Pełny tekst orzeczenia

16

ORZECZENIE
z dnia 27 czerwca 1995 r.
(Sygn. K. 4/94)

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Stefan Jaworski – sprawozdawca
Wojciech Łączkowski
Błażej Wierzbowski

Barbara Jagas – protokolant

po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego, Ministra Finansów i Prezesa Narodowego Banku Polskiego o wydanie orzeczenia stwierdzającego:
niezgodność przepisów art. art. 5 do 37 włącznie ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 82)
1) z zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184),
2) z zasadą prawa obywateli do sądu wyrażoną w art. 56 cytowanych przepisów konstytucyjnych,
a tym samym
z zasadą wyrażoną w art. 1 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej

o r z e k a:

1. Przepisy art. 24 ust. 3 i art. 28 w zakresie dotyczącym art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 82) są niezgodne z art. 1 i 56 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) przez to, że uniemożliwiając zaskarżenie do sądu wyższej instancji postanowienie sądu. o którym mowa w art. 24 ust. 1 oraz w art. 28 i 29 kwestionowanej ustawy. ogranicza zainteresowanym prawo do sądu. co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego.

2. Pozostałe zaskarżone przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 82) są zgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184) oraz nie są niezgodne z art. 56 pozostawionych w mocy powołanych przepisów konstytucyjnych.

Uzasadnienie:

1. Rzecznik Praw Obywatelskich we wniosku z dnia 26 kwietnia 1994 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności zawartych w przepisach art. 5-37 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 18, poz. 82) z konstytucyjnymi zasadami:
– równości wobec prawa, wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy poprzez przyznanie bankowi prowadzącemu postępowanie ugodowe pozycji uprzywilejowanej wobec innych wierzycieli objętych tym postępowaniem oraz poprzez przyznanie pozycji uprzywilejowanej wierzycielom objętym bankowym postępowaniem ugodowym wobec wierzycieli pozostających poza tym postępowaniem;
– prawa obywateli do sądu, wyrażoną w art. 56, poprzez pozbawienie wierzycieli i dłużnika objętych bankowym postępowaniem ugodowym faktycznej możliwości uzyskania ochrony sądowej, pozbawienie stron i uczestników postępowań sądowych na skutek wszczęcia bankowego postępowania ugodowego oraz pozbawienia wykonalności wydanych w postępowaniach sądowych tytułów wykonawczych, a w konsekwencji z wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadą, stanowiącą, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.
Rzecznik Praw Obywatelskich kwestionując konstytucyjność wszystkich 33 przepisów rozdziału drugiego ustawy normujących bankowe postępowanie ugodowe, uzasadnienie wniosku odniósł jedynie do 13 z nich (tj. art. 5; 9 ust. 1, 10,11, 15, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 27 i 34).
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał za godną poparcia samą ideę oddłużenia niektórych przedsiębiorstw, którą kierował się ustawodawca tworząc instytucję bankowego postępowania ugodowego, jednakże zarzucił ustawodawcy, że nie zadbał o równą ochronę interesów uczestników tego postępowania i wierzycieli tym postępowaniem nie objętych oraz że pozbawił wierzycieli i dłużnika prawa do drogi sądowej. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich bankowi, który jest jednym z wierzycieli, a zatem podmiotem stosunku prawnego łączącego go z dłużnikiem, zostały przyznane w bankowym postępowaniu ugodowym uprawnienia sui generis sądowe i stawiające bank na pozycji uprzywilejowanej wobec pozostałych wierzycieli, a także wobec dłużnika. W ocenie Wnioskodawcy uprzywilejowanie banku polega na przyznaniu mu prawa podejmowania arbitralnie decyzji o wszczęciu lub odmowie wszczęcia bankowego postępowania ugodowego, ustalania trybu tego postępowania, nakładania na dłużnika obowiązków określonych w art. 10 ustawy, formułowania propozycji ugodowych, nadzorowania ugody i uznania postępowania ugodowego za zakończone a nadto prawa wystąpienia do sądu z wnioskiem o rozwiązanie ugody. W konsekwencji – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – bank podejmuje decyzje dotyczące interesów pozostałych wierzycieli.
Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że już postanowienia przepisu art. 5 ustawy pozwalają na stwierdzenie, że bankowe postanowienie ugodowe prowadzone będzie głównie w interesie banku i dłużnika z pokrzywdzeniem zarówno wierzycieli objętych tym postępowaniem, jak i wierzycieli pozostających poza postępowaniem ugodowym, gdyż dłużnik uzyska korzyści w postaci częściowego oddłużenia, zaś bank, oprócz częściowego zwrotu wierzytelności, otrzyma pomoc finansową od Skarbu Państwa w postaci obligacji restrukturyzacyjnych na zwiększenie funduszy własnych i rezerw.
O uprzywilejowanej pozycji banku stanowi również – zdaniem Wnioskodawcy – przepis art. 15 przypisując bankowi rolę kierującego postępowaniem ugodowym, przyznając mu prawo określania szczegółowego trybu postępowania i nadzór nad wykonaniem ugody bankowej, co daje bankowi całkowitą swobodę i ma zasadniczy wpływ na sytuację podmiotów uczestniczących w postępowaniu.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich również przepis art. 18 ustawy nie gwarantuje należycie ochrony interesów innych niż bank wierzycieli skoro zawiera jedynie postulat, aby zawarta ugoda uwzględniała interesy wierzycieli na warunkach nie krzywdzących. Również w stosunku do wierzycieli mających drobne wierzytelności przepis art. 18 ust. 2 przewiduje jedynie możliwość stosowania korzystniejszych warunków, przy czym nie wskazuje, czy wszyscy drobni wierzyciele powinni być potraktowani w propozycjach ugodowych na równych prawach. Tak sformułowane postanowienia art. 18 ustawy, w sytuacji, gdy prowadzącym postępowanie ugodowe jest bank prowadzący postępowanie będący jednocześnie wierzycielem. doprowadzają do ukształtowania warunków ugody korzystniejszych dla banku niż dla innych wierzycieli. Rzecznik odwołuje się w tym zakresie do otrzymanych sygnałów świadczących, że banki proponują znacznie mniejszą redukcję długów wobec banku niż wszystkich innych wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym, przyznając jednocześnie wierzytelnościom banku wyższe oprocentowanie.
Rzecznik Praw Obywatelskich podnosi, że nierówność w traktowaniu obywateli przez prawo wynika również ze sformułowania przepisu art. 20 ustawy, w myśl którego zawarcie ugody bankowej następuje wówczas, gdy propozycja ugody określająca sposób realizacji wszystkich wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym zostanie zaakceptowana przez dłużnika oraz wierzycieli posiadających łącznie więcej niż 50% sumy tych wierzytelności, w tym przez bank prowadzący postępowanie. Przyjęcie w głosowaniu wyłącznie kryterium większości kapitałowej stanowi – zdaniem Wnioskodawcy – o tym, że wierzyciele posiadający mniejsze wierzytelności, bez względu na ich ilość, nie mają żadnego wpływu na treść zawieranej ugody. Zazwyczaj bowiem wierzycielem posiadającym więcej niż 50% sumy wierzytelności jest bank, a nadto przedsiębiorstwa państwowe z reguły zadłużone są przede wszystkim w bankach i wobec Skarbu Państwa (podatki, świadczenia na ubezpieczenie społeczne).
Kolejny przywilej banku przewiduje – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – art. 27 ustawy, skoro ustawodawca przyznając jedynie bankowi prawo do wystąpienia z wnioskiem o rozwiązanie ugody nie określił w ustawie skutków prawnych nieuwzględnienia przez bank wniosku wierzyciela złożonego w trybie postanowień art. 27. Zdaniem Wnioskodawcy bank pozostaje w pozycji uprzywilejowanej wobec dłużnika z tej racji, że ustawodawca nie przyznał dłużnikowi prawa zwrócenia się do sądu w sytuacji, gdy bank nie wykonuje zobowiązań, które przyjął na mocy ugody. Niewykonanie zobowiązań przez bank ma wpływ na kondycję finansową dłużnika, a zatem dotyczy sytuacji pozostałych wierzycieli, którym – według Rzecznika Praw Obywatelskich – ustawa nie przyznała żadnych środków prawnych do obrony swoich praw.
W ocenie Wnioskodawcy również przewidziana w art. 16 ust. 3 możliwość powołania rady wierzycieli w celu zabezpieczenia wykonania ugody i kontroli jej realizacji praktycznie nie ma większego znaczenia, jako, że powołanie rady wierzycieli jest fakultatywne i brak jest w ustawie jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu i trybu powołania rady i jej kompetencji.
Rzecznik podnosi, że również przepisy ustawy dotyczące sądowej kontroli ugody bankowej nie stanowią należytej ochrony praw wierzycieli, gdyż w myśl postanowień art. 22-24 omawianej ustawy kontrola ta następuje w jednoinstancyjnym postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu wierzyciela który nie podpisał ugody, a którego wierzytelności zostały tą ugodą objęte. Taka regulacja – w ocenie Wnioskodawcy – pozbawia całkowicie ochrony praw tych wierzycieli, którzy zgłosili swą wierzytelność, lecz nie została ona objęta postępowaniem ugodowym. Zakres kontroli sądowej ograniczony został do badania czy ugoda bankowa nie narusza przepisów ustawy, co – przy braku określenia w ustawie procedur, według których ma być prowadzone bankowe postępowanie ugodowe – uniemożliwia na drodze sądowej skuteczną obroną praw wierzyciela w sytuacji, gdy naruszenie tych praw nastąpiło w wyniku zastosowania procedur.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich istnieje jedynie teoretyczna możliwość udzielenia ochrony prawnej przez sądy, zaś faktycznie prawa wierzycieli nie są chronione. Odwołując się do poglądów prezentowanych w doktrynie Rzecznik wywodzi, że nastąpiło naruszenie prawa do sądu, bowiem o istnieniu prawa do sądu można mówić tylko wtedy, gdy stworzone są warunki, w których ochrona sądowa może być faktycznie udzielona.
Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady stanowiącej o prawie do sądu Rzecznik Praw Obywatelskich odnosi również do przepisów art. 34 ustawy, podnosząc przy tym, że postanowienia tego przepisu stanowią szczególne zagrożenie dla istniejącego porządku prawnego. Postanowienia te – zdaniem Rzecznika – dają pierwszeństwo w zaspokajaniu wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym przed wszystkimi innymi wierzytelnościami, zezwalają na ingerencję w inne stosunki cywilno-prawne a także w toczące się postępowania sądowe i administracyjne, doprowadzając do niwelowania skutków prawnych wydanych w tych postępowaniach orzeczeń. Podważone zostały znaczenie i waga postępowań toczących się przed sądem i wydawanych w tym postępowaniu orzeczeń oraz naruszona została ochrona praw uczestników tych postępowań. Jest to – w ocenie Rzecznika – nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w państwie prawnym.
Rzecznik szczególną uwagę przywiązuje do przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 1 zawieszenia postępowania upadłościowego na skutek wszczęcia bankowego postępowania ugodowego. Podnosi, że rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. Prawo upadłościowe (tekst jednolity z 1991 r. Dz. U. Nr 118, poz. 512) w art. 71 stanowi, że w postępowaniu upadłościowym nie ma instytucji zawieszenia, co wiąże z faktem, że ogłoszenie upadłości rodzi cały szereg bardzo poważnych skutków materialno-prawnych określonych w art. 32-59. Odwołuje się przy tym do komentarza do tego artykułu dra Jana Korzonka Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym (Księgarnia Powszechna w Krakowie – 1935 r.): „Zawieszenia postępowania upadłościowego nie powoduje nawet zaprzestanie czynności przez Sąd wskutek wojny lub innych przeszkód (art. 190 § 1 i 3 kpc). Jeżeli zatem zajdą takie przeszkody, to wprawdzie dalsze postępowanie upadłościowe ulegnie z konieczności wstrzymaniu ale bez skutków zawieszenia przewidzianych w kpc. Z chwilą ustania przeszkody należy z urzędu bez formalnego podejmowania postępowania przystąpić do dalszych czynności.” W tym stanie – zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich – art. 34 zaskarżonej ustawy wprowadzając instytucję sprzeczną z istotą tego postępowania podważa nie tylko wagę postępowania sądowego ale i jego sens w ogóle.

