Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 49/14
UCHWAŁA
Dnia 21 sierpnia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Antoni Górski (sprawozdawca)
SSN Bogumiła Ustjanicz
Protokolant Bogumiła Gruszka
w sprawie z powództwa A. G. i J. K.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę M. i Prezydenta
m. W.
o odszkodowanie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 21 sierpnia 2014 r.,
zagadnienia prawnego
przedstawionego przez Sąd Apelacyjny w […]
postanowieniem z dnia 14 marca 2014 r.,
"Czy za źródło szkody przedwojennych właścicieli nieruchomości
objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,
poz. 279) może być uznana - zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. i art.
361 § 1 k.c. - wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na
sprzedaż lokalu w budynku posadowionym na tej nieruchomości,
poprzedzona wydaniem nieważnej decyzji o odmowie przyznania
własności czasowej, czy też źródłem tej szkody jest wyłącznie
wadliwa decyzja o odmowie przyznania własności czasowej?"
podjął uchwałę:
Jeżeli stwierdzono nieważność decyzji administracyjnej
odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości
prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na
obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem
poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody
2
może być także wydana z naruszeniem prawa decyzja
zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej
nieruchomości.
3
UZASADNIENIE
Przedstawione przez Sąd Apelacyjny zagadnienie prawne powstało na tle
następującego stanu faktycznego:
Powodowie są następcami prawnymi K. G., która była przed wojną właścicielką
nieruchomości położonej w W. przy ul. S. […] Na podstawie dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, ze zm.) - dalej: „dekret z 26 października 1945
r.”, nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a po
zlikwidowaniu w 1950 r. gmin - na rzecz Skarbu Państwa. Złożony przez
właścicielkę wniosek o przyznanie jej prawa własności czasowej do tej
nieruchomości został załatwiony odmownie przez Prezydium Rady Narodowej m. st.
Warszawy orzeczeniem z dnia 8 grudnia 1953 r. Minister Gospodarki Komunalnej,
po rozpoznaniu odwołania właścicielki od tego orzeczenia, decyzją z dnia 8 grudnia
1953 r. utrzymał je w nocy. Decyzja ta została uznana za nieważną w dniu 13
listopada 2001 r. przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Decyzją z
dnia 6 listopada 1979 r. Kierownik Oddziału Wydziału Architektury, Gospodarki
Komunalnej i Mieszkaniowej Urzędu Dzielnicy Warszawa […] zezwolił na sprzedaż
lokalu nr 2 w budynku przy ulicy S. […] na rzecz H. R. W dniu 15 lutego 2006 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja ta została wydana z
naruszeniem prawa, stwierdzając jednocześnie, że nie można uznać jej za
nieważną, gdyż wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powodowie w niniejszej
sprawie dochodzą od Skarbu Państwa – Prezydenta m.st. Warszawy
odszkodowania za sprzedany lokal nr 2, upatrując źródła poniesionej szkody w
decyzji administracyjnej z dnia 6 listopada 1979 r. zezwalającej na sprzedaż tego
lokalu. Sąd Okręgowy uwzględnił powództwo do kwoty po 434.000 zł na rzecz
każdego z powodów. Przy rozpoznawaniu apelacji pozwanego od tego orzeczenia,
Sądowi Apelacyjnemu nasunęły się wątpliwości, które sformułował w
przedstawionym zagadnieniu prawnym. Uzasadniając je, Sąd Apelacyjny powołał
się na występującą, jego zdaniem, rozbieżność w orzecznictwie Sądu Najwyższego
co do kwestii, czy źródłem szkody byłych właścicieli (ich następców prawnych)
nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. może być
4
decyzja administracyjna zezwalająca na sprzedaż lokalu znajdującego się
w budynku położonym na tej nieruchomości, poprzedzona wydaniem nieważnej
decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do tej nieruchomości.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Orzeczenia organów nadzorczych stwierdzające wadliwości decyzji
dekretowych o odmowie przyznania prawa własności czasowej wydawane są
w dwóch formułach prawnych. Pierwsza, kiedy organ stwierdza wprost nieważność
tamtej decyzji i druga, kiedy - z uwagi na to, że decyzja dekretowa wywołała
nieodwracalne skutki prawne - nie uznaje jej za nieważną, lecz poprzestaje na
stwierdzeniu, że jest niezgodna z prawem (art. 156 § 2 in fine k.p.a.).
Sprawa, w której przedstawiono zagadnienie prawne, należy do grupy
pierwszej, w związku z czym rozważania Sądu Najwyższego ograniczone zostaną
do sytuacji, w której decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności
czasowej została uznana za nieważną.
Stosownie do art. 8 dekretu z 26 października 1945 r., w razie nieprzyznania
dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy
wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy.
Na podstawie tego przepisu przejście własności budynków na rzecz gminy (później
na rzecz Skarbu Państwa) następowało zatem z mocy samego prawa, a zawarte
w odmownej decyzji dekretowej stwierdzenie w tym przedmiocie miało charakter
deklaratoryjny (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS
7/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 49).
