Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 232/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 lutego 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Marta Romańska (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Józef Frąckowiak
SSN Karol Weitz
w sprawie z powództwa Miasta Z.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie L.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 13 lutego 2015 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 4 grudnia 2013 r.,
1) oddala skargę kasacyjną;
2) zasądza od powoda na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii
Generalnej Skarbu Państwa kwotę 3.600 (trzy tysiące sześćset) zł
tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powód - Miasto Z. w pozwie z 25 sierpnia 2011 r. wniósł o orzeczenie
nakazem zapłaty w postępowaniu upominawczym, że pozwany Skarb Państwa
reprezentowany przez Wojewodę L. ma mu zapłacić kwotę 3.000.000 zł z
ustawowymi odsetkami od 15 stycznia 2011 r. i kosztami procesu, a to w
wykonaniu zobowiązania zaciągniętego umową z 28 maja 2010 r., nr 7/2010 o
dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu państwa zadania pod nazwą
„Przebudowa ciągu ulic J. i O. wraz ze skrzyżowaniami w Z.”
Nakazem zapłaty wydanym 14 września 2011 r. w postępowaniu
upominawczym Sąd Okręgowy w Z. uwzględnił powództwo w całości.
Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę L. w sprzeciwie
od nakazu zapłaty wniósł o oddalenie powództwa.
Wyrokiem z 19 czerwca 2013 r. Sąd Okręgowy w Z. uwzględnił powództwo
w całości. Sąd Okręgowy ustalił, że w 2010 r. powód zamierzał zrealizować zadanie
pn. „Przebudowa ciągu ulic J. i O. wraz ze skrzyżowaniami w Z.” i wystąpił o
dotację z budżetu państwa, od przyznania której uzależniał jego wykonanie. 12
maja 2010 r. powód zawarł z wykonawcą umowę o roboty budowlane i powierzył
mu przebudowanie w terminie do 29 października 2010 r. ciągu ulic J. i O. wraz ze
skrzyżowaniami oraz budowę sieci wodociągowej wraz z przyłączami w ul. J., a
następnie zawarł z P. O. umowę o pełnienie nadzoru inwestorskiego nad tą
inwestycją do 30 listopada 2010 r. oraz w okresie gwarancyjnym. 28 maja 2010 r.
strony zawarły umowę o dofinansowanie środkami pochodzącymi z budżetu
państwa zadania „Przebudowa ciągu ulic J. i O. wraz ze skrzyżowaniami w Z.,
realizowanego zgodnie z ustawą z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek
samorządu terytorialnego, Programem Wieloletnim pod nazwą „Narodowy Program
Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-2011”, ustanowionym uchwałą nr 233/2008
Rady Ministrów z 28 października 2008 r., zmienioną uchwałą nr 157/2009 Rady
Ministrów z 15 września 2009 r., wnioskiem szczegółowo opisującym zadanie, na
które została przyznana dotacja, stanowiącym załącznik nr 1 do umowy, umową
z wykonawcą wraz z harmonogramem rzeczowo-finansowym stanowiącym
załącznik nr 2 do umowy. Strony określiły, że całkowity koszt inwestycji wyniesie
7.582.283,42 zł, a pozwany zobowiązał się przekazać dotację celową z budżetu
3
państwa na dofinansowanie zadania inwestycyjnego realizowanego przez powoda
w łącznej kwocie 3.000.000 zł, co stanowiło nie więcej niż 50% wartości zadania
wynikającej z umowy zawartej z wykonawcami, i nie więcej niż kwota określona na
liście zakwalifikowanych wniosków do dofinansowania w 2010 r., zatwierdzonej
przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Powód zobowiązał się do
przekazania na realizację zadania środków własnych w łącznej kwocie
4.582.283,42 zł. Strony ustaliły, że realizacja zadania rozpocznie się w kwietniu
2010 r., a zakończy w październiku 2010 r., przy czym aneksem nr 1 do umowy
termin ten został przedłużony do 30 listopada 2010 r. Dotacja celowa z budżetu
państwa miała być przekazana po udokumentowaniu przez powoda poniesienia
50% kosztów zadania ze środków własnych, nie mniej niż 25% wartości inwestycji
i po złożeniu przez niego pisemnego wniosku o wypłatę środków, pod warunkiem
przedstawienia kserokopii: a) zapłaconych: faktur, rachunków lub innych
dokumentów finansowych sprawdzonych pod względem merytorycznym,
formalnym i rachunkowym; b) protokołu częściowego odbioru wykonanych robót,
a w przypadku zakupów urządzeń, które nie zostały zamontowane, przyjęcia ich
na magazyn. Dotacja miała być przeznaczona na pokrycie kosztów bezpośrednio
związanych z realizacją zadania, poniesionych po dniu złożenia wniosku
o dofinansowanie, w szczególności kosztów wykonawstwa oraz nadzoru.
