Pełny tekst orzeczenia

UZASADNIENIE

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes URE, pozwany), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 oraz z 2013 r., poz. 984 i poz. 1238, dalej Pe) decyzją z dnia 19 grudnia 2013 r. znak (...) (...) (...)/MBe:

1.  orzekł, że M. Ł. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowo-Usługowa (...) Sprzedaż (...) HURT- (...) M. Ł. z siedzibą w T. ( przedsiębiorca, powód) nie przestrzegał obowiązku wynikającego z pkt 1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi,

2.  wymierzył przedsiębiorcy karę pieniężną w wysokości 40 000 zł, co stanowiło (...) uzyskanych w 2012 r. przychodów z działalności koncesjonowanej.

Pani M. Ł. w złożonym odwołaniu zaskarżyła decyzję Prezesa URE w całości.

Przedmiotowej decyzji powód zarzucił:

1)  obrazę przepisów postępowania administracyjnego;

2)  błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że przedsiębiorca świadomie naruszył warunki koncesji oraz to, że przychód przedsiębiorcy będący podstawą dla naliczenia kary pieniężnej stanowi przychód z działalności koncesjonowanej, podczas gdy obrót olejem napędowym oraz benzyną to tylko część tej działalności;

3)  rażącą niewspółmierność kary pieniężnej;

4)  obrazę przepisu art. 56 ust. 6a Pe poprzez jego niezastosowanie.

W związku z przedstawionymi zarzutami powód wniósł o: I. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

ewentualnie II. zmianę decyzji poprzez obniżenie nałożonej kary pieniężnej,

III. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia,

IV. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając zarzuty odwołania powód nie kwestionował stwierdzonego naruszenia

pkt 1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi.

W ocenie powoda samo naruszenie przepisów koncesji nie uzasadnia postawienia zarzutu niedochowania należytej staranności wymaganej w stosunkach danego rodzaju, wskazując, że mogą zaistnieć w sprawie takie okoliczności o charakterze zewnętrznym, pozostające poza kontrolą przedsiębiorcy, które wyłączają możliwość nałożenia kary pieniężnej przez organ.

Zdaniem powoda nałożona zaskarżoną decyzją kara pieniężna w wysokości 40 000 zł jest nieadekwatna do stopnia ewentualnego naruszenia i stanowi ponad połowę osiągniętego dochodu w 2012 r. Tak wysoka kara pieniężna wpłynie znacząco na jego sytuację ekonomiczną i obniży rentowność prowadzonego przedsiębiorstwa.

Powód wskazał ponadto, że Prezes URE oceniając stopień zawinienia nie wziął pod uwagę faktu, że przedsiębiorca nie był poinformowany o prawomocności wyroku z dnia 29 marca 2012 r. i nie miał świadomości, że prowadził działalność gospodarczą na stacji paliw w S. w sposób niezgodny z udzieloną mu koncesją. Oświadczył, że po uzyskaniu informacji o uprawomocnieniu się decyzji koncesyjnej w związku z oddaleniem jego odwołania zaprzestał prowadzenia działalności na stacji paliw w S..

Podkreślił, iż dotychczas nie był karany za naruszanie warunków koncesji.

Zdaniem powoda Prezes URE przy wydawaniu decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparł się na pobieżnych ustaleniach bez weryfikacji stanu faktycznego. W związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji stoi w sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wniósł o oddalenie odwołania.

Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że świadomość naruszenia warunków koncesji nie ma znaczenia dla odpowiedzialności powoda z tytułu naruszenia warunków koncesji, gdyż dla przypisania odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie winy umyślnej lub nieumyślnej ukaranego podmiotu.

Zdaniem pozwanego twierdzenia powoda dotyczące braku otrzymania odpisu wyroku z dnia 29 marca 2012 r. i braku świadomości o treści jego rozstrzygnięcia nie mogą prowadzić do zwolnienia go z odpowiedzialności z tytułu naruszenia zapisów koncesji.

Pozwany wskazał, że zgodnie z art. 56 ust 3 Pe podstawę do wymierzenia kary pieniężnej stanowi wartość przychodu przedsiębiorcy osiągniętego z tytułu prowadzonej koncesjonowanej działalności gospodarczej w roku podatkowym poprzedzającym ukaranie, a nie zaś wybrany jej fragment.

Stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki do zastosowania instytucji z art. 56 § 6a Pe, gdyż okoliczności sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że stopień szkodliwości czynu był znikomy. Pokreślił, iż przepis art. 56 ust. 6a daje Prezesowi URE możliwość do zastosowania przewidzianej w nim instytucji, ale nie obliguje do jej zastosowania, pozostawiając treść rozstrzygnięcia w sprawie do swobodnego uznania organu.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów ustalił następujący stan faktyczny:

Decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. Prezes URE zmienił z urzędu udzieloną przedsiębiorcy koncesję na obrót paliwami ciekłymi i ograniczył przedmiot oraz zakres działalności stosownie do posiadanych warunków technicznych. W decyzji określono, że przedmiotem działalności gospodarczej objętej koncesją jest działalność gospodarcza w zakresie: obrotu benzynami silnikowymi innymi niż benzyny lotnicze, olejami napędowymi i gazem płynnym przy wykorzystaniu stacji paliw zlokalizowanych w: Z. przy ul. (...); obrotu paliwami ciekłymi bez wykorzystania środków technicznych oraz obrotu olejem opałowym przy wykorzystaniu dwóch samochodów ciężarowych (k. 6-9 akt adm.).

Od powyższej decyzji powód w dniu 29 lipca 2010 r. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i wniósł o jej uchylenie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Następnie w dniu 24 stycznia 2011 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek powoda w sprawie zmiany koncesji poprzez rozszerzenie pkt 1 „Przedmiot i zakres działalności” o stację paliw zlokalizowaną w S. 80a. W załączeniu przedstawił dokumenty potwierdzające, iż powyższa stacja paliw spełnia wszelkie wymogi techniczne gwarantujące prawidłowe prowadzenie koncesjonowanej działalności gospodarczej (k. 14 akt adm.). Powyższe postępowanie został zawieszone z urzędu do czasu rozstrzygnięcia odwołania powoda wniesionego do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Wyrokiem z dnia 29 marca

2012 r. (sygn. akt XVII AmE 147/10), Sąd Okręgowy oddalił wniesione przez przedsiębiorcę odwołanie (k. 10-13 akt adm.).

W związku z podjęciem z urzędu postępowania w sprawie złożonego wniosku o zmianę koncesji Prezes URE pismem z dnia 31 października 2012 r. wezwał przedsiębiorcę do udzielenia informacji czy po wydaniu decyzji z dnia 8 lipca 2010 r. prowadził i nadal prowadzi obrót paliwami ciekłymi na stacji paliw w S..

W piśmie z dnia 16 listopada 2012 r. przyznał, że po wydaniu decyzji przez Prezesa URE z dnia 8 lipca 2010 r. i wniesieniu od niej odwołania prowadził i prowadzi obrót paliwami ciekłymi na przedmiotowej stacji (k. 15 akt adm.).

W świetle powyższych ustaleń Prezes URE decyzją z dnia 20 marca 2013 r. dokonał zmiany koncesji w zakresie pkt 1 i ustalił, że na stacji paliw zlokalizowanej w S. 80a przedsiębiorca może wykonywać koncesjonowaną działalność gospodarczą wyłącznie w zakresie obrotu gazem płynnym (k. 16-21 akt adm.).

W piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. przedsiębiorca poinformował Prezesa URE, że w chwili obecnej prowadzi działalność na stacji paliw w S. 80a i przedstawił zestawienie sprzedaży paliw ciekłych na przedmiotowej stacji z podziałem na poszczególne rodzaje paliw w okresie od 29 marca 2012 r. do 31 grudnia 2012 r. (k. 192-193 akt adm.).

Z uwagi na możliwość naruszenia warunku 1 koncesji na obrót paliwami ciekłymi Prezes URE pismem z dnia 23 sierpnia 2013 r. zawiadomił JAN-MAR o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i wezwał powoda do złożenia szczegółowych wyjaśnień w sprawie oraz przesłania wymaganych kopii dokumentów w terminie 14 dni (k. 197-198 akt adm.).

