Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 5/14
POSTANOWIENIE
Dnia 14 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Frąckowiak (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Dariusz Zawistowski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa D. B., J. Z.-G.
i A. Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 14 listopada 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 25 lipca 2013 r.,
postanawia przekazać do rozstrzygnięcia powiększonemu
składowi Sądu Najwyższego zagadnienie prawne: "Czy wydana
z naruszeniem prawa decyzja zezwalająca na sprzedaż lokali
w budynku położonym w nieruchomości, której dotyczyła
niezgodna z prawem decyzja administracyjna odmawiająca
przyznania byłemu właścicielowi nieruchomości prawa własności
czasowej, wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), może
być także źródłem jego szkody?"
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 1 października 2010 r. Sąd Okręgowy w W. zasądził o
Skarbu Państwa - Wojewody M. na rzecz D. B. kwotę 638.350 zł, na rzecz J. Z. – G.
kwotę 425.566,67 zł i na rzecz A. Z. kwotę 212.783,33 zł wraz z ustawowymi
odsetkami oraz orzekł o kosztach procesu. Ustalił, że do 1945 r. własność
nieruchomości położonej przy ul. P. 103 w W. przysługiwała W. Z. i A. B., których
następcami prawnymi są powodowie. Wniosek o przyznanie prawa własności
czasowej tej nieruchomości, złożony na podstawie art. 7 dekretu z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy, został rozstrzygnięty negatywnie orzeczeniem Prezydium Rady
Narodowej w W. z dnia 22 czerwca 1953 r. Powyższa decyzja została utrzymana w
mocy decyzją Ministra Gospodarski Komunalnej z dnia 23 września 1953 r.,
natomiast decyzją z dnia 25 maja 1999 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju
Miast stwierdził wydanie decyzji z dnia 23 września 1953 r. w części dotyczącej
sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 z naruszeniem prawa, a w pozostałej
części stwierdził jej nieważność. Decyzją z dnia 15 listopada 1999 r. Samorządowe
Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydium Rady Narodowej m. W. z
dnia 22 czerwca 1953 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Decyzjami z dnia 27 września 2001 r. Prezydent Miasta W. ustanowił na rzecz
powodów prawo użytkowania wieczystego co do udziału wynoszącego łącznie
0,302 w odniesieniu do gruntów wskazanych w tej decyzji, w tym na rzecz D. B. w
3/6, a na rzecz A. Z., D. Z. – G. oraz J. Z. – G. po 1/6. Jednocześnie stwierdzono,
że w budynku znajdującym się na gruncie przekazanym w użytkowanie wieczyste,
sprzedano lokale mieszkalne nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11 wraz z udziałami w gruncie
wynoszącymi 0,698 części, przypadających właścicielom tych lokali, a w części
budynek stanowi własność dawnych współwłaścicieli. Co do lokali nr 5, 6, 10 i 11
wydano decyzje o ich sprzedaży przed dniem 27 maja 1990 r., a następnie
umowami zawartymi w formie aktu notarialnego ustanowiono odrębną własność
tych lokali wraz ze związanymi z nimi prawami współwłasności w częściach
wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego do gruntu. W 2007 r.
3
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzje o sprzedaży
lokali nr 5, 6, 10, 11 zostały wydane z naruszeniem prawa, gdyż wobec
stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego budynek nigdy nie stanowił
własności Skarbu Państwa. Wartość w/w lokali wraz ze związanym z nimi prawem
do nieruchomości wspólnej, według stanu lokali na dzień wydania wadliwych
decyzji o sprzedaży i cen obecnych biegły oszacował na 1.276.700 zł. Sąd
Okręgowy uznał, że podstawą odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa jest
art. 160 k.p.a. Sąd podkreślił, że stwierdzenie wadliwości decyzji o sprzedaży lokali
przesądziło o bezprawności zachowania pozwanego. Powodowie wykazali również,
że gdyby nie zostały wydane sprzeczne z prawem decyzje o sprzedaży lokali, to
utracona własność lokali zostałaby im przywrócona i nie ponieśliby szkody. Co do
zasady utrata praw do nieruchomości należącej do poprzedników powodów była
wywołana niezgodną z prawem decyzją z dnia 23 września 1953 r. Nie da się
jednak pominąć, że ponowne rozpoznanie wniosku dekretowego mogło
doprowadzić do odzyskania tytułu prawnego do lokali, a tym samym nie powstałby
uszczerbek w majątku powodów. Uzasadniało to przyjęcie istnienia adekwatnego
związku przyczynowego pomiędzy szkodą powodów, a wydaniem niezgodnych z
prawem decyzji o sprzedaży lokali. Decyzje te pozostają w obiegu prawnym, a tym
samym powodowie nie mogą domagać się zwrotu lokali. Sąd nie podzielił zarzutu
przedwczesności powództwa. Podkreślił, że decyzją z dnia 25 maja 1999 r.
stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji organu II instancji w części
dotyczącej sprzedanych lokali nr 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10 i 11, a to oznacza, że decyzja
Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 23 września 1953 r. w w/w części nadal
pozostaje w mocy. Sąd Okręgowy uznał za bezzasadny także zarzut przedawnienia.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. oddalił apelację strony
pozwanej. Podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną Sądu pierwszej instancji.
Sąd drugiej instancji stwierdził, że dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie
ma ocena, czy pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji o sprzedaży lokali a szkodą
powodów zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 § 1 k.c. Wskazał,
że w judykaturze przyjmuje się, że na podstawie art. 7 dekretu z dnia 28
października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st.
Warszawy po stronie gminy m.st. Warszawy (później Skarbu Państwa) istniał
4
obowiązek ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), a po
stronie byłego właściciela gruntu uprawnienie majątkowe do domagania się
ustanowienia tego prawa, które mogły być realizowane tylko w postępowaniu
administracyjnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r. III CZP
6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4). Pochodną rozstrzygnięcia o powyższym prawie
było zachowanie prawa własności budynków położonych na nieruchomości.
Niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez Gminę (Skarb Państwa)
wskazanego wyżej obowiązku, godzące w uprawnienie właściciela, było działaniem
powodującym szkodę. Podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły
materialnoprawne podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego
poprzedników prawnych powodów. Potwierdza to zarówno decyzja nadzorcza z
1999 r., jak i późniejsze decyzje Prezydenta m.st. Warszawa wydane po ponownym
rozpoznaniu wniosku. Ich treść w sposób jednoznaczny wskazuje, że wniosek
poprzedników powodów powinien być uwzględniony. Wadliwa decyzja o odmowie
przyznania własności czasowej nie miała jednak o tyle charakteru definitywnego, że
nie eliminowała możliwości uzyskania prawa w przyszłości. Stwierdzenie
nieważności tej decyzji, do czego w części doszło, mogło pozwolić na przywrócenie
w naturze prawa własności budynku oraz otworzyć drogę do ponownego
rozpoznania wniosku i ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Taka
możliwość odpadła w następstwie zadysponowania lokalami i częścią
nieruchomości wspólnej na rzecz najemców. Z uwagi na nieodwracalne skutki
prawne, jakie wywołały decyzje o sprzedaży lokali, pozostać one musiały w obrocie
prawnym; to też ostatecznie było przyczyną częściowego stwierdzenia
niezgodności z prawem decyzji o odmowie przyznania własności czasowej
i w konsekwencji pozbawienia powodów szans na uzyskanie nieruchomości
w szerszym od otrzymanego zakresie. Decyzje o sprzedaży spowodowały zatem
niemożność zadośćuczynienia, w pewnej części, wnioskowi dekretowemu
uprawnionego podmiotu. W świetle powyższego, związek pomiędzy wydaniem
decyzji i szkodą jawi się jako oczywisty. Sąd drugiej instancji wskazał, że takie
stanowisko prezentowane było niejednokrotnie, zarówno przez Sąd Apelacyjny
w Warszawie (wyroki w sprawach: I ACa 946/08, I ACa 1159/09, I ACa 19/10,
I ACa 557/11, I ACa 1165/12), jak i w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki:
5
z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12, Lex nr 1308003; z dnia 4 października
2012 r., I CSK 632/11, Lex nr 1228532 i z dnia 4 października 2012 r., I CSK
665/11, Lex nr 1228533). Przywołał przy tym, że w judykaturze prezentowane jest
także stanowisko odmienne, wyrażone w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12, jednakże podkreślił, że nie prezentuje ono
utrwalonego i jednolitego kierunku wykładni.
