Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 774/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 maja 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Jan Górowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
SSN Katarzyna Tyczka-Rote
Protokolant Justyna Kosińska
w sprawie z powództwa G. S.-W.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie Mazowieckiemu
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 14 maja 2015 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 30 lipca 2013 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
i orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powódka G. S. – W. w pozwie z dnia 7 sierpnia 2008 r. wniosła o zasądzenie
od pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody Mazowieckiego kwoty 3 775 000 zł.
wraz z ustawowymi odsetkami od dnia wyrokowania do dnia zapłaty, tytułem
odszkodowania za szkodę wyrządzoną przez wydanie nieważnego orzeczenia
Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r., którym
odmówiono dotychczasowym właścicielom - rodzicom powódki, na podstawie
dekretu warszawskiego, przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości
położonej przy ul. W. […] w Warszawie. Podniosła, że dochodzona kwota stanowi
wartość udziału w wysokości 15/24 prawa użytkowania wieczystego do
przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 962,10 m2, oraz udziału w takiej
samej wysokości we własności budynku posadowionego na tej nieruchomości. W
dniu 27 czerwca 2012 r., w ślad za wyliczeniem biegłego, powódka rozszerzyła
powództwo, wnosząc o zasądzenie na jej rzecz od pozwanego kwoty 7.782.954 zł.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. zasądził od Skarbu
Państwa – Wojewody Mazowieckiego na rzecz powódki kwotę 7 382 954,38 zł z
ustawowymi odsetkami od daty wyrokowania do dnia zapłaty i oddalił powództwo
w pozostałym zakresie.
Ustalił, że własność nieruchomości objętej księgą wieczystą nr […], (dawny
nr hip. […]), o powierzchni 962,10 m2
, położonej przy ul. W. […] w Warszawie
przysługiwała Z. D., Z. K., z domu D. i A. D. w 15/24 częściach. Nieruchomość jest
położona na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o
własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.
279, dalej: „dekret warszawski”). W akcie notarialnym z dnia 2 sierpnia 1951 r. Z. D.,
Z. K., z domu D. i A. D. oświadczyli, że przenoszą współwłasność nieruchomości
objętej księgą wieczystą nr […], (dawny nr hip. […]), to jest 15/24 niepodzielnych
części tej nieruchomości i wszelkie prawa do niej wraz ze znajdującą się na niej
czteropiętrową kamienicą i zezwalają na wpis w dziale II księgi wieczystej na rzecz
H. M. (później S.) i W. S. w równych częściach niepodzielnie.
3
Spadek po H. S., wcześniej M., zmarłej w dniu 17 sierpnia 1977 r., nabyli
mąż W. S. i córka G. S. Spadek po W. S., zmarłym w dniu 11 kwietnia 1999 r.,
nabyła córka G. S. – W. w całości.
W dniu 2 października 1948 r. ówcześni właściciele - rodzina D. złożyli
wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości,
na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. Orzeczeniem Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawie z dnia 23 grudnia 1952 r. odmówiono im
ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W. […]
w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […](dawny nr hip. […]), stwierdzając, że
wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność
Skarbu Państwa, uzasadniając odmowę koniecznością przejęcia posesji na cele
publiczne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia
27 kwietnia 2005 r., stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady
Narodowej m.st. Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r. odmawiającego byłym
właścicielom przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości przy ul. W.
[…] w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […], (dawny nr hip. […]). Na skutek
wniosku obecnego właściciela jednego z lokali i współużytkownika wieczystego
gruntu przedmiotowej nieruchomości o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z
dnia 11 sierpnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie
utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 27 kwietnia 2005 r.
Decyzją z dnia 11 września 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił G. S.
– W. przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul.
W. […] w Warszawie. Odmowa nastąpiła z uwagi na fakt oddania nieruchomości w
użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni budowlano - mieszkaniowej, a więc
rozdysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. W odpowiedzi na
wniosek G.S. – W. z dnia 21 lipca 2011 r., skierowany do Urzędu m.st. Warszawy,
pismem z dnia 28 lipca 2011 r. poinformowano powódkę, że m.st. Warszawa nie
ofiaruje gruntu zamiennego, o którym mowa w art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego
(pismo - k. 246).
4
W wyniku działań wojennych 4-ro piętrowy budynek frontowy znajdujący się
na przedmiotowej nieruchomości został całkowicie wypalony i zniszczony w 69 %.
