Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 46/14
POSTANOWIENIE
Dnia 5 lutego 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Dawid Miąsik
w sprawie z powództwa T. Dystrybucja S.A. w K.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem zainteresowanej Elektrownia P. S.A. - Grupa E. P. w P.
o ochronę konkurencji i nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 lutego 2015 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 16 kwietnia 2014 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego
w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 16 kwietnia 2014 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu
Okręgowego w W. – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 26 marca 2013 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd drugiej instancji wyjaśnił, że podstawowe znaczenie
dla rozstrzygnięcia sprawy miała kwestia skutków ewentualnej niewłaściwości
organu, który wydał decyzję. Sąd Apelacyjny podkreślił, że rozpoznając odwołanie
od decyzji Prezesa Urzędu nie można pomijać uchybień zasadom postępowania
administracyjnego, w szczególności zaś takim, które skutkują nieważnością decyzji.
2
W ocenie Sądu drugiej instancji, Sąd Okręgowy przeprowadził prawidłową analizę
przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 lutego 2002 r. w
sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 18, poz. 172, rozporządzenie z 2002 r.). Sąd
drugiej instancji uznał za uprawnione stanowisko, zgodnie z którym w niniejszej
sprawie decyzję wydał niewłaściwy organ, co z kolei uzasadniało odwołanie się do
art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji z powodu niemożności
stwierdzenia jej nieważności przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych dotyczących
następujących kwestii: 1) czy § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. odnosi się do
praktyk ograniczających konkurencję, których stosowanie ma miejsce na całym lub
znacznej części rynku krajowego będącego rynkiem właściwym nadużycia pozycji
dominującej, czy też do takich praktyk, których skutki występują na całym lub
znacznej części rynku krajowego, będącego rynkiem powiązanym z rynkiem
właściwym? 2) czy ustalenie właściwości delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w sprawach praktyk ograniczających konkurencję, których skutki
(nawet pośrednie) mogą wystąpić na rynkach powiązanych, wymaga szczegółowej
analizy tych rynków w celu ustalenia ewentualnego występowania skutków
antykonkurencyjnej praktyki na tych rynkach? 3) czy istnieje podstawa do
zakwestionowania właściwości delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w zakresie przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji
administracyjnej na podstawie przepisów rozporządzenia, jeżeli wszczęcie
postępowania objęło nadużycie pozycji dominującej na lokalnym rynku dystrybucji
energii elektrycznej (na terenie sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy), a wydana
decyzja stwierdzała stosowanie praktyk na tym rynku polegających na narzucaniu
nieuczciwych warunków dystrybucji energii elektrycznej? 4) czy dyrektor delegatury
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest upoważniony na podstawie § 3
ust. 4 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r. do podpisania decyzji stwierdzającej
stosowanie przez przedsiębiorcę ograniczającej konkurencję praktyki polegającej
na nadużywaniu pozycji dominującej na lokalnym rynku dystrybucji energii
3
elektrycznej (na terenie sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy) poprzez
przeciwdziałanie ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji
na krajowym rynku obrotu energią elektryczną na rzecz podmiotów uprawnionych
do korzystania z prawa wyboru sprzedawcy na zasadach dostępu stron trzecich, w
sytuacji, gdy z istoty tej praktyki wynika, iż jej skutki ograniczone są do obszaru
elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy? 5) czy badanie
„odczuwalnych skutków działań i zaniechań” przedsiębiorcy będącego monopolistą
naturalnym na lokalnym rynku dystrybucji energii elektrycznej, przejawiających się
na rynku powiązanym, tj. rynku obrotu energią elektryczną wymaga upoważnienia
Prezesa Urzędu, jeżeli skutki te są wynikiem silnej pozycji dominującej
przedsiębiorcy na rynku właściwym i nie przejawiają się na znacznej części rynku
krajowego, będącego rynkiem powiązanym z rynkiem właściwym?
Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia powyższych problemów Prezes
Urzędu wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2002 r. delegatury
prowadzą postępowanie antymonopolowe i wydają decyzje oraz postanowienia w
zakresie swojej właściwości miejscowej. W § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.
przewidziano wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej właściwości rzeczowej
delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, stanowiąc że „Przepisy ust.
