Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 314/14
POSTANOWIENIE
Dnia 15 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Anna Kozłowska
SSN Krzysztof Strzelczyk (sprawozdawca)
w sprawie z wniosku Powiatu W.
przy uczestnictwie Gminy Miasta W.
o wpis,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 15 stycznia 2015 r.,
skargi kasacyjnej wnioskodawcy
od postanowienia Sądu Okręgowego w G.
z dnia 27 września 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną,
2) zasądza od wnioskodawcy na rzecz uczestnika kwotę 120
(sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Uczestniczka postępowania Gmina Miasta W. wniosła skargę na orzeczenie
referendarza z dnia 2 października 2012 r., którym został uwzględniony wniosek
Powiatu W. o odłączenie z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W.
działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 16/26, 11/56, 214/1, 215/1 i
przyłączenie tych działek do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości
stanowiącej własność Powiatu W.
Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r, utrzymał w
mocy zaskarżony wpis. Podniósł, że wnioskodawca składając wniosek złożył kopię
uchwały nr XII/128/2000 Rady Powiatu W. z dnia 24 marca 2000 r., wypis z
rejestru gruntów i wyrys z mapy ewidencyjnej działek oraz zaświadczenie Zarządu
Drogowego dla Powiatu P. i W. W ocenie Sądu wymienione dokumenty
wskazywały na nabycie przez wnioskodawcę przedmiotowej nieruchomości.
Odwołując się do treści art. 2a, 6a oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r.
o drogach publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej,
jako u.d.p.) Sąd Rejonowy podniósł, że przebiegająca przez przedmiotowe działki
droga została w uchwale Rady Powiatu zaliczona do drogi powiatowej. Podjęcie
uchwały stanowiło o przejściu prawa własności z dotychczasowego podmiotu -
Gminy Miasta W. na Powiat W. Regulacja art. 2a u.d.p. jest samoistną podstawą
prawną wpisu do księgi wieczystej. Przepis ten, w ocenie Sądu Rejonowego,
określa strukturę własnościową dróg publicznych i nie dopuszcza w tym zakresie
żadnych wyjątków.
Na skutek apelacji uczestniczki postępowania Gminy Miasta W. Sąd
Okręgowy zmienił zaskarżone postanowienie Sądu Rejonowego i oddalił wniosek
Powiatu W. Sąd Okręgowy podzielił i przyjął za własne dotychczasowe ustalenia
faktyczne. Podniósł, że podstawą faktyczną żądania wniosku była uchwała Rady
Powiatu z dnia 24 marca 2000 r. w sprawie zaliczenia na terenie Powiatu W. do
kategorii dróg powiatowych enumeratywnie wymienionych dróg w wykazie, do
którego uchwała ta odsyła a także zaświadczenie Zarządu Drogowego dla Powiatu
W., że przedmiotowa działka wchodziła w skład drogi powiatowej. Zdaniem Sądu, o
3
ile samo zaliczenie drogi do kategorii drogi powiatowej nastąpiło w przewidzianym
prawem trybie, to jednak ten tryb nie został już zachowany w zakresie ustalenia
przebiegu drogi. Art. 6a u.d.p. w odmienny sposób reguluje tryb zaliczania drogi do
kategorii drogi powiatowej (ust. 2) i ustalenie przebiegu istniejącej drogi powiatowej
(ust. 3). W jednym i drugim przypadku muszą zapaść stosowne decyzje w formie
uchwały. W niniejszej sprawie brak jest takiej uchwały co do ustalenia przebiegu
drogi, co przesądza o braku okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę wpisu do
księgi wieczystej na podstawie art. 6a u.d.p. Jeżeli zatem ustawa przewiduje dla
ustalenia przebiegu drogi publicznej proces podejmowania uchwał, to należy uznać,
że dane zawarte w ewidencjach lub rejestrach są niewystarczające, a tym bardziej
zaświadczenie wydane przez organ właściwej jednostki, które nie stanowi wiążącej
decyzji wywołującej skutki prawne. Brak uchwały co do ustalenia przebiegu drogi
powiatowej przesądza o braku okoliczności faktycznej stanowiącej podstawę wpisu
do księgi wieczystej na podstawie art. 6a u.d.p.