W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach
powód zobowiązany był do ich usunięcia lub udzielania niezbędnych dodatkowych
informacji w wyznaczonym przez Wojewodę terminie. Termin wykorzystania dotacji
przyznanej na realizację zadania nie mógł być dłuższy niż do 31 grudnia 2010 r.
Niewykorzystaną część dotacji należało zwrócić nie później niż 15 dni po terminie
zakończenia zadania. Wojewoda był uprawniony do przeprowadzenia kontroli
finansowej i rzeczowej prawidłowości realizacji zadania, a także inspekcji w trakcie
jego realizacji. W przypadku niedopełnienia przez powoda warunków umowy,
a w szczególności wykorzystania dotacji lub jej części niezgodnie
z przeznaczeniem, Wojewoda był uprawniony zażądać, po upływie wyznaczonego
terminu, zwrotu całości lub części kwoty dotacji przekazanych powodowi
na realizację zadania.
Powód wydłużył wykonawcy termin do wykonania umowy do 18 listopada
4
2010 r., a 17 listopada 2010 r. wykonawca zawiadomił go, że 16 listopada 2010 r.
zakończył roboty w zakresie określonym umową. Powód zwrócił się do inspektora
nadzoru inwestorskiego o potwierdzenie zakończenia robót oraz gotowości
do odbioru końcowego. W piśmie z 19 listopada 2010 r. inspektor nadzoru
stwierdził, że wykonawca nie przedłożył mu dokumentów dotyczących jakości
wykonywanych warstw ścieralnych, które w większości nie spełniają wymagań,
nie zakończono też robót związanych z zielenią i nasadzeniami, ukształtowaniem
terenu w sąsiedztwie robót i oznakowania poziomego ulic. Wykonawca wykonał
szereg robót przy sprzeciwie i bez odbioru inspektora nadzoru. Ostatecznie
inspektor nadzoru odmówił potwierdzenia na dzień 19 listopada 2010 r.
zakończenia wszystkich robót i wykonania ich zgodnie z umową.
Pismem z 25 listopada 2010 r., doręczonym 29 listopada 2010 r., powód
zwrócił się do pozwanego o wypłatę dotacji z budżetu państwa na dofinansowanie
zadania. Do wniosku dołączył wymagane dokumenty, w tym kopie zapłaconych,
sprawdzonych pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym faktur na
łączną kwotę 5.412.316,79 zł z protokołami częściowego odbioru robót. Spełnił
przez to warunki przyznania mu dotacji określonej w umowie.
Do odbioru robót przystąpiono 1 grudnia 2010 r. W jego trakcie stwierdzono
kilka wad wykonanego przedmiotu umowy, ale droga została oddana do
użytkowania, a nowy termin odbioru prac ustalono na 3 grudnia 2010 r. W piśmie
z 13 grudnia 2010 r. wykonawca złożył powodowi oświadczenie o odstąpieniu
od umowy z 12 maja 2010 r., twierdząc, że 17 listopada 2010 r. zgłosił powodowi
zakończenie robót, a powód bezpodstawnie ich nie odebrał.
Na wezwanie pozwanego z 15 grudnia 2010 r. o przedstawienie protokołu
końcowego odbioru robót powód odpowiedział, że nim nie dysponuje z uwagi na
spór z wykonawcą. Zaznaczył, że czynności odbiorowe zostały rozpoczęte
6 grudnia 2010 r., a do 30 listopada 2010 r. zapłacił za prawidłowo wykonane
i odebrane prace kwotę 5.539.690,76 zł, co stanowi 73,06% wartości zadania, a do
zapłaty pozostała kwota w wysokości 2.042.592,66 zł, co stanowi 26,94% wartości
całej inwestycji.