W dniu 12 maja 1948 r. Wydział Inspekcji Budowlanej Zarządu Miejskiego w m.st.
Warszawie wydał pozwolenie budowlane Z. D. na wykonanie robót budowlanych na
nieruchomości przy ul. W. […] w Warszawie. Budynek został odbudowany ze
zniszczeń wojennych na podstawie tej i następnych decyzji przez byłych właścicieli
nieruchomości.
Wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej
przy ul. W. […] w Warszawie, objętej księgą wieczystą nr […], według stanu
nieruchomości na dzień 23 grudnia 1952 r. i według cen obecnych wynosi
4.442.978 zł., zaś wartość budynku znajdującego się na tej nieruchomości, według
jego stanu na dzień 23 grudnia 1952 r. i cen obecnych oraz przy uwzględnieniu,
że lokale były obciążone obligatoryjnym prawem najmu, wynosi 7.369.749 zł.
Sąd Okręgowy ocenił, że w związku z tym, iż w sprawie wydanie wadliwego
orzeczenia administracyjnego nastąpiło w 1952 r., a zatem przed dniem 1 września
2004 r., zaś wydanie decyzji stwierdzającej nieważność tego orzeczenia miało
miejsce w 2005 r., a zatem po tej dacie, zastosowanie w sprawie ma art. 160 k.p.a.,
ale bez § 4 i 5 tego artykułu.
Podkreślił, że w sprawie decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r., utrzymaną
w mocy decyzją z dnia 11 sierpnia 2005 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Warszawie stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st.
Warszawy z dnia 23 grudnia 1952 r., odmawiającego dotychczasowym
właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej
nieruchomości.
Powódka złożyła zaś zarówno pozew w niniejszej sprawie, w dniu 7 sierpnia
2008 r. a więc przed trzyletnim terminem przedawnienia licząc od decyzji
Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 sierpnia 2005 r., zaś po tym
terminie licząc od decyzji tego organu z dnia 27 kwietnia 2005 r.
5
W jego ocenie, kwestia ostateczności decyzji organu nadzorczego
w kontekście art. 160 § 6 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. budzi wątpliwości i różne
interpretacje. Kontrowersja dotyczy kwestii, czy decyzja wydana przez organ
nadzorczy stwierdzająca nieważność lub wydanie z rażącym naruszeniem prawa
jest decyzją ostateczną, czy też status takiego aktu administracyjnego ma decyzja
organu nadzorczego wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy. W rezultacie
przyjął, że chociaż w sprawie doszło do przedawnienia roszczenia, to należało
uznać podniesiony przez pozwanego zarzut za nadużycie prawa (art. 5 k.c.). Z tego
względu uznał, że nie zasługiwał on na ochronę prawną. W sprawie powódka
wniosła bowiem powództwo z bardzo niewielkim opóźnieniem, licząc termin od
wydania decyzji z dnia 27 kwietnia 2005 r
Podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż decyzja taka
zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego, czyli powstaje taki stan jakby jej nie
było. Pozostał zatem do rozpoznania wniosek z dnia 2 października 1948 r.
o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Do
czasu rozpoznania tego wniosku strona nie wie, czy, a jeśli tak, to jaka szkoda
powstała po jej stronie w związku z wydaniem nieważnego orzeczenia, w sprawie
z dnia 23 grudnia 1952 r. Podkreślił, że dopiero decyzją z dnia 11 września 2007 r.
Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek z dnia 2 października 1948 r.
i odmówił G. S. – W. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej
nieruchomości, powołując się zresztą na fakt oddania nieruchomości w
użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni.
Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut pozwanego braku
legitymacji czynnej powódki. Zgodnie bowiem z art. 1 dekretu warszawskiego
wszelkie grunty na obszarze m. st. Warszawy przeszły z dniem wejścia jego
w życie z mocy prawa na własność gminy m. st. Warszawy. Oczywistym jest zatem,
że w umowie z dnia 2 sierpnia 1951 r., zawartej w formie aktu notarialnego,
dotychczasowi właściciele udziałów w przedmiotowej nieruchomości - rodzina D.
nie mogli przenieść na rzecz H. M. (później S.) i W. S. prawa własności do gruntu
przedmiotowej nieruchomości. Przyjął, że z tego względu tę notarialną umowę
należy rozumieć w ten sposób, iż dotychczasowi właściciele przenieśli prawa
6
(roszczenia) do nieruchomości oraz prawo własności do budynku znajdującego się
na tej nieruchomości (w przysługujących im udziałach) na rzecz rodziców powódki.