2. Minister Finansów w piśmie z dnia 6 lipca 1994 r. zajął stanowisko, że przepisy rozdziału 2 ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw nie naruszają konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa ustanowionej w art. 67 ust 2 przepisów konstytucyjnych i prawa obywateli do sądu wyrażonej w art. 56 tych przepisów. Na wstępie Minister Finansów wskazał na zagrożenie gospodarki narodowej na skutek zadłużenia wewnętrznego i zadłużenia wobec sektora finansowego przedsiębiorstw państwowych i związane z nim niebezpieczeństwo załamania się sektora bankowego, który jest jednym z podstawowych elementów w gospodarce. Celem powołanej ustawy było usunięcie tego zagrożenia poprzez doprowadzenie do poprawy sytuacji finansowej przedsiębiorstw i banków.
Zdaniem Ministra Finansów ustawodawca powierzając bankom prawo do wszczynania, prowadzenia i nadzorowania bankowych postępowań ugodowych uczynił to w interesie ogółu wierzycieli, bowiem bank jako instytucja kredytowa sprawująca bieżącą kontrolę finansową nad swoim dłużnikiem jest najbardziej przygotowany do sprawnego i efektywnego prowadzenia restrukturyzacji
W ocenie Ministra Finansów gwarancją równego zabezpieczenia interesów wierzycieli jest zapewnienie wszystkim wierzycielom prawa do głosowania nad ugodą i wniesienia sprzeciwu do sądu. Odwołując się do poglądu prof. dr. hab. Feliksa Zedlera (F. Zedler, Bankowe postępowanie ugodowe, Warszawa 1993, Bankowa Spółka Prawnicza) Minister Finansów wyraził pogląd, że ustawa nie przyznaje podmiotom prowadzącym bankowe postępowanie ugodowe uprawnień władczych w stosunku do pozostałych uczestników postępowania, ani też uprawnień władczych do wydawania poleceń innym organom.
Zdaniem Ministra Finansów również procedury stosowane w bankowym postępowaniu ugodowym gwarantują wszystkim objętym postępowaniem podmiotom równość wobec prawa. Jeżeli bowiem w wyniku procedur postępowania ugodowego narzuconych przez bank którykolwiek z wierzycieli został faktycznie pokrzywdzony, to skutki tego znajdą swoje odzwierciedlenie w ugodzie. Skoro art. 18 ustawy gwarantuje wszystkim wierzycielom prawo do uzyskania warunków nie krzywdzących, to wierzyciel pokrzywdzony może skorzystać z przysługującego mu prawa wniesienia sprzeciwu do sądu. W ocenie Ministra Finansów przyjęty w art. 20 ust. 1 ustawy sposób głosowania nad ugodą nie jest niezgodny z powołanymi przypisami konstytucyjnymi i odpowiada istniejącym realiom ekonomicznym.
Minister Finansów nie podzielił także zarzutu ograniczenia przepisem art. 27 ustawy praw dłużnika i innych niż bank wierzycieli, jako że każdy z nich może dochodzić swoich roszczeń na zasadach ogólnych. Nie naruszają – zdaniem Ministra Finansów – przepisów konstytucyjnych postanowienia art. 34 ustawy, jako że zawieszenie postępowań sądowych ma charakter funkcjonalny tj. zapewnia możliwość przeprowadzenia bankowego postępowania ugodowego, zaś umorzenie zawieszonych postępowań jest wynikiem nadania przez ustawodawcę ugodzie bankowej statusu prawomocności.
Reasumując Minister Finansów wyraził pogląd, że zaskarżona ustawa w sposób bardziej kompleksowy zapewnia równość wszystkich wierzycieli objętych bankowym postępowaniem ugodowym, niż inne dostępne w prawie polskim procedury.

3. Prezes Narodowego Banku Polskiego w piśmie z dnia 13 lipca 1994 r. zajęła stanowisko, że kwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich przepisy ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz zmianie niektórych ustaw są zgodne z zasadami wyrażonymi w art. 67 ust. 2, art. 56 ust. 1 i art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Stanowisko Prezesa Narodowego Banku Polskiego jest w istocie zbieżne co do oceny poszczególnych przepisów i argumentacji ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Ministra Finansów.
W ocenie Prezesa Narodowego Banku Polskiego ustawa zapewnia zainteresowanym podmiotom niezbędne środki prawne dla ochrony ich praw i pomimo wprowadzenia jednoinstancyjnej kontroli sądowej uzasadnionej uproszczeniem oraz pożądaną szybkością postępowania nie wyklucza wznowienia postępowania lub wniesienia rewizji nadzwyczajnej. Zdaniem Prezesa Narodowego Banku Polskiego przepisy zaskarżonej ustawy nie stanowią o uprzywilejowanej sytuacji banków w stosunku do innych uczestników procesu restrukturyzacji przedsiębiorstw i banków.

4. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 27 czerwca 1994 r. zaprezentował stanowisko, że zaskarżone przepisy ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw w części dotyczącej bankowego postępowania ugodowego nie wykazują takiego stopnia wadliwości, który by uzasadniał stwierdzenie ich niezgodności z art. 67 ust. 2, art. 56 oraz art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przez przepis art. 77 Ustawy Konstytucyjnej.
W ocenie Prokuratora Generalnego istota zagadnienia sprowadza się do tego, czy uregulowany kwestionowanymi przepisami tryb bankowego postępowania ugodowego zapewnia uczestnikom obiektywne rozpoznanie sprawy, ochronę ich interesów, możliwość kontroli ugody przez niezawisły sąd a także, czy postępowanie to narusza zasadę równości zarówno w ramach tego postępowania jak i w odniesieniu do uczestników równolegle toczących się postępowań w trybie cywilnoprawnym przeciwko tym samym dłużnikom.
Zdaniem Prokuratora Generalnego pewne wątpliwości nasuwają unormowania zawarte w art. 24 ust. 3 oraz w art. 34 ust. 2 zaskarżonej ustawy oraz pominięcie w bankowym postępowaniu wierzytelności spornych. Ustawa przewiduje rozpoznanie sprzeciwu od ugody bankowej w postępowaniu sądowym jednoinstancyjnym. Postanowienie sądu może być jednak skontrolowane w drodze rewizji nadzwyczajnej co – zdaniem Prokuratora Generalnego – stanowi, że bankowe postępowanie ugodowe gwarantuje zachowanie niezbędnych zasad właściwych procesowi sądowemu w rozumieniu art. 56 przepisów konstytucyjnych. W ocenie Prokuratora Generalnego wątpliwości co do trafności regulacji budzi przepis art. 34 ust. 2 ustawy stanowiący o umorzeniu postępowań układowych, upadłościowych i egzekucyjnych oraz o pozbawieniu z mocy prawa wykonalności wydanych w toku tych postępowań tytułów wykonawczych. Podobne wątpliwości wywołuje – zdaniem Prokuratora Generalnego – pominięcie w bankowym postępowaniu ugodowym wierzytelności spornych.
Dokonując reasumpcji poczynionych ustaleń Prokurator Generalny prezentuje stanowisko, że analiza zaskarżonych przepisów nie prowadzi do wniosku o ich niezgodności z powołanymi przepisami konstytucyjnymi, jako że nie każda wadliwość legislacyjna i nie każde odstępstwo od drogi sądowej dochodzenia roszczeń uzasadniają przyjęcie sprzeczności z konstytucją, a tylko te, które nie dają się usunąć w drodze odpowiedniej wykładni oraz wyraźnie godzą w zasady konstytucyjne.
W ocenie Prokuratora Generalnego przepisy ustawy dotyczące bankowego postępowania ugodowego, mimo pewnych wadliwości, zapewniają uczestnikom tego postępowania obiektywne i rzetelne rozpoznanie sprawy oraz kontrolę zawartej ugody przez niezawisły sąd.

II

Na rozprawie przedstawiciele uczestników zajęli następujące stanowiska:

1. Wnioskodawca podtrzymał swój wniosek co do zakresu zaskarżenia i sprecyzował swoje zarzuty niekonstytucyjności w stosunku do przepisów art. 5, 9 ust. 1, art. 1O, 11, 15, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 27 i 34, które uzasadnił.

2. Przedstawiciel Sejmu Rzeczypospolitej przedstawił motywy jakimi kierował się ustawodawca uchwalając w 1993 roku kontrolowaną ustawę epizodyczną oraz omówił przebieg procesu legislacyjnego. Stwierdził, że pomimo istnienia innych procedur bardzo trudna sytuacja gospodarcza uzasadniła wprowadzenie nowej procedury mającej na celu zarówno uzdrowienie przedsiębiorstw jak też uregulowanie w inny sposób realizacji ich licznych zobowiązań. Projekt nie wywołał żadnych sprzeciwów, a jedynie wątpliwości, czy w sytuacji obowiązywania procedury układowej i upadłościowej istnieje potrzeba powołania kolejnej procedury oraz czy projektowana ustawa nie daje zbyt dużych uprawnień zadłużonym przedsiębiorstwom kosztem Skarbu Państwa i najpoważniejszych wierzycieli. W konkluzji przedstawiciel Sejmu wniósł o stwierdzenie, że ustawa jest zgodna z zakwestionowanymi przepisami konstytucji.

3. Przedstawiciel Ministra Finansów stwierdził, że ustawa spełnia już swoje zadania i jest oceniona jako jeden z najlepszych programów gospodarczych zrealizowanych w Polsce w ostatnim okresie. Ustawa zapobiegła masowym upadłościom i bankructwom banków oraz przedsiębiorstw, szczególnie małych. W bankach podlegających nadzorowi Ministra Finansów wszczęto 470 bankowych postępowań ugodowych, i zawarto 370 ugód. Postępowaniem ugodowym objęto ok. 30 tys. podmiotów. Tylko 140 złożyło sprzeciw. Ich wierzytelności obejmują tylko 4% wszystkich wierzytelności objętych postępowaniem ugodowym. Sądy ani w jednym przypadku nie potwierdziły zasadności sprzeciwu. Minister Finansów uczestniczy tylko w tych postępowaniach, które obejmują wierzytelności Skarbu Państwa. W konkluzji stwierdził, że ustawa jest zgodna z konstytucją.

4. Przedstawiciel Prezesa Narodowego Banku Polskiego podniósł na wstępie, iż wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich nie odpowiada wymogom formalnym, gdyż RPO zaskarżył cały rozdział ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. dotyczący bankowego postępowania ugodowego, składający się z 33 artykułów, a jego zarzuty są skierowane i uzasadnione jedynie w stosunku do 10 z nich. Jego zdaniem ugoda ma charakter cywilno-prawny (zawsze wierzyciel może się układać z dłużnikiem) i jest oparta na rozwiązaniach znanych od dawna. Taka ustawa była potrzebna, gdyż sytuacja gospodarcza wymagała szybkich i niekonwencjonalnych rozwiązań. Wzajemne zadłużenie podmiotów gospodarczych wynosiło wówczas ponad 400 bilionów starych złotych, gdy tymczasem cały budżet państwa wyniósł 430 bilionów. Istotą, celem i przeznaczeniem tego postępowania jest program naprawczy, który spotyka się z akceptacją wierzycieli. Powierzenie bankowi obowiązków kierowania tym postępowaniem wynikało z dokładnej znajomości (przez banki) sytuacji finansowej zadłużonych przedsiębiorstw. Ugoda bankowa rozstrzyga jedynie o losie wierzytelności kwalifikujących się do ugody.
Wprowadzenie przez ustawę odmiennych uregulowań, w stosunku do innych dotychczas obowiązujących procedur, nie oznacza jednakże niezgodności z konstytucją. W konkluzji odrzucając kolejne zarzuty i argumenty Wnioskodawcy wniósł o stwierdzenie, że zaskarżona ustawa jest zgodna z konstytucją.

5. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał swoje stanowisko złożone na piśmie, iż zaskarżone przepisy nie naruszają wskazanych przepisów konstytucyjnych oraz stwierdził, że ugoda bankowa ma charakter cywilno-prawny. Postępowanie bankowe wprowadza wprawdzie odmienne uregulowanie w stosunku do procedury układowej i upadłościowej, jednakże przez to nie narusza konstytucji.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodne z art. 67 ust. 2 i z art. 56 przepisów konstytucyjnych, a w konsekwencji również z art. 1 tych przepisów, wszystkie przepisy zamieszczone w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw (tj. od art. 5 do art. 37 włącznie) dotyczące bankowego postępowania ugodowego, precyzując na rozprawie swoje zarzuty w stosunku do 13 z kwestionowanych przepisów tj. art. 5, 9 ust. 1, 10, 11, 15, 16, 18, 20, 22, 24, 26, 27 i 30. Uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności wnioskodawca odniósł tylko do wyżej wymienionych zaskarżonych norm.
Trybunał Konstytucyjny uznał, że zaskarżenie wszystkich przepisów zamieszczonych w rozdziale drugim dotyczącym wyłącznie bankowego postępowania ugodowego przy uwzględnieniu treści uzasadnienia wniosku, pozwala na uznanie, że Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował wprowadzenie do polskiego systemu prawnego instytucji bankowego postępowania ugodowego w kształcie nadanym jej przez przepisy rozdziału 2 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. obejmującego przepisy od art. 5 do art. 37 włącznie.
Trybunał Konstytucyjny w ocenie konstytucyjności zaskarżonych przepisów uwzględnił cel jaki chciał osiągnąć ustawodawca wprowadzając instytucję bankowego postępowania ugodowego, charakter tego postępowania i status podmiotów tym postępowaniem objętych.
Jest bezsporne, że stan gospodarki uzasadniał uchwalenie ustawy mającej na celu stworzenie instrumentów prawnych umożliwiających rozwiązanie problemu tzw. trudnych kredytów w bankach i zatorów płatniczych w przedsiębiorstwach. Jak słusznie podnoszą Minister Finansów i Prezes Narodowego Banku Polskiego problem ten powstał na początku obecnej dekady, w okresie nasilenia niekorzystnych zjawisk typowych dla transformacji gospodarki. Stosowanie od 1990 r. realnej stopy procentowej, tj. zbliżonej do wskaźników inflacji, przy szybko rosnącej inflacji (aż do hiperinflacji) w istotnym stopniu zaważyło na niemożności wywiązania się ze zobowiązań pieniężnych przede wszystkim przez przedsiębiorstwa państwowe. Rozwiązując ten problem ustawodawca działał w istocie w stanie wyższej konieczności gospodarczej.
Bankowe postępowanie ugodowe jest nowym rozwiązaniem prawnym, które łącznie z innymi konstrukcjami przyjętymi w ustawie jest jednym z instrumentów prawnych mających na celu z jednej strony doprowadzenie do poprawy kondycji finansowej przedsiębiorstwa państwowego, z drugiej strony do usunięcia zagrożenia, jakie niesie ze sobą dla banku, a pośrednio również dla jego klientów, niemożność spłaty kredytu przez to przedsiębiorstwo. Trybunał Konstytucyjny ma na uwadze, że likwidacja względnie upadłość przedsiębiorstwa państwowego lub banku, powoduje zawsze zakłócenia w gospodarce, a nadto niekorzystnie wpływa na stosunki społeczne, ograniczając ilość miejsc pracy. Ewentualna upadłość banku zagraża także interesom tych klientów banku, którzy powierzyli mu swoje oszczędności.
Trybunał Konstytucyjny konstatuje, że bankowe postępowanie ugodowe wprowadzone zostało w sytuacji, gdy wszystkie podmioty gospodarcze mogły skorzystać z drogi sądowej w celu zawarcia układu z wierzycielami w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo o postępowaniu układowym (Dz.U. Nr 93, poz. 836 ze zmianami) oraz w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512). Bankowe postępowanie ugodowe jest w istocie wzorowane na tych postępowaniach, jednakże nie odsyła do nich wprost, co nie wyklucza wykorzystywania przyjętych tam rozwiązań w toku wykładni kontrolowanej ustawy. Powszechnie znanym jest fakt, że te postępowania sądowe trwają bardzo długo, między innymi ze względu na konieczność ustalenia rozległych nieraz stosunków gospodarczych i handlowych dłużnika. Ewentualne zawarcie układu pomiędzy dłużnikiem i wierzycielami w tym trybie może nie mieć już sensu, wobec katastrofalnego pogorszenia sytuacji finansowej dłużnika:
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. dotyczące bankowego postępowania ugodowego mają charakter epizodyczny, albowiem upoważniają banki do wszczęcia takiego postępowania tylko w okresie trzech lat od wejścia ustawy w życie (art. 37). Mają one służyć w szczególności rozwiązaniu problemów już istniejących, a nie tych, które ewentualnie mogą się pojawić w przyszłości. W stosunku do postępowania sądowego bankowe postępowanie ugodowe jest znacznie uproszczone i szybsze, a to ze względu na to, że bank dysponuje profesjonalną znajomością kondycji finansowej dłużnika, większością niezbędnej dokumentacji, co jest gwarancją osiągnięcia założonego przez ustawodawcę celu. Ugoda – pod rygorem umorzenia postępowania – musi zostać zawarta najpóźniej w terminie 6 miesięcy od daty wszczęcia postępowania. Bankowe postępowanie ugodowe jest postępowaniem szczególnym w stosunku do postępowań sądowych Postępowanie to nie toczy się przed sądem ani innym niezależnym organem, lecz prowadzi je – z woli ustawodawcy – bank, który jako jeden z wierzycieli zainteresowany jest również skutecznym wynikiem tego postępowania.
W istocie w bankowym postępowaniu ugodowym bank występuje jako szczególnego rodzaju przedstawiciel samego dłużnika i innych wierzycieli wchodzących w skład „przymusowej wspólnoty” wytworzonej sytuacją gospodarczą dłużnika. Specyficzną pozycję banku w postępowaniu ugodowym podkreśla dyspozycja art. art. 2 i 3 ustawy z której wynika, że obowiązki i uprawnienia banku określone w ustawie przysługują każdemu bankowi oraz Agencji Rozwoju Przemysłu SA.
Wnioskodawca oraz pozostali uczestnicy postępowania są zgodni co do tego, że gospodarka narodowa zagrożona została powstaniem poważnych zatorów płatniczych w przedsiębiorstwach państwowych i w ich konsekwencji nawarstwieniem tzw. złych kredytów w bankach, oraz że rozwiązanie tego problemu wymagało wprowadzenia odpowiednich radykalnych regulacji prawnych. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzuca jednakże, iż wprowadzenie w tym słusznym celu do polskiego systemu prawnego instytucji bankowego postępowania ugodowego nastąpiło z pogwałceniem zasad konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny odnosząc się do wyeksponowanego w pkt. 1 zarzutu niezgodności przepisów ustawy z zasadą wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych stwierdza, że nie jest możliwe dokonanie oceny tych przepisów z punktu widzenia zasady równości obywateli, albowiem zasada ta ma zastosowanie tylko w ocenie równości podmiotów będących obywatelami, tj. osób fizycznych. Zakwestionowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich postanowienia dotyczą sytuacji prawnej dłużnika, którym jest zawsze osoba prawna, banku – również osoby prawnej oraz pozostałych wierzycieli. Wierzycielami przedsiębiorstwa państwowego będą w zasadzie inne podmioty gospodarcze, wśród których mogą być również osoby fizyczne. Ocena równości w prawie wszystkich uczestników bankowego postępowania ugodowego może być dokonana tylko w oparciu o przepis art. 1 przepisów konstytucyjnych, ustanawiający zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie prezentował stanowisko, że sprawiedliwość wymaga, żeby równych traktować równo oraz aby różnicowanie w prawie osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji; różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione.