W podsumowaniu rozważań prawnych Sąd Okręgowy przyjął, że dokonanie
wpisu w księdze wieczystej jest możliwe na podstawie art. 2a u.d.p. o ile podstawę
faktyczną wniosku stanowi jednocześnie uchwała o zaliczeniu drogi do określonej
kategorii oraz uchwała o ustaleniu przebiegu tej (istniejącej) drogi. Dopiero taki tryb
i forma podjęcia uchwały, której skutki wówczas odnoszą się nie tylko do innej
jednostki samorządu terytorialnego, ale również do określonego kręgu adresatów,
jako formalnoprawna podstawa zmiany kategorii drogi powoduje przejście prawa
własności.
Powiat W. wniósł skargę kasacyjną od postanowienia Sądu Okręgowego.
Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego tj. art. 103 ust. 3 ustawy z dnia
13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące
administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 dalej, jako p.w.u.r.a.p.) przez
jego niezastosowanie w przypadku, w którym dotychczasowa
droga wojewódzka niewymieniona w wykazie, o którym mowa w ust. 1 tego
przepisu stała się z mocy ustawy drogą powiatową i z mocy tej ustawy
wnioskodawca stał się właścicielem drogi stanowiącej aktualnie ulicę T. i ulicę S.
w W. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd drugiej instancji naruszył art. 2a w zw. z
art. 6a u.d.p. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie
4
prowadzące do uznania, że nabycie prawa własności drogi stanowiącej obecnie
ulicę T. i ulicę S., uprzednio stanowiącej drogę wojewódzką niewymienioną
w wykazie, o którym mowa w ust. 1 art. 103 p.w.u.r.a.p., wymaga podjęcia przez
Radę Powiatu uchwały o zaliczeniu drogi do określonej kategorii oraz uchwały
o ustaleniu przebiegu tej drogi, a podjęcie tych uchwał powoduje przejście prawa
własności drogi.
Na tej podstawie wnioskodawca Powiat W. wniósł o uchylenie i zmianę
zaskarżonego postanowienia przez utrzymanie w mocy zaskarżonego wpisu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawcy Gmina Miasta W.
podniosła, że Powiat W. ani we wniosku ani w odpowiedzi na jej apelację nie
powoływał się na art. 103 ust. 3 p.w.u.r.a.p. jako podstawę prawną wpisu prawa
własności, a niezależnie od tego podstawa ta jest niewystarczająca do dokonania
wpisu, ponieważ Powiat W. nie ustalił przebiegu drogi powiatowej zgodnie z treścią
art. 6a ust. 3 u.d.p.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna wnioskodawcy została oparta wyłącznie na zarzutach
naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarga nie zawiera zarzutu naruszenia
przepisów postępowania, tak jak wywiedziona w niniejszej sprawie, stosownie do
treści art. 39813
§ 2 k.p.c. Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi
stanowiącymi podstawę zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to jednocześnie, że do
oceny trafności zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan
faktyczny będący podstawą wydania zaskarżonego orzeczenia (zob. m. in. wyroki
Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2000 r., IV CKN 100/00, niepubl.; z dnia
6 września 2000 r., II CKN 1093/00, Prok. I Pr. wkł.2001/1/3; z dnia 5 maja 2010 r,
II PK 343/09, niepubl.).