Innymi słowy, uznał, że umową z dnia 2 sierpnia 1951 r. nastąpiło przeniesienie
roszczeń wynikających z art. 7 dekretu warszawskiego, a zatem, jego zdaniem
powódka miała legitymację bierną do występowania w sprawie.
Zauważył też, że kwestia legitymacji biernej w tego rodzaju sprawach
przestała być sporna w orzecznictwie od czasu wydania przez Sąd Najwyższy
w składzie siedmiu sędziów uchwały z dnia 7 grudnia 2006 r., III CZP 99/06
(OSNC 2007, nr 6, poz. 79), w której Sąd Najwyższy stwierdził, że to Skarb
Państwa jest biernie legitymowany w sprawie o naprawienie szkody wynikłej
z ostatecznej decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy
z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie
terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze
zm.), także wtedy gdy stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie, że została
wydana z naruszeniem prawa nastąpiło po dniu 26 maja 1990 r. (por. także
uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2009 r., III CZP 18/09, OSNC 2010, nr 1,
poz. 11).
Na skutek apelacji pozwanego, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 30 lipca
2013 r. zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że powództwo oddalił.
Nie zakwestionował ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu
faktycznego, ani podstawy prawnej roszczenia, odwołując się do mającej moc
zasady prawnej uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75). W rezultacie
rozważał zastosowanie art. 160 § 6 k.p.a. do oceny przedawnienia dochodzonego
w sprawie roszczenia odszkodowawczego. Wskazał, że w świetle tego
unormowania początek biegu terminu przedawnienia wyznacza ostateczna decyzja
nadzorcza, a ściślej jej doręczenie stronie uprawnionej. Dopiero bowiem z chwilą
doręczenia lub ogłoszenia decyzja zostaje wprowadzona do obrotu prawnego,
wiąże organ administracyjny i stronę (por. art. 110 k.p.a.).
7
Zwrócił uwagę, że spór między stronami koncentrował się na kwestii oceny
ostateczności decyzji nadzorczej, w sytuacji gdy pochodziła ona od
samorządowego kolegium odwoławczego, a zainicjowane zostało postępowanie
w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wskazał, że wyjaśnienie użytego w art. 160 § 6 k.p.a.
pojęcia „decyzja ostateczna", wymaga sięgnięcia przede wszystkim do art. 16 § 1
k.p.a. W tym przepisie wskazano, kiedy decyzja uzyskuje przymiot ostateczności,
brak jest zaś podstaw do przyjęcia, aby w tym samym akcie prawnym nadano
jednemu pojęciu różne znaczenia. W poprzednim brzmieniu art. 16 § 1 k.p.a.
uznawał za ostateczną decyzję, od której nie przysługiwało odwołanie
w administracyjnym toku instancji. Na gruncie tego stanu prawnego (odczytując
przepis w powiązaniu z art. 127 § 3 k.p.a.), jego zdaniem, za ostateczne należało
uznać między innymi decyzje wydane przez ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze. Wyłączając w tym wypadku tryb odwoławczy ustawodawca ograniczył
tym samym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15
k.p.a.). Gwarancje procesowe dla strony zapewniono poprzez wprowadzenie
dodatkowego, niedewolutywnego środka zaskarżenia - wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy, do którego jedynie odpowiednio stosować należało przepisy
o odwołaniu. Niezależnie od kwalifikacji doktrynalnej (nadzwyczajny czy swoisty
zwyczajny środek zaskarżenia), wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie
przysługiwał „w toku instancji", lecz służył weryfikacji decyzji już ostatecznej (por.
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lutego 1996, III AZP 23/95, OSNP 1996, nr 15,
poz. 205). Poza tym, odwołując się do poglądów doktryny przyjął, że tak
ukształtowana regulacja nie uzasadnia twierdzenia o nadaniu wnioskowi
o ponowne rozpoznanie sprawy charakteru funkcjonalnie i materialnie
równoważnego z odwołaniem.
