Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt II CSK 336/14
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 9 kwietnia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Hubert Wrzeszcz (przewodniczący)
SSN Agnieszka Piotrowska (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa M. K.
przeciwko Gminie S.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 9 kwietnia 2015 r.,
skargi kasacyjnej powoda
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 18 grudnia 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powód M. K. domagał się zasądzenia od pozwanej Gminy S. kwoty 99.082
złotych tytułem naprawienia rzeczywistej szkody poniesionej przez niego na skutek
dokonanej w planie zagospodarowania przestrzennego pozwanej Gminy zmiany
dotychczasowego przeznaczenia należących do niego działek gruntu położonych w
S.
Wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r., Sąd Okręgowy w Ł. oddalił powództwo.
Sąd ustalił, że powód jest właścicielem działki nr 11/1 o powierzchni 1,1268 ha i
działki nr 51 o powierzchni 0,6398 ha, położonych w S. przy ulicy P., mających
urządzoną księgę wieczystą. W świetle obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r.
ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego S., zatwierdzonego uchwałą
Rady Miasta i Gminy S. z dnia 25 listopada 1994 roku, działki powoda położone
były na obszarze oznaczonym symbolem C4MN oraz C7MN, UR, a więc na
obszarze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczalną
działalnością usługową bez jakichkolwiek ograniczeń co do ich zagospodarowania i
zabudowy. W ewidencji gruntów działki te były i nadal są oznaczone jako grunty
rolne; zostały zarejestrowane w 1993 roku jako przeznaczone do zmiany sposobu
zagospodarowania ze wskazaniem pod budownictwo jednorodzinne, do czego nie
doszło. Po utracie z dniem 31 grudnia 2003 r. mocy obowiązującej miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego powód nie występował o wydanie decyzji
o warunkach zabudowy, która byłaby podstawą do zmiany przeznaczenia
wskazanych działek w ewidencji gruntów. Uchwałą z dnia 28 września 2005 r. Rada
Miejska w S. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,
zgodnie z którym działki powoda zostały przeznaczone w części wynoszącej około
50 procent powierzchni na realizację celu publicznego w postaci budowy
południowej obwodnicy Miasta S. (symbol 2KGP1/2) i zieleń izolacyjną (symbol
3.26ZI), gdzie wprowadzono zakaz jakiejkolwiek zabudowy i pod budownictwo
jednorodzinne w pozostałej części (symbol 3.25MN i 3.19MN). W dniu 16 marca
2009 r. powód złożył wniosek o wykup przez stronę pozwaną spornych działek,
powołując się na zmianę przeznaczenia gruntów i fakt, że korzystanie z nich w
sposób dotychczasowy stało się niemożliwe. W odpowiedzi na to pismo Burmistrz
3
Miasta Gminy S. wskazał, że adresatem roszczenia powoda w zakresie
dotyczącym lokalizacji na jego działkach fragmentu planowanej drogi krajowej
(obwodnicy S.) powinna być Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad
Oddział w Ł., natomiast prace przygotowawcze zmierzające do uzyskania decyzji
ustalającej lokalizację tej drogi na przedmiotowym odcinku oraz dalsze prace
realizacyjne rozpoczną się po 2013 r.
Sąd pierwszej instancji ustalił dalej, że działki nr 11/1 i nr 51 nie są
zabudowane, ogrodzone ani zagospodarowane, nie są przez powoda uprawiane
rolniczo, stanowią ugór. Przy przyjęciu ogólnych zasad wyceny nieruchomości,
wartość działek według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego
do dnia 31 grudnia 2003 roku wynosiła 674.207 zł, a obecnie w świetle nowego
planu wynosi 767.070 złotych. Natomiast gdyby wartość działek określać przy
uwzględnieniu zróżnicowanego przeznaczenia poszczególnych ich części (pod
budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, pod drogę krajową i zieleń izolacyjną)
z uwzględnieniem wprowadzonych planem ograniczeń w ich swobodnej zabudowie,
to wartość tych działek, obliczona częściowo przy uwzględnieniu ich wartości
rynkowej a częściowo przy zastosowaniu parametrów korygujących
(współczynników eksperckich), wynosiłaby odpowiednio 674.207 zł. według
poprzedniego i 525.125 zł. według aktualnego planu zagospodarowania
przestrzennego. Różnica wartości wynosi 99.082 zł i tej ostatecznie kwoty żądał
powód. W razie wywłaszczenia części nieruchomości pod budowę obwodnicy S.,
powodowi przysługiwałoby odszkodowanie w kwocie 141.700 złotych.
