Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 59/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 24 września 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Zbigniew Korzeniowski (przewodniczący)
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
w sprawie z powództwa E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w
K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 24 września 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 31 stycznia 2013 r.,
oddala skargę kasacyjną.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dna 31 stycznia 2013 r., zmienił zaskarżony
przez E. Sp. z o.o. (powód) wyrok Sądu Okręgowego w W. z dnia 17 kwietnia 2012
r., w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes
2
Urzędu) z dnia 31 grudnia 2009 r. i zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda
koszty procesu za I i II instancję.
W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że okoliczności
faktyczne w niniejszej sprawie nie były sporne, zaś istota sporu dotyczyła wyłącznie
kwestii prawnej, to jest interpretacji obowiązku wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 12
stycznia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy – Prawo
ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zgodności (Dz.U. z 2007 r. Nr 21,
poz. 124), jak i w brzmieniu wynikającym z tejże zmiany oraz do oceny, czy istniał
obowiązek nałożenia na przedsiębiorstwo energetyczne kary pieniężnej za brak
realizacji tego obowiązku w okresie I półrocza 2007 r. mając na uwadze treść art.
56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego. Zgodnie z art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego w brzmieniu przed zmianami wprowadzonymi ustawą z 12 stycznia
2007 r. obowiązek powoda polegał na zakupie oferowanej energii elektrycznej
wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła w przyłączonych do sieci
źródłach energii znajdujących się na terytorium RP. Obowiązek ten uściślały
przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 9 grudnia 2004 r. w
sprawie szczegółowego zakresu obowiązku zakupu energii elektrycznej
wytwarzanej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła (Dz.U. z 2004 r. Nr 267,
poz. 2657). W myśl przepisów rozporządzenia obowiązek ten uznawano za
spełniony, jeżeli udział ilościowy zakupionej energii elektrycznej ze skojarzonych
źródeł energii w wykonanej całkowitej rocznej sprzedaży energii elektrycznej
odbiorcom końcowym wynosił nie mniej niż 15,2% w 2007 r. Niewykonanie tego
obowiązku zagrożone było karą pieniężną na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1 Prawa
energetycznego, obliczoną według wzoru z art. 56 ust. 2a pkt 3 Prawa
energetycznego w brzmieniu sprzed nowelizacji.
Przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. wprowadziły zmianę zarówno co
do treści obowiązku (art. 9a ust. 8), jak i zagrożenia karą pieniężną (art. 56 ust. 1
pkt 1a). Zamiast zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu, przedsiębiorstwa
energetyczne zostały zobowiązane do uzyskania (zakupu) i przedstawienia do
umorzenia Prezesowi Urzędu świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Do
treści nowego obowiązku dostosowano brzmienie przepisu przewidującego karę
3
pieniężną za jego niewykonanie oraz sposób jej obliczania. Przepis art. 14 ustawy z
12 stycznia 2007 r. stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 14 dni od
daty jej ogłoszenia, co oznacza, ze weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r. z
wyjątkami przewidzianymi w pkt 1 i 2. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu art. 9a
ust. 8-8d, art. 9c ust. 6 i 7 oraz art. 56 ust. 2a pkt 3 w nowym brzmieniu wchodziły w
życie z dniem 1 lipca 2007 r. Do tej daty, w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30
czerwca 2007 r., na przedsiębiorstwie energetycznym ciążył zatem obowiązek z
art. 9a ust. 8 w dotychczasowym brzmieniu. Dlatego należało ocenić, czy zgodnie z
nowym brzmieniem art. 56 ust. 1 pkt 1a, który na podstawie art. 14 ustawy z dnia
12 stycznia 2007 r. wszedł w życie w dniu 24 lutego 2007 r., Prezes Urzędu był
uprawniony do nałożenia na powoda kary pieniężnej za niezrealizowanie
obowiązku zakupu energii w I półroczu. Wymierzenie kary pieniężnej na podstawie
art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego może nastąpić dopiero po stwierdzeniu, że
konkretny przedsiębiorca nie dopełnił obowiązków wynikających z przepisów
prawa, tj. dopuścił się co najmniej jednego z czynów określonych w art. 56 ust. 1
Prawa energetycznego. Z uwagi na dolegliwy charakter kar pieniężnych
przedsiębiorcy energetycznemu należy zapewnić nie tylko poszanowanie wszelkich
praw procesowych, ale także podstawowej zasady odpowiedzialności karnej,
zgodnie z którą podlega jej tylko ten, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary
przez ustawę obowiązującą czasie jego popełnienia.