Rozstrzygnięcie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich w części dotyczącej zarzutu ukształtowania w przepisach art. 5-37 kontrolowanej ustawy uprzywilejowanej pozycji banku wobec innych wierzycieli objętych bankowym postępowaniem ugodowym i uprzywilejowanej pozycji wierzycieli objętych tym postępowaniem wobec wierzycieli pozostających poza postępowaniem wymaga zasadniczej oceny, czy kwestionowane przepisy różnicują prawa wierzycieli i czy ewentualne zróżnicowanie ich pozycji znajduje usprawiedliwienie.
Trybunał Konstytucyjny w wyniku analizy zaskarżonych przepisów, uwzględniając stanowiska uczestników postępowania, ustalił w tym zakresie co następuje:
Bankowe postępowanie ugodowe może zostać wszczęte (tak jak sądowe postępowanie ugodowe) wyłącznie na wniosek dłużnika. Dyspozycje przepisów art. 7 i art. 8 ustawy, do których odwołuje się przepis art. 5, stanowią ograniczenie banków upoważnionych do wszczęcia postępowania ugodowego, nie stanowią natomiast legitymacji dla niektórych z banków do wszczęcia postępowania z własnej inicjatywy. Wniosek dłużnika jest z jednej strony propozycją wszczęcia rokowań, z drugiej zaś zleceniem przeprowadzenia tych czynności przez bank. O wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania decyduje arbitralnie bank. Jest to przywilej banku, usprawiedliwiony, zważywszy na cel ustawy, jakim jest poprawa sytuacji finansowej i przedsiębiorstw i banków.
Jak już wyżej podkreślono ustawodawca – kierując się złożoną sytuacją finansową banków oraz przedsiębiorstw państwowych – potraktował to za stan wyjątkowy uzasadniający wprowadzenie nowych regulacji prawnych mających na celu skuteczne usanowanie tej sytuacji.
Bankowe postępowanie ugodowe ma rację bytu tylko Wówczas, jeżeli może doprowadzić do prawnego consensusu pomiędzy dłużnikiem i bankiem. Z tych też względów niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania jest zaprzestanie płacenia długów wobec banku. Na tym etapie bank działa również we własnym interesie. Nie jest niezależnym organem powołanym do zastępowania sądu w rozstrzyganiu spraw innych podmiotów. Jeżeli jednak bank zdecyduje o wszczęciu bankowego postępowania ugodowego, wówczas postępowaniem tym objęte są wszystkie inne wierzytelności nieuprzywilejowane. Przepis art. 5 ustawy nie ogranicza przyczyn zaprzestania płacenia długów do okoliczności wyjątkowych i niezależnych od dłużnika. Nadużycie prawa przez dłużnika, którym jest państwowy podmiot gospodarczy jest jednak mało prawdopodobne, jako że jego sytuację finansową obrazuje podlegający weryfikacji pakiet dokumentów, zwłaszcza bilans z rachunkiem wyników i inne dokumenty określone w art. 9 ust. 1 ustawy załączone do wniosku o wszczęcie postępowania ugodowego. Bilans ten podlega profesjonalnej ocenie banku, a przy zaistnieniu ustawowych przesłanek dla wszczęcia stosownego postępowania sądowego, również przez sąd.
Stosownie do unormowań ustawy bank prowadzi postępowanie ugodowe, kieruje nim i określa szczegółowy tryb postępowania (art. 15 ustawy). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego są to obowiązki, a nie przywileje banku. Bankowe postępowanie ugodowe jest zespołem przewidzianych w ustawie czynności i jak każde postępowanie, chociażby już z uwagi na wielość uczestników wymaga organizacji i obsługi. Ustawodawca nakładając na bank obowiązek szybkiego przeprowadzenia postępowania, odstąpił od jego zbytniego sformalizowania. Upoważniając bank do prowadzenia postępowania ugodowego, ustawa nie przyznała mu jednak żadnych uprawnień władczych ani wobec dłużnika, ani wobec pozostałych wierzycieli. Przewidziana w art. 10 możliwość żądania przez bank od dłużnika przedstawienia lub uzupełnienia programu uzdrowienia gospodarki nie polega na działaniu władczym, lecz jest normalną konsekwencją okoliczności, które zaistniały w związku z umową łączącą bank i zabiegającego o wszczęcie postępowania ugodowego dłużnika banku. Bank przedstawia określone warunki, które dłużnik może spełnić lub nie, licząc się z następstwem, tj. odmową wszczęcia przez bank postępowania lub jego umorzenie. Dodać przy tym należy, że odmowa wszczęcia przez bank postępowania ugodowego lub jego umorzenie nie zamyka dłużnikowi drogi do ewentualnego zawarcia układu w postępowaniu sądowym. Żądanie banku przewidziane w art. 10 ustawy, polega na wezwaniu do dalszych rokowań zmierzających do ewentualnego zawarcia ugody. Rokowania te w równym stopniu służą interesowi banku jak i pozostałych wierzycieli, zmierzając do skutecznej poprawy kondycji finansowej dłużnika.
Propozycje ugodowe przedstawia zawsze – stosownie do dyspozycji art. g ust. 1 pkt. 1 dłużnik. Ewentualne uzupełnienie tych propozycji zgodnie z warunkami banku jest czymś zupełnie naturalnym w rokowaniach przedugodowych. Przepisy ustawy nie nakazują, ale i nie zabraniają, czynnego udziału w rokowaniach innym niż bank wierzycielom, poprzez przedstawianie uwag do propozycji ugodowych dłużnika i propozycji banku.
Celem postępowania jest ugoda bankowa, która – w myśl art. 18 ust. 1 ustawy – powinna uwzględniać interesy wierzycieli na warunkach nie krzywdzących. Zawarcie ugody bankowej następuje, na zasadach określonych w art. 20 ust. 1 ustawy wówczas, gdy propozycja ugody określająca sposób realizacji wszystkich wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym zostanie zaakceptowana przez dłużnika oraz wierzycieli posiadających łącznie więcej niż50% sumy wierzytelności objętych postępowaniem, w tym przez bank prowadzący bankowe postępowanie ugodowe. Ocena konstytucyjności przepisów art. 18 ust. 1 i 2 i art. 20 ust. 1 ustawy powinna uwzględnić charakter ugody bankowej.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ugoda jest niewątpliwie umową cywilną pomiędzy stronami stosunku prawnego, uregulowaną przez przepisy art. 917 i art. 918 kc. Stosownie do art. 917 kc przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie lub uchylić spór Istniejący lub mogący powstać. Zawarcie ugody zależy od woli stron. W świetle ogólnych zasad prawa cywilnego ugoda zawarta poza sądem lub innym niezależnym organem umocowanym prawem do zatwierdzenia ugody może stanowić jedynie podstawę do wytoczenia powództwa o spełnienie świadczenia objętego jej treścią. Ugoda bankowa natomiast z mocy prawa, a mianowicie art. 26 ust. 1 zaskarżonej ustawy, jest tytułem egzekucyjnym. Z tego też względu ugoda bankowa zbliża się swym charakterem do układu uregulowanego w postępowaniu układowym. Powstaje w związku z tym kwestia poszukiwania analogii ocenianych rozwiązań z rozwiązaniami zawartymi w przepisach o postępowaniach: układowym i upadłościowym.
W postępowaniu układowym – toczącym się pod kontrolą sądu – układ jest przyjęty wówczas, jeżeli za nim wypowie się większość głosujących wierzycieli, mających łącznie nie mniej niż dwie trzecie części ogólnej sumy wierzytelności, które uprawniają do uczestniczenia w zgromadzeniu (art. 57 § 1). Układ zobowiązuje wszystkich wierzycieli (art. 67 § 1). Wyciąg z listy wierzytelności łącznie z wypisem prawomocnego postanowienia sądu zatwierdzającego układ, jest tytułem egzekucyjnym (art. 69 § 1 Prawa o postępowaniu układowym).
W postępowaniu upadłościowym – także toczącym się pod kontrolą sądu – układ jest przyjęty, jeżeli za nim wypowie się większość głosujących wierzycieli, mających łącznie nie mniej niż dwie trzecie ogólnej sumy wierzytelności (art. 186 § 1). Wyciąg z listy wierzytelności, łącznie z wypisem prawomocnego postanowienia sądu zatwierdzającego układ jest tytułem egzekucyjnym (art. 197 § 1 prawa upadłościowego).
Wspólnym elementem omawianych procedur jest to, iż prawomocna ugoda zawarta w toku tych postępowań stanowi tytuł egzekucyjny. Nadanie przez sąd tytułowi egzekucyjnemu klauzuli wykonalności (tytuł wykonawczy) zależy od woli uprawnionych.
Ustawodawca nadając ugodzie bankowej moc tytułu egzekucyjnego ograniczył jednocześnie swobodę kształtowania przez strony jej treści postanowieniem nakazującym uwzględnienie interesów wierzycieli na warunkach nie krzywdzących oraz przewidział sądową kontrolę tej ugody. Ustawodawca nie mógł arbitralnie narzucać warunków ugody, bowiem z istoty ugody wynika, że jej treść zależy od woli stron. Zgodnie z zasadą nemo videtur fraudere eos qui sciunt et consentiunt strona ugody może zgodzić się na warunki mniej lub bardziej korzystne i o ile nie jest to niezgodne z prawem nie można jej tego zabronić.