W pismach z 16 i 28 grudnia 2010 r. powód zwrócił się do Ministra Spraw
Wewnętrznych i Administracji o pomoc w rozliczeniu zadania, wykonanego prawie
5
w całości, jednakże z wadami, których termin usunięcia został ustalony na 31 maja
2011 r.
28 grudnia 2010 r. przedstawiciele powoda, wykonawcy oraz inspektor
nadzoru sporządzili protokół z odbioru końcowego robót budowlanych. Wskazano
w nim, że datą rzeczywistą ukończenia budowy jest 30 listopada 2010 r., a wady
robót mają być usunięte do 31 maja 2011 r.
W piśmie z 30 grudnia 2010 r. pozwany poinformował powoda, że wypłata
kwoty 3.000.000 zł nie jest możliwa ze względu na niedotrzymanie warunków
umowy oraz określonych w pkt 5.9. załącznika do Uchwały Rady Ministrów
nr 233/2008 z 28 października 2008 r. w sprawie ustanowienia Programu
Wieloletniego pod nazwą „Narodowy Program Przebudowy Dróg Lokalnych 2008-
2011”. W piśmie z 7 stycznia 2011 r. pozwany wyjaśnił, że inwestycja nie została
zakończona do 30 listopada 2010 r. Pismem z 4 stycznia 2011 r., doręczonym
7 stycznia 2011 r., powód wezwał pozwanego ostatecznie do zapłaty kwoty
3.000.000 zł w terminie 7 dni od jego doręczenia. Pozwany nie wypłacił powodowi
żądanej sumy.
Sąd Okręgowy wskazał, że podstawę uwzględnienia powództwa stanowi
przepis art. 471 k.c. Powód spełnił wszystkie warunki przewidziane umową
z 28 maja 2010 r., od których zależała wypłata dotacji i do wniosku o spełnienie
świadczenia dołączył wymagane dokumenty. Zadanie zostało zrealizowane
w terminie przewidzianym w umowie, tj. do 30 listopada 2010 r. Niewykonanie
umowy przez pozwanego spowodowało szkodę w majątku powoda w wysokości
równej kwocie należnej dotacji, która nie została wypłacona. Odsetki
od dochodzonej kwoty pozwany powinien zapłacić od 15 stycznia 2011 r.
na podstawie art. 481 § 1 k.c. w zw. z art. 455 k.c.
Wyrokiem z 4 grudnia 2013 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok Sądu
Okręgowego z 19 czerwca 2013 r. i oddalił powództwo, zasądził od powoda na
rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa kwoty 11.400 zł i
5.400 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz nakazał ściągnąć
od niego na rzecz Skarbu Państwa kwotę 100.000 zł tytułem opłaty od apelacji, od
uiszczenia której pozwany był zwolniony.
Sąd Apelacyjny przytoczył ustaloną w art. 126 ustawy z 27 sierpnia 2009 r.
6
o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: „ustawa
o fin. publ.”) definicję dotacji z budżetu państwa oraz postanowienia tej ustawy
dotyczące umów o ich przyznanie z terminem wykorzystania dotacji nie dłuższym
niż do 31 grudnia danego roku budżetowego. Stwierdził, że zawarta przez strony
umowa z 28 maja 2010 r. dotyczyła przyznania dotacji celowej na realizację
zadania w 2010 r. Skoro powodowi została przyznana dotacja w 2010 r., to powód
powinien był ją rozliczyć – a zatem wydać środki z dotacji łącznie ze środkami
stanowiącymi wkład własny – do końca tego roku. Niewykorzystana część dotacji
miała być zwrócona nie później niż 15 dni po terminie zakończenia zadania,
a zatem w okolicznościach niniejszej sprawy do 15 grudnia 2010 r. Dotacja nie
może być wypłacona po upływie roku kalendarzowego określonego w umowie o jej
przyznanie.
