Pełny tekst orzeczenia

ORZECZENIE

z dnia 21 lutego 1995r.

(Sygn. akt U. 2/94)



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Przewodniczący: Sędzia TK Tomasz Dybowski

Sędziowie: Lech Garlicki

Janusz Trzciński (sprawozdawca)



Protokolant: Barbara Jagas



po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rady Miejskiej w Chełmku z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Prezesa Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie niezgodności:



1) § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. Nr 85, poz. 397) z art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426);



2) § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. Nr 85, poz. 397) z art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; Nr 32, poz. 191, Nr 34, poz. 199, Nr 43, poz. 253, Nr 89, poz. 518, z 1991 r. Nr 4, poz. 18, Nr 110, poz. 473, z 1992 r. Nr 85, poz. 428, Nr 100, poz. 499, z 1993 r. Nr 17, poz. 78 z 1994 r. Nr 122, poz. 593;



3) § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. Nr 85,poz. 397) z art. 212 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16)



o r z e k a:



1) § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993r.w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. Nr 85, poz. 397) jest zgodny z art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) a także z art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95; Nr 32, poz. 191, Nr 34, poz. 199, Nr 43, poz. 253, Nr 89, poz. 518, z 1991 r. Nr 4, poz. 18, Nr 110, poz. 473, z 1992 r. Nr 85, poz. 428, Nr 100, poz. 499, z 1993 r. Nr 17, poz. 78, z 1994 r. Nr 122, poz. 593) ponieważ czynności w nim określone należą do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.



2) § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. Nr 85, poz. 397) jest zgodny z art. 212 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 1992 r., Nr 4, poz. 16) ponieważ stosownie do § 59 tegoż rozporządzenia wydatki związane z wykonaniem obowiązku informowania, o którym mowa w § 7 tegoż rozporządzenia, pokrywa się z budżetu wojewody.



U z a s a d n i e n i e



I.



1. Rada Miejska w Chełmku w dniu 28 stycznia 1994 r. uchwaliła o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony (Dz.U. z 1993 r. Nr 85, poz. 397) z:

1) art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426),

2) art. 8 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U.Nr 16, poz. 95 z późn.zm.),

3) art. 212 ust. 3 (winno być: ust. 2; przyp. TK) ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16).

Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku stwierdził, że w § 7 ust. 1 w.w. rozporządzenia z 6 września 1993 r. Rada Ministrów naruszyła delegację ustawową określając, że gminy informują nieodpłatnie o nieruchomościach i ruchomościach, pomimo iż art. 212 ust. 2 w.wym. ustawy z 1967 r. nie nakłada bezpłatnych świadczeń na gminę. Rada Miejska zauważyła też, że zgodnie z ustawą o samorządzie terytorialnym obowiązek wykonywania zadań zleconych mogą na gminy nakładać tylko ustawy i że zadania zlecone wykonywane są po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową (art. 8 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie terytorialnym). Ponadto wnioskodawca podkreślił, że wg § 7 ust. 3 przedmiotowego rozporządzenia RM przekazywanie informacji następuje w sposób ustalony między organami, tj. na podstawie umowy, a nie jednostronnego działania WKU, oraz że kwestionowane rozporządzenie zawiera sprzeczne regulacje, ponieważ § 7 ust. 1 mówi o nieodpłatnych informacjach zaś § 59 przewiduje pokrywanie wydatków z budżetu wojewody.

2. Prokurator Generalny, ustosunkowując w piśmie z dnia 12 kwietnia 1994 r. się do zarzutów podniesionych przez Wnioskodawcę, zauważył, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 ustawy z 1990 r. o samorządzie terytorialnym) a nadto tzw. zadania zlecone (art. 8 cytowanej ustawy) wchodzące w zakres administracji rządowej, przy czym na mocy art. 8 ust. 3 powołanej ustawy z 1990 r. zadania zlecone są wykonywane po zapewnieniu środków finansowych przez administrację rządową.