W dalszej kolejności Sad Apelacyjny wywiódł, że niezrealizowanie przez
powoda obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego polegało na zaniechaniu,
przy czym powód miał wykonać ciążący na nim obowiązek do dnia 30 czerwca
2007 r. Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że treść przepisów obowiązujących w I
półroczu 2007 r. mogła rodzić wątpliwości co do tego, kiedy miało nastąpić
wykonanie obowiązku z art. 9a ust. 8 w brzmieniu pierwotnym, ponieważ przepisy
rozporządzenia z 2004 r. przewidywały obowiązek zakupu energii w skojarzeniu i
rozliczenie tego obowiązku w okresie rocznym, zaś przepis art. 11 ustawy z dnia 12
stycznia 2007 r. stanowił, że wypełnienie i ocena wypełnienia obowiązku zakupu
energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za okres od
dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30 czerwca 2007 r. nałożonego na podstawie art. 9a
ust. 8 w brzmieniu dotychczasowym następuje na podstawie przepisów
4
dotychczasowych. Skoro jednak dotychczasowy przepis art. 9a ust. 8 prawa
energetycznego obowiązywał jedynie do 30 czerwca 2007 r. należało przyjąć, że
ostatnim dniem wykonania tego obowiązku był dzień 30 czerwca 2007 r. Z tego
względu za działanie bez podstawy prawnej należy uznać nałożenie przez Prezesa
Urzędu kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a w brzmieniu
obwiązującym do dnia 24 lutego 2007 r. za niewypełnienie obowiązku z art. 9a ust.
8 w brzmieniu do 30 czerwca 2007 r. Przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a obowiązujący w
pierwszym dniu, kiedy możliwe było stwierdzenie czynu polegającego na
zaniechaniu, nie przewidywał już kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku
zakupu energii.
Sąd Apelacyjny wyjaśnił także, że jego stanowiska nie zmienia analiza
art. 11 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., ponieważ wykładnia tego przepisu może
jedynie prowadzić do wniosku, że przepisy obowiązujące do 30 czerwca 2007 r.
stosuje się tylko do oceny, czy obowiązek zakupu energii elektrycznej wytworzonej
w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za okres od dnia 1 stycznia 2007 r. do dnia 30
czerwca 2007 r. został zrealizowany czy nie. Skutki niezrealizowania tego
obowiązku nie mogą być jednak oceniane na podstawie przepisów
dotychczasowych w drodze rozszerzającej wykładni tego przepisu. W art. 11
ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. ustawodawca nie wskazał wyraźnie możliwości
zastosowania dotychczasowych przepisów przewidujących karę za zaniechanie
wykonania starego obowiązku zakupu energii, zatem nie jest uprawnione
twierdzenie, że przepis ten upoważniał Prezesa Urzędu do wymierzenia kary na
podstawie art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym
do 24 lutego 2007 r. Kwestii sankcji dotyczy bowiem art. 14 ustawy z dnia 12
stycznia 2007 r., na mocy którego art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w
dotychczasowym brzmieniu przestał obowiązywać od dnia 24 lutego 2007 r.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 11 ustawy z dnia 12
stycznia 2007 r. w związku z art. 9a ust. 8 oraz art. 56 ust. 1 pkt 1a i ust. 2a pkt 3
Prawa energetycznego w brzmieniu sprzed 24 lutego 2007 r. oraz sprzed 1 lipca
2007 r.; art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym od
dnia 24 lutego 2007 r.; art. 14 ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. w związku z art. 56
5
ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego oraz § 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra
Gospodarki i Pracy z dnia 9 grudnia 2004 r.
