Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 85/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 8 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Maciej Pacuda
SSN Krzysztof Staryk (sprawozdawca)
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa T. P. S.A. z siedzibą w W.
(obecnie O. P. S.A.)
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 6 czerwca 2013 r.
I. oddala skargę kasacyjną
II. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na
rzecz powoda kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem
zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu
kasacyjnym.
2
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
20 listopada 2008 r., wydaną na podstawie art. 210 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 8
ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (obecny tekst jednolity:
Dz. U. z 2014 r., poz. 243 ze zm.; dalej również jako: Prawo telekomunikacyjne lub
PT) nałożył na T. P. S.A. z/s w W. (powód) karę pieniężną w wysokości 8.000.000
zł za niezachowanie określonych przez Prezesa Urzędu w decyzjach z 5 maja 2006
r., 7 listopada 2007 r. oraz 29 stycznia 2007 r. wartości wskaźników dostępności i
jakości świadczenia usługi powszechnej.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem zarzucając
naruszenie: 1) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca
2005 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących świadczenia usługi
powszechnej oraz wymagań dotyczących świadczenia usługi szerokopasmowego
dostępu do Internetu dla jednostek uprawnionych w związku z pkt 5.4.1 oraz 5.4.2.
dokumentu normalizacyjnego ETSI EG 201 769-1 VI.1.2. (2000-10) i przyjęcie
niewłaściwej metodologii obliczania stopy nieskutecznych wywołań oraz przyjęcie,
że do obliczania wartości wskaźników, o których mowa w tym przepisie można
przyjąć metodę obliczeń zakładającą okres pomiarów pomiędzy godzinami 8 - 18,
podczas gdy z treści normy wynika, że pomiary winny być dokonywane przez całą
dobę; 2) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że okoliczności za
które powód nie odpowiada (anomalie pogodowe, kradzieże, dewastacje
infrastruktury, nierzetelność firm partnerskich) nie wyłączą odpowiedzialności
powoda w usuwaniu opóźnień skutkujących przekroczeniami norm USO, a
wpływają jedynie na zmniejszenie wymiaru nałożonej kary; 3) art. 201 ust. 1-3 w
związku z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 10 dyrektywy
2002/20 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie
zezwoleń na udostępnianie sieci i usługi łączności elektronicznej (dyrektywa o
zezwoleniach) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, s. 21; dalej również jako:
dyrektywa 2002/20) i art. 11 ust. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z
dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i praw użytkowników
odnoszących się do sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o usłudze
3
powszechnej) (Dz. Urz. WE L 108 z 24.04.2002, s. 51; dalej również jako:
dyrektywa 2002/22) poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Prezesa Urzędu
nakładającej na powoda karę pieniężną jest możliwe pomimo pominięcia trybu
przewidzianego w art. 201 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego; 4) art. 210 ust. 2
PT poprzez nałożenie rażąco wygórowanej kary.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 6 września 2012 r. uchylił decyzję
prezesa Urzędu kierując się następującymi ustaleniami faktycznymi i ich oceną
prawną.
Decyzjami z roku 2006 i 2007 Prezes Urzędu wyznaczył powodowi okresy
świadczenia usługi powszechnej oraz wartości wskaźników dostępności i jakości
świadczenia usług powszechnej. Prowadził w stosunku do powoda postępowanie
kontrolne, w ramach którego wykonano zdalnie czynności celem zbadania
utrzymywania przez powoda wartości wskaźników dostępności i jakości. Wyniki
pomiarów zawarto w Protokole zdalnej kontroli wskaźników jakości usług
telefonicznych PSTN w Polsce za 2006 r. z dnia 30 kwietnia 2007 r., który
przesłano powodowi. Jednocześnie w piśmie tym Prezes Urzędu wezwał powoda
do przedstawienia wyjaśnień co do przyczyn oraz powziętych kroków celem
usunięcia nieprawidłowości opisanych w protokole. Powód przedstawił stosowne
wyjaśnienia w piśmie z 31 stycznia 2008 r. oraz wskazał podjęte działania
naprawcze.
Kolejne wyniki pomiarów zawarto w Protokole zdalnej kontroli wskaźników
jakości usług telefonicznych PSTN w Polsce za 2007 r. z dnia 20 maja 2008 r.,
który także przesłano powodowi, wzywając do przedstawienia wyjaśnień, co powód
uczynił pismem z 24 czerwca 2008 r. wraz z planem działań w zakresie poprawy
jakości pracy sieci.