Przedłożenie przez powoda protokołu końcowego i innych dokumentów
stwierdzających, że roboty budowlane zostały wykonane do 30 listopada 2010 r.
nie miało znaczenia dla oceny zasadności zgłoszonego żądania, gdyż umowa
jednoznacznie określała, że wypłata dotacji nastąpi w toku wykonywania zadania,
a warunkiem przekazania środków miało być jedynie udokumentowanie przez
powoda poniesienia 50% kosztów zadania i nie mniej niż 25% wartości inwestycji
ze środków własnych. Umówiona kwota dotacji miała być przeznaczona na
przyszłe wydatki związane z realizacją zadania poniesione po dniu złożenia
wniosku. Dotacja miała stanowić zatem zaliczkę na dalsze koszty związane
z wykonywaniem określonego w umowie zadania i stąd konieczność przedłożenia
protokołu częściowego, a nie ostatecznego odbioru robót. Wniosek powoda
o wypłacenie środków z dotacji spełniał wymagania ustalone w umowie i formalnie
w dniu jego złożenia środki mogły być powodowi wypłacone. Umowa wymagała
jednak nadto zakończenia realizacji zadania w ściśle określonym czasie, a z uwagi
na znaczenie tej okoliczności strony przyjęły aneks do umowy, dotyczący
przedłużenia terminu wykonania zadania. Wniosek o wypłatę dotacji został złożony
25 listopada 2010 r., a pozwanemu doręczony został 29 listopada 2010 r. Pozwany
zasadnie odmówił wypłacenia dotacji, bo sama weryfikacja dokumentacji złożonej
z wnioskiem nie mogłaby nastąpić do 30 listopada 2010 r., a powód nie zdołałby tej
dotacji wydać na wskazane cele przed upływem terminu wykonania umowy.
7
Aktualnie zadanie zostało w pełni zakończone, a zatem odpadł cel, na jaki miała
być przeznaczona dotacja, tj. konieczność ponoszenia dalszych wydatków
na realizację zadania inwestycyjnego.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, powód nie wykazał też przesłanek roszczenia
odszkodowawczego wywodzonego z art. 471 k.c.
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego z 4 grudnia
2013 r. powód zarzucił, że orzeczenie to zapadło z naruszeniem prawa
procesowego (art. 3983
§ 1 pkt 2 k.p.c.), to jest: - art. 378 § 1 k.p.c. poprzez oparcie
przez Sąd Apelacyjny rozstrzygnięcia na twierdzeniach i zarzutach dotyczących
braku wykazania przez powoda szkody, wygaśnięcia roszczenia powoda o wypłatę
dotacji wobec upływu terminu do rozliczenia inwestycji, możliwości wypłaty przez
pozwanego dotacji wyłącznie na wydatki poniesione po złożeniu wniosku o wypłatę
dotacji, które nie zostały podniesione przez pozwanego w sprzeciwie, w toku
postępowania jak i w apelacji, a zatem uległy prekluzji i powinny być pominięte; -
art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 387 § 1 k.p.c.
Powód zarzucił też, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa
materialnego (art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c.), to jest: - art. 361 § 1 i 2 w zw. z art. 471
k.c. poprzez przyjęcie, że powód nie wykazał szkody, chociaż w aktach są
dokumenty świadczące o tym, że w całości samodzielnie sfinansował inwestycję; -
art. 251 ust. 4 ustawy o fin. publ. poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że
wykorzystanie dotacji może nastąpić wyłącznie poprzez zapłatę za zrealizowane
zadanie, podczas gdy wykorzystanie dotacji może nastąpić także przez
zrealizowanie celu umowy; - art. 65 § 2 k.c. poprzez błędną wykładnię oświadczeń
woli stron zawartych w umowie z 28 maja 2010 r. i przyjęcie, że roszczenie powoda
o wypłatę dotacji wygasa najdalej po upływie terminu do rozliczenia dotacji,
z pominięciem przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń wynikających
z kodeksu cywilnego; - art. 251 i 252 ustawy o fin. publ. w zw. z § 4 i § 7 umowy
poprzez bezpodstawne zastosowanie trybów i przesłanek przewidzianych dla
zwrotu dotacji, dla których właściwe jest postępowanie administracyjne przy ocenie
zasadności roszczenia powoda o wypłatę dotacji, podczas gdy powód spełnił
wszystkie przesłanki przewidziane w § 4 umowy do wypłaty dotacji, a pozwany nie
wszczął postępowania w sprawie zwrotu dotacji.
