Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 613/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 12 września 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący)
SSN Agnieszka Piotrowska
SSA Elżbieta Fijałkowska (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa W. M.
przeciwko Skarbowi Państwa - Prezydentowi m.st. Warszawy i Miastu Stołecznemu
Warszawie
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 12 września 2014 r.,
skarg kasacyjnych pozwanych
od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 19 lutego 2013 r.,
1. oddala skargi kasacyjne,
2. zasądza od pozwanego Skarbu Państwa - Prezydenta m.st.
Warszawy na rzecz powódki 3 600,- zł tytułem zwrotu
kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
kasacyjnym,
3. zasądza od pozwanego Miasta Stołecznego - Warszawa na
rzecz powódki 3 600,- zł tytułem zwrotu kosztów
zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 listopada 2011 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził na rzecz
powódki W. M.: od pozwanego Skarbu Państwa reprezentowanego przez
Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 3.427.260 zł, a od Miasta
Stołecznego Warszawy kwotę 465.880 zł, obie z ustawowymi odsetkami od 21
listopada 2011 r.
Sąd Okręgowy ustalił, że właścicielami nieruchomości gruntowej położonej
w W. przy ulicy C. 2 pod nazwą „Nieruchomość w m. st. Warszawie […]” byli H. i J.
małżonkowie W. Powódka W. M. jest ich spadkobierczynią.
Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia
26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st.
Warszawy (Dz. U. Nr. 50. poz. 279; „dekret o gruntach warszawskich”) i przeszła na
własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy
z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej
(Dz. U. Nr 14 poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa. Na nieruchomości tej
znajdował się budynek 4 - kondygnacyjny, podpiwniczony, murowany, o funkcji
mieszkaniowej, który podczas działań wojennych uległ niewielkiemu zniszczeniu
i został wyremontowany przez J. W. Poprzednicy prawni powódki złożyli wniosek o
przyznanie im prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z dnia 7 stycznia 1953
roku odmówiono im przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości
gruntowej.
Na podstawie umów zawartych w wykonaniu decyzji administracyjnych
z dnia: 2 lutego 1976 r., 27 lutego 1978 r., 4 lipca 1978 r., 6 lutego 1980 r., 23 lipca
1980 r., 15 grudnia 1982 r., 11 września 1984 r., 31 października 1989 r.,
22 grudnia 1989 r., 15 stycznia 1990 r., 29 maja 1990 r. (co do lokalu nr 14)
dotychczasowym najemcom sprzedano lokale numer 21, 10, 20, 12a, 11, 12, 19,
23/24, 18, 17 i 14 znajdujące się w budynku położonym przy ul. C. 2.
3
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu
wniosku W. M., decyzją z dnia 10 listopada 1999 r. stwierdziło nieważność
orzeczenia administracyjnego z dnia 7 stycznia 1953 r. z powodu rażącego
naruszenia prawa.
Decyzją z dnia 27 września 2000 r. Burmistrz Gminy W. ustanowił na rzecz
W. M. użytkowanie wieczyste do udziału wynoszącego 0,3884 części w działce
gruntu o powierzchni 366 metrów kwadratowych, odmówił zaś ustanowienia tego
prawa w odniesieniu do udziału wynoszącego 0,6116 w tym gruncie z uwagi na
sprzedaż 11 lokali.
Decyzjami z dnia 13 czerwca 2007 r., 23 sierpnia 2007 r., 8 kwietnia 2009 r.,
8 lipca 2009 r., 22 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie stwierdziło, że decyzje w przedmiocie sprzedaży jedenastu lokali
zostały wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić ich
nieważności, gdyż wywołały nieodwracalne skutki prawne. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze zwróciło wnioski powódki o przyznanie odszkodowań wskazując,
że właściwy w sprawie ich przyznania jest sąd powszechny.
Sąd Okręgowy ustalił, że wartość rynkowa sprzedanych lokali nr 10, 11, 12,
12a, 14, 17, 18, 19, 21 i 23/24, obliczona z uwzględnieniem obciążenia ich
szczególnym trybem najmu, według poziomu aktualnych cen, a stanu na datę ich
sprzedaży wynosi 3.534.900 zł, zaś wartość lokalu nr 14 wynosi 358.240 zł.