Również przepis art. 175 § 2 prawa upadłościowego wskazuje jedynie na powinność jednakowego traktowania wierzycieli w propozycjach układowych. Z kolei art. 192 prawa upadłościowego upoważnia sąd do odmowy zatwierdzenia układu, jeżeli warunki układu są zbyt krzywdzące dla wierzycieli którzy głosowali przeciwko układowi. Konieczne jest zatem subiektywne odczucie krzywdy przez wierzyciela i danie temu wyrazu już przez głosowanie przeciwko układowi.
Analogicznie w postępowaniu układowym sąd może także odmówić zatwierdzenia układu między innymi z tego powodu, iż jego warunki są zbyt krzywdzące dla wierzycieli, którzy przeciwko niemu glosowali (art. 65 pkt 2).
W przypadku ugody bankowej zawieranej przez podmioty gospodarcze o różnej kondycji finansowej postulat warunków nie krzywdzących odpowiada zasadzie sprawiedliwości. Wbrew ocenie Wnioskodawcy zasada ta mogła by zostać naruszona przy ukształtowaniu jednakowych warunków w stosunku do wszystkich stron układu, zwłaszcza w sytuacji, gdy ugoda taka zawierana jest poza sądem.
Zawarty w art. 18 ust. 1 postulat traktowania wierzycieli na warunkach nie krzywdzących dotyczy wszystkich wierzycieli bez wyróżnienia banku. Przedstawione przez Wnioskodawcę przykłady nie dowodzą wadliwości prawa lecz co najwyżej mogą świadczyć o jego naruszeniu.
Nie można też uznać za niezgodny z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej art. 18 ust. 2 ustawy. Przepis ten należy stosować z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 18 ust. 1 ustawy. Ugoda bankowa powinna uwzględniać interesy wierzycieli na warunkach nie krzywdzących, przy czym może przewidywać korzystniejsze warunki dla wierzycieli mających drobne wierzytelności (analogicznie jak w postępowaniu układowym) o ile nie pokrzywdzi to pozostałych wierzycieli. Kryterium warunków nie krzywdzących ma zdecydowanie pierwszeństwo i w pełni wyraża – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – zasadę sprawiedliwości społecznej.
Jak już wyżej podniesiono ugoda bankowa ma wiele elementów wspólnych z postępowaniem układowym. podobne są materialne przesłanki wszczęcia postępowania, podobnie uregulowano rodzaj wierzytelności nie podlegających postępowaniu, jak też podobnie potraktowano wierzycieli mających drobne wierzytelności. Obie procedury wyraźnie zakreślają krąg wierzycieli objętych postępowaniem i precyzują powody zróżnicowania ich pozycji. Kryterium warunków nie krzywdzących jest istotnym elementem obu typów ugód.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zasady sprawiedliwości społecznej nie narusza również powołany wyżej przepis art. 20 ust. 1 ustawy. Ugoda bankowa jest szczególną ugodą, bowiem do jej zawarcia, ze skutkiem dla wszystkich rokujących stron, dochodzi również wówczas, gdy nie wszystkie strony zaakceptują warunki ugody i nie podpiszą jej. W myśl art. 20 ust. 1 zawarcie ugody bankowej następuje, gdy zgodzi się na nią dłużnik oraz większość kapitałowa wierzycieli, w tym bank prowadzący postępowanie ugodowe. W przypadku gdy ugody bankowej nie zaakceptują niektórzy wierzyciele (z mniejszości kapitałowej), do jej zawarcia do chodzi na mocy ustawy. Konieczność zaakceptowania ugody przez bank jest wynikiem założenia, że ugoda bankowa ma doprowadzić przede wszystkim do chociażby częściowej spłaty kredytów zaciągniętych przez dłużnika w banku. Niecelowe byłoby dalsze angażowanie się banku w czynności związane z nadzorowaniem i wykonaniem ugody, jeżeli ugoda nie przewidywałaby również dla banku tej korzyści.
Skoro ugoda bankowa przede wszystkim ma na celu uzdrowienie przedsiębiorstwa, jest zatem środkiem prewencyjnym mającym zapobiec ogłoszeniu upadłości i likwidacji przedsiębiorstwa, to winna przewidywać odpowiednie ustępstwa. Charakter i wielkość tych ustępstw zależy niewątpliwie od wielkości danej wierzytelności i od możliwości dalszego kredytowania dłużnika. Przyjęcie w głosowaniu nad ugodą kryterium większości kapitałowej nie można zatem uznać za niesprawiedliwe. Jeżeli dany podmiot czyni więcej na rzecz drugiego podmiotu niż pozostali, to ma też prawo żądać więcej niż pozostali. Bankowe postępowanie ugodowe po zawarciu ugody sprowadza się do nadzoru nad wykonaniem ugody, oczywiście nadzoru w rozumieniu prawa cywilnego. W tym stadium postępowania bank nie jest bowiem wyposażony w żadne środki publiczno-prawne o charakterze władczym, dyscyplinująco-represyjnym. Jeżeli dłużnik nie wykonuje zobowiązań wynikających z ugody, bank z własnej inicjatywy lub na wniosek wierzyciela występuje do sądu o rozwiązanie ugody lub zaspokaja wierzyciela pokrzywdzonego niewykonywaniem ugody przez dłużnika (art. 27). Sprawowanie nadzoru nad wykonaniem ugody jest obowiązkiem banku oraz rady wierzycieli, jeżeli jej powołanie przewidziano w ugodzie. Pozostali wierzyciele nie muszą pozostawać bierni w fazie rokowań z dłużnikiem, mogą inicjować warunki ugody, w tym powołanie rady wierzycieli. Jak już podkreślono ustawodawca nie sformalizował wyraźnie postępowania w tym zakresie, kierując się zasadą skuteczności bankowego postępowania ugodowego. Nie stanowi to jednak – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – o niesprawiedliwym potraktowaniu wierzycieli.
Zasada jednakowego traktowania wszystkich wierzycieli uwzględnia nie tylko „formalną” równość (np. w jednakowym procencie umorzenia wierzytelności wszystkich wierzycieli, takie same warunki spłaty nie umorzonej części długu). Nie sprzeciwia się jej uwzględnienie warunków podmiotowych wierzyciela, albowiem ustępstwa wierzycieli wobec dłużnika takie same, nie zawsze są – jeśli idzie o ich rozmiary – ustępstwami tymi samymi, chociażby ze względu na wielkość wierzytelności, okres opóźnienia, znaczenie umorzonej wierzytelności dla działalności gospodarczej wierzyciela (niepublikowane postanowienie SN z dnia 24 stycznia 1995 r., sygn. II CRN 152/94).
Z wnioskiem o rozwiązanie ugody bankowej może wystąpić tylko bank albo z własnej inicjatywy albo na wniosek innego wierzyciela (art. 27). Unormowanie takie jest konsekwencją przyjęcia koncepcji, że bank w granicach swego umocowania prowadzi postępowanie ugodowe. Nadzór nad wykonaniem ugody jest zaś końcową fazą tego postępowania. Prawa pozostałych wierzycieli są w ustawie w pełni zagwarantowane przepisem art. 26 ust. 3, art. 27 i art. 33 ustawy. Bank ma obowiązek zaspokojenia roszczeń tego wierzyciela, który zgłosił do banku wniosek o wystąpienie do sądu o rozwiązanie ugody, jeśli nie wystąpił do sądu gospodarczego o rozwiązanie ugody bankowej. Jeżeli bank nie wykona tego obowiązku uprawniony może dochodzić swoich roszczeń przed sądem powszechnym na zasadach ogólnych. Zatem odrębne regulowanie tej materii w kwestionowanej ustawie było zbędne.
Uprzywilejowanie przez dłużnika – wbrew warunkom ugody – jednego z wierzycieli rodzi odpowiedzialność solidarną dłużnika i uprzywilejowanego na zasadach określonych w art. 33 ustawy.
Powierzenie tylko bankowi wyłącznego prawa do wystąpienia do sądu o rozwiązanie ugody jest uzasadnione zapewnieniem trwałości tej ugody. Przyznanie takiego prawa każdemu z licznej grupy wierzycieli przedsiębiorstwa państwowego mogłoby spowodować nadmierne zakłócenia procesu restrukturyzacji przedsiębiorstwa. Zakładając nawet, że dłużnik pozostaje w zwłoce wobec któregokolwiek z wierzycieli, to dla osiągnięcia celu ugody korzystniejsze jest dla banku zaspokojenie tego wierzyciela niż rozwiązanie ugody.
Rozważając zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczący zróżnicowania w bankowym postępowaniu ugodowym sytuacji prawnej wierzycieli uczestniczących w tym postępowaniu i wierzycieli nim nie objętych Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zarzut ten rozpatrywany być może w kontekście przypisów art. 9 ust. 1 pkt 4, art. 11, art. 14 ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 22 ust. 1 i art. 34 kwestionowanej ustawy.
