U 1/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Barbara Jagas
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
15
ORZECZENIE
z dnia 20 czerwca 1995 r.
(Sygn. U. 1/95)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Janusz Trzciński
Barbara Jagas – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego województwa szczecińskiego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego o zbadanie:
zgodności z konstytucją § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 82, poz. 377)
o r z e k a:
1. § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 82, poz. 377) w zakresie w jakim nie dopuszcza prowadzenia egzekucji bieżących należności gmin z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i jej oddziałów terenowych jest sprzeczny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
2. Wskazane w punkcie 1 rozporządzenie nie jest niezgodne z art. 1, 3, 5, 57, 67, 69, 72, 73 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt. 1 oraz z art. 70 i 71 tejże Ustawy Konstytucyjnej, a także z art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zmianami).
U z a s a d n i e n i e:
I
Sejmik Samorządowy Województwa Szczecińskiego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 15 listopada 1994 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 grudnia 1994 r. o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Wprowadzone bowiem tym rozporządzeniem postanowienia uniemożliwiają gminom wyegzekwowanie od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa należnych im podatków, przez co utrudniają realizację przez gminy zadań publicznych na rzecz obywateli. Zdaniem Wnioskodawcy rozporządzenie to narusza równocześnie wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę sprawiedliwości społecznej a także zagwarantowane w art. 5 tychże przepisów konstytucyjnych prawo samorządu terytorialnego do sprawowania władzy na swoim terenie. Ograniczając zaś gminom możliwość realizacji zadań publicznych na rzecz obywateli rozporządzenie to narusza również art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zapewniający wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej równe prawa.
Zaskarżone rozporządzenie ogranicza wielu gminom realizację planów budżetowych, gdyż uniemożliwia im egzekucję zobowiązań finansowych Agencji Własności Rolnej, głównie z tytułu zaległych podatków. Odbija się to szczególnie niekorzystnie na realizacji budżetów gmin wiejskich, na terenie których znajdowały się byłe państwowe gospodarstwa rolne lub znajdują się obecnie gospodarstwa rolne Skarbu Państwa, prowadzone przez Agencję Własności Rolnej. Przyjęte w zaskarżonym rozporządzeniu rozwiązania prawne stawiają w uprzywilejowanej sytuacji wskazane jednostki gospodarcze Skarbu Państwa w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego zdaniem Wnioskodawcy zaskarżone rozporządzenie Ministra Finansów, ograniczające egzekucję z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa narusza Konstytucję Rzeczypospolitej.
Minister Finansów w piśmie z dnia 25 lutego 1995 r. zajął stanowisko, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie i w ramach delegacji ustawowej udzielonej Ministrowi Finansów w art. 884 kodeksu postępowania cywilnego oraz w art. 88 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zmianami). We wskazanych przepisach obydwu ustaw zawarto upoważnienie dla Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z ważnych przyczyn społecznych lub gospodarczych. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powierzono ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 164 ze zmianami) zadanie racjonalnego wykorzystania potencjału produkcyjnego przejętego po zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstwach gospodarki rolnej, restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, tworzenia prywatnych gospodarstw rolnych i powiększania już istniejących gospodarstw rodzinnych, prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych oraz tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej. Środki finansowe na prowadzenie tej działalności czerpie Agencja z wpływów uzyskiwanych z rozdysponowania przejętego mienia Skarbu Państwa., które obciążone jest ogromnym zadłużeniem. Wynosiło ono na koniec 1994 r. około 20 bilionów starych złotych, mimo że w okresie 1993 i 1994 r. Agencja, a w tym jej gospodarstwa, spłaciły łącznie około 8,6 bilionów złotych.
W strukturze wydatków Agencji, finansowanych z wpływów z rozdysponowania mienia, ponad 70% stanowi spłata zadłużenia. Skala tego zadłużenia pozwala jedynie na stopniowe regulowanie zobowiązań w miarę przeprowadzanej restrukturyzacji i prywatyzacji mienia, głównie w ramach bankowych postępowań ugodowych także poprzez niepieniężne formy zaspakajania wierzycieli. Zdaniem Ministra Finansów egzekucje z rachunków bankowych Agencji pozbawiłyby ją środków koniecznych do prowadzenia statutowej działalności. Doprowadziłoby to do trudności w zagospodarowaniu przejętego mienia czego konsekwencje odczułyby dotkliwie same gminy.