Uznając powództwo za zasadne wskazał, że w ustalonym stanie faktycznym
w odniesieniu do roszczeń odszkodowawczych powódki znajduje zastosowanie art.
160 § 1 i 2 k.p.a., gdyż zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692),
która wprowadziła nowe regulacje odnoszące się do odpowiedzialności
odszkodowawczej, za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem władzy
publicznej, wyłączone zostało zastosowanie wprowadzonych zmian do zdarzeń
i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie ustawy. Powołał się
na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca
2011 r. (III CZP 112/10), zgodnie z którą do roszczeń o naprawienie szkody
wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września
4
2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a.,
stwierdzono zarówno przed, jak i po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1,2,3 i 6
k.p.a. Jeżeli ostateczna decyzja administracyjna została wydana przed dniem
wejścia w życie Konstytucji, odszkodowanie przysługujące na podstawie 160 § 1
k.p.a. nie obejmuje korzyści utraconych wskutek jej wydania, choćby ich utrata
nastąpiła po wejściu w życie Konstytucji.
Przepis art. 160 k.p.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 442 § 1 k.c.,
związku z tym zarzut przedawnienia roszczeń podniesiony przez pozwanych
w oparciu o art. 442 § 1 k.c. nie znajduje zastosowania, gdyż zgodnie z art. 160 § 3
k.p.a. roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem 3 lat od dnia,
w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej
z naruszeniem art. 156 k.p.a. albo decyzja, w której organ stwierdził, że zaskarżona
decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 k.p.a.
W ocenie Sądu I instancji, pomiędzy bezprawnymi orzeczeniami
administracyjnymi o sprzedaży lokali, a szkodą istnieje normalny związek
przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Szkodą, której naprawienia domaga się
powódka, jest uszczerbek majątkowy, jaki powstał na skutek bezprawnych
rozporządzeń lokalami i w efekcie doprowadził do ostatecznego odjęcia jej prawa
własności o konkretnej wartości majątkowej. Odmowa przyznania własności
czasowej każdorazowo zwiększała prawdopodobieństwo decyzji o zbyciu lokali, zaś
wydanie tych decyzji każdorazowo zwiększało prawdopodobieństwo utraty prawa
użytkowania wieczystego do gruntu i prawa własności do części budynku. Przyjęcie,
że szkoda powódki jest normalnym następstwem bezprawnej decyzji dekretowej
nie wykluczało istnienia adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą,
a kolejnym ogniwem w tym łańcuchu zdarzeń - decyzjami o sprzedaży lokali,
których wydanie było niezbędne dla zawarcia umowy cywilno-prawnej, gdyż
decyzja określała warunki zawarcia tej umowy i stanowiła zezwolenie na jej
zawarcie, co w rezultacie doprowadziło do utraty własności lokali po stronie
dotychczasowego właściciela gruntu. Związek przyczynowy, o jakim mowa w art.
361 § 1 k.c., nie wyklucza sytuacji, w których szereg zdarzeń może być przyczyną
szkody i zdarzenia te pozostają ze szkodą w bliższej lub dalszej korelacji, ale jest
ona adekwatnym następstwem każdego z nich. Przeprowadzone rozumowanie sine
5
qua non polegające na zadaniu pytania, czy szkoda powodów nastąpiłaby także
wtedy, gdyby nie wydano wadliwych decyzji o sprzedaży lokali prowadziła do
jednoznacznej konkluzji, że nie mogłoby dojść do zbycia mieszkań bez wydania
tych aktów administracyjnych.
Centralnym ogniwem układu aktów normatywnych jest decyzja nadzorcza
uznająca za nieważną decyzję dekretową bez stwierdzenia w zakresie sprzedanych
lokali jej nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem przyjmująca założenie,
że może dojść do wzruszenia następstw decyzji za pomocą dostępnych na gruncie
postępowania administracyjnego środków prawnych, co powódka uczyniła,
podważając kolejno wydawane decyzje administracyjne o sprzedaży lokali.
W sytuacji, gdy decyzja nadzorcza nie doprowadza do eliminacji z obrotu
ze skutkiem wstecznym decyzji dekretowej, a jedynie stwierdza jej wydanie w tym
zakresie z naruszeniem prawa dopiero wówczas uprawniona jest teza, że nie
można decyzji sprzedażowych traktować, jako samoistnego źródła szkody
w związku z działaniem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, co przesądza
o możliwości stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej tylko w części -
z wyłączeniem sprzedanych lokali.