Prezes Urzędu zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2008 r. poinformował
powoda o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie
nałożenia na powoda kary pieniężnej za niezachowanie określonych przez Prezesa
Urzędu w decyzjach z 5 maja 2006 r., 7 listopada 2006 r. oraz 29 stycznia 2007 r.
wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej.
Postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.
4
Uwzględniając odwołanie Sąd Okręgowy uznał za słuszny zarzut naruszenia
art. 201 ust. 1 - 3 PT w związku z art. 209 ust. 1 PT poprzez wydanie decyzji o
nałożeniu kary pieniężnej pomimo przeprowadzenia przez Prezesa Urzędu
postępowania kontrolnego w przedmiocie zachowania wartości wskaźników
dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej. Prezes Urzędu zbadał
spełnienie przez powoda tych wartości przeprowadzając postępowanie kontrolne
wszczęte na podstawie art. 199 PT. W tej sytuacji powinien, zdaniem Sądu
Okręgowego, zachować tryb postępowania kontrolnego także w razie ustalenia, że
przedsiębiorca ten nie utrzymał wartości wskaźników dostępności i jakości
świadczenia usługi powszechnej. Wszczęcie postępowania kontrolnego na
podstawie art. 199 PT determinuje bowiem prowadzenie dalszego postępowania w
trybie art. 201 PT. Taki tryb postępowania znajduje potwierdzenie dodatkowo w
art. 94 ust. 5 PT, który odsyła do art. 201 PT w przypadku niewywiązywania się
przez przedsiębiorcę wyznaczonego z obowiązku świadczenia usługi powszechnej
zgodnie z określonymi wartościami wskaźników dostępności i jakości. Dlatego
Prezes Urzędu powinien podjąć czynności określone w art. 201 PT, polegające na
wydaniu zaleceń pokontrolnych i dopiero w przypadku bezskutecznego upływu tego
terminu i nieusunięcia wskazanych nieprawidłowości Prezes Urzędu mógł wydać
decyzję nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz wyznaczyć
stosowany termin, a dopiero w razie jego bezskutecznego upływu mógł wydać
decyzję nakładającą karę pieniężną.
Sąd Okręgowy miał także na względzie, że ustalenia poczynione w toku
postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie art. 199 PT stanowiły
podstawę do wydania decyzji w sprawie nałożenia na powoda kary pieniężnej na
podstawie art. 10 ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 206 ust. 1 PT.
Wydając zaskarżoną decyzję Prezes Urzędu nie rozważył nawet, czy podmiot
kontrolowany usunął stwierdzone nieprawidłowości, bądź czy udzielone wyjaśnienia
okazały się niewystarczające.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego w W. apelacją,
zarzucając naruszenie art. 47964
§ 1 k.p.c.; art. 328 § 2 k.p.c., art. 210 ust. 1 w
związku z art. 209 ust. 1 pkt 8 PT, art. 201 ust. 1 i 3 w związku z art. 299 PT.,
5
art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy o zezwoleniach w brzmieniu obowiązującym do dnia 19
grudnia 2009 r. oraz w brzmieniu - po dnia 19 grudnia 2009 r.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 6 czerwca 2013 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu.
Sąd Apelacyjny uznał rozważania prawne Sądu pierwszej instancji za
prawidłowe. Zaskarżoną decyzją naruszono art. 209 ust. 1 pkt 8 PT poprzez
nałożenie na powoda kary pieniężnej w związku z niezachowaniem określonych
wartości wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej w
sytuacji, gdy uchybienia te zostały stwierdzone przez Prezesa Urzędu w ramach
postpowania kontrolnego prowadzonego wobec powoda, przy czym przed
nałożeniem kary organ nie wystosował wobec powoda zaleceń pokontrolnych ani
decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych naruszeń.
Prezes Urzędu najpierw prowadził wobec powoda postępowanie kontrolne, a
następnie zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania
administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Nie zakończył zatem
postępowania kontrolnego w sposób przewidziany w art. 201 ust. 1 i 3 PT. Sąd
Apelacyjny potwierdził, że art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 9 PT
stanowi samodzielną podstawę do nałożenia przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej
bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego w trybie
określonym w art. 199 i n. PT. Jednakże w niniejszej sprawie Prezes Urzędu,
wobec tego samego przedsiębiorcy i tego samego zdarzenia, wszczął już
postępowanie kontrolne, które nie zostało zakończone w sposób przewidziany w
art. 201 ust. 1 PT.