W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie przedsiębiorca w piśmie z dnia 10 września 2013 r. oświadczył, że o prawomocnym wyroku Sądu z dnia 29 marca 2012 r. dowiedział się dopiero w toku postępowania w sprawie zmiany koncesji na obrót paliwami ciekłymi zakończonego wydaniem decyzji z dnia 20 marca 2013 r. Wskazał również, iż wszelkie techniczne niedociągnięcia zostały usunięte i cała dokumentacja znajduje się w sądzie pod sygnaturą akt XVII AmE 147/10. W załączeniu przedstawił dokumenty potwierdzające jego aktualną sytuację finansową i wniósł o dołączenie dokumentów z akt sprawy o sygn. akt XVII AmE 147/10, ponieważ w jego ocenie mają one znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ze złożonej w toku postępowania informacji wynika, że w 2012 r. przedsiębiorca osiągnął przychód z działalności koncesjonowanej w wysokości (...) zł (k. 200-214 akt adm.).

Pismem z dnia 25 września 2013 r. Prezes URE zawiadomił przedsiębiorcę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej i poinformował o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz złożenia dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni (k. 216 akt adm.).

Powód nie skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym.

Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zważył co następuje:

Bezsporne w sprawie jest, że powód od dnia 8 maja 2012 r. (tj. od dnia uprawomocnienia się wyroku z dnia 29 marca 2012 r.) do dnia 20 marca 2013 r. (tj. do dnia wydania decyzji przez Prezesa URE) eksploatował w ramach działalności koncesjonowanej stację paliw zlokalizowaną w S. 80a, pomimo iż zgodnie z pkt 1 koncesji, w brzmieniu ustalonym decyzją Prezesa URE z dnia 8 lipca 2010 r., nie był do tego uprawniony.

Zgodnie bowiem z pkt 1 koncesji przedmiotem działalności gospodarczej przedsiębiorcy jest działalność gospodarcza w zakresie: obrotu benzynami silnikowymi innymi niż benzyny lotnicze, olejami napędowymi i gazem płynnym przy wykorzystaniu stacji paliw zlokalizowanych w: Z. przy ul. (...); obrotu gazem płynnym przy wykorzystaniu stacji paliw zlokalizowanej w S. (...); obrotu paliwami ciekłymi bez wykorzystania środków technicznych oraz obrotu olejami przy wykorzystaniu autocystern.

Ponadto, jak wynika z załączonych do akt administracyjnych dokumentów, powód od dnia 20 marca 2013 r. prowadził na przedmiotowej stacji paliw obrót olejem napędowym i benzyną bezołowiową (...)95, mimo iż powinien zgodnie z zapisami koncesji dokonywać obrotu jedynie gazem płynnym (...).

W świetle powyższych ustaleń zdaniem Sądu należy uznać, iż przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi w zakresie szerszym niż to wynika z udzielonej mu koncesji, a więc w sposób niezgodny z zapisami pkt 1 koncesji określającymi przedmiot i zakres prowadzonej działalności.

Wobec faktu, iż przedstawione okoliczności nie były w złożonym odwołaniu kwestionowane, uznać należało, że Prezes URE zgodnie z art. 56 ust.1 pkt 12 Pe uprawniony był do nałożenia na powoda kary pieniężnej z tytułu naruszenia koncesji.

Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność za zachowanie, które na mocy art. 56 ust 1 pkt 12 Pe, zostało zagrożone karą pieniężną, oparta została na zasadzie bezprawności działania lub zaniechania. Adresat kary pieniężnej, o której mowa w art. 56 ust 1 pkt 12 Pe, ponosi odpowiedzialność za każde zachowanie niezgodne z określoną normą. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny co oznacza, że nie podlega ograniczeniom z powodu braku wystąpienia elementu zawinienia. Z powyższego wynika, iż już samo naruszenie przez przedsiębiorcę warunków koncesji, niezależnie od możliwości przypisania mu winy, stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej. Ocenie podlega bowiem wyłącznie obiektywna okoliczność związana z wypełnieniem przez przedsiębiorcę obowiązków wynikających z udzielonej mu koncesji.