W rozstrzyganej sprawie uznano, że nie zachodzi nieodwracalność skutków
prawnych decyzji administracyjnej, a w konsekwencji, że takie skutki mogą być
zniesione przez organ administracyjny w ramach jego kompetencji, tj. w ramach
dostępnych temu organowi środków prawnych, a więc że istnieje jeszcze jedno
ogniwo w postaci aktów władczych, które może być zakwestionowane na drodze
administracyjnej celem ustalenia stanu własności nieruchomości.
Zarzut braku uczestnictwa powódki w postępowaniach administracyjnych,
które zakończyły się wydaniem decyzji sprzedażowych był bezpodstawny, gdyż W.
M. miała materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie i dlatego zgodnie z
art. 28 k.p.a. posiadała status strony w tym postępowaniu, tym bardziej, że uznano
ją za zainteresowaną w sprawach nadzorczych. W konsekwencji należało przyjąć,
że decyzje sprzedażowe, z uwagi na unieważnienie decyzji dekretowej ze skutkiem
ex tunc i powrót własności budynku do powódki, obejmują ją swoim zakresem
podmiotowym. Sąd doszedł przy tym do przekonania, że istnieje priorytet
6
postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w stosunku do
postępowania wznowieniowego.
Należne powódce odszkodowanie w zakresie damnum emergens zostało
obliczone w oparciu dowód z opinii biegłego, odsetki ustawowe z uwagi na
odszkodowawczy charakter roszczenia zostały zasądzone od daty wydania wyroku
(art. 362 § 2 k.c.).
Odpowiedzialność odszkodowawcza obciążała następców prawnych
organów, które wydały wadliwe decyzje. W myśl art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia
20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U.
Nr 88 poz. 26) Naczelnik Dzielnicy, z upoważnienia, którego działał Kierownik
Wydziału, stał się terenowym organem administracji państwowej o właściwości
ogólnej w miastach podzielonych na dzielnice. Stan ten uległ zmianie z dniem
27 maja 1990 roku, kiedy do właściwości kierowników urzędów rejonowych
przeszły, między innymi, kompetencje należące uprzednio do terenowych organów
administracji państwowej o właściwości szczególnej i ogólnej stopnia
podstawowego (art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych
organach administracji rządowej ogólnej Dz. U. Nr. 21/90 poz. 123). Następnie zaś
w związku z kolejną reformą administracji publicznej (art. 94 ustawy z dnia
13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawę reformującą administrację
publiczną, Dz. U. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.) do właściwości starosty przeszły,
jako zadania z zakresu administracji rządowej, określone w przepisach zadania
urzędów rejonowych administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników
tych organów. Po likwidacji Powiatu Warszawskiego, a tym samym i urzędu
Starosty kompetencje i uprawnienia Starosty (ustawa z dnia 15 marca 2002 r.
o ustroju m. st. Warszawy - Dz. U. Nr 41, poz. 361) kompetencje i uprawnienia
Starosty przeszły do Prezydenta m.st. Warszawy. Prowadziło to do wniosku,
że biernie legitymowany w sprawie jest Skarb Państwa reprezentowany przez
Prezydenta m.st. Warszawy. Sąd powołał się także na treść uchwały 7 sędziów
Sądu Najwyższego z dnia 7 grudnia 2006 grudnia (III CZP 99/06), zgodnie z którą
Skarb Państwa jest biernie legitymowany w sprawach o naprawienie szkody
wynikłej z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3
ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
7
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych także wtedy, gdy
stwierdzenie jej nieważności nastąpiło po dniu 26 maja 1990 roku. Z uwagi zaś
na okoliczność, że decyzja dotycząca lokalu numer 14 wydana została przez
Burmistrza Dzielnicy Gminy W. w dniu 29 maja 1990 r., a contrario fakt ten
uzasadnia odpowiedzialność odszkodowawczą w tym zakresie Miasta Stołecznego
Warszawy.
Apelacje pozwanych oparte były na zarzutach naruszenia prawa
materialnego art. 361 § 1 i 2, 442 § 1 k.c., art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu
gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279) w związku z art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 160 k.p.a.