Dodatkowo Sąd drugiej instancji zwrócił uwagę, że uchylony z dniem 21
stycznia 2013 r., lecz obowiązujący w dacie wydania decyzji, art. 94 PT w ust. 5
jednoznacznie przewidywał, że w przypadku niewywiązania się przez
przedsiębiorcę wyznaczonego z obowiązku świadczenia usługi powszechnej
Prezes Urzędu miał podjąć działania, o których mowa w art. 201 PT. Przepis ten
zawiera dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem rozumowania, zgodnie
z którym Prezes Urzędu nie miał dowolności w skorzystaniu z przysługującej mu
kompetencji do nałożenia kary pieniężnej i był zobowiązany zastosować wskazany
przez ustawodawcę tryb uregulowany w art. 201 ust. 1-3 PT.
6
Stwierdzając, że wzajemna relacja przepisów zawartych w art. 201 ust. 3 pkt
3 i art. 209 ust. 1 pkt 8 PT nie została określona jednoznacznie z PT Sąd
Apelacyjny postanowił wyjaśnić ją z uwzględnieniem dyrektywy 2002/20. W tym
celu dokonał wykładni art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu
oraz w brzmieniu znowelizowanym i stwierdził, że wydana w niniejszej sprawie
decyzja Prezesa Urzędu byłaby zgodna z przepisami prawa unijnego, gdyby
została wydana pod rządami dyrektywy 2002/20 w obecnym brzmieniu. Zgodna z
prawem unijnym wykładnia przepisów prawa krajowego pozwala na zastosowanie
wobec przedsiębiorcy telekomunikacyjnego sankcji bez uprzedniego
sprecyzowania przez organ regulacyjnych wymaganego dyrektywą zachowania
oraz zastosowania środków zmierzających do dobrowolnego usunięcia naruszenia.
Uznając apelację Prezesa Urzędu za bezzasadną Sąd Apelacyjny miał także
na względzie konieczność przestrzegania praw podstawowych przysługujących
przedsiębiorcy w postępowaniach prowadzących do nałożenia kary pieniężnej.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 210 ust. 1 PT w związku z
art. 209 ust. 1 pkt 9 PT poprzez uznanie, że w sytuacji gdy przeprowadzono
postępowanie kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego postępowania w
przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego; 2)
art. 201 ust. 1 i 3 PT w związku z art. 199 poprzez uznanie, że gdy zostało
przeprowadzone postępowanie kontrolne niedozwolone jest wszczęcie odrębnego
postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego za niezachowanie określonych przez Prezesa Urzędu
wskaźników dostępności i jakości świadczenia usługi powszechnej; 3) art. 10 ust. 2
i 3 dyrektywy 2002/20 w brzmieniu obowiązującym do 19 grudnia 2002 r. poprzez
błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepisy te wyłączają możliwość nałożenia kary
pieniężnej w sytuacji, gdy przedsiębiorca telekomunikacyjny nie został wezwany do
usunięcia naruszenia obowiązków uregulowanych także w dyrektywie 2002/20.
W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Prezes Urzędu argumentował, że
przepis art. 199 ust. 1 PT ustanawia jedynie ogólną kompetencję Prezesa Urzędu
do przeprowadzania kontroli m.in. przestrzegania przepisów, decyzji oraz
postanowień z zakresu telekomunikacji. Przepis ten przyznaje Prezesowi Urzędu
7
uprawnienie do przeprowadzenia kontroli. Organ nie ma natomiast obowiązku jej
przeprowadzenia. Tryb przewidziany w art. 199 ust. 1 oraz art. 201 ust. 1-3 Prawa
telekomunikacyjnego nie jest jedynym ani tym bardziej obligatoryjnym trybem, w
drodze którego istnieje możliwość nałożenia przez Prezesa Urzędu kary pieniężnej
na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który działa w sprzeczności z przepisami
Prawa telekomunikacyjnego bądź decyzjami Prezesa Urzędu. Nie jest to również
tryb, z którego Prezes Urzędu skorzystał wydając decyzję z dnia 20 listopada
2008 r. W ocenie Prezesa Urzędu wszczęcie postępowania kontrolnego nie
determinuje dalszego trybu procedowania organu określonego w art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego, umożliwiając Prezesowi Urzędu skorzystanie również w
takim przypadku z odrębnego trybu przewidzianego przepisami art. 209 ust. 1 i
art. 210 Prawa telekomunikacyjnego. Sąd drugiej instancji nie uwzględnił, że
stwierdzenie przez Prezesa Urzędu naruszenia sankcjonowanego na podstawie
art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego może nastąpić wszelkimi dostępnymi
metodami, w tym także w toku postępowania kontrolnego. Interpretacja zmierzająca
do ograniczenia kompetencji Prezesa Urzędu w zakresie nałożenia kary pieniężnej
w sytuacji wszczęcia przez niego postępowania kontrolnego, w sposób
nieuprawniony zakłóca unormowania przewidziane w odrębnych przepisach
art. 201 i art. 209 Prawa telekomunikacyjnego oraz nie znajduje podstaw zarówno
w krajowym, jak również unijnym porządku prawnym. Zdaniem Prezesa Urzędu
przepis art. 209 ust. 1 stanowi odrębną i samodzielną podstawę do nakładania
administracyjnych kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu w razie zaistnienia
naruszeń, o których tam mowa, bez potrzeby uprzedniego przeprowadzenia
postępowania kontrolnego, a także niezależnie od tego postępowania. W razie
stwierdzenia naruszeń wskazanych w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego
Prezes Urzędu nie ma możliwości wyboru zastosowania środka zaradczego, lecz
jest zobligowany do nałożenia kary pieniężnej na podmiot, który dopuścił się
naruszenia przepisów Prawa telekomunikacyjnego wskazanych w tym przepisie.