1-3 nie dotyczą przedsiębiorców działających w warunkach monopolu naturalnego
(sieciowego), w szczególności w sektorze paliwowo-energetycznym, transporcie
kolejowym i łączności, jeżeli stosowane przez nich praktyki ograniczające
konkurencję ujawniają się na całym lub znacznej części rynku krajowego. W tych
sprawach właściwy jest Prezes Urzędu - Centrala w Warszawie”. W dalszej
kolejności Prezes Urzędu przywołał § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z
którym decyzje i postanowienia w sprawach z zakresu właściwości delegatur
dyrektorzy delegatur wydają i podpisują w imieniu Prezesa Urzędu.
Rozporządzenie z 2002 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Prezesa Rady
Ministrów z dnia 17 lipca 2007 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i
rzeczowej delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (D.U. Nr 134,
poz. 939), w którym właściwość delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów określono tak samo. Zasady ustalania właściwości delegatur
zmodyfikowano w obowiązującym obecnie rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów
4
z dnia 1 lipca 2009 r. w sprawie określenia właściwości miejscowej i rzeczowej
delegatur Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Dz.U. Nr 107, poz. 887).
Rozporządzenie to stanowi, że Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów - Centrala w Warszawie jest właściwy w sprawach, w których
praktyki ograniczające konkurencję ujawniają się na całym lub znacznej części
rynku krajowego, niezależnie od tego, czy przedsiębiorca, który stosuje praktyki
ograniczające konkurencję, działa w warunkach monopolu naturalnego.
Według Prezesa Urzędu przepis § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. należy
interpretować w ten sposób, że Centrala Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w Warszawie jest właściwa dla prowadzenia postępowań w
sprawach praktyk ograniczających konkurencję, jeżeli zostaną spełnione
kumulatywnie dwie przesłanki: 1) przedsiębiorca, który stosuje praktyki
ograniczające konkurencję, działa w warunkach monopolu naturalnego
(sieciowego); 2) stosowane przez niego praktyki naruszające konkurencję muszą
ujawniać się na całym lub znacznej części rynku krajowego. W dalszej kolejności
Prezes Urzędu wskazał, że interpretując § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. Sądy
obu instancji uznały, że przyjęcie przez organ antymonopolowy, iż działania i
zaniechania powoda są odczuwalne na (krajowym) rynku powiązanym z (lokalnym)
rynkiem właściwym oznacza ujawnianie się praktyki ograniczającej konkurencję w
sposób określony w § 3 ust. 4 rozporządzenia. Wywoływanie przez praktykę
ograniczającą konkurencję skutków na krajowym rynku powiązanym z lokalnym
rynkiem właściwym (rynkiem nadużycia) jest w konsekwencji równoznaczne z
„ujawnianiem się” tej praktyki w rozumieniu § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.
Zdaniem Prezesa Urzędu takie stanowisko budzi wątpliwości. Gdyby celem
ustawodawcy było wyłączenie z właściwości delegatur spraw dotyczących praktyk,
których skutki odczuwalne są na rynkach powiązanych, to znalazłoby to wyraz w
omawianym przepisie, który zostałby uzupełniony o sformułowanie „skutki” i
brzmiałby wówczas następująco „jeżeli skutki stosowanych przez nich praktyk
ograniczających konkurencję ujawniają się na całym lub znacznej części rynku
krajowego”. W ocenie Prezesa Urzędu brzmienie § 3 ust. 4 rozporządzenia z
2002 r. przemawia za przypisaniem mu znaczenia, wedle którego wyłączenie
właściwości delegatury ma miejsce jedynie w sytuacji, gdy praktyka ograniczająca
5
konkurencję ma miejsce (jest stosowana) na całym lub znacznej części rynku
krajowego, będącego rynkiem właściwym, na którym nastąpiło nadużycie pozycji
dominującej.
