Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 735/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 28 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Bogumiła Ustjanicz
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa Miasta W.
przeciwko "V. Spółka z o.o." Spółce Komandytowo-Akcyjnej w W.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 28 listopada 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 6 lutego 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Pozwem z 1 kwietnia 2010 r. powód wniósł o zasądzenie od V. kwoty 254
992,03 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r. jako opłaty rocznej za
2009 r. za użytkowanie wieczyste nieruchomości o pow. 5.714 m2
przy ul. Z.
Powództwo zostało uwzględnione nakazem zapłaty z 6 maja 2010 r. wydanym w
postępowaniu upominawczym.
Pozwana V. w sprzeciwie od nakazu zapłaty wniosła o oddalenie
powództwa.
Wyrokiem z 30 maja 2012 r. Sąd Okręgowy zasądził od pozwanej na rzecz
powoda kwotę 50.000 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r. oraz kwotę
1.783,60 zł tytułem zwrotu kosztów procesu, a w pozostałym zakresie
powództwo oddalił.
Sąd Okręgowy ustalił, że 29 listopada 2000 r. między Gminą W. a V. została
zawarta umowa o oddanie w użytkowanie wieczyste części niezabudowanej
nieruchomości położonej w W. przy ul. Z., obejmującej działki o numerach 27/2 i
27/4 z obrębu 1-01-23 o łącznej powierzchni 2.601 m2
, dla której Sąd Rejonowy
prowadzi księgę wieczystą KW nr […]. Cena za użytkowanie wieczyste została
ustalona na kwotę 8.500.000 zł, a wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania
wieczystego odpowiadała 25% ceny i wynosiła 2.125.000 zł. Opłaty roczne
wynoszące po 3% wartości nieruchomości zostały określone na kwoty po 225.000
zł i były płatne z góry do 31 marca każdego kolejnego roku. Nieruchomość została
oddana w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem na budowę obiektu
wielofunkcyjnego z dominacją funkcji kultury, zgodnie z koncepcją przedstawioną w
ofercie i przyjętą przez komisję przetargową oraz zgodnie z warunkami ustalonymi
w prawomocnych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
oraz pozwoleniem na budowę. Pozwana zobowiązała się do zabudowy
nieruchomości obiektem o charakterze nieuciążliwym, powiązanym funkcjonalnie z
terenami parkowymi oraz do wybudowania przed rozpoczęciem realizacji właściwej
inwestycji drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni i szerokości 4,5 m
przylegającej do zachodniej granicy działki nr 27/14, a następnie biegnącej wzdłuż
północnej ściany budynku mieszkalnego przy ul. G. 12a, a także utworzenia 30
3
miejsc parkingowych ogólnodostępnych. Inwestycja miała być rozpoczęta w ciągu
dwóch lat i zakończona w ciągu pięciu lat od dnia zawarcia umowy, zaś w wypadku
niedotrzymania przez pozwaną tych terminów m. W. było uprawnione do naliczania
dodatkowych opłat rocznych, ustalonych zgodnie z art. 63 ustawy z 21 sierpnia
1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze
zm., dalej jako: „u.g.n.”).
Decyzją z 30 października 2001 r. Burmistrz Gminy W. ustalił warunki
zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, po uzgodnieniu jej projektu
pod względem konserwatorskim.
Decyzją z 2 marca 2004 r. Prezydent m. W. odmówił pozwanej zatwierdzenia
projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazując, że
przedłożony przez nią projekt jest niezgodny z posiadanym prawem do terenu.
Decyzją z 8 kwietnia 2004 r. Wojewoda […] uchylił decyzję Prezydenta z 2
marca 2004 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania
stwierdzając, że błędnie powołał on podstawę prawną decyzji, a w toku
postępowania administracyjnego zaniechał zobowiązania pozwanej do usunięcia
uchybień w projekcie i bezpodstawnie zasięgnął opinii Biura Gospodarki
Nieruchomościami, Geodezji i Katastru co do zasadności wniosku.
Decyzją z 27 lipca 2004 r. Prezydent m. W. ponownie odmówił pozwanej
zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z
uzasadnieniem, że nie ma ona prawa dysponowania nieruchomością na cele
budowlane, a przedłożony przy wniosku projekt jest niezgodny z posiadanym przez
nią prawem do terenu.
Decyzją z 16 września 2004 r. Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z 27
lipca 2004 r., zatwierdził projekt budowany i zezwolił pozwanej na budowę budynku
wielofunkcyjnego o dominującej funkcji kultury z garażem podziemnym i dojazdem
ze wskazaniem, że projekt budowany jest zgodny z wymogami decyzji o warunkach
zabudowy, a inwestor przedłożył wszelkie wymagane uzgodnienia i opinie.
Powód wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję
z 16 września 2004 r., a sąd ten wyrokiem z 4 grudnia 2006 r. skargę tę oddalił ze
wskazaniem, że powód nie może wywodzić swego interesu prawnego do
4
wniesienia skargi z racji bycia właścicielem nieruchomości, gdyż utracił prawo
władania nieruchomością z chwilą oddania jej w użytkowanie wieczyste.