Ponadto, podstawę działania Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie stanowił przepis
art. 209 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, a nie
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. W toku postępowania administracyjnego
przeprowadzonego przez prezesa Urzędu ustalono, że powód nie zachował
8
określonych przez Prezesa Urzędu wartości wskaźników dostępności i jakości
świadczenia usługi powszechnej, co jest sankcjonowane karą pieniężną na
podstawie art. 209 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20
Prezes Urzędu przedstawił następującą argumentację. Zdaniem Prezesa Urzędu
interpretacja art. 10 dyrektywy 2002/20 polegająca na przyjęciu, że za każdym
razem nałożenie sankcji finansowych powinno być poprzedzone wezwaniem do
usunięcia naruszenia powoduje, że w wielu wypadkach, w tym także w niniejszej
sprawie, w zasadzie w ogóle nie byłoby faktycznej możliwości nałożenia kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który dopuścił się naruszenia.
Sytuacja takie mogłyby się powtarzać okresowo i wielokrotnie. Mechanizm sankcji,
zgodnie z którym KOR najpierw wzywałby przedsiębiorcę do usunięcia naruszenia,
a dopiero potem nakładałby karę pieniężną nie spełniałby celów jakiejkolwiek
sankcji, bowiem uniemożliwia szybką reakcję Prezesa Urzędu. Prezes Urzędu
odwołał się także do brzmienia art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20, który to przepis
posługuje się alternatywą „lub” w części, w której stanowi o zapewnieniu
przedsiębiorstwu możliwości wypowiedzenia się w kwestii naruszenia lub usunięcia
naruszenia w wyznaczonym terminie. Skoro dyrektywa posługuje się alternatywą,
wystarczy powiadomić przedsiębiorstwo i zapewnić mu możliwość wypowiedzenia
się, bądź – alternatywnie – wezwać do usunięcia naruszenia w określonym terminie.
Dyrektywa 2002/20 nie stanowi nic o procedurze kontrolnej takiej, jaką przewiduje
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Polska implementacja dyrektywy o
zezwoleniach polega zaś na tym, że przedsiębiorca zawsze ma możliwość
wypowiedzenia się, a dodatkowo może mieć możliwość usunięcia naruszenia w
określonym terminie, gdy wydanie decyzji następuje w trybie art. 199 ust. 1 oraz
art. 201 ust. 1 - 3 Prawa telekomunikacyjnego. Natomiast art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego nie rozróżnia metod, jakimi organ uzyskał informacje w
zakresie konkretnego naruszenia. Dlatego w toku postępowania administracyjnego
w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 210 i art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego do materiału dowodowego mogły zostać włączone protokoły
kontroli, które potwierdzały, że w niniejszej sprawie powód nie zachował
9
określonych przez Prezesa Urzędu wskaźników dostępności i jakości usługi
powszechnej.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o jej
oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie ma uzasadnionych podstaw.