W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie art. 160 § 1 i § 6
k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w stosunku do decyzji nadzorczych
stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa decyzji umożliwiających zbycie
lokali, gdy prejudykat mogła stanowić wyłącznie decyzja nadzorcza odnosząca się
do decyzji dekretowej, odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej oraz
naruszenie art. 361 § 1 k.c. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się
w przyjęciu, że pomiędzy decyzjami zezwalającymi na sprzedaż lokali a szkodą
w majątku powodów w postaci uraty prawa własności tych lokali zachodzi
adekwatny związek przyczynowy. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł
o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu
w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie jego zmianę przez
oddalenie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Apelacyjny zasadnie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie istotą
sporu było istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem
wadliwych decyzji zezwalających na sprzedaż lokali znajdujących się na
nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.
o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (dalej; dekret
o gruntach warszawskich), których wadliwość stwierdzono w decyzji nadzorczych
wydanych w 2007 r., a szkodą powodów polegającą na utracie własności tych lokali
z uwagi na brak możliwości przywrócenia im ich własności.
Powyższe zagadnienie, które pojawiło się w rozpoznawanej sprawie, nie
jest jednolicie oceniane zarówno w judykaturze sadów powszechnych, jak
i w judykaturze Sądu Najwyższego. Wskazują na to wyraźnie już przykłady orzeczeń
powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W judykaturze przytaczane są
6
istotne argumenty na rzecz każdego z tych stanowisk. Stanowisko negujące istnienie
związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwych decyzji zezwalających na
sprzedaż lokali, a szkodą związaną z utratą ich własności, uzasadnione jest głównie
przez stwierdzenie, że źródłem szkody jest w tym przypadku wadliwa decyzja
odmawiająca ustanowienia prawa własności czasowej (dalej; decyzja dekretowa),
gdyż jej wydanie powodowało utratę prawa własności budynków, w których
znajdowały się sprzedawane później lokale mieszkalne. W konsekwencji ich
sprzedaż przez Skarb Państwa, jako nowego właściciela, nie miała już znaczenia
dla powstania szkody polegającej na utracie prawa własności lokali. Taki pogląd Sąd
Najwyższy wyraził w uzasadnieniu wyroków z dnia 27 listopada 2002 r., I CKN
1215/00 i z dnia 21 czerwca 2013 r., I CSK 637/12. Przeciwne stanowisko
odwołuje się głównie do konstrukcji związku przyczynowego wieloczłonowego,
składającego się z szeregu następujących po sobie zdarzeń, które łącznie powodują
skutek w postaci powstania szkody. Wadliwe decyzje zezwalające na sprzedaż
lokali uznawane są jeden z elementów tak rozumianego wieloczłonowego związku
przyczynowego (zob. uzasadnienie wyroków Sądu Najwyższego z dnia
4 października 2012 r., I CSK 665/11 i z dnia 15 lutego 2013 r., I CSK 332/12 oraz
uchwałę Sadu Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14).