Powód nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda, lecz jedynie
pismo przygotowawcze z 24 września 2013 r., w którym wniósł o oddalenie skargi
kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za instancję
kasacyjną.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wyrok Sądu Apelacyjnego, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia,
odpowiada prawu, dlatego skarga kasacyjna Prezesa Urzędu podlegała oddaleniu.
Sąd Najwyższy w pełni podziela leżące u podstaw zaskarżonego wyroku
założenia, zgodnie z którymi w postępowaniach dotyczących nałożenia dolegliwej
kary pieniężnej o charakterze administracyjnym konieczne jest zapewnienie
odpowiedniej ochrony praw przedsiębiorców. Jak słusznie przyjął Sąd drugiej
instancji, realizacja tego postulatu wymaga nie tylko poszanowania pewnych
standardów proceduralnych, co przekłada się na kontrolę postępowania
administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Wskazana jest także, jak
miał to na względzie Sąd Apelacyjny, odpowiednia wykładnia przepisów
statuujących sankcję przybierającą postać kary pieniężnej oraz przepisów
dotyczących kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania oraz wymierzania takiej
kary. Przy wykładni tych przepisów nie tylko dopuszczalne, ale zasadne i celowe
jest chociażby uwzględnienie podstawowych zasad wykładni przepisów
przewidujących odpowiedzialność represyjną wypracowanych w obszarze prawa
karnego. Stąd też Sąd drugiej instancji trafnie zwrócił uwagę na istotę naruszenia
prawa, jakiej dopuścił się powód (zaniechanie wykonania obowiązku) oraz
sprzeciwił się rozszerzającej wykładni przepisów dotyczących samej sankcji
pieniężnej. O ile bowiem, ze względów celowościowych i efektywnościowych,
rozszerzająca wykładnia przepisów prawa regulacyjnego dotyczących kompetencji
organów regulacyjnych oraz obowiązków nakładanych na przedsiębiorców jest
uznawana za dopuszczalną w orzecznictwie Sądu Najwyższego, gdy obowiązki te
są zagrożone wyłącznie karą o charakterze stricte administracyjnym (nakaz
6
zaniechania stosowania określonej praktyki lub nakaz podjęcia określonych
działań), o tyle w przypadku nakładania i wymierzania wysokich kar pieniężnych z
tytułu stwierdzonych deliktów administracyjnych, ze wskazanych wyżej względów
zasadne i celowe jest dokonywanie możliwie wąskiej wykładni przepisów
zawierających normę sankcjonującą niepożądane przez prawodawcę zachowania.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie,
iż na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2
Konstytucji RP, składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte
expressis verbis w tekście Konstytucji RP, ale które wynikają z istoty i z aksjologii
demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności
zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z zasady tej
wynika szereg dalszych zasad szczegółowych, w tym: m.in. zasada ochrony
(poszanowania) praw niewadliwie nabytych. U podstaw ochrony praw nabytych
znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i
umożliwienia jej planowania przyszłych działań (wyrok z 4 stycznia 2000 r., sygn.
K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).
Pewność prawa i związana z nią zasada bezpieczeństwa prawnego posiada
- co Trybunał podkreślił m.in. w sprawie K 9/92 - ważne znaczenie w prawie
regulującym daniny publiczne. Przy czym pewność prawa oznacza nie tyle
stabilność przepisów prawa, która w tej dziedzinie prawa w określonej sytuacji
ekonomicznej państwa może być trudna do osiągnięcia, co warunki dla możliwości
przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli.
Tak rozumiana przewidywalność działań państwa gwarantuje zaufanie do
ustawodawcy i do stanowionego przez niego prawa. Często nieuniknione
zwiększenie obciążeń poprzez zmianę prawa powinno być dokonywane w ten
sposób, by podmioty prawa, których ono dotyczy, miały odpowiedni czas do
racjonalnego rozporządzenia swoim interesami.
Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2002 r.
sygnatura akt K 47/01 - przy ocenie legislacji podatkowej założeniem wyjściowym
jest pogląd o względnej swobodzie decyzyjnej ustawodawcy w kształtowaniu
dochodów i wydatków państwa. Wynikająca z art. 2 Konstytucji zasada ochrony
zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na
7
pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce
bezpieczeństwo prawne - umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w
oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych
oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą ze sobą pociągnąć.