Zaskarżone rozporządzenie nie pozbawia gmin żadnego ze źródeł dochodów, a jedynie wyłącza jeden ze sposobów prowadzenia egzekucji. Spod egzekucji nie zostały wyłączone pomocnicze rachunki bankowe oddziałów terenowych Agencji, prowadzone dla poszczególnych gospodarstw rolnych Skarbu Państwa, a także rachunki bieżące tych gospodarstw. Rozporządzenie to nie zwalnia Agencji z przejętych zobowiązań wobec gmin, a wprowadza jedynie odroczenie terminu płatności tych zobowiązań, które będą zaspakajane zgodnie z zawartymi ugodami.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 8 lutego 1995 r. zajął także stanowisko, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż zostało wydane na podstawie i w ramach delegacji ustawowej. Zaskarżone rozporządzenie będzie obowiązywało tylko epizodycznie, a mianowicie do dnia 30 czerwca 1995 r. Zawiesza ono jedynie możliwość egzekucji z rachunków bankowych Agencji i jej oddziałów, na których gromadzone są środki na działalność statutową, a więc na restrukturyzację i prywatyzację przejętego mienia Skarbu Państwa, na tworzenie miejsc pracy oraz działalność bieżącą. Nieudzielenie Agencji pomocy, w sposób określony zaskarżonym rozporządzeniem, spowodowałoby – wobec obciążenia jej zadłużonymi wielkimi gospodarstwami rolnymi – dezorganizację i upadłości jednostek zarządzających tymi nieruchomościami, a w konsekwencji utratę miejsc pracy zatrudnionych tam osób oraz trwałą utratę przez wierzycieli, w tym, także przez gminy, możliwości egzekucji przysługujących im należności.
II
Na rozprawie w dniu 21 czerwca 1995 r. stawili się uczestnicy postępowania: przedstawiciele sejmiku samorządowego województwa szczecińskiego jako Wnioskodawcy, Ministerstwa Finansów i Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali przedstawione na piśmie stanowiska z tym, że przedstawiciele Wnioskodawcy przedstawili pismo sejmiku samorządowego województwa szczecińskiego z dnia 16 czerwca 1995 r. W piśmie tym rozszerzyli zakres zarzutów sformułowanych we wniosku o zarzuty naruszenia art. 3, 57,69,72 i 73 przepisów konstytucyjnych oraz art art. 70 i 71 Ustawy Konstytucyjnej a także art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedstawiciele wnioskodawcy podkreślili, iż przyczyny społeczno-gospodarcze, którymi uzasadniane są przewidziane zaskarżonym rozporządzeniem ograniczenia egzekucji z rachunku bankowego Agencji, dotyczą wyłącznie długów przejętych przez nią z mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie odnoszą się do bieżących zobowiązań podatkowych Agencji. Przedstawiciel Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – który na wniosek przedstawicieli Ministra Finansów złożył oświadczenie o stanie realizacji zadań i sytuacji finansowej Agencji – wyjaśnił, iż Agencja wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o wydanie kolejnego rozporządzenia na następny rok o takiej samej treści jak zaskarżone rozporządzenie Ministra Finansów.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wprowadziło zakaz prowadzenia egzekucji z rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów terenowych, na których gromadzone są środki przeznaczone na realizację zadań statutowych, a w szczególności na restrukturyzację i prywatyzację przejętego mienia Skarbu Państwa, na tworzenie miejsc pracy oraz na bieżącą działalność.
Rozporządzenie to pozbawiło więc do dnia 30 czerwca 1995 r. wszystkich wierzycieli Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa możliwości zaspokojenia w drodze egzekucji z rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów swych należności. Skutki działania tego rozporządzenia odczuły najbardziej dotkliwie gminy wiejskie, które utraciły w tym okresie znaczną część ich dochodów.
Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji przewidzianej w art. 894 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 88 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obydwie te ustawy upoważniają Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z ważnych przyczyn społecznych lub gospodarczych.