Z tak wywodzoną przez Wniskodawcę niezgodnością § 7 ust. 1 rozporządzenia RM z art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej Prokurator Generalny zgodził się. Jego zdaniem bowiem nie ulega wątpliwości, że obowiązek wnikający z art. 212 ust. 2 ustawy z 1967 r. należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. W takiej więc sytuacji zgodnie z art. 8 ust. 3 w.wym. ustawy o samorządzie terytorialnym administracja rządowa powinna zapewnić gminie odpowiednie środki finansowe. Nałożenie na terenowe organy rządowej administracji ogólnej oraz na wójtów lub burmistrzów (prezydentów miast) obowiązku nieodpłatnego wywiązywania się z zadania zleconego ustawą z 1967 r. jest sprzeczne ponadto z art. 71 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. stanowiącym, że w zakresie uregulowanym ustawami jednostki samorządu terytorialnego wykonują zadania administracji rządowej po wyposażeniu ich w odpowiednie środki finansowe.

Prokurator Generalny dopatrzył się też naruszenia art. 215 pkt 2 ustawy z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony. Przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia trybu żądania i składania informacji, o których mowa w art. 212 ustawy; a zatem problem „nieodpłatności” nie jest objęty upoważnieniem. Zgodnie z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i tylko na podstawie udzielonych w nich upoważnień.

Natomiast Prokurator Generalny nie zgodził się z Wnioskodawcą co do art. 212 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony jako podstawy kontroli § 7 ust. 1 rozporządzenia RM, natomiast naruszono art. 15 pkt 2.

3. Kolejny uczestnik postępowania Minister – Szef Urzędu Rady Ministrów w piśmie z dnia 31 marca 1994 r. stwierdził, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198; Nr 43, poz. 253, Nr 87, poz. 506; z 1991 r. Nr 95, poz. 425, Nr 107, poz. 464 i Nr 114, poz. 492) do właściwości organów gminy przeszły, jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Do czasu bowiem wejścia w życie cyt. ustawy z dnia 27 maja 1990 r. art. 212 ust. 1 i 3 ustawy z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 1981 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony kraju (Dz.U. Nr 20, poz. 103 oraz z 1988 r. Nr 10, poz. 73 i 74) sprawy związane z nakładaniem obowiązku świadczeń rzeczowych na rzecz obrony kraju należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Następnie przeszły na zasadzie art. 1 cyt. ustawy z 1990 r. – do zadań własnych gmin. Ukształtowane wówczas ustawowe zadania i kompetencje organów gminy w zakresie świadczeń na rzecz obrony kraju jako nie zmienione obowiązują nadal i wchodzą w zakres zadań własnych gminy. Zasadę tę potwierdza art. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony. Natomiast sprecyzowany w art. 212 ust. 2 powyższej ustawy obowiązek stanowi konsekwencję (o charakterze wtórnym) realizowanego zadania własnego.

Zadaniem Ministra Szefa URM, kwestionowany we wniosku przepis nie ustala nowej normy prawnej, lecz jest w zasadzie powtórzeniem normy ustawowej, przy czym dodanie wyrazu „nieodpłatnie”ma tylko charakter informacyjny, potwierdzający, że informowanie dotyczy zadań własnych gminy i następuje faktycznie w ramach tych zadań (a więc jest wykonywane na koszt gminy).

Odpowiadając na zarzut sprzeczności § 59 z § 7 ust. 1 kwestionowanego rozporządzenia RM z 1993 r., Minister podniósł, że wydatki pokrywane z budżetu wojewody, o jakich mowa w § 59, mogą być ponoszone jedynie na pokrycie kosztów przewidzianych w przepisach prawa dot. powszechnego obowiązku obrony, np. należności lub odszkodowań wypłacanych osobom wykonującym świadczenia, natomiast do tych wydatków nie można zaliczać kosztów związanych z czynnościami organów administracji oraz organów samorządu, wynikających z ustawowych zadań tych organów.



II.



Na rozprawie przedstawiciele uczestników postępowania podtrzymali złożone wcześniej na piśmie wnioski.



III.