Wyraził zapatrywanie, że jak trafnie zwrócił uwagę Sąd Najwyższy
w powołanym wyroku, termin określony w art. 160 § 6 k.p.a. jest związany ze
stwierdzeniem ostateczności decyzji, a nie z ostatecznym wyczerpaniem wszelkich
przewidzianych w postępowaniu administracyjnym środków wzruszalności takiej
decyzji. Czym innym jest zatem ustalenie, czy decyzja spełnia kryteria z art. 16 § 1
k.p.a., a czym innym - czy stronie przysługują przewidziane prawem środki oceny
zgodności takiej decyzji z prawem. Bez znaczenia pozostaje tu zatem kwestia
8
wyboru dalszej drogi zaskarżenia w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym,
czy postępowaniu sądowo - administracyjnym. To, że od ostatecznych decyzji
przysługuje szczególny środek, jakim jest skarga do sądu administracyjnego nie
wpływa na bieg terminu przedawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia
20 lutego 2003 r, I CKN 63/01 OSNC 2004, nr 5, poz. 78). Jego zdaniem,
w podobnych kategoriach rozpatrywać trzeba środki nadzwyczajne, a także
wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam organ. Wszystkie one
umożliwiają stronie jedynie sprawdzenie uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia
(por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2008, V CSK 204/08. LEX nr
527065 i wyroki Sądu Apelacyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2011 r., ACa
258/11. LEX nr 1120101, z dnia 12 października 2012 r., I ACa 376/12, z dnia
18 października 2012, I ACa 316/12, z dnia 20 maja 2013 r., I ACa 1473/12 oraz
z dnia 22 lutego 2013 r., I ACa 1280/12 – portal orzeczeń na stronie internetowej
Sądu Apelacyjnego w Warszawie).
Podniósł, że za powyższą wykładnią przemawia także zmiana dokonana
ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania
administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 11). Ustawa ta nadała nowe
brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., uznając za decyzje ostateczne te, od których nie
przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne
rozpoznanie sprawy. Stwierdził, że dopiero w odniesieniu do decyzji wydanych po
wejściu w życie nowelizacji, co nie dotyczy niniejszego przypadku, walor
ostateczności może być rozumiany tak, jak domaga się tego powódka. Podniósł,
że zastrzeżenia podnoszone w literaturze, przywoływane w pismach procesowych
powódki, były podstawą do formułowania wniosków de lege ferenda, ostatecznie
zaakceptowanych przez ustawodawcę, nie uzasadniały natomiast możliwości
przyjęcia innej wykładni decyzji ostatecznej na gruncie dotychczasowej treści art.
16 § 1 k.p.a. Wskazał, że z uzasadnienia projektu (druk sejmowy 2987 z 2011 r.)
wynika, iż projektodawca nie miał wątpliwości co do ostatecznego charakteru
decyzji wydawanych przez ministrów i samorządowe kolegia odwoławcze. Z uwagi
jednak na występujące rozbieżności w praktyce administracyjnej, za konieczną
9
uznano interwencję ustawową. Nowela wprowadziła więc zmianę w stosunku do
obowiązującego wcześniej stanu prawnego.
Sąd Apelacyjny odwołał się także do względów celowościowych. Wskazał,
że strona, która otrzymuje decyzję nadzorczą jest informowana - jak w niniejszej
sprawie - o tym, iż ma do czynienia z decyzją ostateczną. Przy świadomości treści
regulacji z art. 160 § 6 k.p.a., powinna najpóźniej przed upływem trzech lat dokonać
czynności przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznania spraw lub
egzekwowania roszczeń, gdyż w innym przypadku naraża się na skuteczne
podniesienie zarzutu przedawnienia.
W tym stanie rzeczy, nie zgodził się z poglądem Sądu pierwszej instancji,
że na bieg terminu przedawnienia miało wpływ postępowanie zakończone
wydaniem przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z dnia 11 września 2007 r.
Termin przedawnienia przewidziany § 6 art. 160 k.p.a. zawsze rozpoczynał swój
bieg w dniu, w którym decyzja nadzorcza stawała się ostateczna, bez względu na
to, kiedy szkoda powstała lub się ujawniła (por. wyrok z dnia 16 lipca 2009 r., I CSK
499/08, LEX nr 528228; wyrok z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07, LEX
nr 515705, wyrok z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07, LEX nr 371425,
uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP 84/05,
OSNC 2006, nr 7-8, poz.114).