8
Powód wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy
Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Pozwany wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
1. Art. 378 § 1 k.p.c. obliguje sąd drugiej instancji do rozpoznania sprawy
„w graniach apelacji”. Ich szczegółowe wyznaczenie wymaga jednak
uwzględnienia charakteru tego środka odwoławczego i postępowania wywołanego
przez jego wniesienie, na co mają wpływ także przepisy o wymaganiach formalnych
i merytorycznych stawianych apelacji, ale i podstawach dla czynienia ustaleń przez
sąd drugiej instancji. Istotne przy tym jest zwrócenie uwagi, że sąd drugiej instancji
samodzielnie (a zatem - powtórnie) dokonuje subsumpcji ustalonych faktów pod
mające do nich zastosowanie przepisy prawa materialnego. Z tego wyprowadza się
wniosek, że nie może być ograniczony zarzutami naruszenia prawa materialnego
podniesionymi w apelacji, gdyż jego obowiązkiem jest dostrzeżenie wszelkich
uchybień, jakie w tej płaszczyźnie rozpoznania sprawy popełnił sąd pierwszej
instancji.
Niewątpliwie Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie zaakceptował ustalenia
faktyczne Sądu Okręgowego, bowiem przytoczył je bez żadnych zmian
w motywach własnego rozstrzygnięcia, a osobną kwestią, jest to, że pewne
ustalenia uznał za nieistotne dla rozstrzygnięcia w świetle treści umowy
o udzielenie dotacji oraz prawa materialnego, na podstawie którego należy oceniać
działania stron podjęte w wykonaniu tej umowy. Rozważenie twierdzeń i zarzutów
uwzględnionych przez Sąd Apelacyjny przy orzekaniu trzeba poprzedzić
przypomnieniem, że przytoczenie podstawy faktycznej dochodzonego roszczenia
należy do powoda. Nie jest obowiązkiem powoda wskazanie na podstawę prawną,
z której wynika jego roszczenie, ale w ramach podstawy faktycznej powinien jednak
wskazać, czy na pozwanym ciąży obowiązek zachowania się wobec niego
w sposób określony w żądaniu pozwu dlatego, że ciągle pozostaje on związany
umową, którą powinien wykonać, czy dlatego, że ma obowiązek skompensować
powodowi szkodę, którą mu wyrządził, względnie zwrócić korzyść nienależne
uzyskaną kosztem majątku powoda. Tego rodzaju twierdzenia są dla sądu bazą dla
określenia charakteru dochodzonego roszczenia i mającej do niego zastosowanie
9
podstawy prawnej, w świetle której należy ocenić zasadność żądania pozwu.
Powód w pozwie przytoczył fakty dotyczące zarówno umowy o udzieleniu dotacji,
którą zawarł z pozwanym, jak i fakty, które dotyczyły umowy zawartej z wykonawcą
dotowanej inwestycji i czynności kolejno podejmowanych w związku z jej
wykonywaniem. W wyodrębnionej części uzasadnienia żądania pozwu, nazwanej -
przytoczenie podstawy prawnej, powód odwołał się do umowy łączącej go
z pozwanym i podał, że w związku z tą umową domaga się zasądzenia
dochodzonej pozwem kwoty. W tej części pozwu powód nie powołał jakichkolwiek
przepisów prawa. Określenie przez powoda charakteru dochodzonego roszczenia
było na tyle enigmatyczne, że Sąd pierwszej instancji ocenił je na podstawie
przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej kontraktowej, a Sąd drugiej
instancji - po odebraniu od powoda stosownych wyjaśnień - na podstawie
przepisów o zobowiązaniach, w tym na podstawie przepisów materialnoprawnych
mających zastosowanie do umowy o udzielenie dotacji budżetowej.