W związku z ograniczeniem zarzutów kasacyjnych do prawa materialnego
nie można pominąć szczególnych regulacji dotyczących kognicji sądów
wieczystoksięgowych i obowiązującej w tym zakresie zasady wyrażonej w art. 6268
§ k.p.c. Według jego treści, sąd wieczystoksięgowy rozpoznając wniosek o wpis,
bada jedynie treść i formę wniosku, dołączonych do niego dokumentów oraz treść
księgi wieczystej. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia
5
10 października 2013 r. (sygn. akt III CSK 10/13, niepubl.), wynikające z tego
przepisu wąskie ujęcie zakresu kognicji sądu wieczystoksięgowego oznacza, że
sąd ten, oceniając zasadność zgłoszonego żądania wpisu, powinien czynić
ustalenia wyłącznie na podstawie treści wniosku i dołączonych do niego
dokumentów, a także badać stan rzeczy ujawniony w księdze wieczystej w chwili
złożenia wniosku. Tym samym, w świetle art. 6268
§ 2 k.p.c. nie jest dopuszczalne,
jako stanowiące przekroczenie granic kognicji sądu wieczystoksięgowego, m.in.
dokonanie wpisu w księdze wieczystej na podstawie dokumentów niedołączonych
do wniosku lub prowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia
rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości (por. też np. uchwałę siedmiu
sędziów Sądu Najwyższego w 16 grudnia 2009 r., sygn. akt III CZP 80/09, OSNC
2010, Nr 6, poz. 84; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2013 r.,
sygn. akt III CSK 171/12, niepubl.). Tak istotne ograniczenie zakresu badań sądu
wieczystoksięgowego oznacza też brak możliwości czynienia ustaleń
niewynikających z treści dołączonych do wniosku dokumentów. Natomiast badanie
treści księgi wieczystej odnosi się do stanu prawnego ujawnionego w księdze
wieczystej i do ustalenia, czy prawo, którego wniosek dotyczy, wywodzi się lub
łączy się z prawem poprzednika.
Wniosek Powiatu W. oparty został na uchwale Rady Powiatu z dnia 24
marca 2004 r., a także na podstawie danych z ewidencji gruntów oraz
wymienionym już zaświadczeniu Zarządu Drogowego. Przedmiotem badania sądu
wieczystoksięgowego mogły być zatem tylko te dokumenty i tylko one mogły
stanowić podstawę wpisu prawa własności nieruchomości. W konsekwencji,
w przypadku żądania wpisu prawa własności na rzecz wnioskodawcy wyłączona
jest możliwość badania przez sąd wieczystoksięgowy innej, poza wskazaną
w udokumentowanym wniosku, materialnoprawnej podstawy wpisu w księdze
wieczystej.
Dotychczasowe rozważania usprawiedliwiają wniosek, iż Sąd drugiej
instancji nie mógł naruszyć wskazanego w skardze kasacyjnej art. 103 ust. 3
p.w.r.a.p. skoro wnioskodawca wcześniej we wniosku nie odwoływał się do tej
podstawy wpisu. Pomijając z tej przyczyny kwestię skuteczności opartego na takiej
podstawie wniosku o wpis prawa własności gruntu stanowiącego drogę powiatową,
6
należy dodatkowo zwrócić uwagę na brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących stanu
prawnego nieruchomości stanowiącej drogę w dniu 31 grudnia 1998 r.
i późniejszych przekształceń własnościowych obejmujących tę nieruchomość,
zwłaszcza wobec tego, iż według danych z mapy ewidencji gruntów wniosek nie
obejmuje całej nieruchomości przeznaczonej na drogę.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło też do naruszenia art. 2a oraz
art. 6a u.d.p. Żaden z tych przepisów nie przewiduje przejścia ex lege prawa
własności przedmiotowej działki na rzecz któregokolwiek z podmiotów
wymienionych w art. 2a tej ustawy. Z samego faktu, iż określone nieruchomości ze
względu na swoje funkcje zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych
nie można wywodzić pozbawienia prawa własności ich dotychczasowego
właściciela. Zważyć też trzeba, że art. 2a u.d.p. obowiązujący od dnia 1 stycznia
1999 r. wskazuje, iż nieruchomości zajęte pod drogi są wyłączone z obrotu
powszechnego i mogą być tylko własnością podmiotów publicznoprawnych.