Po wszechstronnym rozpatrzeniu sprawy Trybunał zważył co następuje:

1. Dla zajęcia stanowiska w tej kwestii konieczna jest w pierwszej kolejności analiza treści art. 212 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (tekst jedn. Dz.U. Nr 4 z 1992 r. poz. 16 z dalsz. zm.). Przepis ten znajduje się w dziale VII cyt. ustawy, normującym świadczenia na rzecz obrony, w rozdziale 2 tegoż działu, zatytułowanym: „Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju”. Ogólnie rzecz ujmując przepisy tego rozdziału regulują sprawy związane z obowiązkiem świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy na cele przygotowania obrony państwa. Zgodnie z art. 208 omawianej ustawy obowiązek świadczeń rzeczowych może być nałożony na urzędy i instytucje państwowe oraz podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne. Stosownie do art. 212 ust. 1 ustawy posiadacze nieruchomości i rzeczy ruchomych, wobec których wydano ostateczną decyzję o przeznaczeniu tych przedmiotów na cele świadczeń rzeczowych, są zobowiązani informować wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) o rozporządzeniu tą nieruchomością lub rzeczą ruchomą. Zgodnie z § 33 ust. 2 rozporządzenia RM z dnia 6 września 1993 r. powinni to uczynić w ciągu 3 dni od dnia rozporządzenia nieruchomością lub rzeczą. Natomiast interesujący nas ust. 2 artykułu 212 ustawy nakłada obowiązki informacyjne także na inne podmioty. Zgodnie z dosłownym brzmieniem tego przepisu terenowe organy administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego są zobowiązane na żądanie wojskowych komendantów uzupełnień lub właściwych organów obrony cywilnej informować je według posiadanych ewidencji o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych, mogących być przedmiotem świadczeń rzeczowych. Tryb żądania i składania informacji, o których mowa w art. 212 określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 215 pkt 2 ustawy). Wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z dnia 6 września 1993 r. w sprawie świadczeń na rzecz obrony uregulowało interesujące nas zagadnienie w § 6 i § 7.

Zgodnie z brzmieniem § 7 tegoż rozporządzenia terenowe organy administracji ogólnej oraz wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast) stosownie do art. 212 ust. 2 ustawy informują nieodpłatnie wojskowych komendantów uzupełnień lub właściwe organy obrony cywilnej o nieruchomościach i rzeczach, które mogą być przedmiotem świadczeń rzeczowych. W świetle wcześniejszego § 6 cyt. rozporządzenia także wojewódzkie urzędy statystyczne przekazują nieodpłatnie informacje i dane prowadzone w tych urzędach o rzeczach ruchomych z działu transportu i łączności wojskowym komendantom uzupełnień. Dla oceny zasadności wniosku do Trybunału Konstytucyjnego może mieć też znaczenie przepis § 59 omawianego rozporządzenia; o czym w dalszej części.

Analizując treść art. 212 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP należy zwrócić uwagę na następujące kwestie:

Po pierwsze – przepis ten nakłada obowiązki informacyjne zarówno na terenowe organy administracji rządowej, jak i na organy samorządu terytorialnego, a więc na oba te podmioty, a nie jedynie na organy samorządowe. Jest to zjawisko dość często występujące w sferze zadań dotyczących obronności kraju. Przykładem może tu być przeprowadzanie poboru do wojska.

Po drugie  każdy z wymienionych podmiotów jest zobowiązany do informowania o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych, wg posiadanych ewidencji. Z dosłownego brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, iż w konkretnej sytuacji obowiązek taki nie ciąży na tym podmiocie, który nie dysponuje odpowiednią ewidencją.

Po trzecie – omawiany przepis ustawy nie przesądza wprost kwestii ponoszenia wydatków związanych z wykonywaniem nałożonych na organy samorządu terytorialnego obowiązków informacyjnych, natomiast przytoczone przepisy rozporządzenia § 7 ust. 1 mówią o nieodpłatnym informowaniu odpowiednich organów wojskowych. Wbrew pozorom nie oznacza to istnienia sprzeczności między § 7 ust. 1 rozporządzenia a art. 212 ust. 2 ustawy, a w szczególności nie daje podstaw do wniosku, iż wykonywanie tych zadań powinno być finansowane ze środków własnych gminy. Teza taka byłaby bowiem sprzeczna z ogólnymi zasadami finansowania zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego, wynikającymi zarówno z Konstytucji, jak i szczegółowych ustaw regulujących funkcjonowanie samorządu terytorialnego.