Konstytucyjność udzielenia we wskazanych ustawach tak szerokiej delegacji Ministrowi Finansów do ograniczania praw wierzycieli nie została zakwestionowana, a nadto upłynął już okres pięciu lat od ogłoszenia tych aktów, w którym Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność aktu ustawowego z konstytucją.
Wobec tego nie budzi wątpliwości, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, Rozważenia wymaga natomiast, czy granice tej delegacji nie zostały przekroczone, a więc czy wprowadzone tym rozporządzeniem ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i jej oddziałów terenowych są uzasadnione ważnymi przyczynami społecznymi lub gospodarczymi.
Przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu egzekucyjnym przewidują ochronę słusznych interesów dłużnika, zwłaszcza przepisy Księgi Drugiej Działu V – Ograniczenia egzekucji i Działu VI – Powództwa przeciwegzekucyjne. Na uwagę zasługują zwłaszcza art. 1061 kpc zezwalający dłużnikowi prowadzącemu działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolnego do wystąpienia do sądu w razie, gdy egzekucja zostanie skierowana do rzeczy niezbędnej do prowadzenia tej działalności o wyłączenie tej rzeczy spod zajęcia, wskazując we wniosku składniki swego mienia, z których jest możliwe zaspokojenie roszczeń wierzyciela w zamian za rzecz zwolnioną. Podobną funkcję w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność zarobkową pełni art. 829 pkt 4 kpc stanowiący, iż nie podlegają egzekucji narzędzia i inne przedmioty niezbędne do osobistej pracy zarobkowej dłużnika oraz surowce niezbędne dla niego do produkcji na okres jednego tygodnia. Przepisy kpc przewidujące ochronę słusznych interesów dłużnika nie naruszają prawa wierzyciela do przymusowej realizacji w drodze egzekucji wierzytelności, a jedynie wprowadzają do egzekucji pewne korekty.
Ta reguła, iż ochrona słusznych interesów dłużnika nie może prowadzić do pozbawienia wierzyciela prawa do przymusowej realizacji wierzytelności znajduje też oparcie w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności wyrażonej w art. 7 przepisów konstytucyjnych oraz w art. 6 tychże przepisów zapewniających gwarancje swobody działalności gospodarczej.
Z tych już względów nie można podzielić poglądu Ministra Finansów, iż skoro w przepisach ustaw, które udzieliły Ministrowi Finansów delegację do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z przyczyn społecznych lub gospodarczych, nie zostały te przyczyny sprecyzowane, to pozostawiono Ministrowi Finansów swobodę oceny, jakie rachunki bankowe powinny być chronione przed egzekucją ze względu na szczególne zadania, które państwo powierza do wykonania dysponentom tych rachunków.
W ramach realizacji delegacji ustawowej nie można wszak burzyć zasad konstytucyjnych. Minister Finansów może z niej korzystać tylko w ten sposób, by chroniąc słuszne interesy dłużnika nie pozbawić ochrony prawnej interesów wierzyciela.
W rozpoznawanej sprawie chodzi nadto o ochronę interesów wierzyciela, pozostającego pod szczególną ochroną konstytucyjną. Z mocy bowiem art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo. Wierzytelności zaś gmin wobec Agencji Rolnej Skarbu Państwa stanowią własne dochody gminy w rozumieniu art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej i przeznaczone są na realizację zadań publicznych.
Wymaga wobec tego rozważenia, czy z postanowienia zaskarżonego rozporządzenia wyłączające spod egzekucji rachunki bankowe Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa uwzględniają w należytym stopniu interes wierzyciela.
Za wprowadzeniem tym rozporządzeniem wskazanego wyłączenia egzekucji przemawiają następujące argumenty.
Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane w związku z nałożeniem ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zmianami) na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa obowiązku przejęcia do końca 1993 r. majątku wszystkich państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, po ich likwidacji. Z przejęciem tego majątku łączy ustawa przejęcie zadłużenia pozostałego po tych przedsiębiorstwach. Zaskarżone rozporządzenie zmierza do tego, aby chronić Agencję przed koniecznością spłacania tego zadłużenia bezpośrednio po jego przejęciu. Chodzi o zapewnienie jej możliwości stopniowego regulowania zobowiązań na drodze bankowego postępowania ugodowego. Ograniczenie egzekucji nie dotyczy zaś zobowiązań, które zaciągnęła sama Agencja, a jedynie tych, które przejęła ona z mocy ustawy.
