Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 37/14
POSTANOWIENIE
Dnia 28 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dawid Miąsik
w sprawie z powództwa C. Sp. z o.o. w W. (obecnie O. S.A.)
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
z udziałem zainteresowanej E. Sp. z o.o. z siedzibą w W.
o zmianę umowy,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 28 stycznia 2015 r.,
na skutek skarg kasacyjnych strony pozwanej i strony zaineresowanej od wyroku
Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 6 grudnia 2013 r.,
1.odmawia przyjęcia obu skarg kasacyjnych do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego
w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z 6 grudnia 2013 r., oddalił apelacje Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) oraz E. Sp. z o.o.
(zainteresowany) od wyroku Sądu Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów z 13 listopada 2012 r., w sprawie z odwołania O. S.A. ( powód) od
decyzji Prezesa Urzędu z 13 lipca 2009 r.
Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja
Prezesa Urzędu została wydana w oparciu o ustalenie, że powód nie wykonuje
2
obowiązku nałożonego decyzją MTR 2008. Zaskarżona decyzja wymuszała na
powodzie wykonanie tego obowiązku poprzez zmianę umowy między powodem a
zainteresowanym w sposób wynikający z decyzji MTR 2008. Wprowadzała do
stosunku prawnego łączącego powoda i zainteresowanego stawki z decyzji MTR
2008. Decyzja MTR 2008 została jednak prawomocnie uchylona. Skoro więc
decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie została oparta o decyzję MTR 2008, która
została uchylona, to także ją należało uchylić. Sąd drugiej instancji nie uwzględnił
okoliczności, że decyzja MTR była wykonalna w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Sąd drugiej instancji nie uwzględnił także poglądu, zgodnie z którym prawomocne
uchylenie decyzji MTR ma tylko ten skutek, że Prezes Urzędu nie może jej
uwzględniać po uchyleniu oraz że na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. powodowi
przysługiwać będzie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem
decyzji skarżonej w niniejszej sprawie. Prawomocne uchylenie decyzji na
podstawie art. 47964
§ 2 k.p.c. wywiera skutek ex tunc i powoduje wycofanie decyzji
z obrotu prawnego. Nie można porównywać skutków uchylenia decyzji przez sąd w
ramach postępowania z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu i decyzji uchylanych
w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu drugiej instancji, każda kolejna
decyzja wydana w oparciu o decyzję prawomocnie uchyloną przez sąd ze skutkiem
ex tunc, nawet jeżeli data jej podjęcia wyprzedza datę orzeczenia sądu
uchylającego decyzję, jest decyzją podjętą bez podstawy prawnej i podlega
uchyleniu. To bowiem z decyzji MTR 2008 wynikał obowiązek dostosowania stawek
za zakańczanie połączeń do stawek określonych w tej decyzji. Zaskarżona w
niniejszej sprawie decyzja została wydana dlatego, że powód nie dostosował
stawek z tytułu świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych mimo
nałożenia na niego takiego obowiązku. Uchylenie decyzji MTR 2008 mającej
charakter decyzji regulacyjnej spowodowało, że na powodzie nie ciążył obowiązek
skonkretyzowany w taki sposób, jak w decyzji MTR 2008 i w konsekwencji w
zaskarżonej decyzji. Nie było zatem podstaw do zmiany umowy łączącej strony i
zmuszenia powoda do stosowania stawek takich, jak w decyzji MTR 2008.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu drugiej instancji skargą kasacyjną w
całości. Wnosząc o przyjęcie skargi do rozpoznania, Prezes Urzędu powołał się na
potrzebę rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, czy w świetle art. 47964
§ 2 k.p.c.
3
uzasadnione jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym prawomocne uchylenie
decyzji Prezesa Urzędu określającej wysokość opłat za dostęp telekomunikacyjny
ma skutek ex tunc?
Zainteresowany zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego w całości. Wnosząc o
przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia
zagadnienia prawnego, czy uchylenie przez sąd powszechny w trybie art. 47964
§ 2
k.p.c. decyzji administracyjnej statuującej obowiązek nałożony na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego następuje ze skutkiem ex tunc, wskutek czego uznać należy,
że taki obowiązek regulacyjny nigdy nie był na przedsiębiorcę nałożony?
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniosła o
wydanie postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Obie skargi kasacyjne nie kwalifikowały się do przyjęcia celem ich
merytorycznego rozpoznania.