Prezes Urzędu podkreślił, że stosowane na rynkach lokalnych praktyki
ograniczające konkurencję mogą wywoływać różnorodne, nawet bardzo pośrednie
skutki na rynkach powiązanych (w tym o zasięgu krajowym). Ustalanie takich
skutków wymagałoby każdorazowo przeprowadzenia szczegółowych analiz rynków
powiązanych z rynkiem właściwym, jedynie w celu ustalenia właściwości delegatury
(lub jej braku). Szczegółowa analiza rynków powiązanych nie jest, co do zasady,
wymagana w postępowaniach w sprawie praktyk polegających na nadużyciu
pozycji dominującej. Tym samym przeprowadzanie szczegółowych analiz rynków
powiązanych w poszukiwaniu pośrednich skutków praktyki stosowanej na lokalnym
rynku właściwym należy ocenić jako naruszające zasadę ekonomiki procesowej.
Ponadto, wszczęcie i prowadzenie postępowania przez delegaturę Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w sprawie praktyki ograniczającej konkurencję, której
skutki prima facie ograniczają się do lokalnego rynku, na którym jest stosowana, a
następnie ustalenie - po przeprowadzeniu w toku postępowania szczegółowej
analizy rynków powiązanych - że objęta postępowaniem praktyka wywołuje skutki
na rynku powiązanym o krajowym zasięgu, powodowałoby konieczność uznania
postępowania za nieważne i stwarzało ryzyko przedawnienia wszczęcia
postępowania antymonopolowego.
W dalszej kolejności Prezes Urzędu podnosi, że odrębnego rozważenia
wymaga zagadnienie, czy istnieje podstawa do zakwestionowania właściwości
delegatury Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w zakresie
przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji administracyjnej na podstawie
przepisów rozporządzenia z 2002 r., jeżeli wszczęcie postępowania objęło
nadużycie pozycji dominującej na lokalnym rynku dystrybucji energii elektrycznej
(na terenie sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy), a wydana decyzja stwierdzała
stosowanie na tym rynku praktyki polegającej na narzucaniu nieuczciwych
warunków dystrybucji energii elektrycznej, tj. praktyki określonej w art. 8 ust. 1 i 8
ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów
(t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080, ustawa z 2000 r.). Skutki tego rodzaju
6
praktyk ograniczających konkurencję o charakterze eksploatacyjnym mogą
występować jedynie na rynku, na którym były stosowane, tj. lokalnym rynku
dystrybucji energii elektrycznej na terenie elektroenergetycznej sieci przedsiębiorcy.
Takie praktyki zamknięte są w ramach rynku lokalnego, ograniczonego zasięgiem
sieci elektroenergetycznej przedsiębiorcy. W przypadku takich praktyk
(stosowanych na rynkach lokalnych) nigdy nie zostanie spełniona przesłanka
„ujawniania się na całym lub znacznej części rynku krajowego” i to bez względu na
kierunek wykładni tego pojęcia. Dlatego Prezes Urzędu uznaje, że nie ma podstaw
prawnych dla zakwestionowania właściwości rzeczowej delegatury Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w zakresie praktyk ograniczających konkurencję
polegających na nadużyciu pozycji dominującej na lokalnym rynku dystrybucji
energii elektrycznej poprzez narzucanie nieuczciwych warunków dystrybucji energii
elektrycznej.
Prezes Urzędu argumentuje, że w wydanej w niniejszej sprawie decyzji
wskazano, że stosowane przez powoda praktyki stanowiące nadużywanie pozycji
dominującej na lokalnym rynku dystrybucji energii elektrycznej (na terenie sieci
dystrybucyjnej przedsiębiorcy), polegające na przeciwdziałaniu ukształtowania się
warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na krajowym rynku obrotu energią
elektryczną na rzecz podmiotów uprawnionych do korzystania z prawa wyboru
sprzedawcy na zasadach dostępu stron trzecich, są odczuwane na tym rynku.
Prezes Urzędu podnosi, że w tym kontekście wyjaśnienia wymaga, czy sam fakt, że
praktyka przeciwdziała ukształtowaniu się warunków niezbędnych do rozwoju
konkurencji na krajowym rynku obrotu energią elektryczną na rzecz podmiotów
uprawnionych do korzystania z prawa wyboru sprzedawcy na zasadach dostępu
stron trzecich, przesądza o braku upoważnienia dyrektora delegatury Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów do podpisania decyzji w sprawie, w sytuacji
gdy z istoty zarzucanej praktyki wynika ograniczenie jej skutków do części
krajowego rynku obrotu energią elektryczną odpowiadającej obszarowi
elektroenergetycznej sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy. W ocenie organu
antymonopolowego, zawarcie w decyzji ustaleń, z których jednoznacznie wynika,
że zarzucana praktyka wywiera skutki na części krajowego rynku obrotu energią
elektryczną, odpowiadającej zasięgowi geograficznemu lokalnego rynku dystrybucji
7
energii elektrycznej (będącego rynkiem właściwym w sprawie), pozytywnie
przesądza o posiadaniu przez dyrektora delegatury UOKiK, wynikającego z
przepisów rozporządzenia, upoważnienia do popisania decyzji.