Projektowana obwodnica S. prawdopodobnie nie zostanie zrealizowana, ponieważ
jej budowy nie przewiduje Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.
Opierając się na tych ustaleniach, Sąd Okręgowy uznał powództwo za
bezzasadne wskazując, że w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania
przestrzennego uchwalonego w dniu 28 września 2005 roku, na obszarze, na
którym położone są działki powoda, nie obowiązywał plan zagospodarowania
przestrzennego. W świetle art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2015, poz.199 j.t. - dalej
jako u.p.z.p.), należało więc ocenić, czy w związku z uchwaleniem planu
zagospodarowania przestrzennego (a nie jego zmianą) doszło do powodującej
4
szkodę zmiany w korzystaniu przez powoda z działek w dotychczasowy (faktyczny)
sposób. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w okresie zarówno przed, jak i po
wprowadzeniu planu z 2005 roku, działki powoda, oznaczone w ewidencji gruntów
jako działki rolne, stanowiły ugór. Powód nie uzyskał dla nich decyzji o warunkach
zabudowy, stąd faktycznie wykorzystywał je jako działki rolne. W związku
z uchwaleniem planu z 2005 roku powód nie poniósł rzeczywistej szkody, bo
z urzędu jest znany Sądowi Okręgowemu fakt, że grunty rolne mają wartość niższą
niż grunty pod zabudowę mieszkaniową.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Apelacyjny oddalił apelację powoda,
podzielając ustalenia faktyczne i wnioski prawne Sądu Okręgowego, aprobując
zwłaszcza pogląd Sądu pierwszej instancji, że skoro działki powoda stanowiły
nieuprawiane grunty rolne, a plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku
przewidywał przeznaczenie około połowy gruntów powoda pod budownictwo
mieszkaniowe, to nie wystąpiła rzeczywista szkoda w jego majątku. Sąd drugiej
instancji wskazał ponadto, że skoro w dacie wejścia w życie planu
zagospodarowania przestrzennego z 2005 roku, na obszarze, na którym położone
są działki powoda, nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego,
należało brać pod uwagę wyłącznie faktyczny sposób korzystania przez powoda
z tych działek, a nie - jak żądał powód - sposób zgodny z ich dotychczasowym
przeznaczeniem wynikającym z poprzedniego planu z 1994 roku, albowiem ten
potencjalnie dopuszczalny sposób użytkowania działek (zgodny z ich
dotychczasowym przeznaczeniem) nie wynikał ani z planu zagospodarowania
przestrzennego obowiązującego w dacie wejścia w życie planu z 2005 roku
(takiego planu w tej dacie nie było) ani z decyzji o warunkach zabudowy (o którą
powód nie wystąpił w okresie sprzed wejścia w życie planu z 2005 roku). Sąd
Apelacyjny wskazał dalej, że nawet gdyby - hipotetycznie – podzielić pogląd
powoda, że wskutek uchwalenia nowego planu doszło do zmiany sposobu
korzystania z działek przy uwzględnieniu ich dotychczasowego przeznaczenia
w poprzednim planie, to nie było podstaw do uwzględnienia powództwa.
Przytoczony art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wskazuje na konieczność zaistnienia
rzeczywistej szkody w majątku poszkodowanego, jako warunku domagania się
odszkodowania podczas, gdy w rozpoznawanej sprawie można, zdaniem Sądu
5
Apelacyjnego, mówić co najwyżej o szkodzie hipotetycznej, której nie da się
ponadto wyliczyć. Wprawdzie biegła sądowa wskazała w opinii uzupełniającej,
że różnica między wartością działek wynosi 99.082 zł. na niekorzyść powoda, ale
jednocześnie podniosła, że ustalenia planu w zakresie przebiegu planowanej
obwodnicy oraz pasa zieleni izolacyjnej są mało precyzyjne. Komplikuje to,
zdaniem Sądu, oszacowanie wartości nieruchomości i ustalenie zakresu
poniesionej przez powoda szkody polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości.
W skardze kasacyjnej powód zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.
art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez
błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa
procesowego - art. 322 k.p.c., art. 382 w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. oraz art. 328
w związku z art. 391 § 2 k.p.c. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania,
ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty przez
uwzględnienie powództwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p., ustalenie
przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie
sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje
w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Władztwo planistyczne
przysługuje gminom jako zadanie własne, a plan jest aktem powszechnie
obowiązującego prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego
planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami,
sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).