W świetle tego co wynika z elektronicznego zapisu przebiegu rozprawy
apelacyjnej przeprowadzonej 23 września 2012 r., na której pełnomocnik
pozwanego zgłosił dodatkowy zarzut naruszenia przez Sąd Okręgowy art. 321 § 1
k.p.c. przez orzeczenie o roszczeniu odszkodowawczym, w warunkach gdy powód
jednoznacznie wykluczył, by taki charakter miało dochodzone przez niego
roszczenie, uchybieniem Sądu Apelacyjnego było przyjęcie, że wobec
niezgłoszenia zarzutu naruszenia art. 321 § 1 k.p.c. musi rozważyć zasadność
roszczenia przy uwzględnieniu jego podstawy wskazanej przez Sąd Okręgowy,
to jest art. 471 k.c. Apelacja nie jest środkiem zaskarżenia tak sformalizowanym
jak skarga kasacyjna, a jej zarzuty mogą być uzupełnione także na rozprawie przez
Sądem drugiej instancji. Te uzupełnione zarzuty apelacji sąd drugiej instancji musi
uwzględnić wydając rozstrzygnięcie w sprawie. Trudno pozwanemu czynić zarzut
z tego, że w sprzeciwie od nakazu zapłaty nie podnosił, iż powód nie dowiódł
poniesienia szkody w związku z zaniechaniem wypłacenia mu dotacji, skoro
ostatecznie okazało się, że powód nie dochodził roszczenia, dla zasadności
którego ta okoliczność miałaby jakiekolwiek znaczenie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, okoliczności uwzględnione przez Sąd
Apelacyjny w ramach oceny prawnej sprawy mają oparcie w tych zarzutach, które
10
pozwany zgłaszał w toku postępowania, bo niewątpliwie powoływał się on na to, ze
po 31 grudnia 2010 r. nie może powodowi wypłacić dotacji przyznanej na ten rok
budżetowy oraz że inwestycja budowalna, na sfinansowanie której dotacja miała
być przeznaczona nie została zakończona w terminie. Ta ostatnia okoliczność
została przez Sąd Apelacyjny uznana za nieistotną dla rozstrzygnięcia, choć trzeba
odnotować, że wokół tej właśnie kwestii koncentrowały się czynności dowodowe
Sądu pierwszej instancji.
Art. 328 § 2 k.p.c. w zw. z art. 387 § 1 k.p.c. obliguje sąd drugiej instancji
do sporządzenia uzasadnienia wyroku i określa jego budowę. Uzasadnienie Sądu
Apelacyjnego spełnia wymagania określone w tych przepisach i jest wystarczające
dla rozpoznania skargi kasacyjnej. Skoro powód na rozprawie apelacyjnej
jednoznacznie oświadczył, że jego roszczenie nie ma charakteru
odszkodowawczego, gdyż domaga się wykonania przez pozwanego umowy, którą
z nim zawarł, to zbędne było odnoszenie się przez Sąd drugiej instancji do kwestii
szkody, jaką powód miał ponieść w związku z samodzielnym sfinansowaniem
inwestycji. Niezależnie jednak od powyższego, Sąd Apelacyjny przytoczył ustalenia
Sądu pierwszej instancji i ich nie zakwestionował, a zatem nie można twierdzić, że
odmówił mocy dowodowej dokumentowi w postaci faktury z 29 grudnia 2010 r. na
kwotę 2.042.592,39 zł (k. 296), która wpłynęła do powoda 3 lutego 2011 r. i została
zapłacona 25 lutego 2011 r.
Wbrew stanowisku powoda, Sąd drugiej instancji wskazał, że szczególny
tryb i termin wygaśnięcia roszczenia powoda o wypłatę dotacji wynika z tego,
że jest to świadczenie przyznawane na podstawie przepisów prawa finansowego.
Wskazał też na podstawę wnioskowania, że powód mógł przeznaczyć środki
otrzymane w ramach dotacji wyłącznie na wydatki poniesione po złożeniu wniosku
o jej wypłacenie, a upatrywał jej w umowie zawartej przez strony, której
postanowienia przytoczył.