Z istoty postępowania ugodowego wynika, że w interesie zarówno dłużnika jak też wierzycieli leży objęcie ugodą wszystkich wierzycieli. Pozostawienie poza postępowaniem ugodowym niektórych wierzytelności jest niekorzystne również dla dłużnika, bowiem nie uzyskuje właściwych ustępstw co do tej wierzytelności, a następnie po zawarciu ugody zaspokojenie takiej wierzytelności może mu utrudnić wywiązanie się ze zobowiązań przyjętych w ugodzie. Pogarsza też sytuację wierzycieli, których wierzytelności objęte zostały ugodą. jako że egzekucja wierzytelności nie objętych ugodą nie ulega ograniczeniom przewidzianym w art. 34 i może następnie utrudnić realizację ugody.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analiza omawianych przepisów bankowego postępowania ugodowego dowodzi, że poszczególni wierzyciele dłużnika znajdują się poniekąd w podobnej i w „przymusowej wspólnocie” i w ich interesie nie leży samodzielna licytacja swoich praw. Bank jako jeden z uczestników tej „wspólnoty” działa zarówno w interesie własnym jak też w imieniu jej pozostałych uczestników.
Przepisy art. 9 ust. 1, art. 11 i art. 14 ust. 1 stanowią – w ocenie Trybunału Konstytucyjnego – dostateczną gwarancję uwzględnienia w bankowym postępowaniu ugodowym wszystkich wierzytelności, za wyjątkiem określonych w ustawie wierzytelności uprzywilejowanych. Przepis art. 11 ustawy wymaga objęcia bankowym postępowaniem ugodowym wszelkich wierzytelności, za wyjątkiem przewidzianych w ustawie. Przepis art. 9 ust. 1 zobowiązuje dłużnika do dołączenia do wniosku spisu wierzycieli. Wobec braku jakichkolwiek wyłączeń należy uznać, że dyspozycja tego przepisu wymaga załączenia spisu wszystkich wierzycieli. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego można zasadnie rozważać czy umyślne pominięcie przez dłużnika w spisie wierzycieli określonym w art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy jednego z wierzycieli może stanowić podstawę do skutecznego zaskarżenia ugody bankowej z powodu naruszenia przepisów ustawy (art. 24 ust. 1).
Przewidziany w art. 14 ust. 1 obowiązek banku ogłoszenia o wszczęciu bankowego postępowania ugodowego w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim umożliwia wierzycielom zgłoszenie swoich wierzytelności. O ile zgłoszona wierzytelność nie jest sporna i nie należy do uprzywilejowanych musi zostać objęta bankowym postępowaniem ugodowym. pozostawienie poza postępowaniem i ugodą tzw. wierzytelności spornych wydaje się konieczne. Do czasu uznania roszczenia wierzyciela, lub rozstrzygnięcia przez sąd sporu pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem co do zasadności roszczenia wierzyciela, nie można mówić o skutecznym dochodzeniu wierzytelności.
Ograniczenia wynikające z art. 34 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz z art. 34 ust. 2 dotyczą tylko wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym. Jeżeli sąd rozstrzygnie spór pomiędzy wierzycielem i dłużnikiem co do istnienia wierzytelności na korzyść wierzyciela, to sprawiedliwym jest umożliwienie temu wierzycielowi egzekwowanie należności bez ograniczeń przewidzianych w art. 34, skoro wierzytelność bez jego winy nie została objęta ugodą. Stwierdzić jednak należy, że wierzyciel, którego wierzytelność nie została objęta ugodą nie ma interesu prawnego w sprzeciwieniu się tej ugodzie, jako że wynikające z niej ograniczenia jego nie dotyczą i jest de facto w lepszej sytuacji niż wierzyciele objęci postępowaniem ugodowym (art. 16 ust. 2).
Ustawodawca odmiennie uregulował prawa wierzycieli których wierzytelności zostały objęte ugodą bankową niż wierzycieli, których wierzytelności nie zostały taką ugodą objęte, jednakże uczynił to z uwzględnieniem sytuacji tych wierzycieli i nie równo, ale sprawiedliwie ukształtował ich prawa.
Trybunał Konstytucyjny dokonując dystynkcji pozycji tych grup wierzycieli ocenił w jakim zakresie przepisy kontrolowanej ustawy naruszają wynikające z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę dostępu obywatela do sądu. Oceny wymaga uregulowanie zastosowane przede wszystkim w art. 22 i 27 ustawy.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że oceniany przepis art. 22 ust. 1 i 2 ustawy nie narusza – wbrew odmiennemu zapatrywaniu Wnioskodawcy – prawa wierzycieli do sądu, skoro odmawia tego prawa jedynie tym, którzy nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu ugody, jak i też tym, którzy zaakceptowali warunki ugody. Nie narusza prawa do sądu również przepis art. 27 ustawy, skoro wierzyciel może dochodzić roszczenia od banku na zasadach ogólnych, zaś dłużnik może zawsze wytoczyć powództwo przeciwegzekucyjne.
Odmiennie natomiast – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – przedstawia się kwestia uregulowań wprowadzonych przepisami art. 24 ust. 1 i 3 oraz 28 ustawy o bankowym postępowaniem ugodowym. Ustawa wprowadza jednoinstancyjne postępowanie sądowe w zakresie kontroli legalności ugody sądowej (art. 24 ust. 1 i 3) oraz w zakresie rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie rozwiązania ugody (art. 28).
Rzecznik Praw Obywatelskich trafnie zarzuca temu rozwiązaniu naruszenie zasad konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że aczkolwiek zasada dwuinstancyjności postępowania nie wynika wprost z Konstytucji, to jednakże zasada ta jest ściśle wkomponowana w model sądownictwa powszechnego i należy do obowiązujących światowych standardów praworządności.
Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. ustanawia ustrojowy model trójpodziału władzy, w którym władzy sądowniczej przypada równorzędna pozycja z władzą ustawodawczą i wykonawczą. Art. 56 ust. 1 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP stanowi, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne. Model ustrojowy władzy sądowniczej jest oparty na systemie sądów powszechnych (rejonowych, wojewódzkich i apelacyjnych) z zakodowanym weń prawem do środka odwoławczego od orzeczeń sądu pierwszej instancji do sądu drugiej instancji. Zasadniczą zatem cechą polskich procedur sądowych jest – poza pewnymi nielicznymi wyjątkami – zasada dwuinstancyjności. Tę zasadę ustanawia także procedura cywilna. Obowiązuje ona również w postępowaniu układowym i upadłościowym. Z istoty tych procedur wynika, że w sprawach majątkowych bezwzględnie obowiązuje zasada dwuinstancyjności.
Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę fakt, iż bankowe postępowanie ugodowe w przeciwieństwie do postępowania układowego i upadłościowego – nie toczy się pod kontrolą sądu, a tym samym zachodzi potrzeba właściwego zabezpieczenia legalności i praworządności takiego postępowania oraz interesów jego uczestników. Takim zabezpieczeniem byłoby w sprawach określonych w art. 24 i 28 ustawy prawo do środka odwoławczego od orzeczeń właściwego sądu rejonowego.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego uregulowanie zawarte w tych przepisach – uniemożliwiając zaskarżenie do sądu wyższej instancji postanowienia sądu o jakich mowa w art. 24 ust. 1 oraz art. 28 i 29 kwestionowanej ustawy – ogranicza zainteresowanym prawo do sądu, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a tym samym narusza wskazany przez Wnioskodawcę art. 1 i 56 pozostawionych w mocy przepisów Konstytucji RP.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich szczególne zagrożenie dla porządku prawnego stanowią przepisy art. 34 ustawy o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw. W postanowieniach tego przepisu Rzecznik upatruje naruszenia zasady stanowiącej, że Rzeczypospolita jest demokratycznym państwem prawnym.
Trybunał Konstytucyjny również w tym zakresie nie podzielił stanowiska Wnioskodawcy.