Z przeznaczenia gruntu na określony cel wskazany w planie wynika dopuszczalny
sposób jego użytkowania, wpływający na wartość nieruchomości. Zmiana planu
skutkująca zmianą dotychczasowego przeznaczenia gruntu może pociągać za sobą
niekorzystne dla właściciela gruntu skutki, stąd dla wyeliminowania lub
zminimalizowania skutków tych władczych, wyznaczanych interesem publicznym,
ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, ustawa o p.z.p. przewiduje
6
w art. 36 i 37 szczególne uprawnienia przysługujące wymienionym w nich
podmiotom.
Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem
planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części
w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się
niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty
nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za
poniesioną rzeczywistą szkodę. Przewidziane w tym przepisie alternatywnie
roszczenia przysługują właścicielowi nieruchomości bądź użytkownikowi
wieczystemu, gdy uchwalony lub zmieniony plan uniemożliwia im lub istotnie
ogranicza zarówno kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania
z nieruchomości, jak i pozbawia ich potencjalnej możliwości korzystania
z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem wynikającym z planu
zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
19 grudnia 2006 roku, V CSK 332/06, niepubl.). O tym, czy korzystanie
z nieruchomości lub jej części zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało
się niemożliwe lub istotnie ograniczone i czy w związku z tym właściciel poniósł
rzeczywistą szkodę, decydują zmiany dotyczące danego obszaru wprowadzone
przez nowy plan zagospodarowania przestrzennego w porównaniu do
przeznaczenia danego obszaru w planie poprzednio obowiązującym. Artykuł 36
u.p.z.p. dotyczy bowiem także takiej sytuacji, w której stronie przysługiwało
wynikające z prawa własności (art. 140 k.c.) uprawnienie do korzystania
z nieruchomości w określony sposób, nawet jeżeli właściciel z uprawnienia tego
nie korzystał. Uprawnienie to obejmuje sposoby korzystania nie tylko faktyczne, ale
również potencjalne, o ile mieszczą się w granicach podmiotowego prawa
własności. Niewątpliwie zaś ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania
z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była
wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim
przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem przewidzianym w planie
zagospodarowania przestrzennego, godzi w prawo własności. Sama bowiem
możliwość właściciela wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego
prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności.
7
W świetle kasacyjnego zarzutu naruszenia prawa materialnego rozważenia
wymaga w pierwszym rzędzie zasadność przyjętego przez Sąd Apelacyjny
założenia, że wobec nie obowiązywania w dacie wejścia w życie planu
zagospodarowania przestrzennego S. z 2005 roku, poprzedniego planu
zagospodarowania przestrzennego z 1994 roku (utracił on moc z dniem 31 stycznia
2003 roku na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o p.z.p.), występuje sytuacja tożsama
z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru wcześniej nie
objętego jakimkolwiek planem zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem jest
to rozumowanie błędne, niezasadnie zrównujące sytuację, w której dany obszar
nigdy nie był objęty jakimkolwiek miejscowym planem zagospodarowania
przestrzennego z sytuacją, w której uchwalony przed 1995 rokiem miejscowy plan
zagospodarowania przestrzennego, przewidujący określone przeznaczenie danego
obszaru oraz określony sposób jego zagospodarowania, utracił swoją moc ex lege
z dniem 31 grudnia 2003 roku, a gmina nie zdążyła przed tą datą opracować
i uchwalić nowego planu, przez co doszło do zaistnienia tak zwanej luki
planistycznej, a więc okresu, w którym poprzedni plan już nie obowiązywał, a nowy
nie został jeszcze uchwalony. Bezspornie obywatel nie może ponosić jakichkolwiek
ujemnych skutków związanych z zaistnieniem luki planistycznej. Konieczność
opracowania przez gminy nowych planów zagospodarowania przestrzennego,
w związku z utratą mocy obowiązującej planów opracowanych przed 1995 rokiem,
była okolicznością znaną od wielu lat. Ustawodawca niewątpliwie zakładał ciągłość
działań planistycznych gminy, która w niniejszej sprawie została przerwana, czego
nie mogli przewidzieć właściciele poszczególnych nieruchomości. W wyniku
zaniechania pozwanej Gminy w okresie od stycznia 2004 roku do grudnia 2005
roku na terenie S. nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, co nie
jest jednak równoznaczne z sytuacją, w której dla danego obszaru nigdy nie było
żadnego planu, jak to zinterpretował Sąd Apelacyjny.