Jednostka powinna zarówno móc przewidywać konsekwencje poszczególnych
zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu
prawnego, jak i oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich nagle oraz w sposób
całkowicie arbitralny. Nadto zmiany w regulacji prawnej podatku dochodowego od
osób fizycznych powinny być ogłaszane co najmniej na miesiąc przed końcem
poprzedniego roku podatkowego. Jakkolwiek konstytucyjna ochrona interesów
podatnika dotyczących niezmienności obowiązujących reguł opodatkowania nie ma
charakteru absolutnego, to jednak w każdym razie w sytuacjach, gdy przepisy
prawa wyznaczają pewien horyzont czasowy dla zaplanowania i przeprowadzenia
przez podatnika określonego przedsięwzięcia finansowego czy gospodarczego,
ustawodawca nie może zmienić takich „reguł gry” przed upływem okresu czy
terminu, który sam wyznaczył. W orzeczeniu, z którego również pochodzą
powyższe tezy, Trybunał Konstytucyjny uznał, że zniesienie z dniem 1 kwietnia
2001 r. zwolnienia od podatku dochodów ze sprzedaży dopuszczonych do
publicznego obrotu akcji, przewidzianego - na okres do 31 grudnia 2003 r. - (...)
byłoby naruszeniem zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i
stanowionego przezeń prawa oraz - będącego konsekwencją tej zasady - nakazu
szanowania przez ustawodawcę tzw. interesów w toku (wyrok 25 kwietnia 2001 r.,
sygn. K 13/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 81).
Sąd Najwyższy uznał, że konstatacje te mają adekwatne zastosowanie w
niniejszej sprawie. Przy wymierzaniu kary na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 pkt
1a w związku z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo
energetyczne w brzmieniu sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12
stycznia 2007 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony
środowiska i ustawy o systemie oceny zgodności (Dz.U. Nr 21, poz. 124) za
niewykonanie obowiązku zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z
wytwarzaniem ciepła w przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na
terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w I półroczu 2007 r. należy uwzględnić
8
szczególne okoliczności faktyczne i prawne, wynikające z ustawowych modyfikacji
zasad zakupu energii w tym okresie. Nie jest kwestionowane, że doszło do zmiany
zasad zakupu energii w trakcie roku obrachunkowego. Przepis art. 14 ustawy z 12
stycznia 2007 r. stanowił, że ustawa ta wchodziła w życie po upływie 14 dni od daty
jej ogłoszenia, co oznacza, ze weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r. z wyjątkami
przewidzianymi w pkt 1 i 2. Zgodnie z punktem 1 tego przepisu art. 9a ust. 8-8d,
art. 9c ust. 6 i 7 oraz art. 56 ust. 2a pkt 3 w nowym brzmieniu wchodziły w życie z
dniem 1 lipca 2007 r. Do tej daty, w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca
2007 r., na przedsiębiorstwie energetycznym ciążył zatem obowiązek z art. 9a ust.
8 w dotychczasowym brzmieniu (obowiązek powoda polegał na zakupie oferowanej
energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła w
przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na terytorium RP). Nie
ulega wątpliwości, że obowiązek ten został skorygowany na niekorzyść
przedsiębiorcy energetycznego, gdyż termin na jego wykonanie został skrócony z
12 miesięcy do 6 miesięcy; przy czym o zmianie tego obowiązku strona powodowa
została ustawą powiadomiona w trakcie roku obrachunkowego (od wejścia w życie
przepisu korygującego obowiązek do końcowego terminu jej wykonania pozostało
niecałe 4 miesiące, zamiast 10 miesięcy). Podkreślić przy tym należy, że zakupu
energii nie można porównać do zakupów detalicznych przez klientów
indywidualnych, gdyż wymagają one długofalowego planowania, a często
poważnych inwestycji. Z uwagi na pewną „inercję” przemysłu ciężkiego
(energetycznego) konieczne było dłuższe niż w zwykłych sprawach vacatio legis,
czego ustawodawca nie zastosował; zapominając o konieczności wprowadzenia
zmian przed okresem rozliczeniowym.