Powód wystąpił do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem
o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody […] z 16 września 2004 r. Decyzją z
16 maja 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją z 6 lipca 2006 r., Główny Inspektor
Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji przyjmując, że
organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma prawa badania tytułu
prawnego do nieruchomości, na który powołuje się inwestor.
Pozwana 20 kwietnia 2005 r. złożyła do Prezydenta m. W. skargę na
zaniechanie czynności służbowych przez urzędników samorządowych.
Wobec przedłużającego się postępowania administracyjnego w sprawie
o pozwolenie na budowę, pozwana wielokrotnie zwracała się do powoda o zmianę
umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego w zakresie terminów rozpoczęcia
i zakończenia inwestycji. Powód nie odpowiadał na te wystąpienia.
W maju 2006 r. zostało wyłożone do wiadomości publicznej studium
uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. W., w którym
obszar obejmujący nieruchomość oddaną pozwanej w użytkowanie wieczyste
przeznaczony został pod tereny zielone, a nie - jak stanowiła decyzja o warunkach
zabudowy - pod zabudowę mieszkalno-usługową. Pozwana wniosła
o wprowadzenie zmian w studium przez przywrócenie obszarowi obejmującemu
tę nieruchomość przeznaczenia pod zabudowę mieszkalno-usługową.
W październiku 2008 r. m. W. wyłożyło do publicznej wiadomości projekt planu
zagospodarowania przestrzennego przewidujący przeznaczenie przedmiotowej
nieruchomości pod zabudowę, jednak z niekorzystnym dla planowanej inwestycji
wskaźnikiem intensywności zabudowy, wskaźnikiem powierzchni zabudowy,
maksymalnej wysokości zabudowy oraz przebiegu nieprzekraczalnej linii
zabudowy. Pozwana złożyła wniosek o wprowadzenie korekty tych wskaźników w
planie.
Spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości, której część stanowi grunt
oddany pozwanej w użytkowanie wieczyste, 29 października 2007 r. wystąpili do
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie
5
nieważności decyzji administracyjnej Prezydium Rady Narodowej w m. W. z 29
sierpnia 1953 r. odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej. Decyzją z
29 lipca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że decyzja z
1953 r. w części wydana została z naruszeniem prawa oraz w części stwierdziło
nieważność tej decyzji.
Powód 18 czerwca 2008 r. wystąpił z pozwem o rozwiązanie zawartej
z pozwaną umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Postępowanie to
zostało zawieszone w styczniu 2012 r. z uwagi na toczące się postępowanie
administracyjne o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność,
na wniosek pozwanej złożony 27 października 2011 r. Postanowieniem z 8 lutego
2012 r. postępowanie także w tej sprawie zostało zawieszone z uwagi na toczące
się postępowanie w przedmiocie żądania rozwiązania umowy użytkowania
wieczystego.
Pozwana 4 lutego 2011 r. wniosła o zmianę sposobu zagospodarowania
i użytkowania nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste, ale powód odmówił
uwzględnienia tego wniosku z uwagi na niewywiązywanie się pozwanej ze
zobowiązań finansowych.
Wszczęte z urzędu 30 maja 2008 r. postępowanie administracyjne w sprawie
stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody […] z 16 września 2004 r.
o pozwoleniu na budowę, decyzją Prezydenta m. W. z 29 lipca 2009 r. zostało
umorzone jako bezprzedmiotowe.
Koszt realizacji inwestycji planowanej przez pozwaną na nieruchomości
oddanej jej w użytkowanie wieczyste wynosił nie mniej niż 30 mln zł. Pozwana nie
dysponowała taką kwotą, wobec czego ubiegała się o kredyt bankowy.
Wszystkie banki, do których się zwróciła odmówiły jej udzielenia kredytu z uwagi na
ryzyko związane ze sporami administracyjnymi i sądowymi, w szczególności
z uwagi na prowadzenie postępowania o rozwiązanie urnowy o oddanie gruntu
w użytkowanie wieczyste, a także z uwagi na upływ terminów realizacji inwestycji
określony w umowie.
Zdaniem Sądu Okręgowego, pozwana nietrafnie zarzuca powodowi brak
współdziałania w rozumieniu art. 354 § 2 k.c. w wykonywaniu zobowiązania
6
zaciągniętego w związku z nabyciem użytkowania wieczystego, gdyż w zakresie
uiszczenia opłaty współdziałanie ze strony powoda było konieczne w znikomym
stopniu, zaś w zakresie obowiązku wzniesienia budynku kwestia współdziałania
powoda jest złożona z uwagi na to, że powód jako jednostka samorządu
terytorialnego funkcjonuje w sferze cywilnoprawnej jako właściciel gruntu oraz
w sferze publicznoprawnej, gdzie jego organy są zarazem organami administracji
publicznej. Sąd Okręgowy uznał, że w sferze cywilnoprawnej powód wykonał
wszystko do czego był zobowiązany, tj. wydał grunt pozwanej, zaś współdziałanie
w sferze publicznoprawnej nie może być - co do zasady - analizowane z uwagi na
nierównoprawny charakter stosunków administracyjno-prawnych. Przedmiotem
użytkowania wieczystego mogą być tylko grunty będące własnością Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, czyli jednocześnie podmiotów
prawa publicznego, zatem w każdym wypadku właściciel gruntu będzie występował
w podwójnej roli i nie może być z tego tytułu zwolniony z odpowiedzialności za
skutki wszystkich swoich działań związanych z realizacją postanowień umowy
o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zasadność żądania uiszczania opłaty
rocznej może być zatem oceniana na gruncie przepisów prawa cywilnego w świetle
zasad współżycia społecznego i z uwzględnieniem legalności działań powoda jako
właściciela nieruchomości w sferze imperium. Jedyną przyczyną niewykonania
przez pozwaną umownego obowiązku wybudowania na nieruchomości budynku
określonego w umowie było wadliwe i bezprawne postępowanie Prezydenta m. W.