W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2009 r., III SK 35/08 (OSNP
2010 r., Nr 17-18, poz. 223) przyjęto, że postępowanie w sprawie nałożenia kary
pieniężnej na podstawie art. 210 w związku z art. 209 Prawa telekomunikacyjnego
jest postępowaniem autonomicznym wobec postępowania kontrolnego z art. 199 i
następnych Prawa telekomunikacyjnego w tym sensie, że do nałożenia kary
pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, który dopuścił się naruszenia
obowiązków sankcjonowanych karą pieniężną na podstawie art. 209 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego nie jest konieczne przeprowadzenie uprzednio postępowania
kontrolnego. Z orzeczenia tego wynika zatem, że bez potrzeby wszczynania
postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu
może wszcząć i skutecznie zakończyć postępowanie w sprawie nałożenia kary
pieniężnej na podstawie art. 210 i art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
Stanowisko to podtrzymano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września
2010 r., III SK 8/10, gdzie stwierdzono, że „przepis art. 210 ust. 1 w związku z
art. 209 ust. 1 pkt 18 Prawa telekomunikacyjnego stanowi samodzielną podstawę
do nałożenia kary pieniężnej, bez konieczności uprzedniego przeprowadzenia
postępowania kontrolnego z art. 199 Prawa telekomunikacyjnego”. Problem prawny
rozstrzygnięty w wyroku w sprawie III SK 8/10 dotyczył jednak sytuacji odwrotnej, a
mianowicie wpływu uprzedniego wszczęcia postępowania kontrolnego z art. 199 i
następnych Prawa telekomunikacyjnego na możliwość następczego wszczęcia
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 210 ust. 1 w związku z
art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego.
W sprawie III SK 8/10 Sąd Najwyższy przyjął, że wszczęcie postępowania
kontrolnego na podstawie art. 199 Prawa telekomunikacyjnego powoduje, iż dalszy
10
tryb procedowania przez Prezesa Urzędu determinowany jest przez wymagania
ustanowione w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten normuje kolejne
etapy postępowania w przypadku stwierdzenia uchybień w wykonaniu obowiązków
nałożonych na przedsiębiorcę na mocy ustawy lub na podstawie decyzji. Skoro
przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego normuje sposób postępowania w
przypadku stwierdzenia uchybień w działalności przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, w zakresie w jakim Prezes Urzędu wykrył takie uchybienia w
wyniku postępowania kontrolnego wszczętego na podstawie art. 199, niedozwolone
jest wszczęcie odrębnego postępowania na podstawie art. 210 ust. 1 w związku z
art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej
na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za naruszenie obowiązków wynikających z
przepisów ustawy, których respektowania dotyczyło postępowanie kontrolne.
Takiemu działaniu sprzeciwia się zarówno treść art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego, jak i konieczność respektowania przywołanych przez Sąd
Najwyższy konwencyjnych standardów ochrony praw przedsiębiorców w sprawach,
w których nakładane są na nich dolegliwe kary pieniężnej przez organy
administracji. Dopiero w dalszej kolejności Sąd Najwyższy posiłkowo odwołał się do
zasad ukształtowania trybu nakładania kar pieniężnych przewidzianych w art. 10
dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu. Pierwszeństwo w zakresie
jakościowego znaczenia dla stanowiska Sądu Najwyższego miała treść przepisów
prawa krajowego oraz standardy wynikające z Europejskiej Karty Praw Człowieka.
Poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SK 8/10 zostały
podtrzymane i rozwinięte w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., w
sprawie III SK 52/10. W uzasadnieniu wyroku wskazano zarówno na trafność
zapatrywań prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku w sprawie III SK 35/08,
jak i w sprawie III SK 8/10. Sąd Najwyższy wyjaśnił, że z tego pierwszego
orzeczenia wynika, że w sprawie o nałożenie kary pieniężnej z tytułu
niewypełnienia obowiązku udzielania informacji lub dostarczenia dokumentów
przewidzianych ustawą do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa
telekomunikacyjnego nie zawsze konieczne jest uprzednie przeprowadzenie
postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 199 Prawa telekomunikacyjnego.
Natomiast z wyroku w sprawie III SK 8/10 wynika, że w sytuacji gdy Prezes Urzędu
11
przeprowadził uprzednio postępowanie kontrolne, które wykazało fakt naruszenia
przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego,
organ ten nie może bez wyczerpania trybu postępowania, o którym mowa w
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego nałożyć kary pieniężnej w wyniku
przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej
na podstawie art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego za naruszenie, którego
dotyczyło postępowanie kontrolne.
