęte zostało przepisami rozdziału czwartego w dziale III,
dotyczącym wykonywania, ograniczania lub pozbawiania praw do nieruchomości.
W art. 112 wskazane zostało, że wywłaszczenie dotyczy nieruchomości położonych
na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo dla
których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
i polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności,
prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości
i może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny
sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa
10
te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Do wszczęcia postępowania może dojść
z urzędu w wyniku zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza
realizować cel publiczny (art. 115 ust. 1) Decyzję w sprawie wywłaszczenia
nieruchomości jedynie na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu
terytorialnego podejmuje starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji
rządowej (art. 112 ust. 4 i art. 113 ust. 1). Zgodnie z art. 124 ust.1 u.g.n. starosta
może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez
udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów
drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji
płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej
i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów
i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli
właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody.
Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku
planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Udzielenie zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego
jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej
powinno być poprzedzone rokowaniami osoby lub jednostki organizacyjnej
zamierzającej wystąpić z wnioskiem z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym,
zmierzającymi do uzyskania zgody na wykonanie prac określonych w art. 124 ust. 1.
Do wniosku należy dołączyć dokumenty z tych rokowań (art. 124 ust. 3).
Jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów lub urządzeń
uniemożliwiałoby właścicielowi dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości
w sposób dotychczasowy albo zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem,
właściciel może żądać aby starosta lub podmiot występujący z wnioskiem nabył od
niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność lub użytkowanie
wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5). Ostateczna decyzja wydana na
podstawie art. 124 ust. 1 stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej
(art. 124 ust. 7).
W art. 124 ust. 6 określony został obowiązek udostępnienia przez właściciela
lub użytkownika wieczystego nieruchomości w celu wykonania czynności
związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii założonych ciągów, przewodów
11
lub urządzeń, który podlega egzekucji. Decyzję o zobowiązaniu właściciela lub
użytkownika wieczystego lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do
nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami
oraz usuwaniem awarii założonych w niej urządzeń wydaje starosta na okres
nieprzekraczający sześciu miesięcy (art. 124 b ust. 1, 2 i 3). Wykonanie tego
obowiązku podlega egzekucji administracyjnej (art. 124 b ust.5). Za udostępnienie
nieruchomości i wyrządzone szkody przysługuje odszkodowanie uzgodnione przez
podmiot, któremu udostępniono nieruchomość z właścicielem lub użytkownikiem
wieczystym lub uprawnionym z innego prawa rzeczowego, a w razie niedojścia do
porozumienia w okresie 30 dni, starosta wszczyna postępowanie w sprawie
ustalenia odszkodowania (art. 124 b ust. 4).
Analiza przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. prowadzi do wniosku, że
przedsiębiorca posługujący się w prowadzonej działalności urządzeniami
przesyłowymi, zainstalowanymi na nieruchomości stanowiącej własność innej
osoby, mógł uzyskać tytuł do korzystania z niej w tym celu, w postaci decyzji
wydanej przez organ administracyjny, mającej charakter wywłaszczeniowy,
polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości przez uprawnienie
przedsiębiorcy do korzystania z niej, w związku z koniecznością założenia tych
urządzeń (art. 35 ust. 1). Istota praw i obowiązków przedsiębiorcy, przyznanych tą
decyzją, była niejednolicie określana w doktrynie i orzecznictwie. Uznawano ją za
źródło prawa podmiotowego, którego treścią było uprawnienie do korzystania
z cudzej nieruchomości, powstałego na skutek trwałego posadowienia na niej
urządzeń przesyłowych i dostępu do nich albo jako osobiste prawo, powodujące
nawiązanie stosunku cywilnoprawnego o ciągłym charakterze, albo jako
ograniczone prawo rzeczowe, służebność, służebność szczególnego rodzaju,
zwaną niekiedy służebnością przesyłu. Wątpliwości te dotyczyły również
odpowiadających art. 35 ust. 1 uregulowań późniejszych ustaw.
Dominujące było zapatrywanie, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust.