Wyrokiem z dnia 19 lutego 2013 r. Sąd Apelacyjny oddalił obie apelacje i
orzekł o kosztach postępowania. Dokonane przez Sąd I instancji ustalenia
faktyczne i przedstawione poglądy prawne Sąd Apelacyjny podzielił i przyjął za
własne. Za nietrafne uznał zarzuty apelujących, odnoszące się do niewykazania
istnienia związku przyczynowego i przyjęcia, że powódka poniosła szkodę na
skutek wydania decyzji sprzedażowych. Odwołał się do stanowiska Sądu
Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11.
Podzielając go, Sąd Apelacyjny uznał, że pomiędzy decyzjami sprzedażowymi
wskazanymi przez powódkę jako źródło jej szkody, wyrażającej się utratą własności
poszczególnych lokali, które zostały sprzedane na rzecz osób trzecich, a tak
określoną szkodą istnieje normalny związek przyczynowy, uzasadniający
odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanych. Zarzut podniesiony przez
pozwanego - Miasto st. Warszawa, a dotyczący naruszenia art. 5 dekretu
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, Sąd Apelacyjny
uznał za nieuzasadniony. Ostateczna ocena, przy którym podmiocie było prawo
własności budynku, po unieważnieniu decyzji dekretowej, była bez znaczenia dla
rozstrzygnięcia w sprawie, a to z uwagi na wskazaną podstawę faktyczną i prawną
roszczenia, dochodzonego jako odszkodowania za niezgodną z prawem decyzję
administracyjną.
W skardze kasacyjnej pozwany - m.st. Warszawa zarzucił naruszenie
przepisów prawa materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1), a mianowicie: art. 361 § 1 i 2
8
k.c. w zw. z art. 160 k.p.a., art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia
10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym
i ustawię o pracownikach samorządowych w związku z art. 160 k.p.a. przez
niezastosowanie i pominięcie, że szkoda Powoda w zakresie lokalu nr 14
w budynku przy ul. C. 2 wystąpiła z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na skutek
komunalizacji, co wyłącza istnienie związku przyczynowego pomiędzy decyzją
sprzedażową z dnia 29 maja 1990 r. a szkodą ; art. 363 § 2 k.c. w związku z art.
361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 160 k.p.a. przez błędną wykładnię oraz niewłaściwie
zastosowanie wyrażającą się w zasądzeniu na rzecz powódki od pozwanego kwoty
465 880 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 21 listopada 2011 r. podczas gdy
z ustaleń Sądu II instancji wynika, że szkoda powstała na skutek decyzji z dnia 29
maja 1990 r. i rozporządzenia lokalem nr 14 przy ul. C. 2 wyniosła 358 240 zł.
Skarżący wniósł o uchylenie w części zaskarżonego wyroku sądu II instancji
tj. w zakresie oddalenia apelacji pozwanego m.st. Warszawy oraz orzeczenia
wobec pozwanego o kosztach procesu i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach dotychczasowego
postępowania oraz postępowania kasacyjnego; ewentualnie na podstawie art.
39816
§ 1 k.p.c. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w części tj. w zakresie
oddalenia apelacji pozwanego m.st. Warszawy oraz orzeczenia wobec pozwanego
o kosztach procesu, i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie wyroku
zmieniającego wyrok Sądu I instancji - wyrok Sądu Okręgowego , poprzez
oddalenie powództwa skierowanego przeciwko m.st. Warszawa w całości oraz
zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego zwrotu kosztów postępowania za obie
instancje oraz kosztów postępowania przed Sadem Najwyższym, w tym kosztów
zastępstwa procesowego, w przypadku gdy podstawa naruszenia przepisów prawa
materialnego okaże się oczywiście uzasadniona. Nadto o orzeczenie na podstawie
art. 39816
§ 1 k.p.c. w związku z art. 415 k.p.c., o zwrocie od powódki na rzecz
pozwanego m.st. Warszawy kwoty 319 376,67 zł tytułem spełnionego do chwili
wniesienia skargi świadczenia.
W skardze kasacyjnej opartej na zarzucie naruszenia prawa materialnego
3983
§ 1 k.p.c. pozwany Skarb Państwa -Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy
zarzucił naruszenie art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 1
9
k.p.a. w zw. z art. 5, art. 7 ust. 2 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,
poz. 279) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje o sprzedaży
lokali mieszkalnych nr 10, 11, 12, 12a, 17, 18, 19, 20, 21, 23/24 w budynku przy
ul. C. 2 wyrządziły szkodę w majątku powódki w postaci utraty prawa własności
tych lokali.