jako organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten bezzasadnie
uznał, ze pozwana nie ma prawa dysponowania nieruchomością na cele
budowlane oraz że przedłożony przez nią projekt jest niezgodny z posiadanym
prawem do terenu. m. W., niezależnie od sfery, w jakiej działa, jest podmiotem o
wysokim stopniu profesjonalizmu i nie może zasłaniać się nieznajomością prawa.
Bezprawna odmowa udzielenia zezwolenia na budowę oraz lekceważenie
wniosków pozwanej o przedłużenie terminu na wzniesienie budynku stanowią,
zdaniem Sądu Okręgowego, zespół działań powoda, które doprowadziły do
sparaliżowania działań pozwanej zmierzających do uzyskania kredytu koniecznego
do realizacji inwestycji. Sytuację pozwanej pogorszyło wytoczenie powództwa o
rozwiązanie umowy, a także nierozpoznanie wniosku o zmianę umowy w zakresie
7
przeznaczenia gruntu.
Opłata roczna stanowi swoisty ekwiwalent za możliwość korzystania przez
użytkownika wieczystego, z wyłączeniem innych osób, z gruntu w granicach
określonych przez ustawę, zasady współżycia społecznego i umowę. Na skutek
bezprawnych działań powoda, pozwana nie może korzystać z prawa użytkowania
wieczystego zgodnie z celem określonym w umowie i osiągać z tego korzyści.
Jedynym podmiotem czerpiącym korzyści z zaistniałej sytuacji jest m. W., które
uzyskało od pozwanej kwotę ponad 4.000.000 zł, a jednocześnie swoimi
działaniami zniweczyło jej zamierzenia inwestycyjne. Sąd Okręgowy stwierdził,
że niedopuszczalne jest czerpanie korzyści z własnych nieetycznych działań
i odwołał się do art. 2 Konstytucji RP. Nadużycie prawa podmiotowego nie może
prowadzić do jego utraty, nie ma więc podstaw, aby żądanie powoda uznać za
sprzeczne z zasadami współżycia społecznego w całości, bowiem pozwana nadał
dysponuje gruntem i ubiega się o przekształcenie prawa użytkowania we własność.
Obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powinien jednak w okolicznościach niniejszej
sprawy ulec redukcji do kwoty 50.000 zł.
Apelacje od wyroku Sądu Okręgowego złożyły obje strony. Wyrokiem
z 6 lutego 2013 r. Sąd Apelacyjny, w uwzględnieniu apelacji powoda, zmienił wyrok
Sądu Okręgowego w punkcie II w ten sposób, że zasądził od pozwanej na rzecz
powoda dalszą kwotę 204.992,03 zł z ustawowymi odsetkami od 1 kwietnia 2009 r.,
oddalił apelację pozwanej oraz stosownie orzekł o kosztach.
Sąd Apelacyjny zaaprobował ustalenia faktyczne Sądu Okręgowego, za
wyjątkiem tych, które odnosiły się do przyczyn odmowy udzielenia pozwanej
kredytów niezbędnych do realizacji zamierzonej inwestycji. W ocenie Sądu
Apelacyjnego, poczynione przez Sąd Okręgowy ustalenia faktyczne nie
uzasadniały zastosowania art. 5 k.c. i uznania żądania powoda, dotyczącego
zasądzenia należnej opłaty rocznej z tytułu oddania pozwanej w użytkowanie
wieczyste nieruchomości, za nadużycie prawa podmiotowego. Artykuł 5 k.c. może
mieć zastosowanie także do żądania właściciela gruntu dotyczącego uiszczenia
należnej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Stosowanie tego
przepisu należy jednak ograniczyć do okoliczności szczególnych, związanych
8
z działaniami podejmowanymi przez właściciela gruntu i zmierzającymi do
faktycznego pozbawienia użytkownika wieczystego możliwości korzystania z gruntu
zgodnie z ustawą, zasadami współżycia społecznego i umową o oddaniu gruntu
w użytkowanie wieczyste. Dla oceny zgodności żądania zapłaty opłaty rocznej
z zasadami współżycia społecznego istotne jest bowiem zachowanie powoda jako
właściciela gruntu, a więc ocena działań podejmowanych przez jednostkę
samorządu terytorialnego w sferze cywilnoprawnej, pozostającej w związku
z treścią zawartej umowy. Powód wykonał swoje obowiązki wynikające z zawartej
z pozwaną umowy, tj. wydał jej nieruchomość w stanie wolnym od obciążeń i nie
podejmował żadnych działań, które faktycznie uniemożliwiałyby pozwanej
korzystanie z gruntu. Bezzasadnie zatem pozwana zarzucała wydanie wyroku
z naruszeniem art. 354 § 2 k.c.