2. W uzasadnieniu wyroku z 10 lipca 2000 r., SK 12/99, OTK 2000, nr 5,
poz. 143, na który powołuje się skarżący, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił,
że wśród zdarzeń cywilnoprawnych, które powodują powstanie, zmianę lub ustanie
stosunku cywilnoprawnego, wymienia się między innymi akty administracyjne,
a roszczenie o zapłatę powstałe na tle stosunku administracyjnoprawnego może
11
mieć charakter cywilnoprawny. Wówczas spór dotyczący jego wykonania należy
zakwalifikować jako sprawę cywilną. Trybunał Konstytucyjny w motywach tego
orzeczenia stwierdził też, że w systemie prawa polskiego ocena należytego
wykonania zobowiązania i określenie skutków jego niewykonania bądź
nienależytego wykonania stanowi domenę prawa cywilnego. Zagadnienia te są
regulowane przez art. 471 i następne k.c. Choć odpowiedzialność dłużnika, o której
traktują te przepisy potocznie określa się mianem „kontraktowej”, to polski
ustawodawca nie ograniczył stosowania przepisów o odpowiedzialności za
niewykonanie i nienależyte wykonanie zobowiązania do zobowiązań wynikających
z umów. Niewykonanie czy też nienależyte wykonanie istniejącego zobowiązania,
niezależnie od jego źródła, pociąga więc za sobą skutki wskazane w kodeksie
cywilnym. Za takim rozumieniem pojęcia odpowiedzialność kontraktowa
przemawiają też argumenty natury konstytucyjnoprawnej. W przypadku
wykluczenia drogi sądowej do dochodzenia tych roszczeń przed sądami
powszechnymi, osoba uprawniona do świadczenia nie dysponowałaby żadną
możliwością realizacji prawa. Przyjęty w Polsce model sądownictwa
administracyjnego nie dopuszcza bowiem badania przez sądy administracyjne
cywilnoprawnych skutków niewykonania lub nienależytego wykonania legalnej
i niewadliwej decyzji administracyjnej. W zgodzie z art. 45 ust. 1 Konstytucji
pozostaje tylko takie rozumienie „sprawy cywilnej”, które nie wyklucza z jej zakresu
możliwości dochodzenia roszczeń cywilnoprawnych tylko z tej przyczyny, że ich
źródłem jest decyzja administracyjna ustalająca obowiązek spełnienia określonego
świadczenia pieniężnego na rzecz konkretnej osoby.
Zaprezentowane wyżej stanowisko jest też reprezentowane w orzecznictwie
Sądu Najwyższego (por. np. uchwały Sądu Najwyższego z 8 stycznia 1992 r.,
III CZP 138/91, OSNC 1992, nr 7-8, poz. 128 i z 23 lutego 1995 r., III CZP 14/95,
OSNC 1995, nr 6, poz. 90, wyroki z 31 marca 2005 r., V CK 520/04, nie publ.
I z 3 stycznia 2007 r., IV CSK 312/06, nie publ., postanowienia z 18 sierpnia
1999 r., I CKN 478/99, nie publ., z 19 marca 1999 r., II CKN 984/98, OSNC 1999,
nr 10, poz. 180) i sądów administracyjnych (por. np. postanowienie NSA
z 26 stycznia 2011 r., II GSK 98/10, nie publ.).
3. Roszczenie dochodzone przez powoda nie miało źródła w akcie
12
administracyjnym, lecz w umowie zawartej z organem działającym za Skarb
Państwa, jako dysponent środków budżetowych, które zostały powodowi przyznane
jako dotacja. Podstawy do zawierania tego typu umów tworzy ustawa o finansach
publicznych i ona też określa charakter świadczenia, jakim jest dotacja oraz –
z odwołaniem się do uzupełnień wynikających z aktów wykonawczych – elementy
istotne umowy o jej przyznanie. Istotne cechy dotacji ustawodawca określił
w przytoczonym przez Sąd Apelacyjny art. 126 i 127 ustawy o fin. publ., a treść
umowy o jej przyznanie wynika z art. 150 fin. publ. Jeśli nawet do umowy
o przyznanie dotacji oraz do skutków jej niewykonania – z powodu braku nie tylko
kompleksowego, ale nawet dostatecznego ich uregulowania w ustawie o finansach
publicznych – w praktyce stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, to takie
uzupełniające stosowanie regulacji cywilnoprawnej do tego typu umów może
dotyczyć tylko tego obszaru, w zakresie którego nie istnieje jednoznaczna
publicznoprawna regulacja stosunku prawnego, jaki nawiązuje się przez zawarcie
tej umowy. Jest ona bowiem regulowana przez przepisy o finansach publicznych
i wykonywana przy uwzględnieniu zasad wykonywana budżetu, a to sprawia, że
nie można jej zestawiać np. z umową darowizny, której wykonania można
dochodzić na zasadach określonych w kodeksie cywilnym.