Z przeprowadzonych wyżej ustaleń i rozważań, w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że świadomość naruszenia warunków koncesji nie ma znaczenia dla ustalenia zakresu odpowiedzialności powoda na gruncie przepisów ustawy Prawo energetyczne. Jak słusznie bowiem wskazał Prezes URE, dla przypisania przedsiębiorcy odpowiedzialności nie jest konieczne wykazanie zarówno winy umyślnej, jak i nieumyślnej ukaranego podmiotu.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały również okoliczności o charakterze zewnętrznym, pozostające poza kontrolą przedsiębiorcy, które wyłączałyby możliwość nałożenia kary pieniężnej.

Dokonując oceny wymierzonej przedsiębiorcy kary pieniężnej, Sąd uznał, że przy ustalaniu jej wysokości Prezes URE w sposób prawidłowy zastosował przesłanki i dyrektywy wymiaru kary wskazane w art. 56 ust 3 i 6 Pe. Wymierzona przedsiębiorcy kara pieniężna ustalona została przez Prezesa URE z zachowaniem górnej granicy ustawowej tj. w wysokości nieprzekraczającej 15% przychodu ukaranego podmiotu, wynikającego z działalności koncesjonowanej, osiągniętego w poprzednim roku podatkowym.

Dokonując oceny stopnia szkodliwości czynu powodowego przedsiębiorstwa Prezes URE prawidłowo przyjął, iż nie może być on uznany za znikomy. Fakt podejmowania przez powoda działań m.in. poprzez złożenie odwołania od decyzji Prezesa URE z dnia 8 lipca 2010 r. czy wniesienie wniosku o zmianę koncesji z dnia 20 stycznia 2011 r., w którym domagał się umieszczenia przedmiotowej stacji paliw w koncesji pozwala na uznanie, że powód miał świadomość, iż nie był uprawniony do dokonywania sprzedaży paliw płynnych na tej stacji. Natomiast twierdzenia powoda dotyczące braku świadomości treści rozstrzygnięcia wyroku, w którym oddalono odwołanie, nie mają żadnego racjonalnego uzasadnienia i świadczą jedynie o jego lekceważącym stosunku do prowadzonej działalności gospodarczej oraz o znikomym stopniu zaangażowania w sprawę. Ponadto okres trwającego naruszenia wynosił ponad 10 miesięcy. Wskazane okoliczności wykluczają możliwość uznania, iż stopień szkodliwości stwierdzonego czynu powoda był znikomy.

Dokonując oceny społecznej szkodliwości czynu uwzględniono również, fakt iż na stacji paliw w S. powód prowadził – niezgodnie z treścią udzielonej koncesji – od 20 marca 2013 r. obrót olejem napędowym i benzyną bezołowiową, będąc uprawnionym do obrotu jedynie gazem płynnym (...). Z pisma powoda z dnia 26 czerwca 2013 r. wynika, że przedmiotem obrotu na przedmiotowej stacji jest olej napędowy i benzyna bezołowiowa.

Należy zauważyć ponadto, iż nieznajomość przepisów wydanej koncesji nie może stanowić okoliczności usprawiedliwiającej niewłaściwe zachowanie powoda.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu Prezes URE prawidłowo ocenił stopień zawinienia przedsiębiorcy jako duży. Warto w tym miejscu wskazać, iż powód winien zdawać sobie sprawę z faktu, iż prowadzona przez niego działalność gospodarcza jest działalnością koncesjonowaną, a więc szczególnie regulowaną przez państwo i wymagającą najwyższej staranności działania.

Zdaniem Sądu przy wydaniu zaskarżonej decyzji Prezes URE w niedostatecznym stopniu uwzględnił możliwości finansowe przedsiębiorcy oraz jego ogólną sytuację majątkową.

Pozwany pominął również okoliczność, że powód dopuścił się naruszenia warunków koncesji po raz pierwszy, a wnoszona przez niego opłata koncesyjna była ustalana z uwzględnieniem przychodu osiągniętego na stacji paliw w S..

Sąd Okręgowy mając na uwadze sytuację finansową powoda w dacie wydania zaskarżonej decyzji, oraz fakt, że na etapie rozpoznawania odwołania nie uległa ona poprawie uznał, że nałożenie na powoda kary pieniężnej w wysokości odpowiadającej (...) % przychodu osiągniętego w roku 2012 w wystarczającym stopniu umożliwi realizację ustawowych funkcji kary, nie stanowiąc nadmiernego obciążenia finansowego dla przedsiębiorcy, zmienił w tym zakresie zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Sądu obniżenie kary pieniężnej w większym stopniu pozostawałoby w sprzeczności z jej represyjno-wychowawczą rolą zarówno w stosunku do samego powoda jak i w odniesieniu do innych podmiotów prowadzących analogiczną działalność koncesjonowaną.