Decyzje wydawane przez Prezydenta m. W. działającego jako organ
administracji rządowej nie mogą być postrzegane jako działania właściciela gruntu
w sferze cywilnoprawnej i tym samym nie mają znaczenia dla oceny zasadności
żądania uiszczenia przez użytkowania wieczystego należnej powodowi opłaty
rocznej. Wadliwość działań podejmowanych przez jednostkę samorządu
terytorialnego przy wykonywaniu władzy publicznej może uzasadniać powstanie po
stronie tej jednostki odpowiedzialność odszkodowawczą zgodnie z art. 417 k.c.,
jednak nie ma podstaw do przyjęcia, że może też stanowić podstawę uznania za
nadużycie prawa żądania uiszczenia należnej opłaty rocznej z tytułu użytkowania
wieczystego. Dokonując oceny zasadności roszczeń powoda należy mieć
na względzie jedynie działania m. W. podejmowane w sferze dominium. Sąd
Apelacyjny uznał tym samym zasadność zarzutu naruszenia art. 5 k.c. przez jego
bezzasadne zastosowanie w niniejszej sprawie.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 6 lutego 2013 r.
pozwana zarzuciła, że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa materialnego,
to jest: - art. 5 k.c. w związku z art. 232 k.c., art. 233 k.c., art. 238 k.c., art. 239 k.c.,
art. 9 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r.
poz. 594 ze zm.), art. 11 u.g.n., art. 80 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 92 ustawy z 5 czerwca
1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.)
9
oraz art. 2 Konstytucji RP i art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię,
polegającą na nieuwzględnieniu przez Sąd Apelacyjny, że norma ta obejmuje swoją
hipotezą także bezprawie administracyjne gminy, które z woli ustawodawcy
wywołuje skutki prawne w sferze prawa cywilnego.
Pozwana zarzuciła nadto, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem
przepisów postępowania (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.), tj. art. 328 k.p.c. i wniosła
o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy
poprzez oddalenie powództwa, ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości
i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Bezzasadnie pozwana zarzuca Sądowi Apelacyjnemu naruszenie art.
328 k.p.c. poprzez lakoniczne stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku, iż decyzje
wydawane przez Prezydenta m. W. działającego jako organ administracji rządowej
nie mogą być postrzegane jako podejmowane przez właściciela gruntu w sferze
cywilnoprawnej i tym samym nie mają znaczenia dla oceny zasadności żądania
uiszczenia przez użytkownika wieczystego należnej opłaty rocznej. Zarzut
naruszenia art. 328 k.p.c. może być skutecznie podniesiony w skardze kasacyjnej
tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostanie zredagowane
w sposób uniemożliwiający stwierdzenie, jakie ustalenia co do faktów i ocena
prawna zadecydowały o wyniku postępowania w sprawie, przez co niemożliwa
będzie też ocena trafności powołania się przez skarżącego na inne podstawy
kasacyjne. Wypowiedź Sądu Apelacyjnego, kwestionowana w skardze kasacyjnej
z uwagi na jej rzekomą lakoniczność, dostatecznie jasno tłumaczy ocenę prawną
sprawy przyjętą przez ten Sąd, poddaje się kontroli kasacyjnej, a przy tym została
rozwinięta w innych częściach motywów wyroku.
2. Stosunek prawny użytkowania wieczystego ma szczególny charakter,
gdyż może powstać wyłącznie w odniesieniu do gruntów stanowiących własność
Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zarówno sposób jego
powstania, jak i szereg elementów decydujących o konkretnej treści tego prawa
przesądzają postanowienia ustawowe, nie pozostawiając stronom swobody
w jej ukształtowaniu.
10
Prawo użytkowania wieczystego jest ograniczonym prawem rzeczowym
ustanowionym na cudzej rzeczy, uprawniającym użytkownika wieczystego, jako
posiadacza zależnego, do korzystania z wyłączeniem innych osób z nieruchomości
będącej jego przedmiotem, z zagwarantowaniem mu ochrony w takim zakresie,
z jakiego korzysta właściciel (art. 233 k.c.). Prawo to ma charakter odpłatny, a do
obowiązków użytkownika wieczystego wobec właściciela, który na swoim gruncie je
ustanowił, należy świadczenie pierwszej opłaty i opłat rocznych. Pozwana
w związku z ustanowieniem na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego po
wygranym przetargu zapłaciła na rzecz powoda pierwszą opłatę, ustaloną
procentowo od wartości nieruchomości. Opłaty roczne obciążające każdego
aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości, na której powstało to prawo,
są świadczeniami okresowymi na rzecz właściciela (por. wyroki Sądu Najwyższego
z 13 grudnia 1990 r., III ARN 34/90, OSNC 1992, nr 5, poz. 82 i z 16 grudnia
1999 r., II CKN 639/98, OSN 2000, nr 6, poz. 121). Obowiązek ich zapłaty
powstaje z początkiem każdego kolejnego roku kalendarzowego, w ciągu którego
prawo istnieje, przy czym termin wymagalności tego świadczenia został przez
ustawodawcę oznaczony na 31 marca. Każdy kolejny użytkownik wieczysty
obowiązany jest świadczyć opłatę roczną za ten czas w ciągu roku, przez który
jemu, a nie innej osobie, przysługuje prawo użytkowania wieczystego.