Na rachunkach bankowych Agencji Własności Rolnej 'Skarbu Państwa znajdują się głównie środki ze sprzedaży i wydzierżawienia nieruchomości Skarbu Państwa. Przed ich przejęciem do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa pozostawały one jedynie w zarządzie państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i wobec tego nie podlegały także egzekucji, z tytułu zadłużenia tych przedsiębiorstw.
Umożliwienie realizacji zadań, którymi obarczyła Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zwłaszcza w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, tworzenia gospodarstw rolnych i powiększania już istniejących gospodarstw rodzinnych, prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej, to przyczyny społeczno-gospodarcze, którymi uzasadnione jest wyłączenie z egzekucji rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów.
Tymi samymi przyczynami uzasadniono jednak także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 lipca 1993 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 67, poz. 324), które wyłączyło dopuszczalność egzekucji z rachunków tej Agencji na okres do dnia 30 czerwca 1994 r. Powtórne wyłączenie z tych samych przyczyn egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własnej Rolnej Skarbu Państwa na rok następny podważa znaczenie argumentu o epizodyczności tych ograniczeń.
Wskazane przyczyny społeczno-gospodarcze nie stanowią wystarczającej jednak podstawy do wykluczenia możliwości prowadzenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji w zakresie bieżących należności gmin. Dochody jednostek samorządu terytorialnego z mocy art. 73 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo. Przyczyny zaś społeczno-gospodarcze, którymi uzasadnia się wydanie zaskarżonego rozporządzenia, odnoszą się do zadłużenia przejętego przez Agencję z mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Nie dotyczą więc bieżących należności gmin.
Zaskarżone rozporządzenie nie narusza wynikającej z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta bowiem odnosi się jak to podkreślał wielokrotnie w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, do praw i wolności obywatela. Tak też art. 69, 72 i 73 Ustawy Konstytucyjnej dotyczą praw obywatelskich, a mianowicie: prawa do wypoczynku, prawa do nauki i prawa do korzystania ze zdobyczy kultury.
Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził także naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie artykułu 5 przepisów konstytucyjnych, gwarantującego udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, a także art. 70 i 71 Ustawy Konstytucyjnej, określających pozycję samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych. Rozporządzenie to nie wpływa bowiem na zakres władzy samorządu terytorialnego. Utrudnia ono jedynie pozyskiwanie przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego środków na realizację ich zadań, co nie jest równoznaczne z ograniczeniem władzy samorządu terytorialnego.
Zaskarżone rozporządzenie nie narusza też art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zapewniającego wszystkim obywatelom równe prawa. Rozporządzenie to nie dyskryminuje bowiem żadnych obywateli. Przewidziane nim ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa dotyczą wszystkich ich wierzycieli bez względu na to, czy są oni osobami fizycznymi, czy osobami prawnymi, a w tym i Skarbu Państwa.
Zaskarżone orzeczenie nie narusza art. 3 przepisów konstytucyjnych oraz art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zostało ono wydane w ramach delegacji ustawowej przewidzianej w tychże przepisach ustawowych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 20 czerwca 1995 r.
(Sygn. U. 1/95)
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca
Janusz Trzciński
Barbara Jagas – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Sejmiku Samorządowego województwa szczecińskiego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego o zbadanie:
zgodności z konstytucją § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 82, poz. 377)
o r z e k a:
1. § 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 82, poz. 377) w zakresie w jakim nie dopuszcza prowadzenia egzekucji bieżących należności gmin z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i jej oddziałów terenowych jest sprzeczny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184).
2. Wskazane w punkcie 1 rozporządzenie nie jest niezgodne z art. 1, 3, 5, 57, 67, 69, 72, 73 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt. 1 oraz z art. 70 i 71 tejże Ustawy Konstytucyjnej, a także z art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zmianami).