Z tego względu, w ocenie Sądu Najwyższego, nałożenie przez Prezesa
Urzędu kary finansowej na stronę powodową nie było zasadne.
W tym kontekście Sąd Najwyższy podzielił rezultaty zastosowania w
niniejszej sprawie przez Sąd Apelacyjny zaprezentowanych powyżej standardów,
uznając jednocześnie, że poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13 powinny ulec odnośnie do
nakładania kar za niewykonanie obowiązku w pierwszym półroczu roku 2007
modyfikacji.
9
W wyroku III SK 58/13 Sąd Najwyższy wskazał, że konsekwencje zmiany
obowiązku unormowanego w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w zakresie
kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania kar pieniężnych oraz przepisy
intertemporalne ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. były już przedmiotem wykładni
Sądu Najwyższego w uchwale z 6 listopada 2009 r., III SZP 2/09 (OSNP z 2010 r.
nr 7-8, poz. 105), w której przyjęto, że przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a w związku z
art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne w brzmieniu
sprzed wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o zmianie
ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy o
systemie oceny zgodności (Dz.U. Nr 21, poz. 124, dalej jako ustawa nowelizująca)
stosuje się do oceny wykonania w 2006 r. przez przedsiębiorstwo energetyczne
obowiązku zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem
ciepła w przyłączonych do sieci źródłach energii znajdujących się na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, nawet jeżeli postępowanie w tej sprawie zostało
wszczęte przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki po wejściu w życie ustawy z
dnia 12 stycznia 2007 r.
Problem prawny rozstrzygnięty w powołanej powyżej uchwale Sądu
Najwyższego dotyczył dopuszczalności karania przedsiębiorstw energetycznych
przez Prezesa Urzędu w 2007 r. za niewykonanie w 2006 r. obowiązku z art. 9a
ust. 8 w starym brzmieniu, w sytuacji gdy ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r.
zmodyfikowała treść obowiązku uregulowanego w art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego z zakupu oferowanej energii wytworzonej w skojarzeniu na zakup i
umorzenie świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Podjęte w tej uchwale
rozstrzygnięcie oparto na założeniu, zgodnie z którym „derogowanie określonych
przepisów ze względu na zastąpienie ich nowymi przepisami nie powoduje utraty
zastosowalności dawnych norm prawnych do stosunków prawnych, których te
normy dotyczyły”. Skoro w 2006 r. obowiązywały przepisy, na podstawie których
można było odkodować normę sankcjonowaną (obowiązek zakupu) i normę
sankcjonującą (kara pieniężna za niedochowanie obowiązku), to zmiana
normatywna w zakresie treści obowiązku i sankcji za jego niewykonanie nie
skutkowała w 2007 r. lub 2008 r. depenalizacją zaniechania przedsiębiorstwa
energetycznego z 2006 r. Żadne obowiązki nie zostały na przedsiębiorstwa
10
energetyczne nałożone ex post, w okresie, kiedy ciążył na nich obowiązek z art. 9a
ust. 8 Prawa energetycznego w starym brzmieniu, obowiązek ten był zagrożony
sankcją w postaci kary pieniężnej, której wymierzenie miało zawsze miejsce w
kolejnych latach, po zamknięciu sprzedaży za rok, za który należało wykonać
obowiązek oraz opracowaniu i kontroli danych istotnych z punktu widzenia
obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym
brzmieniu. Sąd Najwyższy przyjął także, że intencją ustawodawcy nie była
depenalizacja niewykonania obowiązku zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu.
Dla rozstrzygnięcia o zasadności skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu w
niniejszej sprawie znaczenie miały też zawarte w uzasadnieniu uchwały w sprawie
III SZP 2/09 wywody odnoszące się do unormowania wynikającego z art. 11 ustawy
nowelizującej, zgodnie z którym „wypełnienie i ocena wypełnienia obowiązku
zakupu energii elektrycznej wytworzonej w skojarzeniu z wytwarzaniem ciepła za
okres od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca 2007 r. nałożonego na podstawie art.