Należy podzielić w tej sytuacji stanowisko powoda, że Sąd drugiej instancji
powinien był ocenić, czy wskutek wejścia w życie nowego planu zagospodarowania
przestrzennego z 2005 roku powód doznał ograniczeń w korzystaniu ze swoich
działek w sposób zgodny z dotychczasowym ich przeznaczeniem przewidzianym
w poprzednim planie z 1994 roku. Z wiążących ustaleń wynika, że w świetle
8
obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003 r. ogólnego planu zagospodarowania
przestrzennego S. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta i Gminy S. nr N/47/94 z
dnia 25 listopada 1994 roku, działki powoda położone były na obszarze
oznaczonym symbolem C4MN oraz C7MN, UR, a więc na obszarze budownictwa
mieszkaniowego jednorodzinnego z dopuszczalną działalnością usługową bez
jakichkolwiek ograniczeń co do ich zagospodarowania i zabudowy. Zgodnie zaś z
nowym planem z 2005 roku, działki powoda zostały przeznaczone w połowie na
realizację celu publicznego w postaci budowy południowej obwodnicy Miasta S.,
(symbol 2KGP1/2) i zieleń izolacyjną (symbol 3.26ZI), gdzie wprowadzono zakaz
jakiejkolwiek zabudowy i w pozostałej części pod budownictwo jednorodzinne
( symbol 3.25MN i 3.19MN). Oddalając powództwo Sąd wziął pod uwagę wyłącznie
przesłankę dotychczasowego faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości,
wyłączając rozważenie roszczenia powoda z punktu widzenia przesłanki
korzystania z nieruchomości w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem,
a więc sposób dopuszczalny, potencjalnie możliwy w świetle przeznaczenia tego
gruntu w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zasadność zarzutu naruszenia art. 36 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zadecydowała
o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu
sprawy do ponownego rozpoznania. Hipotetyczne, jak to wielokrotnie podkreślał
w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, rozważania Sądu Apelacyjnego
odnoszące się do zasadności żądania powoda nie stanowią bowiem o jego
jednoznacznym rozstrzygnięciu. Niezbędne jest stanowcze, a nie hipotetyczne,
rozważenie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej strony pozwanej
wynikających z art. 36 ust. 1 punkt 1 ustawy o p.z.p., z ewentualnym
uwzględnieniem, po ich uprzedniej weryfikacji, twierdzeń strony pozwanej
o zdezaktualizowaniu się planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie
odnoszącym się do zarezerwowania części działek powoda pod budowę obwodnicy
S. i rozważeniu ewentualnych tego konsekwencji dla żądań powoda. W tym stanie
rzeczy mniejsze znaczenie mają sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty
procesowe, choć trudno odmówić im trafności, w szczególności w zakresie
odnoszącym się do niewskazania w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia
przyczyn, dla których Sąd Apelacyjny zaniechał szczegółowszego odniesienia się
9
do uzupełniającej opinii biegłej, która wyliczyła różnicę między wartością działek na
kwotę 99.082 złotych. Sąd Apelacyjny nie podważając ustalenia, iż w planie z 2005
roku działki powoda są w 50 % przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe
(w poprzednim planie były przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe
w całości), wskazał na brak możliwości precyzyjnego obliczenia szkody powoda
polegającej na obniżeniu wartości nieruchomości. Kwestia zakresu ewentualnej
szkody poniesionej przez powoda wymaga więc ponownych ustaleń i ocen Sądu
Apelacyjnego, w tym rozważenia istnienia podstaw do ewentualnego zastosowania
w rozpatrywanej sprawie art. 322 k.p.c. Użyte w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie
„rzeczywista szkoda” obejmuje także obiektywny spadek wartości nieruchomości
wynikający z uniemożliwienia lub istotnego ograniczenia możliwości korzystania
z niej w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym
przeznaczeniem (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 2013 r, IV CSK
680/12, niepubl., z dnia 12 października 2007 r., V CSK 230/07, niepubl. oraz
z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 191/08, niepubl.)
W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji (art. 39815
§ 1 k.p.c.)