Zdaniem Prezesa Urzędu powyższe zagadnienia są istotne dla
prowadzonych przez delegatury UOKiK postępowań w sprawach praktyk
ograniczających konkurencję stosowanych na rynkach lokalnych, których skutki
mogą być odczuwalne, nawet jedynie w sposób pośredni, na rynkach powiązanych
o krajowym zasięgu. Wątpliwości dotyczące zagadnień w nich opisanych niosą
poważne zagrożenia dla zasady stabilności decyzji administracyjnych i mogą
utrudniać wypełnianie przez organ antymonopolowy ustawowych zadań z zakresu
ochrony konkurencji, które Prezes Urzędu wykonuje przy pomocy delegatur.
Wynikłe w przedmiotowej sprawie istotne zagadnienia prawne wymagają zatem
rozstrzygnięcia przez Sąd Najwyższy. Należy zauważyć, że opisane powyżej
istotne zagadnienia prawne nie były dotychczas przedmiotem rozważań Sądu
Najwyższego. Ponadto, § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. nie jest precyzyjny i
wymaga wykładni Sądu Najwyższego.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania i zasądzenie kosztów
zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z art. 3989
§ 1 pkt 1-4 k.p.c., Sąd Najwyższy przyjmuje skargę
kasacyjną do rozpoznania, jeżeli w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne,
istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących poważne wątpliwości lub
wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów, zachodzi nieważność
postępowania lub skarga kasacyjna jest oczywiście uzasadniona. Dlatego wniosek
o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powinien wskazywać, że zachodzi
przynajmniej jedna z okoliczności wymienionych w powołanym przepisie, a jego
uzasadnienie zawierać przekonywujące argumenty świadczące o tym, że
8
rzeczywiście, biorąc pod uwagę sformułowane w ustawie kryteria, istnieje potrzeba
rozpoznania skargi przez Sąd Najwyższy. W ramach przedsądu Sąd Najwyższy
bada wyłącznie wskazane w skardze okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do
rozpoznania, a nie podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Służy to wyborowi
jedynie takich spraw, które powinny zostać rozpoznane przez organ najwyższego
szczebla sądownictwa ze względu na interes publiczny. Podstawowym celem
postępowania kasacyjnego jest bowiem ochrona tego interesu przez zapewnienie
jednolitości wykładni oraz wkład Sądu Najwyższego w rozwój prawa i
jurysprudencji.
Zagadnienie prawne w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c., uzasadniające
przyjęcie skargi do rozpoznania przez Sąd Najwyższy, musi odpowiadać
określonym wymaganiom, a mianowicie: 1) być sformułowane w oparciu o
okoliczności mieszczące się w stanie faktycznym sprawy wynikającym z
dokonanych przez sąd ustaleń, 2) być przedstawione w sposób ogólny i
abstrakcyjny tak, aby umożliwić Sądowi Najwyższemu udzielenie uniwersalnej
odpowiedzi, niesprowadzającej się do samej subsumcji i rozstrzygnięcia
konkretnego sporu, 3) pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą tak, aby
udzielenie odpowiedzi na postawione pytanie ułatwiło sądowi odwoławczemu
podjęcie decyzji jurysdykcyjnej co do istoty sprawy, 4) dotyczyć zagadnienia
budzącego rzeczywiście poważne wątpliwości, ze względu na użycie przez
ustawodawcę przymiotnika kwalifikującego „istotne”. Istotnym zagadnieniem