W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada dążenia do ugodowego załatwiania sporu między stronami w postępowaniu cywilnym i w postępowaniu administracyjnym. Zawarcie układu pomiędzy dłużnikiem i wierzycielami jest celem postępowania unormowanego przez przepisy Prawa o postępowaniu układowym. Zawarcie takiego układu możliwe jest również w postępowaniu upadłościowym, o czym była już wyżej mowa. Trybunał Konstytucyjny wyraził już pogląd, że ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zaś władztwo to nabiera szczególnego znaczenia w okresie przemian ustrojowych (sygn. akt K. 7/93, OTK 1993 r., cz. II, s. 410). Sejm z ważnych przyczyn dopuścił – tworząc instytucję bankowego postępowania ugodowego – możliwość zawarcia poza sądem ugody pomiędzy dłużnikiem będącym państwową osobą prawną i wierzycielami, z których jednym jest bank, nadając ugodzie bankowej moc tytułu egzekucyjnego, tj. taką samą jak ma ugoda zawarta przed sądem. Bankowe postępowanie ugodowe, ze względu na jego cel, musi poprzedzać (priorytet) ewentualne rozstrzygnięcie sądowego postępowania układowego lub upadłościowego, bowiem postępowanie takie byłoby później bezprzedmiotowe i wręcz niedopuszczalne. Porządek prawny wymaga, żeby nie toczyły się jednocześnie różne postępowania w tej samej sprawie. Ustawodawca postanowił zatem w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 3, iż z dniem wszczęcia bankowego postępowania ugodowego do czasu jego umorzenia, uprawomocnienia się ugody lub uchylenia ugody bankowej przez sąd ulegają zawieszeniu z mocy prawa toczące się postępowania upadłościowe i układowe oraz wcześniej wszczęte postępowania egzekucyjne dotyczące wierzytelności objętych bankowym postępowaniem ugodowym. Na podstawie przepisu ust. 2 tegoż artykułu zawieszone postępowania ulegają umorzeniu po uprawomocnieniu się ugody bankowej a wydane w toku tych postępowań tytuły wykonawcze pozbawia się z mocy prawa wykonalności. Jest to w pełni uzasadnione ze względu na nowacyjny skutek ugody. Istota ugody polega bowiem na tym, że w wyniku jej zawarcia wygasają dotychczasowe zobowiązania objęte ugodą, a powstają nowe, wynikające z ugody. Wygasłe zobowiązania mogą mieć prawne znaczenie jedynie przy rozważaniu przyczyny zawarcia ugody. Ugoda ma bowiem zdecydowanie kauzalny charakter.
Ustawodawca wprowadza w art. 34 ust. 1 pkt 1 wyjątek od zasady ustanowionej w art. 71 prawa upadłościowego, że w postępowaniu upadłościowym nie ma instytucji zawieszenia. Ustawodawca wprowadza też odmiennie uregulowanie wobec dyspozycji art. 14 prawa o postępowaniu układowym, dopuszczając zawieszenie postępowania układowego również z innej określonej przyczyny niż śmierć dłużnika. Wprowadzone przez ustawodawcę regulacje mają – co już wielokrotnie podnoszono – charakter czasowy, z uwagi na epizodyczność zaskarżonych przepisów. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wynikający z art. 71 prawa upadłościowego zakaz zawieszenia postępowania upadłościowego uzasadniony jest nieprzydatnością dla tego postępowania przepisów kodeksu postępowania cywilnego, ustanawiających podstawy zawieszenia postępowań cywilnych, nie zaś niemożnością zawieszenia postępowania ze względu na rodzaj podejmowanych w tym postępowaniu czynności i zakres obowiązków sędziego komisarza i syndyka masy upadłościowej, Skoro zatem w systemie prawnym przewidziano nową instytucję prawną, w związku z funkcjonowaniem której zaistniała przeszkoda do prowadzenia postępowania upadłowościowego, to obowiązkiem ustawodawcy było doprowadzenie systemu obowiązujących norm prawnych do wzajemnej spójności. Przy ocenie tych rozwiązań nie można wszakże pominąć wspomnianego wyżej nowacyjnego skutku ugody bankowej. Co się zaś tyczy wymiaru ekonomicznego tego rozwiązania to trzeba je ocenić jako korzystne dla wierzycieli, gdyż daje im szansę na odzyskanie większej części ich należności, chociażby ze względu na faktyczne ograniczenie uprawnień wierzycieli uprzywilejowanych w prawie upadłościowym i układowym czy Skarbu Państwa.
Zawieszenie postępowania upadłościowego, tak jak każdego innego postępowania sądowego, następuje w pewnym jego stanie i w takim stanie pozostaje do czasu podjęcia tego postępowania lub jego umorzenia. Sąd, sędzia komisarz i syndyk zaprzestają czynności przewidzianych w dalszym postępowaniu. Skoro syndyk wcześniej przejął zarząd majątkiem dłużnika to nadal majątkiem zarządza z tym, że nie może podejmować takich czynności, które zmierzałyby do likwidacji tego majątku. Odwołać się w tym względzie można też do treści art. 110 ust. 2 Prawa upadłowościowego który przewiduje, w przypadku dopuszczenia przez sąd do układu, wstrzymanie likwidacji majątku dłużnika, nie pozbawiając syndyka zarządu tym majątkiem. Dopuszczenie do zawarcia układu nie stanowi przeszkody do zawieszenia postępowania upadłościowego, gdyż rozpoznanie wniosku dłużnika w tym przedmiocie następuje w tym postępowaniu, ale stanowi przeszkodę do likwidacji majątku dłużnika.
Postanowienia art. 34 ust. 2 ustawy o umorzeniu postępowania upadłościowego, postępowania ugodowego i postępowania egzekucyjnego są konsekwencją nadania ugodzie bankowej mocy tytułu egzekucyjnego i potraktowania w tym względzie ugody bankowej jak ugody sądowej oraz nowacyjnego skutku ugody bankowej. Pozbawienie tym przepisem z mocy prawa wykonalności tytułów wykonawczych wydanych w postępowaniach sądowych jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Skoro nastąpiła zmiana wierzytelności objętej tytułem wykonawczym opatrzonym w klauzulę wykonalności do granic określonych w ugodzie bankowej, to pozbawienie wykonalności tego tytułu wykonawczego jest niezbędne dla zachowania porządku prawnego (por. art. 70 § 3 prawa układowego).
Postępowanie upadłościowe ma na celu zabezpieczenie majątku dłużnika i następnie likwidację tego majątku w celu równomiernego zaspokojenia wierzycieli. Zaspokojenie wierzycieli następuje tylko o tyle o ile majątek dłużnika na to wystarcza. Skoro bankowe postępowanie ugodowe ma na celu zapobieganie likwidacji majątku dłużnika poprzez restrukturyzację przedsiębiorstwa, i tym samym ma umożliwić wierzycielom zaspokojenie ich wierzytelności chociażby w części, to interes prawny wierzyciela nie został naruszony zawieszeniem, a następnie ewentualnym umorzeniem postępowania upadłowościowego wszczętego na jego wniosek. Zważywszy nadto, że ustawodawca dopuścił kontrolę sądową ugody bankowej nie można uznać, że wynikające z art. 34 ograniczenia praw wierzyciela (wierzycieli) do postępowania sądowego (upadłościowego) jest naruszeniem konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Skoro nie budzi wątpliwości, że ustawodawca wprowadzając instytucję bankowego postępowania ugodowego działał w granicach przyznanego mu władztwa i zgodnie z interesem gospodarczym Państwa, a nie naruszył przy tym rzeczywistych i uzasadnionych interesów uczestników tego postępowania, to nie może ulegać kwestii, że miał obowiązek tak unormować to postępowanie żeby nie naruszało istniejącego porządku konstytucyjnego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy rozdziału 2 art. 5-37 ustawy z dnia 3 lutego 1993 r. o restrukturyzacji finansowej przedsiębiorstw i banków oraz o zmianie niektórych ustaw, z wyjątkiem art. 24 ust. 3 i art. 28, są zgodne z art. 1, art. 56 ust. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych,
Trybunał Konstytucyjny dostrzega natomiast pewne niedopowiedzenie w tej ustawie. Mianowicie brak jest wyraźnego przepisu ustawy nakazującego prowadzącemu postępowanie ugodowe bankowi niezwłocznego zawiadamiania sądu i organu egzekucyjnego o zdarzeniach, które – w myśl art. 34 tej ustawy – powodują następnie z dniem tego zdarzenia z mocy prawa określone skutki dla postępowań sądowych i egzekucyjnych. Istnieje bowiem niebezpieczeństwo, że wobec braku odpowiedniej informacji sąd lub organ egzekucyjny podejmie czynności np. w postępowaniu, które z mocy prawa uległo zawieszeniu.

W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.