U z a s a d n i e n i e:
I
Sejmik Samorządowy Województwa Szczecińskiego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem z dnia 15 listopada 1994 r., uzupełnionym pismem z dnia 28 grudnia 1994 r. o zbadanie zgodności rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Wprowadzone bowiem tym rozporządzeniem postanowienia uniemożliwiają gminom wyegzekwowanie od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa należnych im podatków, przez co utrudniają realizację przez gminy zadań publicznych na rzecz obywateli. Zdaniem Wnioskodawcy rozporządzenie to narusza równocześnie wynikającą z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasadę sprawiedliwości społecznej a także zagwarantowane w art. 5 tychże przepisów konstytucyjnych prawo samorządu terytorialnego do sprawowania władzy na swoim terenie. Ograniczając zaś gminom możliwość realizacji zadań publicznych na rzecz obywateli rozporządzenie to narusza również art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zapewniający wszystkim obywatelom Rzeczypospolitej równe prawa.
Zaskarżone rozporządzenie ogranicza wielu gminom realizację planów budżetowych, gdyż uniemożliwia im egzekucję zobowiązań finansowych Agencji Własności Rolnej, głównie z tytułu zaległych podatków. Odbija się to szczególnie niekorzystnie na realizacji budżetów gmin wiejskich, na terenie których znajdowały się byłe państwowe gospodarstwa rolne lub znajdują się obecnie gospodarstwa rolne Skarbu Państwa, prowadzone przez Agencję Własności Rolnej. Przyjęte w zaskarżonym rozporządzeniu rozwiązania prawne stawiają w uprzywilejowanej sytuacji wskazane jednostki gospodarcze Skarbu Państwa w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego zdaniem Wnioskodawcy zaskarżone rozporządzenie Ministra Finansów, ograniczające egzekucję z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa narusza Konstytucję Rzeczypospolitej.
Minister Finansów w piśmie z dnia 25 lutego 1995 r. zajął stanowisko, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie i w ramach delegacji ustawowej udzielonej Ministrowi Finansów w art. 884 kodeksu postępowania cywilnego oraz w art. 88 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161 ze zmianami). We wskazanych przepisach obydwu ustaw zawarto upoważnienie dla Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z ważnych przyczyn społecznych lub gospodarczych. Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa powierzono ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 107, poz. 164 ze zmianami) zadanie racjonalnego wykorzystania potencjału produkcyjnego przejętego po zlikwidowanych państwowych przedsiębiorstwach gospodarki rolnej, restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa, tworzenia prywatnych gospodarstw rolnych i powiększania już istniejących gospodarstw rodzinnych, prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych oraz tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej. Środki finansowe na prowadzenie tej działalności czerpie Agencja z wpływów uzyskiwanych z rozdysponowania przejętego mienia Skarbu Państwa., które obciążone jest ogromnym zadłużeniem. Wynosiło ono na koniec 1994 r. około 20 bilionów starych złotych, mimo że w okresie 1993 i 1994 r. Agencja, a w tym jej gospodarstwa, spłaciły łącznie około 8,6 bilionów złotych.
W strukturze wydatków Agencji, finansowanych z wpływów z rozdysponowania mienia, ponad 70% stanowi spłata zadłużenia. Skala tego zadłużenia pozwala jedynie na stopniowe regulowanie zobowiązań w miarę przeprowadzanej restrukturyzacji i prywatyzacji mienia, głównie w ramach bankowych postępowań ugodowych także poprzez niepieniężne formy zaspakajania wierzycieli. Zdaniem Ministra Finansów egzekucje z rachunków bankowych Agencji pozbawiłyby ją środków koniecznych do prowadzenia statutowej działalności. Doprowadziłoby to do trudności w zagospodarowaniu przejętego mienia czego konsekwencje odczułyby dotkliwie same gminy.
Zaskarżone rozporządzenie nie pozbawia gmin żadnego ze źródeł dochodów, a jedynie wyłącza jeden ze sposobów prowadzenia egzekucji. Spod egzekucji nie zostały wyłączone pomocnicze rachunki bankowe oddziałów terenowych Agencji, prowadzone dla poszczególnych gospodarstw rolnych Skarbu Państwa, a także rachunki bieżące tych gospodarstw. Rozporządzenie to nie zwalnia Agencji z przejętych zobowiązań wobec gmin, a wprowadza jedynie odroczenie terminu płatności tych zobowiązań, które będą zaspakajane zgodnie z zawartymi ugodami.