2. Podstawowe znaczenie ma wyjaśnienie charakteru prawnego nałożonych na organy samorządu terytorialnego obowiązków informacyjnych, a w szczególności ustalenie czy są to zadania zlecone tym organom.

Ogólnie rzecz ujmując omawiane obowiązki informacyjne mieszczą się w zakresie zadań, którymi w dziedzinie obronności kraju zostały po 1990 r. obciążone organy samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.Nr 34, poz. 198 z dalsz. zm.) przekazała do właściwości organów gminy – jako zadania zlecone – szereg zadań i kompetencji w zakresie obronności kraju, określonych w ustawie z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP, należących dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (art. 3 pkt 7 lit. a-l). Chodzi tu zwłaszcza o wykonywanie czynności związanych z przygotowaniem ludności i mienia komunalnego na wypadek wojny oraz innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony, określonych w ustawach, czynności związanych z przygotowaniem i przeprowadzaniem poboru, wypłatą zasiłków członkom rodzin żołnierzy odbywających służbę wojskową, pokrywanie pewnych należności (opłat) żołnierzom samotnym i uznanym za jedynych żywicieli, nakładanie obowiązków w ramach powszechnej samoobrony ludności itp. Ustawa kompetencyjna (art. 20) wprowadziła też zasadę, iż terenowymi organami obrony cywilnej są wojewodowie oraz wójtowie lub burmistrzowie (prezydenci miast) jako szefowie obrony cywilnej województw oraz gmin. Organy te wykonują zadania szefa obrony cywilnej gminy jako zlecone zadanie administracji rządowej.

Wśród wymienionych w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji, zadań zleconych nie zostały wymienione kompetencje dotyczące interesujących nas świadczeń osobistych i rzeczowych na rzecz obrony, ponieważ ustawowe obciążenie organów samorządu terytorialnego w tym zakresie nastąpiło dopiero w 1991 r., w drodze nowelizacji ustawy z 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP (Dz.U. Nr 113 z 1991 r. , poz. 491).

Cytowana ustawa z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w art. 1 pkt 153 wprowadziła do ustawy m.in. nowy rozdział „Świadczenia rzeczowe w czasie pokoju” a w ramach tego rozdziału art. 213 „i”, który następnie w tekście jednolitym przybrał postać art. 212. W ten sposób zlecono organom samorządu terytorialnego część zadań administracji rządowej. TK nie godzi się z sugestią wyrażoną w piśmie URM-u, że obowiązki wynikające z art. 212 ust. 2 należą do zadań własnych gminy.

Obowiązki wynikające z art. 212 ust. 2 zostały do ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP wpisane w sposób pierwotny, nie zaś jako kontynuacja ustawowych zadań rad narodowych czy terenowych organów administracji rządowej. Jest to o tyle istotne, że do zaistniałej sytuacji nie stosuje się postanowień art. 1 ustawy o podziale zadań i kompetencji, który stanowi, iż jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej – do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania własne, określone w ustawach zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

Analiza ustawy o podziale zadań i kompetencji (art. 3 pkt 7 lit. a) pozwala umieścić obowiązki organów samorządu terytorialnego wynikające z art. 212 ust. 2 wśród zadań zleconych gminie. Art.3 pkt 7 lit. a stanowi, że do właściwości organów gminy przechodzą jako zadania zlecone „przygotowanie ludności i mienia komunalnego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony określonego w ustawach (art. 2)” ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej.

Zdaniem TK obowiązki wynikające z art. 212 ust. 2 są uszczegółowieniem ogólnej normy zawartej w art. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej i jako takie są zadaniami zleconymi także w rozumieniu art. 3 pkt 7 lit. a ustawy o podziale zadań i kompetencji.

TK zwraca nadto uwagę na jeszcze jeden argument przemawiający na rzecz tezy o zleconym charakterze zadań wynikających z art. 212 ust. 2 ustawy o powszechnie obowiązku obrony RP. Otóż zgodnie z art. 210 ust. 1 cyt. ustawy decyzję o przeznaczeniu nieruchomości i rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych wydaje organ samorządu. Od takiej decyzji stronie przysługuje odwołanie do wojewody (art. 210 ust. 3), co oznacza, że mamy tu do czynienia z zadaniem zleconym gminie (art. 34 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym).