W zależności od kategorii drogi może to być Skarb Państwa, samorządy
województwa, powiatu lub gminy. Z treści art. 2a u.d.p. nie wynika, aby samo
zaliczenie do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych
miało skutkować nabyciem prawa własności nieruchomości obejmującej tę drogę.
Jeśli taki były zamiar ustawodawcy, to dałby temu wyraz, tak jak np. w art. 51 ust. 1
pkt 2 u.d.p. w odniesieniu do gruntów oddanych i zajętych pod drogi publiczne,
wybudowanych z udziałem czynu społecznego i istniejących dniu wejścia w życie
tej ustawy, które według jednoznacznego brzmienia ustawy stały się z tym dniem
z mocy prawa własnością Państwa niezależnie od tego, kto wcześniej był ich
właścicielem. Natomiast w ustawie z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy
wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną „przejście z mocy
prawa” na rzecz jednostek samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa
przejmowanego przez te jednostki na podstawie ustawy „kompetencyjnej”
przewiduje art. 60 ust. 1. Z kolei według art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. nieruchomości
pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi
publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się też „z mocy prawa” własnością tych
jednostek. Dodać przy tym trzeba, iż w obu wymienionych przypadkach przejścia
7
z mocy prawa własności nieruchomości niezbędne jest wydanie przez wojewodów
odpowiednich decyzji administracyjnych (zob. odpowiednio art. 60 ust. 3 oraz art.
73 ust. 3 p.w.u.r.a.p.), które stanowią podstawę wpisu w księdze wieczystej.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego i doktrynie prawniczej nie budzi obecnie
wątpliwości, iż wpis do księgi wieczystej może być dokonany, w drodze wyjątku,
bezpośrednio na podstawie przepisu prawa. W postanowieniu z dnia 24 czerwca
1997 r., (II CKN 216/97, OSNC 1998/1/7) Sąd Najwyższy przyjął, że: „Przepis
prawa może stanowić podstawę wpisu do księgi wieczystej tylko wówczas, gdy
stwierdza nabycie ex lege prawa podlegającego ujawnieniu w księdze wieczystej,
bez ustawowego wymagania poświadczenia tego nabycia”. Natomiast
w postanowieniu z dnia 10 grudnia 2004 r., III CK 91/04 Sąd Najwyższy podkreślił:
„Przepis ustawy (...) może stanowić samodzielną podstawę dokonania wpisu
w księdze wieczystej nieruchomości. W takim przypadku wystarczające jest
złożenie wniosku zawierającego wskazanie podstawy prawnej, bez załączania
dokumentów potwierdzających zasadność wpisu”. Stanowisko to potwierdzają
dalsze orzeczenia Sądu Najwyższego (por. np. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
7 października 2009 r., III CZP 69/09; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca
1993 r., III CZP 91/93, OSNC 1994/2/29; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia
7 maja 2009 r., III CZP 15/09, OSNC 2010/1/10; postanowienie Sądu Najwyższego
z dnia 23 maja 2002 r., IV CKN 1092/00, OSNC 2003/9/122. Sytuacje takie
zachodzą, gdy nabycie własności następuje z mocy samego prawa.
Zarówno treść powołanych przepisów jak i poczynione dotychczas
rozważania uzasadniają wniosek, że w obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r.
stanie prawnym zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych lub odpowiednio dróg
powiatowych jest możliwe tylko w odniesieniu do dróg położonych na
nieruchomościach stanowiących już własność samorządu gminnego lub
powiatowego. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie sądów
administracyjnych (zob. m.in. niepubl. wyroki Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego: w Gliwicach z dnia 30 września 2009 r., II SA/Gl 506/09;
w Krakowie z dnia 16 września 2008 r., III SA/Kr 267/08; w Bydgoszczy z dnia
6 marca 2013 r., II SA/Bd 1209/12 a także Naczelnego Sądu Administracyjnego
z dnia 29 lutego 2012 r., II OSK 2441/10, niepubl.).