1 u.z.t.w.n. oraz art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. była aktem kształtującym
treść prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała powstania
służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią
się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny
12
jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie
własności nieruchomości. Z decyzji wynikają uprawnienia o charakterze
administracyjnym. Przeważało w orzecznictwie stanowisko, że decyzje wydane na
podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. lub art. 124 ust. 1 u.g.n.
prowadziły do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości,
ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez obszar, w którym nie mogło być
wykonywane to prawo. Wskazane ustawy nie przewidywały czasowego
ograniczenia uprawnień właściciela (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC – ZD 2010, nr 3, poz. 92; wyroki: z dnia
9 marca 2007 r., II CSK 457/06, niepubl.; z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07,
OSNC 2008, nr 9, poz. 103; z dnia z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07,
niepubl.) Pogląd o czasowym charakterze trwałości ograniczeń wyrażony w wyroku
z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139/05 (niepubl.) uznać należy za odosobniony.
Prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji są wprawdzie
zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością
gruntową, ale źródłem ich powstania jest ustawa i wydana na jej podstawie decyzja
administracyjna, należące do sfery publicznoprawnej (por. uchwałę Sądu
Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146;
wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00; z dnia
10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04; z dnia
9 marca 2007 r., II CSK 457/06; z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08,
niepublikowane). W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC
2020, nr 1, poz. 15) Sąd Najwyższy określił skutki wywołane decyzją
administracyjną, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jako swego rodzaju
służebność, nazywaną służebnością publiczną lub przesyłową.
Decyzje administracyjne są aktami administracyjnymi, charakteryzującymi
się trwałością, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., chyba że ustawodawca zdecyduje
o ograniczeniu w czasie mocy wiążącej decyzji (art. 42 u.z.t.w.n.), art. 124 b ust. 3
u.g.n., a nawet jej zniesieniu. Jako zasadę przyjmuje się, że norma prawna
zindywidualizowana i skonkretyzowana w decyzji wiąże tak długo, jak długo istnieje
stan faktyczny odpowiadający stanowi opisanemu w abstrakcyjnej normie prawnej,
która była podstawą stosunku prawnego objętego decyzją. Za trwałością decyzji
13
wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. przemawia systematyka ustawy,
w szczególności porównanie tego przepisu z art. 42 u.z.t.w.n., jak też charakter
założonych urządzeń będących składnikami struktury technicznej urządzeń, którymi
posługuje się przedsiębiorstwo. Nie mogą one być od tej struktury odłączone
i przesunięte w jej obrębie w inne miejsce. Większość z nich to specyficzne
urządzenia liniowe, analizy ich charakteru dokonał Trybunał Konstytucyjny
w wyroku z dnia 16 października 2012 r., (OTK-A 2012, nr 9, poz. 106).
Uchylenie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie pozbawia mocy wiążącej
decyzji wydanej na podstawie objętej nią regulacji, chociaż w kolejnych ustawach
z dnia 29 kwietnia 1985 r. i z dnia 21 sierpnia 1997 r. nie zamieszczono,
w przepisach wprowadzających je, przepisów wprost wskazujących na korzystanie
z nabytych uprawnień w oparciu o postanowienia nowej ustawy. Porównanie treści
art. 35 u.z.t.w.n. z treścią art. 70 u.g.g. i art. 124 u.g.n. prowadzi do wniosku, że
regulują one tę samą instytucję, a zatem do stosunku prawnego
skonkretyzowanego w decyzji wydanej na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., po
jego uchyleniu znajdują zastosowanie przepisy, którymi ustawodawca zastąpił go
w systemie prawnym. Oznacza to, że przedsiębiorca posługujący się urządzeniami
przesyłowymi, które zainstalował na cudzej nieruchomości, ograniczając
uprawnienia jej właściciela na podstawie decyzji wydanej w oparciu o art. 35 ust. 1
u.z.t.w.n., ma obecnie tytuł do utrzymywania na tej nieruchomości tych urządzeń.
Decyzja ta nie traci mocy po uchyleniu art. 35 ust. 1. W razie potrzeby wejścia na
nieruchomość w celu konserwacji lub naprawy urządzeń, po uchyleniu art. 35 ust.
2 u.z.t.w.n., przedsiębiorca może na podstawie art. 124 ust. 6, uzyskać decyzję
zezwalającą mu na dostęp do nich.
Trwałość skutków decyzji wydanych na podstawie art. 35 ust.1 u.z.t.w.n., art.
70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust 1 u.g.n., obejmujących ograniczenie prawa własności
nieruchomości w określony w decyzjach sposób, dotyczy zarówno osoby, która była
właścicielem w chwili wydania decyzji, jak i każdego kolejnego właściciela.