Wspomniany proces decyzyjny poprzedza opisany w art. 212 ust. 2 obowiązek organu samorządu terytorialnego przedstawienia właściwym organom wojskowym informacji o stanie nieruchomości i rzeczy ruchomych mogących być przedmiotem informacji. Skoro więc art. 212 ust. 2 jest ostatnim ogniwem na drodze od podjęcia decyzji o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych (art. 210) do informacji o stanie nieruchomości lub rzeczy ruchomej mających być przedmiotem świadczeń rzeczowych (art. 212 ust. 2) – to byłoby niezrozumiałe dlaczego jedne zadania w ramach tego samego procesu miałyby być traktowane jako zlecone a inne jako własne.

Wreszcie nie można pominąć i tej uwagi, że art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym wśród zadań własnych nie wylicza obowiązków z zakresu obronności kraju. I choć nie jest to argument ani wyłączny ani wystarczający – to przecież trudno byłoby zadania z zakresu obronności kraju uznać za „zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty” jaką jest gmina (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) w takim sensie jak sprawy z zakresu gminnych dróg czy zaopatrzenie gminy w wodę – i na tej podstawie twierdzić, że zadania z zakresu obronności są zadaniami własnymi gminy.



3. Przepisy ustawy samorządowej (art. 8) wśród zadań zleconych gminie wyróżniają zadania przekazane w drodze ustawy (zadania zlecone ustawowo) oraz zadania przekazane na zasadzie porozumienia zawartego między zainteresowaną gminą a organem administracji rządowej (zadania powierzone – art. 8 ust. 2) . Ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. Nr 21 poz. 123) upoważnia wojewodę lub kierownika rejonowego urzędu administracji ogólnej do powierzenia organom gminy prowadzenia spraw należących do ich właściwości i do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach. Powierzenie kompetencji organom gminy następuje w drodze umowy (porozumienia). Tutaj więc w odróżnieniu od ustawowej formy zlecania zadań gminie gdzie gmina ma obowiązek ich przyjęcia i gdzie ich wykonywanie nie zależy od uznania gminy, na przyjęcie określonych zadań do realizacji potrzebna jest zgoda rady gminy, co wynika z samej istoty porozumienia. Ponadto z natury rzeczy obowiązek wykonywania tych zadań dotyczyć będzie tylko tych gmin, które zawarły w tej sprawie odpowiednie porozumienie.

Okoliczności te wymagają podkreślenia, ponieważ wnioskodawca powołując się na treść § 7 ust. 3 cyt. rozporządzenia wykonawczego, przewidującego pewnego typu porozumienie co do sposobu przekazywania informacji, zdaje się wyciągać z tego wniosek, iż ewentualne powierzenie gminie zadań zleconych ma się dokonać w porozumieniu z gminą i po zwiększeniu środków finansowych na dodatkowe zadania zlecone.

Takie rozumowanie jest jednak nieprawidłowe. Porozumienie, o którym mówi wspomniany przepis § 7 rozporządzenia wykonawczego, nie można bowiem utożsamiać (co czyni wnioskodawca) z porozumieniem, dotyczącym powierzenia wykonywania pewnych zadań, przewidzianym w art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym. Treścią tego ostatniego jest bowiem przekazanie określonych spraw, należących do właściwości organów administracji rządowej, organom gminy do realizacji jako zadań zleconych, które to organy wykonują je w „imieniu” organu przekazującego. Istotą tego porozumienia jest powierzenie wykonywania zadań ze sfery publicznej (w tym za pomocą form władczych) organom gminy.