Pozwany wniósł o zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez
uwzględnienie apelacji i oddalenie powództwa w stosunku do pozwanego Skarbu
Państwa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa
procesowego według norm przepisanych, za wszystkie instancje, ewentualnie
o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu z pozostawieniem mu rozstrzygnięcia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje.
W skargach kasacyjnych pozwani podważali ustalenie, że pomiędzy
decyzjami o sprzedaży lokali mieszkalnych, a szkodą powódki w postaci utraty
prawa własności powódki zachodzi adekwatny związek przyczynowy. Wskazywali
przy tym na rozbieżność w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu
Najwyższego, opowiadając się za poglądem, że utrata prawa własności lokali
pozostaje w związku przyczynowym wyłącznie z decyzją odmawiającą
wnioskodawcy prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), a nie decyzją
zezwalającą na sprzedaż lokalu. W konsekwencji za źródło szkody uznawali
wyłącznie orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej.
Relacja pomiędzy decyzją odmawiającą przyznania własności czasowej
i decyzją wyrażającą zgodę za zbycie lokali mieszkalnych w kontekście
odpowiedzialności za szkodę poniesioną na skutek wydania decyzji z naruszeniem
przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, była
przedmiotem rozważań w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W wypowiedziach,
zawartych w orzeczeniach wydanych w ostatnim czasie, utrwaliło się stanowisko,
że pomiędzy obydwoma rozstrzygnięciami administracyjnymi, uznawanymi
następnie za nieważne lub niezgodne z prawem, a szkodą występuje związek
10
przyczynowo skutkowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Może on mieć postać
wieloczłonowego łańcucha zdarzeń o pośredniej lub bezpośredniej relacji pomiędzy
jego poszczególnymi elementami, pod warunkiem, że pomiędzy nimi zachodzić
będzie relacja przyczynowości adekwatnej (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia
27 listopada 2002 r. I CKN 1215/00, niepubl., z dnia 4 października 2012 r. I CSK
632/11, niepubl., 15 lutego 2013 r. I CSK 632/13 niepubl., 24 czerwca 2014 r. I CSK
474/13, odmiennie wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2013 r. I CSK
637/12 niepubl., 19 marca 2014 r. I CSK 299/13). Podkreśla się, że zasadność tego
poglądu jest uzależniona od spełnienia faktycznych przesłanek wystąpienia
związku przyczynowego i zawsze musi być oceniana na gruncie konkretnej sprawy.
Powódka określiła swoją szkodę jako uszczerbek w jej majątku, który polegał
na utracie części należącego do jej poprzedników prawnych budynku - jedenastu
lokali mieszkalnych i utracie możliwości ustanowienia na jej rzecz prawa
użytkowania wieczystego związanego z tymi lokalami. Źródła szkody upatrywała
w wydaniu decyzji o sprzedaży lokali w budynku położonym przy ul. C. 2.
Wskazała również na ciąg zdarzeń poprzedzających ich wydanie, jako tworzący
warunki do powstania szkody, jak i ciąg zdarzeń późniejszych, które doprowadziły
do wydania decyzji potwierdzających bezprawność decyzji o sprzedaży lokali, co
otworzyło jej drogę do skutecznego dochodzenia roszczeń odszkodowawczych.
Wymieniona nieruchomość, do której tytuł prawny przysługiwał
poprzednikom prawnym powódki, została objęta działaniem dekretu o gruntach
warszawskich i na podstawie art. 1 tego dekretu, z dniem jego wejścia w życie,
tj. 21 listopada 1945 r., przeszła na własność gminy m.st. Warszawa. Zgodnie z art.