8
Niezależnie od stanowiska zaprezentowanego w tej kwestii przez Sąd
Okręgowy, należy podzielić ocenę tego Sądu co do skuteczności uchwały podjętej
na podstawie art. 6a u.d.p. ze względu na brak uchwały w przedmiocie przebiegu
istniejącej drogi. Zgodnie bowiem z art. 6a ust. 2 u.d.p. zaliczenie drogi do kategorii
dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu
z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów,
prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządców
sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu - opinii prezydentów miast.
Według zaś art. 6a ust.3 u.d.p. ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych
następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów
burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.
Z treści tych przepisów wynika, ż uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg
powiatowych musi odnosić się do dróg o przebiegu ustalonym w sposób określony
w art. 6a ust. 3 u.d.p.
Uchwała rady powiatu w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej
stanowi prawo miejscowe w rozumieniu art. 94 Konstytucji RP. Ustawowym
umocowaniem rady powiatu do stanowienia w tym zakresie prawa miejscowego
jest art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym
(jedn. tekst Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.). Jak wskazał Naczelny Sąd
Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1998 r. (sygn. akt II SA 903/98,
niepubl.), rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu
administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi.
Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie
decyzji administracyjnej (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 18 listopada 1999 r. sygn. akt II SAB 98/1999, niepubl.; z dnia
4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08, NZS 2008/5/103 a także wyrok Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2008 r., III /Gd 197/08,
niepubl.).
Wprawdzie kontroli uchwał organu powiatu dokonuje zgodnie z art. 79 ust. 1
zd. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym organ nadzoru
lub zgodnie z art. 87 tejże ustawy sąd administracyjny, to jednak Sąd Najwyższy
i sąd powszechny mają możliwość pominięcia takiego, niezgodnego z przepisami
9
Konstytucji RP lub ustawy zwykłej, aktu prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP)
przy rozstrzyganiu sprawy, podobnie jak mają taką możliwość w odniesieniu do
powszechnie obowiązującego aktu „podustawowego”, takiego jak rozporządzenie
(por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 sierpnia 2011 r., II CNP 11/11, wyrok
Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., III RN 33/02, OSNP 2004/7/111; wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05, OSNKW 2005/9/83; por. także
wyrok NSA z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05, Wokanda 2006/5/35, wyrok
WSA z dnia 18 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1225/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia
10 listopada 2011 r., IV SA/Gl 153/11, wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., I OSK
2102/10). Tego typu kontrola incydentalna nie jest wyłączona także
w postępowaniu o wpis do księgi wieczystej. Sąd Najwyższy w postanowieniu
z dnia 2 lipca 2004 r. (II CK 264/04, niepubl.) podkreślił, iż mimo ograniczonego
zakresu kognicji sądu wieczystoksięgowego, art. 6268
§ 2 k.p.c. nie może być
rozumiany, ani stosowany w sposób ograniczający rolę sądu w postępowaniu
wieczysto-księgowym do realizacji funkcji wyłącznie rejestracyjno-ewidencyjnych
i pomijania funkcji kontrolno-badawczych.
Z tych wszystkich względów uwzględniając przede wszystkim podstawę
faktyczną i prawną wniosku o wpis do księgi wieczystej i związany z tym brak
ustaleń i ocen dotyczących powstania drogi, jej rodzaju i statusu przed dniem 1
stycznia 1999 r., Sąd Najwyższy na podstawie art. 39814
k.p.c. w zw. z art. 13 § 2
k.p.c. oddalił skargę kasacyjną wnioskodawcy.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd Najwyższy orzekł jak w punkcie
2) postanowienia na podstawie art. 520 § 3 w zw. z art. 13 § 2, 391 § 1, 39821
k.p.c.
w zw. § 7 pkt 5, 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
28 września 2002 r. w/s opłat za czynności radców (…) jedn. tekst Dz. U. z 2013 r.,
poz. 490.
10