W doktrynie i w judykaturze przyjmuje się zgodnie, że decyzja nadzorcza
stwierdzająca nieważność decyzji dekretowej eliminuje ją z obrotu prawnego ze
skutkiem ex tunc (por. m.in. obszerne i pogłębione rozważania prawne
w odniesieniu do tej kwestii zawarte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
25 października 2012 r., I CSK 160/12, niepubl.), co tym samym stwarza stan fikcji,
jakby w ogóle nie została ona wydana (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia
2011 r., I CSK 642/10, niepubl.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego, poczynając
od wyroku z dnia 27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00 (OSP 2004, nr 1, poz. 3)
uznawano, że źródłem szkody byłego właściciela nieruchomości (jego następców
prawnych) jest wadliwa decyzja dekretowa o odmowie przyznania prawa własności
5
czasowej, której nieważność stwierdzono w postępowaniu nadzorczym.
Pojawiające się wątpliwości innej natury, a mianowicie, czy powstania szkody nie
powinno się wiązać dopiero z wydaniem decyzji nadzorczej stwierdzającej
wadliwość decyzji dekretowej, przesądziła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej
z dnia 31 marca 2011 r. III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7 - 8, poz. 75), w której
uzasadnieniu przyjęto, że wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej - jako zgodnej
z prawem - nie może być uznane za zdarzenie, z którym związane jest
zobowiązanie do naprawienia szkody.
W praktyce orzeczniczej - głównie ze względu na upływ terminu
przedawnienia z art. 160 § 6 k.p.a. - wyłonił się kolejny problem, stanowiący istotę
przedstawionego do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy nieważna decyzja
dekretowa jest wyłącznym źródłem szkody, czy też może nim być także wydana
z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku
położonym na nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października
1945 r. Pozytywna odpowiedź na to pytanie jest możliwa w ramach koncepcji tzw.
wieloczłonowego związku przyczynowego. Zakłada ona, że określona szkoda może
być skutkiem wielu zdarzeń bezpośrednich i pośrednich, a ocena które z nich
spełniają wymóg normalnego związku przyczynowego w rozumieniu art. 361 § 1
k.c., stanowiącego jedną z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, zależy
od okoliczności konkretnej sprawy. Koncepcja ta została przyjęta w orzecznictwie
(por. przykładowo wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 grudnia 2004 r., II CK 249/04,
i wyrok z dnia 17 lutego 2011 r., III CSK 136/10 - oba niepubl.), w tym
także w procesach odszkodowawczych na tle wadliwych decyzji dotyczących
nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. (wyroki
Sądu Najwyższego: z dnia 4 października 2012 r. I CSK 665/11, z dnia 15 lutego
2013 r., I CSK 332/12 i z dnia 19 marca 2014 r., I CSK 299/13 - niepubl.)
oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 12 marca 2010 r., III CZP 129/09,
niepubl.). W powołanym postanowieniu Sąd Najwyższy stwierdził m.in.,
że odmowa przyznania własności czasowej każdorazowo zwiększa
prawdopodobieństwo rozporządzenia nieruchomością, co może prowadzić
do utraty własności przez poszkodowanych decyzją odmowną. Dlatego też uznał,
że pomiędzy każdym z tych ogniw w łańcuchu przyczynowym, w tym także
6
między pierwszym i ostatnim, może istnieć normalny związek przyczynowy.
Szczególnie dużo uwagi poświęcono tej problematyce w uzasadnieniu wyroku z dnia
4 października 2012 r. I CSK 665/11, dochodząc do wniosku, że odpowiedzialność
cywilną uzasadnia taki związek przyczynowy wieloczłonowy, w którym między
poszczególnymi ogniwami zachodzi normalna zależność przyczynowa, co oznacza,
że każde ogniwo tego związku podlega ocenie z punktu widzenia przyczynowości
adekwatnej. Jeżeli ten test z punktu widzenia przyczynowości adekwatnej wypada
pozytywnie, to można przyjąć, że normalny związek przyczynowy zachodzi również
wtedy, gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których
dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody. Trzeba przy tym
stwierdzić, wbrew sugestiom Sądu Apelacyjnego, że taki kierunek w orzecznictwie
Sądu Najwyższego ma charakter jednolity, a poszczególne judykaty różnią się
jedynie stopniem kategoryczności ocen co do możliwości istnienia związku
przyczynowego w konkretnych sprawach pomiędzy decyzją o zezwoleniu na
sprzedaż lokali a poniesioną przez byłego właściciela (jego następców prawnych)
szkodą. W szczególności nie można mówić o sprzeczności pomiędzy tym
stanowiskiem prawnym a poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia
27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00. W tamtej sprawie Sąd Najwyższy nie przyjął
istnienia związku przyczynowego pomiędzy decyzją o sprzedaży lokali a poniesioną
szkodą z tego względu, że decyzje te nie zostały prawnie podważone
(nie stwierdzono w trybie nadzorczym ich wadliwości), a więc brak było jednej
z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa w postaci
stwierdzenia ich bezprawności.
Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym przedstawione zagadnienie prawne
akceptuje stanowisko prawne prezentowane w powołanych judykatach, co prowadzi
do wniosku, że jeżeli stwierdzono nieważność decyzji dekretowej o odmowie
przyznania prawa własności czasowej, źródłem szkody poniesionej przez byłego
właściciela nieruchomości (jego następców prawnych) może być także wydana
z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym
na tej nieruchomości. Dlatego na podstawie art. 390 k.p.c. orzeczono jak w uchwale.
7