Prokurator Generalny w piśmie z dnia 8 lutego 1995 r. zajął także stanowisko, że zaskarżone rozporządzenie nie narusza Konstytucji Rzeczypospolitej, gdyż zostało wydane na podstawie i w ramach delegacji ustawowej. Zaskarżone rozporządzenie będzie obowiązywało tylko epizodycznie, a mianowicie do dnia 30 czerwca 1995 r. Zawiesza ono jedynie możliwość egzekucji z rachunków bankowych Agencji i jej oddziałów, na których gromadzone są środki na działalność statutową, a więc na restrukturyzację i prywatyzację przejętego mienia Skarbu Państwa, na tworzenie miejsc pracy oraz działalność bieżącą. Nieudzielenie Agencji pomocy, w sposób określony zaskarżonym rozporządzeniem, spowodowałoby – wobec obciążenia jej zadłużonymi wielkimi gospodarstwami rolnymi – dezorganizację i upadłości jednostek zarządzających tymi nieruchomościami, a w konsekwencji utratę miejsc pracy zatrudnionych tam osób oraz trwałą utratę przez wierzycieli, w tym, także przez gminy, możliwości egzekucji przysługujących im należności.
II
Na rozprawie w dniu 21 czerwca 1995 r. stawili się uczestnicy postępowania: przedstawiciele sejmiku samorządowego województwa szczecińskiego jako Wnioskodawcy, Ministerstwa Finansów i Prokuratora Generalnego. Uczestnicy postępowania podtrzymali przedstawione na piśmie stanowiska z tym, że przedstawiciele Wnioskodawcy przedstawili pismo sejmiku samorządowego województwa szczecińskiego z dnia 16 czerwca 1995 r. W piśmie tym rozszerzyli zakres zarzutów sformułowanych we wniosku o zarzuty naruszenia art. 3, 57,69,72 i 73 przepisów konstytucyjnych oraz art art. 70 i 71 Ustawy Konstytucyjnej a także art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedstawiciele wnioskodawcy podkreślili, iż przyczyny społeczno-gospodarcze, którymi uzasadniane są przewidziane zaskarżonym rozporządzeniem ograniczenia egzekucji z rachunku bankowego Agencji, dotyczą wyłącznie długów przejętych przez nią z mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a nie odnoszą się do bieżących zobowiązań podatkowych Agencji. Przedstawiciel Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa – który na wniosek przedstawicieli Ministra Finansów złożył oświadczenie o stanie realizacji zadań i sytuacji finansowej Agencji – wyjaśnił, iż Agencja wystąpiła do Ministra Finansów z wnioskiem o wydanie kolejnego rozporządzenia na następny rok o takiej samej treści jak zaskarżone rozporządzenie Ministra Finansów.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił co następuje.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 lipca 1994 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa wprowadziło zakaz prowadzenia egzekucji z rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów terenowych, na których gromadzone są środki przeznaczone na realizację zadań statutowych, a w szczególności na restrukturyzację i prywatyzację przejętego mienia Skarbu Państwa, na tworzenie miejsc pracy oraz na bieżącą działalność.
Rozporządzenie to pozbawiło więc do dnia 30 czerwca 1995 r. wszystkich wierzycieli Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa możliwości zaspokojenia w drodze egzekucji z rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów swych należności. Skutki działania tego rozporządzenia odczuły najbardziej dotkliwie gminy wiejskie, które utraciły w tym okresie znaczną część ich dochodów.
Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji przewidzianej w art. 894 kodeksu postępowania cywilnego oraz art. 88 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Obydwie te ustawy upoważniają Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z ważnych przyczyn społecznych lub gospodarczych.
Konstytucyjność udzielenia we wskazanych ustawach tak szerokiej delegacji Ministrowi Finansów do ograniczania praw wierzycieli nie została zakwestionowana, a nadto upłynął już okres pięciu lat od ogłoszenia tych aktów, w którym Trybunał Konstytucyjny może badać zgodność aktu ustawowego z konstytucją.