9 ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu dotychczasowym, następuje na
podstawie przepisów dotychczasowych”. W powołanej uchwale przepis art. 11
został zinterpretowany przez Sąd Najwyższy w ten sposób, że wyrażona w tym
przepisie zasada zastosowania dotychczasowych przepisów „odnosi się do bardzo
ogólnie określonych regulacji prawnych, tych mianowicie, które dotyczą –
„wypełnienia i oceny wypełnienia obowiązku....”. W tak ogólnym określeniu
mieszczą się także te regulacje „oceny wypełnienia obowiązku”, które ustanawiają
sankcje za jego niewykonanie, w tym art. 56 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
energetyczne w brzmieniu sprzed nowelizacji”. W tym ujęciu zastosowanie znajdują
łącznie przepisy określające obowiązek oraz przepisy określające sankcje z tytułu
niewykonania tego obowiązku. Takie rozwiązanie zostało uznane przez Sąd
Najwyższy za odpowiadające zasadom państwa prawnego, ponieważ
„odpowiedzialność za niewykonanie określonego obowiązku zostaje zrealizowana
stosownie do prawa obwiązującego i znanego podmiotom zobowiązanym”. Zwrócić
należy jednak uwagę, że omawiana uchwała dotyczyła wyłącznie roku 2006.
Podczas gdy uchwała III SZP 2/09 opiera się na założeniu, zgodnie z którym
to art. 11 ustawy nowelizującej rozstrzyga o tym, jakie przepisy regulują treść,
zakres oraz konsekwencje niewykonania obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa
11
energetycznego w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2007 r., zaskarżony
wyrok Sądu Apelacyjnego opiera się na przeciwnym rozumowaniu. Mianowicie, w I
półroczu 2007 r. na przedsiębiorstwach energetycznych takich jak powód nadal
ciążył obowiązek zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu, natomiast od 24 lutego
2007 r. obowiązek ten nie był obwarowany sankcją w postaci kary pieniężnej z
uwagi na zastąpienie art. 56 ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego w brzmieniu
skorelowanym z art. 9a ust. 8 do dnia 30 czerwca przez przepis art. 56 ust. 1 pkt 1a
Prawa energetycznego w brzmieniu dostosowanym do treści obowiązku
wynikającego z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu obowiązującym
od 1 lipca 2007 r. Wynika to z przyznania przez Sąd drugiej instancji priorytetowego
znaczenia unormowaniu wynikającemu z art. 14 ustawy nowelizującej dla
określenia przepisów, na podstawie których należało odkodować unormowania
wiążące przedsiębiorstwa energetyczne takie jak powód.
Rozumowanie Sądu Apelacyjnego zakłada, że art. 11 ustawy nowelizującej
rozstrzyga, jakie przepisy ma stosować Prezes Urzędu w latach 2008-2009, kiedy
będzie weryfikował dane przedkładane przez adresatów obowiązku z art. 9a ust. 8
Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca 2007 r. Zgodnie z
jednoznacznym brzmieniem tego przepisu należy stosować „przepisy
dotychczasowe”. Dokonując wykładni tego przepisu Sąd drugiej instancji przyjął, że
przepisy dotychczasowe to te przepisy, które obowiązywały w I połowie 2007 r.,
kiedy to na przedsiębiorstwach takich jak powód ciążył obowiązek zakupu energii w
skojarzeniu. Z tego względu Sąd Apelacyjny zestawił ze sobą art. 9a ust. 8 w
brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2007 r. z art. 56 ust.
1 pkt 1a Prawa energetycznego, który brzmiał inaczej w okresie od 1 stycznia
2007 r. do 23 lutego 2007 r., a inaczej od 24 lutego do 30 czerwca 2007 r.
(i później). Dlatego też w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że na
powodzie ciążył obowiązek, który musiał (i mógł) wykonać najpóźniej w dniu 30
czerwca 2007 r. Jednakże powód nie musiał zrealizować tego obowiązku w okresie
od 1 stycznia 2007 r. do 23 lutego 2007 r. (kiedy to zachowanie z art. 9a ust. 8 w
brzmieniu relewantnym dla okresu 1 stycznia 2007 – 30 czerwca 2007 r.
obwarowane było sankcją w postaci kary pieniężnej z art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego). W okresie zaś od 24 lutego 2007 r. do 30 czerwca 2007 r.