prawnym jest taki problem z zakresu wykładni i stosowania prawa, który ma
znaczenie precedensowe dla rozstrzygania podobnych spraw lub rozwoju
jurysprudencji. Wskazanie zagadnienia prawnego uzasadniającego wniosek o
rozpoznanie skargi kasacyjnej powinno zatem nastąpić przez określenie przepisów
prawa, w związku z którymi zostało sformułowane, i wskazanie argumentów, które
prowadzą do rozbieżnych ocen. Dopiero wówczas Sąd Najwyższy ma podstawę do
oceny, czy przedstawione zagadnienie jest rzeczywiście zagadnieniem „prawnym”
oraz czy jest to zagadnienie „istotne”. Dlatego uzasadnienie wniosku o przyjęcie
skargi kasacyjnej do rozpoznania nie może ograniczać się do samego
sformułowania wątpliwości, czy przedstawienia preferowanego przez skarżącego
sposobu rozwiązania istotnego problemu prawnego. Miejscem na jednostronną
9
polemikę pełnomocnika z poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku
Sądu drugiej instancji są podstawy kasacyjne. Natomiast uzasadnienie wniosku o
przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, w związku z publicznoprawnym
charakterem postępowania kasacyjnego, wymaga przedstawienia inaczej
skonstruowanego wywodu prawnego, w którym przedstawione zostaną różne racje
i poglądy, w tym niekorzystne dla skarżącego, składające się na konkurencyjne
wersje rozstrzygnięcia problemu prawnego wymagającego wypowiedzi Sądu
Najwyższego. Spełnienia powyższych wymogów należy oczekiwać zwłaszcza, gdy
skarżącym jest organ taki jak Prezes Urzędu, który w postępowaniu sądowym
występuje w charakterze strony, ale który jako organ administracji publicznej nie
realizuje, ani nie broni swoich interesów, lecz realizuje zadania publiczne w
interesie publicznym (zob. uchwała NSA z 20 maja 2010 r., I OPS 13/09).
Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie
spełnia powyższych wymogów, zaś większość ze sformułowanych w nim
zagadnień prawnych została wadliwie skonstruowana. Niezależnie od powyższego,
Sąd Najwyższy nie dopatrzył się publicznoprawnej potrzeby merytorycznego
rozpoznania skargi z następujących względów.
Odnosząc się do potrzeby rozstrzygnięcia jedynych dwóch zagadnień skargi
kasacyjnej Prezesa Urzędu, które spełniają powyższe wymogi formalne, Sąd
Najwyższy stwierdza, że odpowiedź na pytanie „czy § 3 ust. 4 rozporządzenia
odnosi się do praktyk ograniczających konkurencję, których stosowanie ma miejsce
na całym lub znacznej części rynku krajowego, będącego rynkiem właściwym
nadużycia pozycji dominującej, czy też do takich praktyk, których skutki występują
na całym lub znacznej części rynku krajowego, będącego rynkiem powiązanym z
rynkiem właściwym?” jest oczywista w świetle treści tego przepisu. Skoro przepis
ten stanowi o „ujawnianiu się” stosowanych przez przedsiębiorcę praktyk, nie
chodzi w nim stosowanie praktyki na rynku właściwym obejmującym terytorium
całego kraju lub na jego znacznej części, lecz o takie praktyki, które ujawniają się
na rynku właściwym mającym charakter krajowy bądź na znacznej części tak
wyznaczonego rynku właściwego. Sąd Najwyższy podziela praktyczne zastrzeżenia
zgłoszone przez pełnomocnika Prezesa Urzędu, nie mniej przepis ten został
sformułowany w taki sposób, że za jego odmienną wykładnią opartą na
10
wskazanych w skardze argumentach funkcjonalnych musiałby przemawiać
dodatkowe względy.