Ta zasada obowiązuje w relacjach między kolejnymi użytkownikami wieczystymi
nieruchomości, ale także w relacjach każdego z nich z właścicielem.
Trafnie zauważyły Sądy obu instancji, że opłacie rocznej na rzecz właściciela
w orzecznictwie przypisano cechy ekwiwalentu pieniężnego za możliwość
korzystania przez użytkownika wieczystego z wyłączeniem innych osób
z nieruchomości, na której prawo zostało ustanowione, w sposób pozwalający
mu na zrealizowanie celu jego ustanowienia (por. uchwała składu siedmiu sędziów
Sądu Najwyższego z 8 grudnia 2004 r., III CZP 47/04, OSNC 2005, nr 5, poz. 74,
wyroki Sądu Najwyższego z 17 grudnia 2008 r., I CSK 244/08, OSNC-ZD 2009, C,
poz. 82 i z 25 listopada 2010 r., I CSK 692/09, OSNC-ZD 2011, B, poz. 45).
Z tego ich charakteru wyprowadzono wniosek o konieczności powiązania
wysokości opłaty, jaką ma świadczyć właścicielowi konkretny użytkownik wieczysty
nieruchomości z długością okresu w ciągu roku, przez który prawo mu przysługuje.
11
3. W tym miejscu rozważyć trzeba, jaka treść uprawień przysługuje
użytkownikowi wieczystemu do gruntu oddanego mu w związku z ustanowieniem
tego prawa oraz jakie uprawnienia w stosunku do tego gruntu zachowuje właściciel.
Zawarcie umowy ustanawiającej użytkowanie wieczyste na rzecz konkretnego
podmiotu oznacza, że przez czas, na który prawo to zostało ustanowione będzie on
mógł korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, nabędzie na własność
wzniesione na niej budynki i urządzenia, może obciążyć ustanowione prawo oraz
rozporządzić nim, pobierać z niego pożytki. Szczegółowy sposób, w jaki użytkownik
wieczysty ma korzystać z nieruchomości musi określać umowa, w której
należy zamieścić m.in. wskazanie na termin rozpoczęcia i zakończenia robót
budowalnych, jeśli na takie cele nieruchomość została oddana w użytkowanie
wieczyste oraz rodzaj budynków lub urządzeń, które na niej mają być wzniesione
(art. 239 k.c.). Z umowy nie wynika dla właściciela nieruchomości roszczenie
przeciwko użytkownikowi wieczystemu o wybudowanie określonych w niej
budynków lub urządzeń, a sankcją niewypełnienia tego obowiązku jest jedynie
możliwość rozwiązania umowy przed upływem terminu, na jaki została zawarta
(art. 240 k.c.). Określając przeznaczenie nieruchomości w umowie o ustanowienie
użytkowania wieczystego, obie strony tej czynności powinny uwzględnić
obowiązywanie przepisów prawa publicznego i cywilnego, bowiem tak jak
wyznaczają one właścicielowi granice korzystania z jego prawa własności, tak będą
je wyznaczać także użytkownikowi wieczystemu (art. 140 k.c.).
Użytkownik wieczysty, który chce zrealizować inwestycję planowaną na
nieruchomości oddanej mu w użytkowanie wieczyste musi liczyć się
z koniecznością uzyskania wymaganych prawem publicznym pozwoleń. O tym,
czy je rzeczywiście uzyska decyduje relacja między jego zamierzeniami
uzewnętrznionymi we wnioskach do właściwych w procesie inwestycyjnym
organów administracji publicznej, a obowiązującym dla danego terenu planem
zagospodarowania przestrzennego lub funkcja możliwa do przypisania temu
terenowi z uwagi na sposób wykorzystania otaczających go nieruchomości,
rozstrzygająca o możliwości uzyskania konkretnej treści decyzji o warunkach
zabudowy. Jest oczywiście możliwe, że użytkownik wieczysty - w razie
niezgodności między zdeterminowanymi prawem publicznym cechami
12
nieruchomości i jej potencjałem inwestycyjnym, a przeznaczeniem nieruchomości
w umowie o jej oddanie w użytkowanie wieczyste - uzyska pozwolenia na
zrealizowanie takiej inwestycji, która nie będzie korespondować z przeznaczeniem
nieruchomości określonym w umowie. O tym bowiem, jakiej treści pozwolenia
można wydać inwestorowi w procesie budowlanym decydują przede wszystkim
przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prawa budowlanego,
a nie umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste. W takim przypadku
użytkownik wieczysty musi jednak liczyć się z tym, że właściciel rozwiąże zawartą
z nim umowę użytkowania wieczystego. Założyć trzeba, że racjonalnie działający
właściciel i przyszły użytkownik wieczysty określają w umowie o ustanowieniu
użytkowania wieczystego takie przeznaczenie nieruchomości, jakie odpowiada jej
właściwościom zdeterminowanym przytoczonymi wyżej przepisami prawa
publicznego, gdyż inaczej możliwość zrealizowania celów określonych przez strony
byłaby niemożliwa już w momencie powstania prawa, chyba że strony umowy
miałaby uzasadnione podstawy przypuszczać, iż przeznaczenie nieruchomości
w planie zagospodarowania przestrzennego się zmieni.