W dalszej kolejności Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przepis art. 10 dyrektywy
2002/20 w oryginalnym brzmieniu przewidywał, że krajowy organ regulacyjny może
weryfikować, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni spełniają obowiązki wynikające
z Prawa telekomunikacyjnego lub wydanych decyzji (art. 10 ust. 1 dyrektywy
2002/20). Jeżeli jednak organ stwierdził uchybienia, to zgodnie z art. 10 ust. 2
dyrektywy 2002/20, powinien był powiadomić o tym przedsiębiorcę i zapewnić mu
możliwość ustosunkowania się do stawianych zarzutów lub zapewnić możliwość
usunięcia naruszenia w stosownym terminie. Dopiero w przypadku nieusunięcia
naruszeń w wyznaczonym terminie możliwe było nałożenie kar pieniężnych (art. 10
ust. 3 dyrektywy 2002/20) za zachowania wymienione w art. 10 ust. 2 dyrektywy
2002/20 (to jest niespełnienie wymogów określonych w ogólnym zezwoleniu,
prawach użytkowania lub w szczegółowych obowiązkach, o których mowa w art. 6
ust. 2 dyrektywy 2002/20). Sąd Najwyższy nie podzielił przy tym argumentacji
Prezesa Urzędu, zgodnie z którą użycie w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20 spójnika
„lub” (w sformułowaniu „powiadomi on o tym przedsiębiorstwo i zapewni mu
odpowiednią możliwość wypowiedzenia się w tej kwestii lub usunięcia naruszenia w
terminie”) oznacza, że ustawodawca krajowy wdrażając postanowienia dyrektywy
2002/20 zachowuje możliwość wyboru między dwoma systemami egzekwowania
obowiązków nałożonych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych: systemem
pozwalającym na nałożenie kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia naruszenia,
a systemem, w którym nałożenie kary musi poprzedzać wezwanie do usunięcia
stwierdzonych naruszeń. Taka wykładnia przepisu art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20
jest nie do pogodzenia z jednoznacznym brzmieniem art. 10 ust. 3 dyrektywy
2002/20, który wyraźnie stanowi o możliwości nakładania kar pieniężnych przez
krajowe organy regulacyjne dopiero po bezskutecznym upływie terminu na
12
usunięcie naruszeń, wyznaczanego stosownie do wymogów określonych w art. 10
ust. 2 dyrektywy 2002/20 („jeżeli przedsiębiorstwo nie usunie naruszeń w terminie
określonym w ustępie 2, właściwe organy [...] podejmą odpowiednie i
proporcjonalne środki [...]. W tym celu Państwa Członkowskie będą mogły
upoważnić właściwe organy władzy państwowej do nakładania kar finansowych”).
Sąd Najwyższy dodatkowo zwrócił uwagę na zmianę art. 10 dyrektywy
2002/20 oraz treść akapitu 51 preambuły do dyrektywy 2009/140, zmieniającej ten
przepis. Z preambuły wynika bowiem jednoznacznie, że jednym z głównych
motywów zmiany dotychczasowego brzmienia art. 10 dyrektywy 2002/20 była
nieadekwatność dotychczasowych unormowań uprawniających krajowe organy
regulacyjne do nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców
telekomunikacyjnych.
Kolejnym orzeczeniem dotyczącym kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia skargi
kasacyjnej Prezesa Urzędu był wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 października
2011 r., III SK 9/11. Sąd Najwyższy zwrócił uwagę, że zaskarżone skargą
kasacyjną przez Prezesa Urzędu orzeczenie Sądu drugiej instancji opiera się na
założeniu, zgodnie z którym stwierdzenie naruszeń obowiązków ciążących na
przedsiębiorcy telekomunikacyjnym nie jest przy tym wystarczającą przesłanką do
orzeczenia kary pieniężnej z art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż
konieczne jest wyczerpanie trybu procedowania określonego w art. 201 Prawa
telekomunikacyjnego, to jest wyznaczenie terminu do usunięcia naruszeń oraz
bezskuteczny upływ tego terminu, a następnie wydanie decyzji nakazującej
usunięcie stwierdzonych naruszeń. Sąd Najwyższy przypomniał, że założenie to
jest zgodne z zapatrywaniami wyrażonymi w uzasadnieniach powołanych wyżej
wyroków. Dodatkowo wyjaśnił, że w przypadku naruszeń Prawa
telekomunikacyjnego, które nie są objęte zakresem normowania art. 10 dyrektywy
2002/20, przepis art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 210
tej ustawy może stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej po przeprowadzeniu
tzw. samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, chyba że
wcześniej Prezes Urzędu rozpocznie postępowanie kontrolne z art. 199 i
następnych Prawa telekomunikacyjnego. Nie może wówczas stosować art. 209
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego w wyniku przeprowadzenia samoistnego
13
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (art. 210 Prawa
telekomunikacyjnego). Konieczne jest bowiem uprzednie wyczerpania trybu
postępowania określonego w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego.