Na uprawnienie objęte tymi decyzjami może powoływać się przedsiębiorca, który
w związku z tymi decyzjami zainstalował je, jak też, każdy kolejny, który uzyskał
tytuł prawny do tych urządzeń i jest odpowiedzialny za ich eksploatację i utrzymanie
(por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07,
14
OSNC 2008, nr 9, poz. 103 oraz uchwałę Sądu najwyższego z dnia 20 stycznia
2010 r., III CZP 116/09, OSNC - ZD 210, nr 3, poz. 92).
Wydanie decyzji na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. oznaczało, że prawo
własności nieruchomości zostało trwale ograniczone, ponieważ właściciel musiał
bezterminowo godzić się na zainstalowanie urządzeń przedsiębiorcy przesyłowego
na swojej nieruchomości, trwanie tych urządzeń na jego gruncie i podejmowanie
przez przedsiębiorcę koniecznych czynności technicznych dla utrzymania ich
w stanie zdatnym do zaspokajania potrzeb społecznych. Z decyzji tej pośrednio
wynikało, w związku z ograniczeniem prawa właściciela, uprawnienie
przedsiębiorcy do posadowienia urządzeń przesyłowych na jego gruncie,
a upoważnienie do wstępu na ten grunt w celu podjęcia niezbędnych czynności
mających na celu utrzymanie urządzeń w należytym stanie, miało źródło w ustawie.
W związku z niewygaszeniem przez ustawodawcę skuteczności tego rodzaju
decyzji po wejściu w życie przepisów o służebności przesyłu, przedsiębiorca ma
w dalszym ciągu tytuł prawny do korzystania z cudzej nieruchomości na te cele,
które określono w decyzji. Źródłem jego uprawnienia do wejścia na nieruchomość
był przepis ustawy (art. 35 ust. 2 u.z.t.w.n.; art. 70 ust. 2 u.g.g.),a obecnie, w razie
nieuzyskania na to zgody właściciela, może nim być decyzja administracyjna
(art. 124 ust. 3 u.g.n.). Konsekwencją uregulowania decyzją administracyjną
korzystania przez przedsiębiorcę z nieruchomości stanowiącej własność innej
osoby, jest poddanie administracyjnemu prawu i postępowaniu wszelkich kwestii
wiążących się z tak ukształtowanymi relacjami między właścicielem i przedsiębiorcą,
jeżeli ustawa inaczej nie stanowi.
We wszystkich ustawach regulujących zasady i tryb wywłaszczania
nieruchomości jako regułę przyjęto, że publicznoprawna ingerencja w prawo
własności dla zrealizowania celu publicznego jest możliwa dopiero wtedy, gdy
podmiot zabiegający o wykonanie go nie zdoła wyjednać zgody właściciela na
zawarcie umowy prowadzącej do uzyskania przez Skarb Państwa lub jednostkę
samorządu terytorialnego tytułu prawnego do niej. W przepisach ogólnych ustawy
z dnia 12 marca 1958 r. zamieszczony został art. 6, określający obowiązek podjęcia
negocjacji przez ubiegającego się o wywłaszczenie z właścicielem nieruchomości.
Nie doszło do powtórzenia go w rozdziale o „szczególnym trybie wywłaszczenia”, to
15
jednak nie było podstaw do wyłączenia możliwości umownego ograniczenia
własności nieruchomości, skoro nie było przepisu wyłączającego taką
ewentualność. W kolejnych ustawach możliwość wydania decyzji zezwalającej na
zajęcie nieruchomości w celu umieszczenia na nich urządzeń przesyłowych
uzależniona została od nieuzyskania zgody właściciela na zawarcie umowy
określającej prawo przedsiębiorcy do korzystania z jego nieruchomości (art. 73
u.g.g., art. 124 ust. 3 u.g.n.). Umowa musi gwarantować trwałość nawiązanego
stosunku prawnego, z uwagi na charakter urządzeń i cel ograniczenia prawa
własności nieruchomości. Treść stosunku cywilnego wykreowanego przez
właściciela nieruchomości i przedsiębiorcę w orzecznictwie sądowym określano
jako służebność gruntową, która treścią odpowiada służebności przesyłu
początkowego.
Z powyższych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę o wskazanej treści.