W zaskarżonym wyroku Sąd Apelacyjny opowiedział się za poglądem
dopuszczającym istnienie normalnego związku przyczynowego pomiędzy wydaniem
wadliwej decyzji administracyjnej zezwalającej na sprzedaż lokali najemcom,
a szkodą byłych właścicieli nieruchomości, które wbrew pierwotnie wydawanym
decyzjom, odmawiającym ustanowienia prawa własności czasowej, nie podlegały
działaniu dekretu o gruntach warszawskich. Zasadność tego stanowiska
prezentowanego również kilkakrotnie przez Sąd Najwyższy budzi jednak wątpliwości
z kilku powodów. Po pierwsze koncepcja ta nie wyklucza jako źródła szkody wadliwej
decyzji dekretowej. W judykaturze ocena, że wadliwa decyzja dekretowa jest źródłem
szkody jest zdecydowanie aprobowana (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 21
marca 2003 r., III CZP 6/03). Nawet zaś przy przyjęciu konstrukcji wieloczłonowego
związku przyczynowego, obejmującego także wadliwą decyzję o sprzedaży lokali,
niezgodna z prawem decyzja dekretowa musiałaby być niewątpliwie traktowana jako
zasadnicze źródło szkody. W judykaturze powszechnie prezentowane jest
7
stanowisko, że uzyskanie decyzji administracyjnej, stwierdzającej wadliwość decyzji
dekretowej, spełnia wymóg uzyskania prejudykatu umożliwiającego dochodzenie
odszkodowania na podstawie art. 4171
§ 2 k.c. Skoro w oparciu o ostateczną decyzję
nadzorczą, stwierdzającą wadliwość decyzji dekretowej, powstaje możliwość
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego i rozpoczyna się bieg terminu jego
przedawnienia, to wydaje się, że tego rodzaju roszczenie obejmuje wszystkie
późniejsze następstwa wadliwej decyzji dekretowej, w tym rozporządzenie przez
Skarb Państwa składnikami majątku, który stał się jego własnością na podstawie
decyzji dekretowej, której wadliwość stwierdzono po dokonaniu rozporządzenia.
Wadliwe decyzje o sprzedaży lokali nie powodują w istocie powstania szkody
związanej z utratą własności lokali, lecz decydują o nieodwracalnych skutkach
decyzji dekretowej. Wydaje się również, że konstrukcja art. 4171
§ 2 k.c. wyklucza
możliwość stwierdzenia ponowne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej
Skarbu Państwa (powstania kolejnego prejudykatu). Decyzja nadzorcza
stwierdzająca wadliwość decyzji o sprzedaży lokali nie mogła mieć zatem takiego
charakteru, co wzmacnia pogląd, że szkoda związana z utratą własności lokali
powstawała w chwili, kiedy decyzja nadzorcza stwierdzająca wadliwość decyzji
dekretowej stawała się ostateczna. Z kolei uprawnione wydaje się stanowisko,
że związek przyczynowy wieloczłonowy może obejmować wprawdzie różne
następujące po sobie zdarzenia, ale wyłącznie do momentu powstania szkody.
Według przedstawionego wyżej stanowiska należałoby zaś przyjąć, że szkoda
związana z wadliwą decyzją dekretową, powstawała w chwili, w której ta decyzja
wywoływała skutki określone w przepisach dekretu o gruntach warszawskich.
Wymaga także odnotowania, że przy rozstrzygnięciu zagadnienia
dotyczącego istnienia normalnego związku przyczynowego między wadliwą decyzją
zezwalającą na sprzedaż lokali, a szkodą związaną z utratą ich własności, powstaje
także wątpliwość związana z różnymi typami decyzji nadzorczych, w których
stwierdzana jest nieważność decyzji dekretowych lub ich wydanie z naruszeniem
prawa, co ma znaczenie dla bytu decyzji dekretowych. W przypadku wydania
decyzji nadzorczej stwierdzającej wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa,
ta wadliwa decyzja wywołuje nadal wynikające z niej skutki prawne, co może mieć
znaczenie dla określenia źródła szkody. Wskazuje na to treść uchwały Sądu
8
Najwyższego z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14, w której dopuszczono
możliwość uznania za źródło szkody wadliwej decyzji zezwalającej na sprzedaż
lokali, jednakże przy zastrzeżeniu, że w decyzji nadzorczej stwierdzono nieważność
decyzji dekretowej. W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do lokali objętych
sporem, została wydana decyzja stwierdzająca, że w tym zakresie decyzja
dekretowa została wydana z naruszeniem prawa.
Uwzględniając, że przy rozstrzyganiu przedstawionego wyżej zagadnienia
powstają poważne wątpliwości i nie było ono dotychczas jednolicie oceniane
w judykaturze, Sąd Najwyższy rozpoznający skargę kasacyjną uznał za celowe
odroczenie wydania orzeczenia i przekazanie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia
powiększonemu składowi Sądu Najwyższego, na podstawie art. 39817
§ 1 k.p.c.