Jeżeli, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, w umowie o ustanowieniu
użytkowania wieczystego wskazana nieruchomość zostanie przeznaczona na
budowę obiektu wielofunkcyjnego z dominacją funkcji kultury, zgodnie z koncepcją
przedstawioną w ofercie oraz warunkami, które zostaną w przyszłości
uszczegółowione w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
oraz w pozwoleniu na budowę, to o tym, jakie konkretnie parametry ma mieć
budynek, który wzniesie użytkownik wieczysty, muszą zadecydować przepisy
ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst
jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: „p.z.p.”) oraz ustawy z 7 lipca 1994 r. -
Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej: „pr. bud.”),
na podstawie których użytkownik wieczysty może uzyskać pozwolenia warunkujące
zrealizowanie inwestycji. Tylko tymi przepisami muszą się też kierować organy
administracji publicznej właściwe w tych sprawach.
4. Z tego, że świadczenie opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste ma być
ekwiwalentem za umożliwienie użytkownikowi wieczystemu korzystania
z nieruchomości w celu zrealizowania jego zamiarów inwestycyjnych określonych
13
w umowie o ustanowienie tego prawa, Sądy obu instancji wyprowadziły i taki
wniosek, że w określonych warunkach zażądanie opłaty rocznej przez właściciela
nieruchomości od jej użytkownika wieczystego może być zakwalifikowane jako
nadużycie prawa na podstawie art. 5 k.c., a byłoby tak w szczególności wtedy,
gdyby tenże właściciel swoimi działaniami przeszkadzał użytkownikowi
wieczystemu w wykonywaniu wszystkich lub tylko niektórych uprawnień, które
z ustanowienia tego prawa na jego rzecz wynikają (por. wyrok Sądu Najwyższego
z 15 lutego 2002 r., V CA 2/02, OSNC 2003, nr 1, poz. 12 oraz wyrok z 26 lutego
2002 r. I CKN 1516/99, OSNC 2003, 2, poz. 23). Nie ma wątpliwości, że taki
wniosek jest uzasadniony w odniesieniu do czynności faktycznych właściciela i tych
jego oświadczeń woli adresowanych do użytkownika wieczystego, które mają
umocowanie w prawie cywilnym albo przynajmniej ich skutki pozostają
zdeterminowane przepisami z zakresu tej gałęzi prawa. Stanowiska Sądów obu
instancji różniły się co do tego, czy oceną na podstawie art. 5 k.c. można też objąć
działania w stosunku do użytkownika wieczystego podjęte na podstawie przepisów
prawa administracyjnego przez organ administracji publicznej, który jest tożsamy
z organem uprawnionym do działania w imieniu właściciela nieruchomości oddanej
w użytkowanie wieczyste jako osoby prawa cywilnego. Od odpowiedzi na to pytanie
zależy też ocena zasadności skargi kasacyjnej.
5. Z tego, że użytkowanie wieczyste może powstać tylko na nieruchomości
podmiotów realizujących funkcje publicznoprawne, niezależnie od tego, czy działają
w obrocie przy wykorzystaniu form i metod stworzonych dla jego wszystkich,
równorzędnych sobie uczestników, a zatem przy wykorzystaniu konstrukcji cywilnej
osobowości prawnej Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego,
czy też działają jako podmioty prawa publicznego, wynikają daleko idące
konsekwencje. Organy, którym przypisuje się uprawnienie do reprezentowania
osób prawnych, mogą być zarazem organami wyposażonymi w kompetencje
publicznoprawne i to także w postępowaniach zmierzających do wydania decyzji.
Dyskusyjne może być, czy właściciel nieruchomości ma pozycję strony
w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla
nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste oraz o wydanie użytkownikowi
wieczystemu pozwolenia na budowę, ale ocena tej kwestii należy do organów
14
administracji publicznej i jest realizowana pod kontrolą sądów administracyjnych.
Trzeba jednak zauważyć, że art. 27a k.p.a., wprowadzony do systemu prawnego
ustawą z 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201), a stanowiący, że organy gminy
podlegały wyłączeniu także od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina,
został uchylony w 1994 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotąd nie
doszło do ujednolicenia poglądów co do tego, czy organy gminy podlegają
wyłączeniu od załatwienia spraw, w których te gminy mogłyby mieć status strony.