Odnosząc się z kolei do problemu prawnego „czy dyrektor delegatury Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest upoważniony na podstawie § 3 ust. 4 i § 6
ust. 1 rozporządzenia do podpisania decyzji stwierdzającej stosowanie przez
przedsiębiorcę ograniczającej konkurencję praktyki polegającej na nadużywaniu
pozycji dominującej na lokalnym rynku dystrybucji energii elektrycznej (na terenie
sieci dystrybucyjnej przedsiębiorcy) poprzez przeciwdziałanie ukształtowaniu się
warunków niezbędnych do rozwoju konkurencji na krajowym rynku obrotu energią
elektryczną na rzecz podmiotów uprawnionych do korzystania z prawa wyboru
sprzedawcy na zasadach dostępu stron trzecich, w sytuacji, gdy z istoty tej praktyki
wynika, iż jej skutki ograniczone są do obszaru elektroenergetycznej sieci
dystrybucyjnej przedsiębiorcy” Sąd Najwyższy stwierdza, że odpowiedź na to
pytanie zależy od tego, jak zdefiniowany zostanie rynek właściwy, na którym
ujawnia się stosowana praktyka. W sytuacji, gdy w decyzji jako rynek, na którym
ujawnia się nadużycie pozycji dominującej, wskazano rynek krajowy obrotu energią
elektryczną, a kwalifikacja ta nie została zmieniona przez Sądy i nie wyznaczono
węższego rynku właściwego, na którym odczuwane są (bezpośrednio) efekty
zachowania dominanta, nie ma podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu
drugiej instancji co do braku umocowania dyrektora delegatury Urzędu Ochrony
Konkurencji i Konsumentów w K. do wydania decyzji w niniejszej sprawie.
Sąd Najwyższy miał na względzie, że zgodnie z jednolitym stanowiskiem
piśmiennictwa oraz postanowieniem NSA z 24 września 2009 r., II GZ 211/09
Prezes Urzędu jest centralnym organem administracji rządowej. Jednostką
organizacyjną, przy pomocy której organ ten wykonuje swoje zadania, jest Urząd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów, w ramach którego działa Centrala oraz 9
delegatur. Żaden przepis ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie nadaje
tym jednostkom ani osobowości prawnej, ani statusu samodzielnego organu. Urząd
Ochrony Konkurencji i Konsumentów to zorganizowany zespół osób przydany
organowi administracji publicznej, którym jest Prezes Urzędu, do pomocy w
pełnieniu jego funkcji. Ani delegatura, ani jej dyrektor, który zgodnie z art. 28 ust. 6
ustawy z 2000 r. wydawał decyzje i postanowienia w imieniu Prezesa Urzędu, nie
11
są organami administracji. Na podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z 2000 r. dyrektorzy
delegatur nabyli jedynie upoważnienie do podejmowania określonych działań w
ramach wykonywania przez Prezesa Urzędu jego kompetencji. W dalszym jednak
ciągu władztwo administracyjne do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej
jednostki pozostaje przy organie centralnym, jakim jest Prezes Urzędu. Dlatego
rozporządzenie z 2002 r. określa jedynie organizację działalności Urzędu,
odwołując się do pojęcia właściwości miejscowej i rzeczowej delegatury Urzędu. Na
podstawie art. 28 ust. 6 ustawy z 2000 r., w związku z przepisami rozporządzenia z
2002 r. dyrektor delegatury uzyskał upoważnienie do wykonywania określonych
czynności w postępowaniach prowadzonych przez Prezesa Urzędu (zob. także
wyrok SOKiK z dnia 13 sierpnia 2001 r., XVII Ama 95/00).
Kompetencja do wydawania decyzji przysługuje Prezesowi Urzędu. W
ramach dekoncentracji wewnętrznej zadań realizacja tej kompetencji, w imieniu i na
rzecz organu, może zostać przekazana aparatowi pomocniczemu. Źródłem takiego
umocowania do działania w imieniu i na odpowiedzialność organu może być
ustawa (wraz z rozporządzeniem wykonawczym) bądź akt indywidualnego
upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Upoważnienie do wydawania
decyzji w imieniu organu, niezależnie od tego, czy ma swoje źródło w art. 268a
k.p.a., czy w ustawie, powoduje, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję
organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji
publicznej (wyrok NSA w Warszawie z 8 listopada 2012 r., I OSK 1554/12).
Stosownie do art. 28 ust. 6 ustawy z 2000 r. decyzje i postanowienia w sprawach z
zakresu właściwości delegatur oraz w sprawach przekazanych do załatwienia przez
Prezesa Urzędu dyrektorzy delegatur wydają w imieniu Prezesa Urzędu. Z przepisu
tego wynika ustawowe upoważnienie dla dyrektorów delegatur do wydawania
decyzji w imieniu Prezesa Urzędu, bez potrzeby legitymowania się upoważnieniem,
o którym mowa w art. 268a k.p.a. To ustawowe upoważnienie przysługuje
dyrektorom delegatur w sprawach z zakresu właściwości delegatury, o czym
rozstrzygało rozporządzenie z 2002 r., oraz w sprawach przekazanych przez
Prezesa Urzędu.