W chronologicznie kolejnym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 lutego
2012 r., III SK 24/11 przywołano zarysowaną powyżej linię orzeczniczą. Dodatkowo
zaś wyjaśniono, że stan faktyczny tej sprawy różnił się istotnie od sytuacji, które
oceniał Sąd Najwyższy w powołanych wyżej wyrokach w sprawach III SK 8/10 oraz
III SK 52/10. W sprawie III SK 24/11 nie zachodziła bowiem sytuacja tożsamości
przedmiotów przeprowadzonego przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego
z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego oraz samoistnego postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej z art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1
Prawa telekomunikacyjnego. Prezes Urzędu nałożył bowiem karę pieniężną za
niedochowanie obowiązków wynikających z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego,
które zostało ujawnione w związku, niejako przy okazji, postępowania kontrolnego
prowadzonego w innej sprawie, dotyczącej kontroli pracy systemu GSM 900 i GSM
1800 w zakresie sprawdzenia zgodności wykorzystywanych przez przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego kanałów częstotliwości z posiadanym pozwoleniem radiowym.
Przedmiot postępowania kontrolnego (kontrola pracy systemu GSM 900 i GSM
1800 w zakresie sprawdzenia zgodności wykorzystywanych przez powódkę
kanałów częstotliwości z posiadanym pozwoleniem radiowym) był różny od
przedmiotu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wykorzystywanie
częstotliwości bez wymaganych pozwoleń radiowych z art. 143 Prawa
telekomunikacyjnego). Oznaczało to, że przedsiębiorca nie został ukarany za
sprawdzone w trybie kontroli, o której mowa w art. 199 Prawa telekomunikacyjnego,
wykorzystywanie częstotliwości radiowych w sposób niezgodny z posiadanymi
uprawnieniami, lecz został ukarany w osobnym postępowaniu za wykorzystywanie
częstotliwości bez stosownych zezwoleń.
Poglądy te rozwinięto i doprecyzowano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
12 maja 2012 r., III SK 35/11. Sąd Najwyższy przypomniał, że w dotychczasowym
orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że przeprowadzenie postępowania
kontrolnego nie jest koniecznym warunkiem dla wydania przez Prezesa Urzędu
decyzji stwierdzającej naruszenie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego
14
art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego i nakładającej na niego karę
pieniężną z tytułu stwierdzonego naruszenia. Jednakże korzystanie przez Prezesa
Urzędu z uprawnienia do nakładania na przedsiębiorców kar pieniężnych w wyniku
przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej
podlega pewnemu ograniczeniu. Jeżeli bowiem Prezes Urzędu przeprowadził
postępowanie kontrolne, które wykazało – w zakresie przedmiotu kontroli - fakt
naruszenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa
telekomunikacyjnego, powinien on najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego
trybu postępowania w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania trybu
postępowania kontrolnego (wydanie zaleceń pokontrolnych, wyznaczenie terminu
na zastosowanie się do nich, bezskuteczny upływ terminu) nie aktualizuje się
kompetencja do ukarania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa
Urzędu, skoro przepisy Prawa telekomunikacyjnego określają wprost sekwencję
czynności podejmowanych przez Prezesa Urzędu.
Sąd Najwyższy uwzględnił w sprawie III SK 35/11 zarzut naruszenia art. 10
ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu, ale z innych powodów, niż
wskazane w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu, której argumentacja była
analogiczna do argumentacji przedstawionej w niniejszej sprawie. Sąd Najwyższy
przyjął bowiem, że wadliwość interpretacyjna i subsumcyjna zaskarżonego wyroku
Sądu drugiej instancji w odniesieniu do art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 polega
na tym, że powołane przepisy dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu
wyznaczały standard postępowania krajowych organów regulacyjnych w
odniesieniu tylko do naruszeń określonych obowiązków ciążących na
przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w
pierwotnym brzmieniu – stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 1 dyrektywy 2002/20 –
dotyczył trybu procedowania przy nakładaniu kar pieniężnych za nieprzestrzeganie
„wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz
szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20.