Podkreślił, że podniesienie zarzutu przedawnienia jest wyrazem realizacji
przysługującego stronie prawa podmiotowego. Uznanie, że skorzystanie z tego
prawa stanowi jego nadużycie (art. 5 k.c.), może mieć zatem charakter wyjątkowy,
uzasadniony nadzwyczajnymi okolicznościami, czemu wielokrotnie dawał wyraz
w swoich orzeczeniach Sąd Najwyższy (por. m.in. wyrok z dnia 6 maja 2010 r.,
II CSK 536/09 LEX 585765 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Przy ocenie,
czy zarzut przedawnienia stanowi nadużycie prawa, rozstrzygające znaczenie mają
okoliczności konkretnego wypadku, zachodzące po stronie poszkodowanego oraz
osoby zobowiązanej do naprawienia szkody. Znaczenie ma zwłaszcza charakter
uszczerbku, jakiego doznał poszkodowany, przyczyna opóźnienia w dochodzeniu
roszczenia i czas jego trwania.
10
Powódka w istocie nie wskazała przyczyn, dla których pozew nie został
wniesiony przed upływem trzyletniego okresu przedawnienia. Nie może być uznane
za wystarczające samo odwołanie do niejasności interpretacyjnych dotyczących
pojęcia „ostatecznej decyzji" w przepisach prawa administracyjnego, czy
konieczności potwierdzenia przesłanki szkody. Skoro bowiem rozbieżności takie
istniały, to tym bardziej powódka, działając racjonalnie, powinna zachować
ostrożność i złożyć pozew przed upływem terminu wynikającego z niekorzystnej dla
niej wykładni przepisów, tak jak czynili to inni właściciele gruntów warszawskich,
będący w analogicznej wszak sytuacji prawnej.
Nie można również dopatrzeć się w stanie sprawy okoliczności
świadczących o nadużyciu prawa leżących po stronie pozwanego. Pozwany
w początkowym etapie procesu sformułował zarzut przedawnienia, nie wprowadzał
też wcześniej powódki w błąd co do jej uprawnień, czy możliwości ich
pozaprocesowej realizacji. Samo dopuszczenie się przez Państwo deliktu
administracyjnego, czy też jego bezczynność w kwestii odszkodowania, bądź
wreszcie niedostatki legislacyjne, czy rozbieżności w orzecznictwie, jego zdaniem
nie mogą mieć w sprawie znaczenia przesądzającego. Przyjęcie poglądu
odmiennego wyłączałoby bowiem w istocie możliwość podniesienia przez
pozwanego zarzutu przedawnienia w sprawach odszkodowawczych.
Z powyższych względów uznał, że uchylenie się przez pozwanego od
obowiązku zapłaty było skuteczne, a to czyniło apelację uzasadnioną i w rezultacie
zbędną okazała się ocena pozostałych zarzutów skarżącego.
W skardze kasacyjnej opartej na podstawie naruszenia prawa materialnego
powódka zarzuciła naruszenie art. 160 § 6 k.p.a. w związku z art. 5 ustawy z dnia
17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – kodeks cywilny oraz niektórych innych
ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w brzemieniu
sprzed noweli wprowadzonej z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 3 ustawy
z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego
oraz ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6,
poz. 18) w związku z art. 127 § 3 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2,
32 ust. 1 i 78 Konstytucji. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie
11
sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie
apelacji pozwanego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Jak wynika już z powyższych uwag, zaskarżony wyrok został oparty na
ocenie, że roszczenie powódki jest przedawnione i nie istniały okoliczności
uzasadniające przyjęcie, iż podniesienie przez pozwanego zarzutu przedawnienia
było nadużyciem prawa sprzecznym z art. 5 k.c. W tym stanie rzeczy, zasadniczym
zagadnieniem w sprawie było rozstrzygnięcie kwestii, "czy zdarzeniem prawnym,
które zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a. wyznacza początek terminu przedawnienia
roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną
wydaną przed dniem 1 września 2004 r., a której nieważność albo wydanie
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego ministra lub
samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu (uchwała pełnego składu
Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz.
75) oraz przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie
ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18),
jest wydanie w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie przysługiwał
wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dopiero
wydanie kolejnej decyzji przez ten sam organ w wyniku złożenia takiego wniosku
na zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.?"