Naruszenie przepisów rozporządzenia z 2002 r. dotyczących właściwości
miejscowej delegatur powoduje, że w braku przekazania sprawy do załatwienia
12
przez Prezesa Urzędu oraz gdy nie udzielono dyrektorowi delegatury upoważnienia
na podstawie art. 268a k.p.a., dyrektor nie mógł wydać decyzji w imieniu Prezesa
Urzędu. Upoważnienie do jej wydania nie wynikało bowiem z art. 28 ust. 6 ustawy z
2000 r. w związku z przepisami rozporządzenia z 2002 r. Skutkiem podpisania
decyzji przez osobę nie mającą do tego upoważnienia jest nieważność decyzji
(wyrok NSA z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1618/12; wyrok WSA w Krakowie z 17
kwietnia 2013 r., III SA/Kr 1156/12). Jak zaś wynika z wyroku Sądu Najwyższego z
19 sierpnia 2009 r., III SK 5/09 wady decyzji skutkujące jej nieważnością należą do
tego rodzaju uchybień proceduralnych, jakie Sądy orzekające z odwołania od
decyzji Prezesa Urzędu uwzględniają przy ocenie zasadności odwołania
przedsiębiorcy. Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów był w rezultacie władny
uchylić zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdził, że decyzja została wydana w
niniejszej sprawie z naruszeniem § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.
Sąd Najwyższy nie podziela przekonania pełnomocnika Prezesa Urzędu co
do publicznoprawnej potrzeby rozstrzygnięcia sformułowanych przez niego
problemów interpretacyjnych na tle § 3 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., ponieważ w
jego ocenie uwzględnienie interpretacji przyjętej przez Sądy obu instancji nie godzi
w efektywność działania organu antymonopolowego w stopniu większym niż
konieczny do zapewnienia standardów sprawiedliwości proceduralnej. Akceptując
wyrażony w uzasadnieniu wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej pogląd, zgodnie z
którym na etapie inicjowania postępowania antymonopolowego w sprawie
nadużycia pozycji dominującej trudno jest niekiedy wskazać, na jakim rynku
ujawniają się skutki praktyki, Sąd Najwyższy podkreśla, że w sprawach wątpliwych
możliwe było odwołanie się, z ostrożności procesowej, do odpowiedników instytucji
przewidzianej w art. 28 ust. 5 ustawy z 2000 r., zaś do dochowania standardów
proceduralnych wystarczające jest udzielenie dyrektorowi delegatury upoważnienia
do wydania decyzji w imieniu Prezesa Urzędu przed jej podjęciem, w przypadku
ustalenia w toku postępowania, że praktyka ujawnia się na takich rynkach, które
czynią pierwotne założenie o właściwości miejscowej delegatury błędnym.
Pracownik organu może bowiem podejmować różnego rodzaju czynności
postępowania administracyjnego, aż do przygotowania projektu rozstrzygnięcia
włącznie, w ramach wykonywania obowiązków w urzędzie i do tych czynności nie
13
potrzebuje odrębnego upoważnienia, które jest konieczne do wydania decyzji w
imieniu organu (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania
administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 788).
Odmawiając przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania Sąd Najwyższy miał
także na względzie, że uchylenie decyzji Prezesa Urzędu przez Sąd orzekający w
sprawie z odwołania skutkuje koniecznością zakończenia przez organ
antymonopolowy postępowania administracyjnego w sposób uwzględniający
zapatrywania leżące u podstaw wyroku kasującego wydaną decyzję (por. wyrok
Sądu Najwyższego z 19 lutego 2009 r., III SK 31/08 oraz decyzja Prezesa UOKiK z
30 grudnia 2010 r., RPZ-33/2010), przy czym dopuszczalne jest wydanie kolejnej
decyzji pozbawionej wad wytkniętych w postępowaniu sądowym.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy orzekł o odmowie przyjęcia
skargi kasacyjnej do rozpoznania (art. 3989
k.p.c.), o kosztach postępowania
kasacyjnego orzekając na podstawie art. 102 k.p.c.