Sąd Najwyższy wyjaśniał już wielokrotnie, że art. 47964
§ 2 k.p.c. nie stanowi
podstawy prawnej dla sformułowania takiego zagadnienia prawnego, jak
podniesione w skargach kasacyjnych Prezesa Urzędu i zainteresowanego. Przepis
art. 47964
§ 2 k.p.c. przesądza o tym, w jaki sposób Sąd Ochrony Konkurencji i
Konsumentów ma rozstrzygnąć sprawę, jeżeli stwierdzi, że odwołanie zasługuje na
uwzględnienie. Z przepisu tego nie wynika, jakie skutki wywołuje uchylenie decyzji
Prezesa Urzędu dla bytu obowiązków nałożonych na jej podstawie na
przedsiębiorców telekomunikacyjnych, tym bardziej, że do momentu uchylenia
takiej decyzji jak wydana w niniejszej sprawie, jej adresaci byli zobowiązani
stosować się do jej postanowień z racji nadania jej rygoru natychmiastowej
wykonalności.
Zdaniem Sądu Najwyższego rygor natychmiastowej wykonalności niektórych
decyzji Prezesa Urzędu, wynikający z konieczności realizacji art. 4 ust. 1 zd. 2
dyrektywy 2002/21, ma ten skutek, że chybione jest odwoływanie się przy ocenie
skutków decyzji MTR 2008 oraz innych decyzji Prezesa Urzędu objętych zakresem
normowania art. 4 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2002/21, do krajowych koncepcji
4
ostateczności decyzji administracyjnej i wpływu tej cechy decyzji administracyjnej
na konieczność jej wykonywania w okresie oczekiwania na rozstrzygnięcie sądowe
w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu. Zdaniem Sądu Najwyższego
przepis art. 4 ust. 1 zd. 2 dyrektywy 2002/21 jest przepisem prawa unijnego, który
ogranicza zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich właśnie z tego
powodu, by skutki decyzji krajowych organów regulacyjnych były traktowane
jednolicie we wszystkich państwach członkowskich niezależnie od ich krajowych
unormowań dotyczących wykonalności decyzji administracyjnych zaskarżonych do
sądu albo innego organu odwoławczego.
Rygor natychmiastowej wykonalności służy jak najszybszemu wdrożeniu
obowiązków wynikających z decyzji organu regulacji komunikacji elektronicznej,
ponieważ decyzje tego organu służą rozwiązaniu konkretnych problemów w
funkcjonowaniu rynku telekomunikacyjnego, które to problemy stwierdzone zostały
w określonych okolicznościach rynkowych. Nie wpływa to jednak na zakres i skutki
kontroli sądowej w sprawie z odwołania od natychmiast wykonalnej decyzji
nakładając na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego określony obowiązek. Rygor
natychmiastowej wykonalności z założenia służy tymczasowemu uregulowaniu
obowiązków przedsiębiorców telekomunikacyjnych, a przez to także praw i
obowiązków stron umowy zmienianej na mocy decyzji Prezesa Urzędu.
Sądowa kontrola takich decyzji dokonywana jest już po zastąpieniu
postanowień umowy łączącej przedsiębiorców postanowieniami o treści wynikającej
z decyzji i po wywołaniu przez nie określonych skutków majątkowych. Aby kontrola
ta była skuteczna konieczne jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym modyfikacja
treści decyzji organu przez sąd nie wywołuje tylko skutku na przyszłość, ale
zmienia treść stosunku cywilnoprawnego łączącego dwóch przedsiębiorców
telekomunikacyjnych w całym okresie, przez który prawa i obowiązki stron umowy
zostały ukształtowane decyzją organu regulacji komunikacji elektronicznej, która
następnie została zmodyfikowana przez sąd. Gdyby zatem Sąd Ochrony
Konkurencji i Konsumentów zmienił w wyniku rozpoznania odwołania wysokość
stawki MTR, to właśnie stawka określona przez Sąd powinna stanowić ostateczną
podstawę dla rozliczeń między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi.