5 dekretu o gruntach warszawskich budynki pozostawały odrębnym od gruntu
przedmiotem własności byłych właścicieli gruntu, do czasu rozstrzygnięcia ich
wniosków o przyznanie im prawa jego własności czasowej. Poprzednicy prawni
powódki na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu o gruntach warszawskich, złożyli
wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego)
gruntu z nieruchomości przy ul. C. 2. Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem z
dnia 7 stycznia 1953 r. odmówiło im przyznania prawa własności czasowej do
nieruchomości gruntowej. Poprzednicy prawni powódki utracili przysługujące im
prawo własności gruntu należącego do tej nieruchomości z dniem 25 listopada
11
1945 r. w związku z działaniem art. 1 dekretu o gruntach warszawskich, a prawo do
budynku oraz ekspektatywę prawa własności czasowej gruntu - z datą, w której
wymienione orzeczenie stało się ostateczne, gdyż wydanie go wywołało
przewidziany przez art. 8 dekretu o gruntach warszawskich. Z tą datą właścicielem
nieruchomości przy ul. C. 2 stało się m.st. Warszawa, a następnie - na podstawie
dalszych zdarzeń - Skarb Państwa i znowu m.st. Warszawa. Decyzja z 7 stycznia
1953 r. spowodowała w majątku poprzedników prawnych powódki uszczerbek
polegający na tym, że do ich majątku nie weszło prawo, które mogli uzyskać oraz
utracili własność budynku, która w oderwaniu od prawa do gruntu mogła
funkcjonować nie stale, lecz wyłącznie przez czas niezbędny do złożenia i
rozpoznania wniosków o oddanie gruntu we własność czasową.
Na wniosek powódki Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie
decyzją z dnia z 10 listopada 1999 r. stwierdziło nieważność orzeczenia
administracyjnego z dnia 7 stycznia 1953 r. Wydanie takiego rozstrzygnięcia
oznacza, że w ocenie właściwego organu administracji po wydaniu decyzji
z 7 stycznia 1953 r. w obrocie prawnym nie wystąpiły takie zdarzenia, które by
utrwalały spowodowane nią skutki i wykluczały ich odwrócenie, uniemożliwiając
rozpoznanie wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej do całego gruntu
należącego do nieruchomości, a tym samym do wykonania zobowiązania przez
Państwo i zlikwidowania wykazywanej szkody. Decyzji stwierdzającej nieważność
innej decyzji na zasadzie pewnej fikcji prawnej przypisuje się skutek wsteczny,
co oznacza, że do czasu rozpoznania wniosku powódka pozostawała właścicielką
całego budynku i to niezależnie od tego, że niektóre lokale mieszkalne w nim
usytuowane uzyskały status samodzielnych lokali mieszkalnych, z których
własnością związany został udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Osoby trzecie
nabyły własność lokali zanim doszło do wydania decyzji z 10 listopada 1999 r.
Organ administracji właściwy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji
wydanej w sprawie o przyznanie powódce prawa własności czasowej gruntu nie
zakwalifikował wydania decyzji administracyjnych o sprzedaży najemcom lokali
wraz z oddaniem im w odpowiednim udziale gruntu w użytkowanie wieczyste jako
zdarzenia powodującego nieodwracalne skutki prawne. Przyjął zatem, że skutki te
mogą być odwrócone przez stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 stycznia
12
1953 r. Wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji oznaczało, wobec
nieuchylenia dekretu o gruntach warszawskich, konieczność ponownego
rozpoznania wniosku o przyznanie jej prawa własności czasowej do gruntu, przy
założeniu, że prawo własności budynku przysługuje powódce. Uwzględnienie
wniosku powódki wyłączyłoby możliwość przyjęcia, że decyzja z dnia 7 stycznia
1953r. wywołała w jej majątku szkodę. Ponowne rozstrzygnięcie wniosku nastąpiło
decyzją z dnia 27 września 2000r., którą tylko częściowo uwzględniono wniosek. W
części organ administracji odmówił jego uwzględnienia z uwagi na sprzedaż lokali.
Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 7 stycznia 1953 r. i ponowne
rozpatrzenie wniosku o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości
poprzedniemu właścicielowi wyeliminowało po stronie powódki szkodę wywołaną
decyzją z 7 stycznia 1953r. tylko częściowo. W tym postępowaniu, zakończonym
decyzją z dnia 27 września 2000r. okazało się, że zdarzenia, które nastąpiły po
wydaniu decyzji z dnia 7 stycznia 1953r. w taki sposób kształtują stan prawny
nieruchomości, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku o oddanie powódce
całej nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Bez wątpienia z tej decyzji powódka
dowiedziała się, że nie uzyska prawa użytkowania wieczystego do całości gruntu,
który w części, już wcześniej, w związku z umowami zawartymi w wykonaniu
decyzji zezwalających na wyodrębnienie i sprzedaż lokali, został związany
z prawami odrębnej własności lokali ustanowionymi w budynku. Skoro jednak
o nieważności decyzji z dnia 7 stycznia 1953 r. orzeczono w całości, a nie w części,
to powódka miała podstawy przypuszczać, że jakiekolwiek zdarzenie zaistniałe
w okresie pomiędzy 7 stycznia 1953 r. a 10 listopada 1999 r. nie będzie stało na
przeszkodzie merytorycznemu rozpoznaniu jej wniosku, przy założeniu, że skutek
ex tunc decyzji z dnia 10 listopada 1999r. pozwala uwzględnić przy rozpoznawaniu
sprawy taki stan prawny nieruchomości, w jakim pozostawała w dniu 7 stycznia
1953 r.
Sąd powszechny w sprawie o odszkodowanie za szkodę polegającą na
nieuzyskaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w następstwie realizacji
roszczeń przewidzianych dekretem o gruntach warszawskich może samodzielnie
ocenić, w którym momencie powstała szkoda i które ze wskazywanych zdarzeń
było jej źródłem.
13
Wskazać należy, że w uchwale z dnia 21 sierpnia 2014 r. III CZP 49/14,
niepubl., Sąd Najwyższy przyjął, że jeżeli stwierdzono nieważność decyzji
administracyjnej odmawiającej przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości
prawa własności czasowej na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października
1945r. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego (jego
następców prawnych) szkody może być także wydana z naruszeniem prawa
decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali w budynku położonym na tej nieruchomości.
Sąd Najwyższy podziela pogląd wynikający z tej uchwały, jak również
wcześniejszego orzecznictwa Sądu Najwyższego (wyroki Sądu Najwyższego z dnia
27 listopada 2002 I CKN 1215/00, niepubl., z dnia 4 października 2012 r. I CSK
632/11, niepubl., 15 lutego 2013 r. I CSK 632/13, niepubl., 24 czerwca 2014 r. I
CSK 474/13), że źródłem szkody przedwojennych właścicieli (i ich następców),
objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze miasta st. Warszawy (Dz. U. z dnia 21 listopada
1945 r. ), dochodzących roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 160 k.p.a.,
może być wydana z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu
położonego w tym budynku.
Przyjęcie przez Sąd Apelacyjny, że wyodrębnienie własności i sprzedaż
lokali najemcom pozostaje w normalnym związku przyczynowym z wcześniejszą
decyzją odmawiającą powódce przyznania prawa własności czasowej do gruntu
z nieruchomości przy ul. C. 2, wydaną na podstawie art. 7 dekretu o gruntach
warszawskich, a w efekcie także ze szkodą, której naprawienia domaga się
powódka, jest uzasadnione.
Gdyby w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie
przyznania własności czasowej doszło do stwierdzenia w części jej nieważności,
a w pozostałej części do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa, z uwagi na
wywołanie przez nią trwałych skutków prawnych z powodu skutecznej sprzedaży
lokali w budynku na tej nieruchomości osobom trzecim, to w takim wypadku od
wydania takiej decyzji należałoby liczyć termin, w którym były właściciel
nieruchomości lub jego następca prawny dowiedział się o szkodzie i może
dochodzić jej naprawienia (art. 160 k.p.a.). Wobec niewyeliminowania takiej decyzji
z obrotu prawnego brak byłoby podstaw do wszczęcia postępowań o stwierdzenie
14
nieważności decyzji zezwalających na sprzedaż lokali i nabycie użytkowania
wieczystego gruntu, jak również do przyjęcia, że powódka może liczyć na
odzyskanie całego budynku. Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie
doszło do stwierdzenia nieważności całej decyzji z dnia 7 stycznia 1953 r.,
co nakazuje przyjęcie, że do czasu przeprowadzenia kolejnych postępowań,
tj. o stwierdzenie nieważności decyzji zezwalających na sprzedaż lokali, powódka
mogła liczyć na to, że uzyska majątek, którego została pozbawiona na skutek
decyzji z dnia 7 stycznia 1953 r.