Wymogi te wymieniono w załączniku do przedmiotowej dyrektywy. Zawarte w
załączniku obowiązki i sytuacje dotyczyły warunków towarzyszących pozwoleniu
radiowemu, bądź zasad jego udzielania. Nie obejmują natomiast obowiązku
uzyskania pozwolenia radiowego, które jest źródłem uprawnienia do używania
15
przez przedsiębiorcę urządzenia radiowego. Dlatego w sprawie III SK 35/11 przepis
art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 nie stanowił przeszkody dla przeprowadzenia
samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu w niniejszej sprawie nie ujawnia nowej
argumentacji, która nie zostałby już rozważona w powołanym powyżej
orzecznictwie Sądu Najwyższego. Dotychczasową linię orzeczniczą należy streścić
następująco: prawodawca krajowy ukształtował zasady prowadzenia postępowania
kontrolnego i jego konsekwencje w taki sposób, że przyjęcie twierdzeń Prezesa
Urzędu naruszałoby zasady wypracowane w orzecznictwie Europejskiego
Trybunału Praw Człowieka oraz w prawie krajowym w odniesieniu do gwarancji
proceduralnych, jakie należy zapewnić przedsiębiorcom w postępowaniach
prowadzących do nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, które z uwagi na
swoją dolegliwość określane są mianem administracyjnych sankcji o charakterze
karnym z tą konsekwencją, że w postępowaniach tego rodzaju wymagany jest
wyższy poziom gwarancji praw przedsiębiorcy, niż w „zwykłych” sprawach
administracyjnych. U podstaw linii orzeczniczej leży prawo krajowe i prawo
konwencyjne. Prawo unijne, w szczególności zaś art. 10 dyrektywy 2002/20 miało
w dotychczasowej praktyce orzeczniczej wtórne znaczenie. Z jednej strony przepis
art. 10 dyrektywy 2002/20 został potraktowany przez Sąd Najwyższy jako przepis
ograniczający zakres swobody prawodawcy krajowego (tzw. autonomii
proceduralnej) przy konstruowaniu krajowych postępowań służących
wyegzekwowaniu obowiązków przewidzianych w prawie krajowym wdrażającym
unijne dyrektywy. Z drugiej strony, ewentualna sprzeczność prawa krajowego z
prawem unijnym - w przypadku uznania, że wynikające z orzecznictwa Sądu
Najwyższego interakcje między postępowaniem kontrolnym a postępowaniem w
sprawie nałożenia kary pieniężnej – należy do tej kategorii sprzeczności prawa
krajowego z prawem unijnym, którą trudno wpasować w klasyczne instrumenty
usuwania tej sprzeczności.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że reguła Simmenthal,
służąca usuwaniu sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym poprzez
pominiecie przepisów krajowych sprzecznych z prawem unijnym, znajduje
zastosowanie zasadniczo na korzyść jednostki, gdy prawo unijne przyznaje jej
16
prawo, którego prawo krajowe nie szanuje. Taka sytuacja nie ma miejsca w
niniejszej sprawie. W drugiej kolejności należy zaś zauważyć, że do tej pory
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie miał jeszcze okazji wypowiedzieć
się wprost w tej kwestii, ale z dotychczasowego orzecznictwa wynika, że zasada
efektywności prawa unijnego nie wymaga, by dokonywać takiej wykładni prawa
krajowego, która doprowadzi do pociągnięcia jednostki do odpowiedzialności karnej,
której prawo krajowe wprost nie przewiduje. Art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w
nowym, bardziej restrykcyjnym brzmieniu, nie możne implikować zmiany
dotychczasowej wykładni przepisów krajowych na niekorzyść przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego w zakresie decyzji Prezesa Urzędu wydanej przed wejściem
w życie nowych unormowań dyrektywy.
W ocenie Sądu Najwyższego art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej i
wynikająca z niego zasada efektywności w związku z art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy
2002/20 w pierwotnym brzmieniu należy więc interpretować w ten sposób, że sądy
krajowe nie mają prerogatywy do stosowania wykładni pozwalającej na nałożenie
na przedsiębiorstwo dolegliwej kary pieniężnej, wbrew regulacjom prawa krajowego
przewidującym uprzednie wezwanie przedsiębiorstwa do usunięcia stwierdzonego
naruszenia jednego z obowiązków, o którym mowa w art. 10 ust. 2 dyrektywy
2002/20 w wyznaczonym w tym celu terminie.
Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy oddalił niemającą
usprawiedliwionych podstaw skargę kasacyjną na podstawie art. 39814
k.p.c.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na
podstawie art. 98 § 3 k.p.c. w związku z art. 99 k.p.c. oraz § 12 ust. 4
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie
opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa
kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z
urzędu.