12
obowiązek z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu wiążącym dla
rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przestał być objęty sankcją z art. 56 ust. 1 pkt 1a
Prawa energetycznego z uwagi na wprowadzone zmiany w treści tego przepisu.
Powyższe doprowadziło Sąd drugiej instancji do konkluzji, zgodnie z którą
ewentualne niewykonanie przez powoda obowiązku, o którym mowa w art. 9a ust.
8 Prawa energetycznego w starym brzemieniu w okresie od 1 stycznia 2007 r. do
30 czerwca 2007 r. nie podlegało karze pieniężnej.
Akceptując leżącą u podstaw poglądów prawnych Sądu Apelacyjnego
potrzebę zapewnienie odpowiedniego standardu ochrony praw przedsiębiorców w
postępowaniach, w których nakładane są dolegliwe kary pieniężne, Sąd Najwyższy
uznał, że konkluzje wysunięte przez Sąd drugiej instancji w niniejszej sprawie co do
depenalizacji zachowania powoda nie mają należytego oparcia w treści i funkcji
unormowania wynikającego z art. 11 ustawy nowelizującej. Regulacja art. 11
ustawy nowelizującej rozstrzyga pozytywnie o tym, że ocena wykonania w I
półroczu 2007 r. obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym
brzmieniu, dokonana już po zmianie treści przepisów kreujących ten obowiązek,
będzie odbywała się na podstawie przepisów obowiązujących w okresie, kiedy
przedsiębiorstwa energetyczne były zobowiązane do zakupu energii wytworzonej w
skojarzeniu, mimo iż ocena ta będzie dokonywana w okresie, gdy na
przedsiębiorstwach energetycznych będzie już ciążył obowiązek przedstawienia do
umorzenia świadectw pochodzenia energii z kogeneracji. Brak jednak podstaw dla
podzielenia stanowiska, zgodnie z którym art. 11 ustawy nowelizującej odnosi się
tylko do samego obowiązku, a nie obejmuje jakiejkolwiek sankcji za jego
niewykonanie. Ratio legis art. 11 ustawy nowelizującej polega na utrzymaniu
obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w dotychczasowym kształcie i
podkreśleniu związania przedsiębiorstw energetycznych tym obowiązkiem oraz
zasadami jego egzekucji w I półroczu 2007 r., a tym samym nie wyraża zamiaru
depenalizacji zachowania przedsiębiorstwa energetycznego takiego jak powód.
Taki zamiar legislacyjny wynika także z uzasadnienia projektu ustawy
nowelizującej, w którym zakładano, że nowelizacja wejdzie w życie najpóźniej z
dniem 1 stycznia 2007 r., więc treść art. 11 projektu ustawy odwoływała się do
2006 r. (a nie do okresu 1 stycznia 2007 r. – 30 czerwca 2007 r.).
13
Przede wszystkim jednak to wykładnia językowa i systemowa art. 11 ustawy
nowelizującej dostarcza argumentów przeciwko interpretacji przyjętej w
uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Art. 11 w swej treści rozstrzyga, że do oceny
wypełnienia przez przedsiębiorstwa energetyczne obowiązku zakupu energii
wytworzonej w skojarzeniu w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r. należy
stosować przepisy dotychczasowe. Nie są to przepisy, które obowiązują w dacie 30
czerwca 2007 r., ani w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r., lecz przepisy
obowiązujące przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, czyli przed 24 lutego
2007 r. Zwrot „przepisów dotychczasowych” odnosi się bowiem, co jest zgodne z
zasadami techniki prawodawczej, do przepisów w brzmieniu poprzedzającym
wejście w życie ustawy nowelizującej. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu
24 lutego 2007 r., zatem „przepisami dotychczasowymi” są przepisy w brzmieniu
obowiązującym do 23 stycznia 2007 r. Przepis art. 14 nie powinien więc mieć
znaczenia przy wykładni art. 11 ustawy nowelizującej i przy rozpoznawaniu
odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w niniejszej sprawie.