W związku z uchyleniem art. 27a k.p.a. w orzecznictwie administracyjnym zdaje się
przeważać pogląd, że organy gminy nie podlegają wyłączeniu od załatwienia
sprawy, która dotyczy składników majątku tejże gminy, co mogłoby przemawiać za
przypisaniem jej statusu strony takiego postępowania. W postępowaniu w sprawie
o takim przedmiocie organy gminy działające jako organy administracji publicznej
powinny się bowiem kierować obowiązującym powszechnie prawem, a interesy
gminy jako osoby prawa cywilnego, mogą uwzględniać w tych właśnie granicach,
także jako organ prowadzący postępowanie.
W tych poglądach miałoby uzasadnienie prowadzenie przez Prezydenta m.
W. jako organu administracji publicznej właściwego w pierwszej instancji
postępowania o wydanie pozwanej pozwolenia na budowę. Z uzasadnienia decyzji
wydanych w tej sprawie, stanowiącego na gruncie administracyjnej procedury
jurysdykcyjnej integralną całość z rozstrzygnięciem (art. 107 k.p.a.), wynika, jakie
przesłanki Prezydent m. W. uwzględnił przy rozpoznawaniu wniosku pozwanej o
wydanie pozwolenia na budowę. Wynika z nich i to, że Prezydent m. W. miał
wówczas na uwadze nie tylko przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym i prawa budowlanego (w tym i wykonawcze do nich), ale też
próbował w tym postępowaniu zrealizować swoje (jako reprezentant właściciela
gruntu) oczekiwania co do sposobu zagospodarowania go przez użytkownika
wieczystego. Nastąpiło to z odwołaniem się do umowy o ustanowieniu użytkowania
wieczystego, przez nieskuteczne zakwestionowanie tytułu prawnego pozwanego do
dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu zrealizowania obiektu o
takich parametrach, jakie przyjęto w projekcie.
W sprawie wszczętej na wniosek pozwanej o wydanie jej pozwolenia na
15
budowę Prezydent orzekał jako organ pierwszej instancji dwukrotnie, i dwukrotnie,
nie bacząc na wskazania organu wyższej instancji, badał tę sprawę w takim
zakresie okoliczności, które nie powinny mieć wpływu na jej wynik. Spowodowało to
nie tylko wydanie dwóch decyzji, wzruszonych następnie w toku instancji, ale też
znaczące wydłużenie się postępowania, co odsuwało w czasie moment, w którym
pozwana mogła przystąpić do realizacji inwestycji. Sąd Apelacyjny uznał, że
działania te, podejmowane w wykonaniu kompetencji władczych, nie mogą być
oceniane na gruncie łączącego strony cywilnego stosunku prawnego i nie mają
znaczenia dla oceny, czy osoba prawna, której organem jest ten sam organ, który
jest nosicielem kompetencji publicznoprawnych wykonywanych wobec pozwanego,
działała wobec niego lojalnie jako strona stosunku cywilnoprawnego. Sąd
Apelacyjny odesłał pozwaną na drogę procesu odszkodowawczego za szkodę
wyrządzoną przez wykonywanie władzy publicznej, ale uszło jego uwadze, że art.
4171
§ 2 k.c. przewiduje odpowiedzialność za szkodę spowodowaną ostateczną
decyzją administracyjną. Tylko bowiem taka decyzja może być uznana za akt
konkretyzujący prawa i obowiązki adresata w sposób trwały. Konstrukcja odwołania
w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej jest taka, że jego wniesienie
powoduje konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez
organ drugiej instancji i usunięcia wszelkich naruszeń prawa procesowego i
materialnego, jakie można dostrzec w działaniach organu pierwszej instancji.
Można zatem powiedzieć, że za legalność decyzji odpowiada organ drugiej
instancji, a skoro organem drugiej instancji w stosunku do Prezydenta m. W. był
organ rządowy, to Skarbowi Państwa należałoby przypisywać odpowiedzialność za
szkodę spowodowaną ewentualną wadliwą ostateczną decyzją, jaką mogło się
zakończyć postępowanie wszczęte na wniosek pozwanej. Wojewoda wydał
pozwanej pozwolenie na budowę, a wówczas powód, reprezentowany przez te
same organy, które były nosicielami kompetencji publicznoprawnych, podejmował
rozliczne czynności, zmierzające do wzruszenia tej decyzji. Wprawdzie była to
decyzja ostateczna, korzystająca z domniemania trwałości, ale wszczęcie w
stosunku do niej najpierw postępowania przed sądem administracyjnym, potem o
stwierdzenie nieważności, mogło tworzyć, zwłaszcza wobec instytucji
kredytujących, wątpliwości co do zgodności z prawem planów inwestycyjnych
16
pozwanej, a i u niej wywoływać wątpliwości, jak dalece angażować się w proces
inwestycyjny.