Pozwany- miasto st. Warszawa, zarzucając naruszenie przepisu art. 361 § 1
i 2 k.c. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych w związku z art. 160 k.p.a. twierdził, że szkoda powódki
w zakresie lokalu nr 14 w budynku przy ul. C. 2 wystąpiła z mocy prawa z dniem 27
maja 1990 r. na skutek komunalizacji, co wyłączało istnienie związku
przyczynowego pomiędzy decyzją sprzedażową z dnia 29 maja 1990 r. a szkodą.
W uzasadnieniu tego zarzutu pozwany twierdził, że źródłem szkody osoby, która
była właścicielem budynku, objętego działaniem dekretu o gruntach warszawskich,
następnie skomunalizowanego jako część składowa nieruchomości, jest nabycie
własności z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. na podstawie art. 5
ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o
samorządzie terytorialnym i ustawię o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32,
poz. 191 ze zm.). Późniejsza sprzedaż lokali przez gminę nie mogła już
spowodować innej szkody, gdyż ta powstała na skutek komunalizacji, która była
samoistnym źródłem szkody.
Nie ma uzasadnionych podstaw aby stanowisko to zaaprobować
i w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy za źródło szkody powódki
uznać akt nabycia mienia przez gminę. Nie miał on żadnego znaczenia
w wykazywanym łańcuchu zdarzeń prowadzących do szkody. Gdyby bowiem nie
została wydana w dniu 29 maja 1990 r. decyzja zezwalająca na wyodrębnienie
i sprzedaż lokalu do możliwe byłoby uwzględnienie wniosku powódki o oddanie jej
prawa użytkowania wieczystego również do tego udziału we własności gruntu i to
niezależnie od tego, czy nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, czy gminy.
15
Powołując się na naruszenie przepisu art. 363 § 2 k.c. w związku z art. 361
§ 1 i 2 k.c. w zw. z art. 160 k.p.a. pozwany m. st. Warszawa zarzucił, że zasądzono
od niego kwotę 465 880 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 21 listopada
2011 r. podczas gdy z ustaleń Sądu II instancji wynikało, że szkoda powstała
na skutek decyzji z dnia 29 maja 1990 r. i rozporządzenia lokalem nr 14 przy ul. C.
2 wyniosła 358 240 zł.
Zgodnie z art. 3983
, skargę kasacyjną można oprzeć jedynie na dwóch
podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub
niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie
to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienie stanowiące podstawę
skargi kasacyjnej każdorazowo musi dotyczyć obszaru prawnego orzeczenia.
Ma to być error iuris in iudicando, a nie error facti in iudicando. Pozwany oparł
skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia prawa materialnego, który można
skutecznie zgłosić tylko wtedy, gdy ustalony przez sąd drugiej instancji stan
faktyczny, będący podstawą zaskarżonego wyroku, nie nasuwa zastrzeżeń (por.
Tadeusz Wiśniewski. Komentarz do art. 3983
Kodeksu postępowania cywilnego).
Z treści samego zarzutu jak i jego uzasadnienia wynika, że skarżący zwalcza
ustalenie w zakresie wysokości szkody. W judykaturze Sądu Najwyższego
stwierdza się, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie
uzasadniany próbą zwalczania ustaleń faktycznych, gdyż mogłaby ona ewentualnie
odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej
(tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r., II UK 152/05). Z tego
punktu widzenia każdy zarzut skargi kasacyjnej, który ma na celu polemikę
z ustaleniami faktycznymi sądu drugiej instancji, chociażby pod pozorem błędnej
wykładni lub niewłaściwego zastosowania określonych przepisów prawa
materialnego, z uwagi na jego sprzeczność z art. 3983
§ 3, jest a limine
niedopuszczalny. Stwierdzić jednak trzeba, że ustalenie szkody w odniesieniu do
lokalu nr 14 na kwotę 358 240 zł było skutkiem oczywistej niedokładności
w przypisaniu wartości poszczególnym lokalom w ogólnej wartości wszystkich lokali
ustalonej opinią biegłego sądowego.
16
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39814
k.p.c. Sąd Najwyższy
orzekł jak w sentencji, a o kosztach postępowania kasacyjnego stosownie do art.
98 i 108 § 1 k.p.c. w związku z w związku z § 6 i § 13 ust. 4 rozporządzenia
Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności
adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy
prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).