Okoliczność, że na podstawie art. 14 ustawy nowelizującej część przewidzianych w
niej nowych przepisów weszła dopiero 1 lipca 2007 r., zaś znowelizowany art. 56
ust. 1 pkt 1a Prawa energetycznego wszedł w życie w dniu 24 lipca 2007 r., nie
zmienia zakresu i treści przepisów wchodzących w skład „przepisów
dotychczasowych” w rozumieniu art. 11 ustawy nowelizującej. Rozumowanie Sądu
Apelacyjnego zasługiwałoby natomiast na pełną akceptację w braku art. 11 ustawy
nowelizującej.
Dokonana przez Sąd Najwyższy wykładnia art. 11 ustawy nowelizującej,
odmienna od zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie
przesądziła jednak o uznaniu skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu za zasadną, gdyż
w świetle przedstawionych na wstępie zasad konstytucyjnych i konieczności
zachowania standardów ochrony karanych podmiotów należało przyjąć, że wyrok
Sądu drugiej instancji odpowiada prawu. Wypada przypomnieć, że za taką
konstatacją dotyczącą kar pieniężnych za niedochowanie w I półroczu 2007 r.
obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca
2007 r. przemawia niedoskonałość normatywnej regulacji zagadnień
intertemporalnych. Należy bowiem mieć na uwadze, że przed 2007 r. obowiązek o
14
którym mowa w art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w brzmieniu do 30 czerwca
2007 r. wykonywany był przez przedsiębiorstwo energetyczne za okres pełnego
roku kalendarzowego. Ustawa nowelizująca reguluje zaś jedynie, że wykonanie i
ocena wykonania w okresie od 1 stycznia do 30 czerwca 2007 r. obowiązku
nałożonego na przedsiębiorstwa energetyczne na podstawie art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego w brzmieniu dotychczasowym następuje na podstawie przepisów
dotychczasowych. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 24 lutego 2007 r., a
zatem już po upływie ponad siedmiu tygodni przypadającego na 2007 r. sezonu
grzewczego, co dodatkowo mogło utrudnić wykonanie obowiązku zakupu energii
wytworzonej w skojarzeniu w ilościach odpowiadających odpowiedniemu udziałowi
wykonanej sprzedaży energii odbiorcom końcowym w kolejnych miesiącach I
półrocza 2007 r. W ten sposób z mocą wsteczną skróciła okres referencyjny, za
który do tej pory obowiązek z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego był rozliczany.
Jednocześnie regulacja intertemporalna ustawy nowelizującej nie narzucała
Prezesowi Urzędu w sposób bezwzględny rozliczenia za 2007 r. wykonania
obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa energetycznego w starym i nowym brzmieniu
odrębnie za I i II półrocze 2007 r.
Mając więc na względzie, po pierwsze, poważne wątpliwości w zakresie
interpretacji i stosowania przepisów dotyczących obowiązku zakupu energii
wytworzonej w skojarzeniu, jakie wywołała ustawa z dnia 12 stycznia 2007 r.; po
drugie, obiektywną trudność z realizacją w 2007 r. obowiązku z art. 9a ust. 8 Prawa
energetycznego w dotychczasowym brzmieniu z uwagi na odstąpienie, już po
rozpoczęciu 2007 r., od dotychczasowej zasady rocznego rozliczania wykonania
tego obowiązku; po trzecie, brak bezwzględnej i jednoznacznej, a przez to wiążącej
dla Sądów, regulacji w przepisach przejściowych co do dalszego wymierzania
sankcji w wysokości określonej przepisami Prawa energetycznego dotyczącymi
obowiązku zakupu energii wytworzonej w skojarzeniu w brzmieniu sprzed daty
wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r., Sąd Najwyższy uznał, że wyrok
Sądu Apelacyjnego zaskarżony skargą Prezesa Urzędu, odpowiada prawu. Prezes
Urzędu w wydanej w niniejszej sprawie decyzji wymierzył bowiem powodowi karę
pieniężną z zastosowaniem starych przepisów dotyczących wymiaru kary, bez
15
uwzględnienia szczególnej sytuacji faktycznej i prawnej, w jakiej znalazła się strona
powoda w I półroczu 2007 r.
Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd Najwyższy skargę oddalił na
podstawie art. 39814
k.p.c.