3. Powód, rozwiewając w tym zakresie wszelkie wątpliwości, przed Sądem
drugiej instancji wyjaśnił, że roszczenie dochodzone przez niego zmierza do
spowodowania, by pozwany wykonał zobowiązanie, które zaciągnął w umowie
o przyznanie mu dotacji budżetowej na 2010 r. W świetle art. 109 ust. 1, art. 112
pkt 4 i art. 124 ust. 1 ustawy o fin. publ., nie może być wątpliwości, że dotacje
budżetowe przyznane na 2010 r. mogą być wypłacone do końca tego roku
budżetowego. W kolejnych latach budżetowych mogą być natomiast wypłacone
datacje przyznane różnym podmiotom na konkretne, kolejne lata. Działanie
powołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych sprawia, że
zakończenie roku budżetowego można zrównać z wygaszeniem roszczeń
o wypłatę środków zadeklarowanych jako możliwe uzyskania w ramach
konkretnego budżetu i mających mieć w nim pokrycie. Po zakończeniu roku
budżetowego dla dysponenta środków budżetowych spełnienie świadczenia
z umowy o dotację przyznaną na konkretny rok staje się prawnie niemożliwe.
13
Uzupełniające stosowanie do umów o przyznanie dotacji regulacji
cywilnoprawnej zawartej w kodeksie cywilnym nie oznacza, że roszczenia
powstające między stronami tak zawartych umów można poddać działaniu
cywilnego przedawnienia i zaakceptować dochodzenie roszczeń o spełnienie
świadczeń z tych umów w graniach czasowych wyznaczonych jego działaniem,
możliwym zresztą do zmodyfikowania, o ile uprawniony podmiot nie podniesie
stosownego zarzutu. Ustawodawca na to nie zezwala, o czym świadczy i ta
okoliczność, że o obowiązku zwrotu dotacji (a zatem – stosując terminologię
cywilistyczną – o roszczeniu podmiotu, który spełnił świadczenie określone umową,
gdy cel tego świadczenia nie został osiągnięty) orzeka się aktem administracyjnym,
nie zaś w postępowaniu przed sądem powszechnym, w którym by można podnosić
zarzut przedawnienia.
Reasumując ten wątek trzeba zatem stwierdzić, że jednostce samorządu
terytorialnego przysługuje roszczenie przeciwko Skarbowi Państwa o wypłatę
dotacji jedynie w tym roku budżetowym, którego dotyczy umowa o jej przyznanie.
Po jego upływie, w razie bezzasadnego niewykonania zobowiązania, jakie Skarb
Państwa zaciągnął przez zawarcie umowy o przyznanie dotacji, jednostka ta może
domagać się jedynie naprawienia szkody wynikłej z niewykonania zobowiązania, na
zasadach określonych w art. 471 k.c. Tak też Sąd Apelacyjny wyłożył
postanowienia umowy zawartej przez strony w kontekście przepisów ustawy, na
podstawie której umowa ta została zawarta.
Nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia przez Sąd Apelacyjny art. 361
§ 1 i 2 w zw. z art. 471 k.c. skoro przepisy te mogłyby być stosowane w sprawie
o naprawienie szkody wyrządzonej przez niewykonanie zobowiązania, nie zaś
w sprawie o spełnienie umówionego świadczenia.
Nie może też odnieść skutku zarzut naruszenia art. 251 i 252 ustawy o fin.
publ. poprzez jego pominięcie, gdyż przepisy te nie miały zastosowania do oceny
roszczenia powoda (także dlatego, że dotyczą dotacji udzielonych z budżetu
jednostki samorządu terytorialnego, a nie takich dotacji dotyczyła niniejsza sprawa)
i nie został zastosowany przez Sąd Apelacyjny.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 39814
k.p.c. oraz – co do
kosztów postępowania – art. 98, 108 § 1 i 39821
w zw. z art. 391 § 1 k.p.c., Sąd
14
Najwyższy orzekł, jak w sentencji.