Analogicznie należy podchodzić do przypadków uchylenia decyzji Prezesa Urzędu
5
nakładającej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego obowiązek, który następnie
egzekwowany był kolejny decyzjami mającymi względem pierwotnej decyzji
charakter wykonawczy. Wydając takie decyzje wykonawcze organ nie dopuścił się
rażącego naruszenia prawa, ponieważ w dacie ich wydania decyzja podstawowa
była wykonalna. Natomiast uchylenie decyzji pierwotnej oznacza, że przewidziane
w niej obowiązki nie mogły – ostatecznie – ciążyć na przedsiębiorcy
telekomunikacyjnym. W konsekwencji w przypadku niewykazania przez Prezesa
Urzędu, że mimo uchylenia decyzji podstawowej spełnione zostały przesłanki
interwencji Prezesa Urzędu przez wydanie decyzji wykonawczych, decyzje te także
podlegają uchyleniu.
Odmawiając przyjęcia obu skarg kasacyjnych do rozpoznania Sąd
Najwyższy miał także na względzie konsekwencje uchylenia przez sąd decyzji
Prezesa Urzędu wydawanych w takich sprawach jak niniejsza. Jak przyjęto w
postanowieniu Sądu Najwyższego z 8 stycznia 2010 r., III SK 39/09 wyrok
uchylający decyzję Prezesa Urzędu kończy określony etap postępowania
sądowego, ale nie kończy postępowania w rozpoznawanej sprawie, jeżeli z
uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, że powodem uchylenia decyzji
była konieczność przeprowadzenia postępowania uzupełniającego. Uchylenie
decyzji przez Sąd orzekający w sprawie z odwołania ma ten skutek, że Prezes
Urzędu staje przed koniecznością zakończenia postępowania administracyjnego
poprzez wydanie kolejnej decyzji, pozbawionej wad, których nie można było
konwalidować na etapie postępowania sądowego (postanowienie Sądu
Najwyższego z 10 listopada 2010 r., III SK 30/10). Przykładowo można wskazać, że
po wydaniu przez Sąd Najwyższy wyroku uchylającego decyzję Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów na tej podstawie, że przedsiębiorca nie mógł
nadużyć pozycji dominującej w sposób opisany w decyzji organu, organ
antymonopolowy wydał decyzję o umorzeniu postępowania z powodu jego
bezprzedmiotowości (wyrok Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r., III SK 31/08
oraz decyzja Prezesa UOKiK z 30 grudnia 2010 r., RPZ-33/2010). Z kolei w wyroku
Sądu Najwyższego z 12 sierpnia 2014 r., III SK 58/13 przyjęto, że uchylenie przez
Sąd Apelacyjny decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki nakładającej na
przedsiębiorstwo energetyczne niewłaściwie obliczoną karę, uprawnia ten organ do
6
zakończenia postępowania administracyjnego decyzją, w której kara zostanie
wyliczona z uwzględnieniem zapatrywań wyrażonych przez Sąd Najwyższy co do
zasad wymiaru kary pieniężnej.
Z powyższego wynika, że w przypadku uchylenia decyzji Prezesa Urzędu
sposób zakończenia postępowania administracyjnego przez organ uzależniony jest
od powodów, z jakich decyzja została uchylona. Jeżeli z motywów rozstrzygnięcia
sprawy przez Sąd wynika, że podstawą uchylenia decyzji było nieprzeprowadzenie
postępowania konsultacyjnego lub konsolidacyjnego, Prezes Urzędu powinien
sanować stwierdzony brak i stosowne postępowanie przeprowadzić. Pozwoli to
organowi wydać decyzję, która nie będzie już dotknięta wadą, z powodu której
wcześniejsza decyzja została uchylona. W ocenie Sądu Najwyższego nie ma przy
tym przeszkód, by Prezes Urzędu wydając ponownie decyzję uregulował w niej
obowiązki ciążące na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych z mocą wsteczną, za
okres wskazany w uchylonej decyzji. Gdyby więc Prezes Urzędu po prawomocnym
uchyleniu decyzji MTR wydał ponownie decyzję MTR dla tego samego okresu,
mógłby ponownie wydać decyzje wykonawcze takie jak w niniejszej sprawie, które
zostały uchylone w wyniku wyeliminowania z obrotu decyzji MTR. Ewentualnie, w
decyzjach wykonawczych mógłby wskazać kalkulacje cen, na których oparte były
stawki wprowadzane na mocy tych decyzji.
Mając powyższe na względzie Sąd Najwyższy, orzekł o odmowie przyjęcia
skargi kasacyjnej do rozpoznania (art. 3989
k.p.c.), o kosztach postępowania
kasacyjnego orzekając na podstawie art. 102 k.p.c.