Zagadnienie to uchwałą składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia
20 stycznia 2015 r., III CZP 76/14 (dotychczas nieopublikowaną) zostało
rozstrzygnięte w następujący sposób: „jeżeli w wyniku wydania przed dniem
1 września 2004 r. decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy minister lub
samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło ̶ po tym dniu, lecz przed dniem
11 kwietnia 2011 r. ̶ nieważność tej decyzji albo jej wydanie z naruszeniem
prawa, termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany w art. 160
§ 6 k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego upływu terminu do złożenia
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w razie jego złożenia ̶ z chwilą
12
wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy (por. także powołany w skardze
wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2011 r., I CSK 601/10, LEX nr 898247,
a także wyroki Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 r., I CSK 732/12 i z dnia
18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 niepubl.).
Uchwała ta została podjęta po przedstawieniu tego zagadnienia przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który w jego uzasadnieniu wskazał także
na odmienną linię judykatury (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada
2008 r., V CSK 204/08, OSNC-ZD, nr D, poz.94, z dnia 6 listopada 2013 r.,, IV CSK
133/13 i z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 niepubl.)
W uzasadnieniu uchwały składu powiększonego zwrócono uwagę,
że obecne sformułowanie art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, iż de lege lata ostateczność
decyzji nadzorczej wydanej przez ministra lub samorządowe kolegium została
uzależniona od tego, czy strona w określonym terminie wystąpiła do organu
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla tego terminu - na podstawie
odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a. – ma znaczenie art. 129 § 2 k.p.a.,
zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji
stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.
Oznacza to, że jeżeli strona w terminie czternastu dni od doręczenia jej decyzji
nadzorczej ministra albo samorządowego kolegium odwoławczego - ewentualnie
od dnia ogłoszenia tej decyzji - zwróciła się do tego organu z wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy, to skutek w postaci ostateczności decyzji nadzorczej
następuje dopiero z dniem wydania decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia
sprawy i od tego dnia powinien być liczony trzyletni termin przedawnienia, o którym
mowa w art. 160 § 6 k.p.a. W razie niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie, decyzja staje się ostateczna
z upływem 14 dni od doręczenia (ogłoszenia) jej decyzji nadzorczej. Ta chwila
określa wówczas początek biegu przedawnienia omawianego roszczenia.
W sprawie jednak decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało
w stanie prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. W powołanej
uchwale Sąd Najwyższy wskazał, że za zapatrywaniem, iż decyzje nadzorcze
ministra i samorządowego kolegium odwoławczego uzyskiwały wtedy przymiot
13
ostateczności z chwilą ich doręczenia (ogłoszenia) stronie, niezależnie od tego, czy
złożyła ona wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.),
przemawia niewątpliwie wykładnia językowa art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.
w poprzednim brzmieniu.
Postawił jednak pytanie, czy wykładnia językowa - będąca bez wątpienia
podstawowym i pierwszoplanowym sposobem interpretacji przepisów - jest
miarodajna i prawidłowa do ustalenia sensu zwrotu „decyzja ostateczna”
w kontekście art. 160 § 6 k.p.a. Można twierdzić, że właściwa wykładnia art. 16 § 1
zdanie pierwsze k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia
2011 r.) powinna uwzględniać również inne unormowania kodeksu postępowania
administracyjnego, a w omawianym wypadku polegać w szczególności na
uzgodnieniu treści tego przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w związku z art.
127 § 3 k.p.a. i przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym
mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi środek odwoławczy, a nie nadzwyczajny
środek zaskarżenia albo tzw. remonstrację. Można także przyjmować, że stanowi
on - co przed nowelą z 2010 r. przyznawali nawet autorzy, klasyfikujący
doktrynalnie wniosek o ponowne rozpatrzenie, jako pojęcie niemieszczące się
w zakresie „odwołania w administracyjnym toku instancji” - co najmniej
odpowiednik lub surogat odwołania.
Sąd Najwyższy zauważył, że gdyby istotnie pierwsza decyzja organu,
o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., była ostateczna, to oznaczałoby to, iż w tej
samej sprawie są wydawane kolejno dwie decyzje ostateczne, co sprzeciwiałoby
się powadze rzeczy osądzonej i uzasadniałoby stwierdzenie - stosownie do art. 156
§ 1 pkt 3 k.p.a. - nieważności decyzji nadzorczej wydanej w wyniku rozpatrzenia
wniosku, skoro z formalnego punktu widzenia decyzja dotyczyłaby sprawy już
poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jego zdaniem, nie bez
znaczenia dla wykładni art. 160 § 6 k.p.a. pozostaje też argumentacja
celowościowa i logiczna; nie można bowiem pomijać faktu, że w wyniku ponownego
rozpatrzenia sprawy mogło dojść do merytorycznej zmiany poprzedzającej decyzji
nadzorczej właściwego organu i np. stwierdzenia jedynie – zamiast nieważności
14
decyzji pierwotnej – wydania jej z rażącym naruszeniem prawa z powodu
nieodwracalnych skutków prawnych.