Warto również podkreślić, że zgodnie z art. 56 ust. 3 Pe podstawą do ustalenia wysokości kary pieniężnej jest przychód przedsiębiorcy uzyskany z działalności koncesjonowanej w roku podatkowym poprzedzającym ukaranie, a więc przychód uzyskany z całej działalności gospodarczej objętej niniejszą koncesją na obrót paliwami ciekłymi, a nie jak błędnie wskazano w odwołaniu, tylko przychód z części działalności, dotyczącej sprzedaży oleju napędowego i benzyny bezołowiowej.

Ponadto w ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie przewidzianej w art. 56 ust. 6a Pe instytucji odstąpienia od wymierzenia kary. Określone w tym przepisie przesłanki znikomego stopnia szkodliwości czynu, oraz zaprzestania naruszania prawa lub zrealizowania obowiązku muszą być spełnione łącznie. Z okoliczności sprawy wynika, iż mimo zaprzestania przez powoda naruszenia prawa, brak jest podstaw do przyjęcia, że stopień szkodliwości czynu był znikomy.

Z powyższych przyczyn w ocenie Sądu zarzut niezastosowania przez pozwanego art. 56 ust. 6a Pe nie zasługiwał na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów k.p.a., zważyć należy, iż zgodnie ugruntowanym w orzecznictwie poglądem (vide: Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 1991 roku sygn. akt III CRN 120/91 OSNC 1992 Nr 5, poz. 87; Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 1998 roku sygn. akt I CKN 265/98 OSP 2000 Nr 5 poz. 68; Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 sierpnia 1999 roku sygn. akt 351/99 OSNC 2000 Nr 3 poz. 47; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2001 roku sygn. akt I CKN 1036/98 LEX Nr 52708; Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2005 roku, sygn. akt III SZP 2/05 OSNP 2006/19-20/312), Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie może ograniczyć sprawy wynikającej z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu tylko do funkcji sprawdzającej prawidłowość postępowania administracyjnego, które poprzedza postępowania sądowe. Celem postępowania nie jest przeprowadzenie kontroli postępowania administracyjnego, ale merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, której przedmiotem jest spór między stronami powstający dopiero po wydaniu decyzji przez Prezesa Urzędu. Postępowanie sądowe przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest postępowaniem kontradyktoryjnym, w którym uwzględnia się materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym, co nie pozbawia jednak stron możliwości zgłoszenia nowych twierdzeń faktycznych i nowych dowodów, według zasad obowiązujących w postępowaniu odrębnym w sprawach gospodarczych. Sąd antymonopolowy jest sądem cywilnym i prowadzi sprawę cywilną, wszczętą w wyniku wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Urzędu, w tym wypadku Urzędu Regulacji Energetyki, według reguł kontradyktoryjnego postępowania cywilnego, a nie sądem legalności decyzji administracyjnej, jak to czynią sądy administracyjne w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Nawet gdyby przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym doszło do uchybień proceduralnych to nie mogą one być przedmiotem postępowania sądowego mającego na celu merytoryczne rozstrzygnięcie sporu, bowiem Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu zasad rozkładu ciężaru dowodu i obowiązku stron w postępowaniu dowodowym. Zatem zarzuty powoda podniesione w zakresie naruszenia przepisów k.p.a. pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze przedstawione okoliczności Sąd Okręgowy, uznając iż w sprawie istnieją przesłanki uzasadniające obniżenie nałożonej na przedsiębiorcę kary pieniężnej, na podstawie art.479 ⁵³§ 2 k.p.c. zmienił częściowo zaskarżoną decyzję, oddalając odwołanie w pozostałym zakresie jako bezzasadne.

Wobec dokonanych ustaleń dotyczących stwierdzonego naruszenia koncesji Sąd Okręgowy, na zasadzie słuszności nie uznał jednak za właściwe przyznanie powodowi zwrotu części opłaty sądowej od odwołania (art. 102 k.p.c.).

SSO Witold Rękosiewicz.