Wobec tego nie budzi wątpliwości, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej, Rozważenia wymaga natomiast, czy granice tej delegacji nie zostały przekroczone, a więc czy wprowadzone tym rozporządzeniem ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa i jej oddziałów terenowych są uzasadnione ważnymi przyczynami społecznymi lub gospodarczymi.
Przepisy kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu egzekucyjnym przewidują ochronę słusznych interesów dłużnika, zwłaszcza przepisy Księgi Drugiej Działu V – Ograniczenia egzekucji i Działu VI – Powództwa przeciwegzekucyjne. Na uwagę zasługują zwłaszcza art. 1061 kpc zezwalający dłużnikowi prowadzącemu działalność gospodarczą w formie przedsiębiorstwa lub gospodarstwa rolnego do wystąpienia do sądu w razie, gdy egzekucja zostanie skierowana do rzeczy niezbędnej do prowadzenia tej działalności o wyłączenie tej rzeczy spod zajęcia, wskazując we wniosku składniki swego mienia, z których jest możliwe zaspokojenie roszczeń wierzyciela w zamian za rzecz zwolnioną. Podobną funkcję w stosunku do osób fizycznych prowadzących działalność zarobkową pełni art. 829 pkt 4 kpc stanowiący, iż nie podlegają egzekucji narzędzia i inne przedmioty niezbędne do osobistej pracy zarobkowej dłużnika oraz surowce niezbędne dla niego do produkcji na okres jednego tygodnia. Przepisy kpc przewidujące ochronę słusznych interesów dłużnika nie naruszają prawa wierzyciela do przymusowej realizacji w drodze egzekucji wierzytelności, a jedynie wprowadzają do egzekucji pewne korekty.
Ta reguła, iż ochrona słusznych interesów dłużnika nie może prowadzić do pozbawienia wierzyciela prawa do przymusowej realizacji wierzytelności znajduje też oparcie w konstytucyjnej zasadzie ochrony własności wyrażonej w art. 7 przepisów konstytucyjnych oraz w art. 6 tychże przepisów zapewniających gwarancje swobody działalności gospodarczej.
Z tych już względów nie można podzielić poglądu Ministra Finansów, iż skoro w przepisach ustaw, które udzieliły Ministrowi Finansów delegację do określenia w drodze rozporządzenia rachunków bankowych, z których nie może być prowadzona egzekucja z przyczyn społecznych lub gospodarczych, nie zostały te przyczyny sprecyzowane, to pozostawiono Ministrowi Finansów swobodę oceny, jakie rachunki bankowe powinny być chronione przed egzekucją ze względu na szczególne zadania, które państwo powierza do wykonania dysponentom tych rachunków.
W ramach realizacji delegacji ustawowej nie można wszak burzyć zasad konstytucyjnych. Minister Finansów może z niej korzystać tylko w ten sposób, by chroniąc słuszne interesy dłużnika nie pozbawić ochrony prawnej interesów wierzyciela.
W rozpoznawanej sprawie chodzi nadto o ochronę interesów wierzyciela, pozostającego pod szczególną ochroną konstytucyjną. Z mocy bowiem art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo. Wierzytelności zaś gmin wobec Agencji Rolnej Skarbu Państwa stanowią własne dochody gminy w rozumieniu art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej i przeznaczone są na realizację zadań publicznych.
Wymaga wobec tego rozważenia, czy z postanowienia zaskarżonego rozporządzenia wyłączające spod egzekucji rachunki bankowe Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa uwzględniają w należytym stopniu interes wierzyciela.
Za wprowadzeniem tym rozporządzeniem wskazanego wyłączenia egzekucji przemawiają następujące argumenty.
Zaskarżone rozporządzenie zostało wydane w związku z nałożeniem ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zmianami) na Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa obowiązku przejęcia do końca 1993 r. majątku wszystkich państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, po ich likwidacji. Z przejęciem tego majątku łączy ustawa przejęcie zadłużenia pozostałego po tych przedsiębiorstwach. Zaskarżone rozporządzenie zmierza do tego, aby chronić Agencję przed koniecznością spłacania tego zadłużenia bezpośrednio po jego przejęciu. Chodzi o zapewnienie jej możliwości stopniowego regulowania zobowiązań na drodze bankowego postępowania ugodowego. Ograniczenie egzekucji nie dotyczy zaś zobowiązań, które zaciągnęła sama Agencja, a jedynie tych, które przejęła ona z mocy ustawy.