Zauważył, że uznanie jako ostatecznej, w razie ponownego rozpoznania
sprawy, wyłącznie drugiej decyzji nadzorczej zapobiega tej komplikacji prawnej,
gdyż w takiej sytuacji nie występują dwie ostateczne decyzje rozstrzygające daną
sprawę w różny sposób. Inaczej mówiąc, w wyniku zastosowania do art. 16 § 1
zdanie pierwsze w zw. z art. 160 § 6 k.p.a. wykładni logicznej i celowościowej
dochodzi do rozstrzygnięcia pożądanego z punktu widzenia praktycznego, gdyż
dopiero w wyniku kolejnej decyzji sytuacja prawna strony domagającej się
naprawienia szkody zostaje rzeczywiście ostatecznie ukształtowana. Co więcej, to
druga decyzja stanowi właściwą podstawę dochodzenia roszczenia
odszkodowawczego; strona zainteresowana np. zwrotem wywłaszczonej
nieruchomości nie może już oczekiwać wydania decyzji w tym przedmiocie,
a zamiast tej możliwości pozostaje jej jedynie domaganie się naprawienia
wyrządzonej szkody.
Według Sądu Najwyższego, za stanowiskiem przyjętym w powołanej
uchwale przemawia także uzasadnienie noweli z 2010 r., gdyż przyznaje się w nim
dotychczasową niespójność przepisów postępowania administracyjnego
w omawianym zakresie. W jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne na
gruncie art. 16 k.p.a. przed jego nowelizacją, jako decyzje, od których nie
przysługuje odwołanie, a w innych, jak np. w art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje się stosować odpowiednio przepisy
o odwołaniu, a więc traktować ten wniosek na równi z odwołaniem. Wskazał,
że tezę tę potwierdza art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz. U. z 2012 r.,
poz. 270), który od chwili wprowadzenia do porządku prawnego stanowi, że przez
wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie
przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy, odwołał się także do
poczucia słuszności i sprawiedliwości. Wskazał, że rozpoznając sprawę obecnie nie
15
powinno się różnie traktować spraw sprzed i po nowelizacji kodeksu postępowania
administracyjnego w 2011 r., gdyż zmiana art. 16 k.p.a. nastąpiła zgodnie
z przytoczonymi wcześniej argumentami, wskazującymi na trafność jej dokonania.
Zwrócił także uwagę na aspekt prokonstytucyjny. Jego zdaniem, nie można
było pomijać zasady ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania za
wywłaszczenie (art. 21 Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony
własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), ogólnego prawa do równego traktowania
i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji), a także powszechnego prawa do
wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu
władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).
W końcu podniósł, że nie jest obojętne, iż pojęcie odwołania w przepisach
kodeksu postępowania administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Z systematyki
tych przepisów wynika jednak, że ustawodawca uznał za właściwe zlokalizowanie
środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozdziale
zatytułowanym „Odwołanie”. Ustawodawca co prawda nie zachował w tym
względzie konsekwencji, gdyż początkowo w art. 16 k.p.a. expressis verbis
powiązał ostateczność decyzji jedynie z „odwołaniem w toku instancji”, jednak ten
mankament legislacyjny nie powinien decydować o przyjęciu, że pojęcie
„odwołania” na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego
w ujęciu redakcyjnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia 2011 r. nie
obejmowało wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że w art. 16
k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie nie nazwano wprost odwołaniem, nie
przemawia przeciwko przypisaniu temu wnioskowi cech odwołania, skoro taki jego
charakter procesowy należy wyprowadzić, zarówno z lokalizacji środka prawnego,
jak i z zastosowania wykładni funkcjonalnej.
Podniesione w uchwale składu powiększonego argumenty są tej wagi, że nie
pozwalają odeprzeć postawionego w skardze zarzutu kasacyjnego i wymagają
rozważenia na nowo przez Sąd Apelacyjny zarzutu przedawnienia roszczenia, co
uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania (art. 39815
§ 1 k.p.c.).
16