Skoro Prezydent m. W. jako organ administracji publicznej rozpoznający
sprawę o wydanie pozwanej pozwolenia na budowę, mający wiedzę o jej
zamierzeniach inwestycyjnych wynikających z zawarcia umowy o ustanowienie
użytkowania wieczystego, uchybił terminom załatwienia sprawy w postępowaniu
administracyjnym, a treść rozstrzygnięcia kształtował dwukrotnie, nie bacząc na
odmienne wskazania organu wyższej instancji, z uwzględnieniem okoliczności
świadczących o zamiarze oddziaływania na użytkownika wieczystego z pozycji
właściciela nieakceptującego jego planów inwestycyjnych, to takie działanie może
być ocenione w ramach stosunku cywilnoprawnego łączącego strony i w związku
z zarzutem nadużycia prawa do żądania opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.
Zrealizowanie poważnych inwestycji wymaga stabilności warunków
ustalonych w momencie przystąpienia do ich projektowania i wykonania.
Podstawowym elementem oparcia dla inwestycji budowlanej są ustalenia
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 6 p.z.p.). Taka zmiana
przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego
przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, która wyklucza możliwość zrealizowania
na nim obiektu budowlanego w ogóle albo obiektu o zakładanych racjonalnie
parametrach kładzie tamę dotychczasowym zamierzeniom inwestora (art. 65 ust. 1
pkt 2 p.z.p.). W tych okolicznościach rozważenia wymagają przyczyny, z uwagi na
które powód, licząc się nawet z roszczeniami odszkodowawczymi (art. 36 ust. 1
p.z.p.), na terenie oddanym pozwanej w nieodległej przeszłości pod sporych
rozmiarów inwestycję, zaprojektował następnie utworzenie terenów zielonych, po
czym zmienił tę kwalifikację i przyjął, że zachowają one charakter terenów
przeznaczonych pod budownictwo, ale o niższych niż obowiązujące wskaźnikach
intensywności. Rozważenia wymaga, czy te działania powoda w procedurze
planistycznej mogły wpłynąć na wykonywanie przez pozwaną jej zamierzeń
inwestycyjnych, a w szczególności, czy zamierzenia te mogły tamować.
6. W wyroku z 16 marca 2012 r., IV CSK 322/11, niepubl., Sąd Najwyższy
wyjaśnił, że art. 5 k.c. ma zastosowanie także w stosunkach między publicznymi
17
osobami prawnymi, natomiast w wyroku z 11 maja 2012 r., II CSK 540/11, niepubl.,
z odwołaniem się do wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził, że przez prawo
podmiotowe w rozumieniu art. 5 k.c., którego wykonywanie może być nadużyte
należy rozumieć każde uprawnienie materialnoprawne, któremu przyznano środki
prawne dla jego ochrony. Osoba, korzystająca dla wykonania swego prawa
podmiotowego z tych legalnych środków, może go nadużyć. Za stosowaniem art. 5
k.c. do wszystkich praw podmiotowych opowiedział się również, badający jego
zgodność z Konstytucją, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 października
2000 r., SK 5/99, OTK 2000, nr 7, poz. 254. Przepis ten może być zatem
zastosowany do oceny działania właściciela nieruchomości, który żąda od
użytkownika wieczystego opłat rocznych, w warunkach gdy tenże użytkownik
stawia właścicielowi zarzut, że swoim postępowaniem uniemożliwia mu korzystanie
z nieruchomości w celu, dla zrealizowania którego ustanowione zostało to prawo.
Co do zasady, w ramach oceny na podstawie art. 5 k.c. roszczenia właściciela
nieruchomości o zapłatę opłaty rocznej przez jej użytkownika wieczystego mają
znaczenie te jego czynności uniemożliwiające zrealizowanie celu ustanowienia tego
prawa, które podejmowane są w ramach stosunku cywilnoprawnego i w oparciu
o przepisy tej gałęzi prawa, ale nie można wykluczyć, że oceną tą objęte zostaną
także działania organu reprezentującego właściciela i korzystającego też
z kompetencji publicznoprawnych, podjęte na podstawie prawa administracyjnego
i mające cechy władcze.
W wyroku z 14 października 1998 r., II CKN 928/97 (OSN 1999, nr 4,
poz. 75) Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przy uwzględnieniu, iż Rzeczypospolita Polska
jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady
sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) należy przyjąć, że klauzule
generalne ujęte w art. 5 k.c. wyrażają idee słuszności w prawie i wolności ludzi
oraz odwołują się do powszechnie uznawanych wartości w kulturze naszego
społeczeństwa. Ujmując więc rzecz ogólnie, można przyjąć, że przez zasady
współżycia społecznego należy rozumieć podstawowe zasady etycznego
i uczciwego postępowania. Przy ustalaniu ich znaczenia można więc odwoływać się
do takich znanych pojęć, jak „zasady słuszności”, „zasady uczciwego obrotu”,
„zasady uczciwości” czy „lojalności”. Klauzula generalna musi być jednak
18
wypełniona konkretną treścią, odnoszącą się do okoliczności sprawy
rozpoznawanej przez sąd.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. oraz art.
39821
k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c., orzeczono jak
w sentencji.