Na rachunkach bankowych Agencji Własności Rolnej 'Skarbu Państwa znajdują się głównie środki ze sprzedaży i wydzierżawienia nieruchomości Skarbu Państwa. Przed ich przejęciem do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa pozostawały one jedynie w zarządzie państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i wobec tego nie podlegały także egzekucji, z tytułu zadłużenia tych przedsiębiorstw.
Umożliwienie realizacji zadań, którymi obarczyła Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, a zwłaszcza w zakresie restrukturyzacji oraz prywatyzacji mienia Skarbu Państwa użytkowanego na cele rolnicze, tworzenia gospodarstw rolnych i powiększania już istniejących gospodarstw rodzinnych, prowadzenia prac urządzeniowo-rolnych na gruntach Skarbu Państwa oraz tworzenia miejsc pracy w związku z restrukturyzacją państwowej gospodarki rolnej, to przyczyny społeczno-gospodarcze, którymi uzasadnione jest wyłączenie z egzekucji rachunków bankowych tej Agencji i jej oddziałów.
Tymi samymi przyczynami uzasadniono jednak także rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 20 lipca 1993 r. w sprawie ograniczenia egzekucji z rachunków Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (Dz.U. Nr 67, poz. 324), które wyłączyło dopuszczalność egzekucji z rachunków tej Agencji na okres do dnia 30 czerwca 1994 r. Powtórne wyłączenie z tych samych przyczyn egzekucji z rachunków bankowych Agencji Własnej Rolnej Skarbu Państwa na rok następny podważa znaczenie argumentu o epizodyczności tych ograniczeń.
Wskazane przyczyny społeczno-gospodarcze nie stanowią wystarczającej jednak podstawy do wykluczenia możliwości prowadzenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji w zakresie bieżących należności gmin. Dochody jednostek samorządu terytorialnego z mocy art. 73 ust. 2 przepisów konstytucyjnych w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo. Przyczyny zaś społeczno-gospodarcze, którymi uzasadnia się wydanie zaskarżonego rozporządzenia, odnoszą się do zadłużenia przejętego przez Agencję z mocy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa Nie dotyczą więc bieżących należności gmin.
Zaskarżone rozporządzenie nie narusza wynikającej z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada ta bowiem odnosi się jak to podkreślał wielokrotnie w orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, do praw i wolności obywatela. Tak też art. 69, 72 i 73 Ustawy Konstytucyjnej dotyczą praw obywatelskich, a mianowicie: prawa do wypoczynku, prawa do nauki i prawa do korzystania ze zdobyczy kultury.
Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził także naruszenia przez zaskarżone rozporządzenie artykułu 5 przepisów konstytucyjnych, gwarantującego udział samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, a także art. 70 i 71 Ustawy Konstytucyjnej, określających pozycję samorządu terytorialnego w wykonywaniu zadań publicznych. Rozporządzenie to nie wpływa bowiem na zakres władzy samorządu terytorialnego. Utrudnia ono jedynie pozyskiwanie przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego środków na realizację ich zadań, co nie jest równoznaczne z ograniczeniem władzy samorządu terytorialnego.
Zaskarżone rozporządzenie nie narusza też art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych, zapewniającego wszystkim obywatelom równe prawa. Rozporządzenie to nie dyskryminuje bowiem żadnych obywateli. Przewidziane nim ograniczenia egzekucji z rachunków bankowych Agencji
Własności Rolnej Skarbu Państwa dotyczą wszystkich ich wierzycieli bez względu na to, czy są oni osobami fizycznymi, czy osobami prawnymi, a w tym i Skarbu Państwa.
Zaskarżone orzeczenie nie narusza art. 3 przepisów konstytucyjnych oraz art. 894 kodeksu postępowania cywilnego i art. 88 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż zostało ono wydane w ramach delegacji ustawowej przewidzianej w tychże przepisach ustawowych.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.