Natomiast wspomniany przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia przewiduje, iż przekazywanie informacji o nieruchomościach i rzeczach ruchomych, które mogą być przedmiotem świadczeń rzeczowych, następuje w sposób ustalony między zainteresowanymi organami, tj. wojskowymi komendantami uzupełnień oraz właściwymi organami obrony cywilnej z jednej strony oraz organami gminy bądź terenowymi organami administracji ogólnej – z drugiej strony. Jak więc widać, wspomniane porozumienie dotyczy jedynie trybu przekazywania informacji, nie zaś samego powierzenia organom gminy obowiązków informacyjnych jako zadań zleconych; obowiązek ten bowiem wynika z ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Za takim rozumieniem wspomnianego przepisu przemawia nie tylko jego sformułowanie, lecz także fakt, iż jego zakresem są objęte nie tylko organy gminy, lecz także organy administracji ogólnej, a przecież trudno byłoby mówić o powierzaniu w drodze porozumienia (jako zadań zleconych) zadań z zakresu administracji rządowej – organom tejże administracji. Trzeba też zauważyć, iż w świetle powołanych wcześniej przepisów (art. 40 ustawy z 1990 r. o organach administracji ogólnej) powierzenia zadań gminie dokonuje wojewoda lub kierownik rejonowego urzędu administracji ogólnej.

Analizując treść przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia trzeba też zwrócić uwagę na poprzedzający go przepis § 6. Otóż w świetle obu tych przepisów obowiązki informacyjne ciążą na różnych podmiotach. Gdy idzie o wojewódzkie urzędy statystyczne, to zgodnie ze wspomnianym § 6 rozporządzenia organy te przekazują odpowiednie informacje (dane o rzeczach ruchomych z działu transportu i łączności) wojskowym komendantom uzupełnień corocznie w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania od jednostek sprawozdawczych. Przepis § 7 nie precyzuje natomiast wprost sposobu (trybu) i terminu przekazywania informacji przez wymienione tam podmioty, pozostawiając ustalenie tych kwestii zainteresowanym stronom i podmioty te czynią to w sposób ustalony między sobą czyli w drodze pewnego rodzaju porozumienia.

4. Podział zadań gminy na własne i zlecone ma istotne znaczenie dla sposobu ich finansowania. Zadania własne są bowiem realizowane przez gminy na własny rachunek i z własnych dochodów (podatki i opłaty lokalne, subwencje, udział w podatkach państwowych itp.). Zadania zlecone natomiast, jako wykonywane na zlecenie odpowiedniego organu administracji rządowej (a więc w imieniu i na rzecz tego organu), są finansowane z reguły na jego rachunek z przydzielonych na ten cel środków finansowych z budżetu państwa (dotacje celowe).

Prawne podstawy i gwarancje otrzymania tych środków zawiera art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, wg którego zadania z zakresu administracji rządowej są wykonywane przez gminy po zapewnieniu im środków finansowych przez administrację rządową. Zasadę tę potwierdza i konkretyzuje uchwalona niedawno ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U.Nr 129, poz. 600). W świetle art. 19 ust. 1 tej ustawy gminom wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej, zlecone w trybie wspomnianego art. 8 ustawy samorządowej, przyznawane są z budżetu państwa dotacje celowe na realizację tych zadań. Kwoty tych dotacji ustala się wg zasad przyjętych dla określenia odpowiednich wydatków w budżecie państwa. Analizowany przepis (art. 19 ust. 3 pkt 1) podkreśla też, iż dotacje celowe powinny być przekazywane w trybie umożliwiającym pełne i terminowe wypełnienie zleconych zadań, a ponadto wprowadza po raz pierwszy ustawową gwarancję, za pomocą której organy samorządu będą mogły wyegzekwować swe uprawnienia. Mianowicie w razie nieprzekazywania dotacji w ustalonym trybie gminie przysługuje prawo do dochodzenia należnego jej świadczenia na drodze sądowej (ust. 4).

5. Przepisy nakładające zadania zlecone na gminy stosunkowo rzadko jednocześnie rozstrzygają wprost kwestie związane z ponoszeniem wydatków związanych z wykonywaniem tych zadań. Na gruncie ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP zapis taki istnieje wyraźnie w odniesieniu do wypłacanych przez wójtów lub burmistrzów zasiłków na utrzymanie rodzinom żołnierzy – jedynych żywicieli oraz należności i opłat związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego przez żołnierza samotnego lub będącego jedynym żywicielem rodziny. Zgodnie z art. 132 tej ustawy zasiłki te oraz wspomniane należności i opłaty są pokrywane z budżetu MON. Do niedawna wyraźnie była także uregulowana kwestia ponoszenia wydatków związanych z wykonywaniem przez organy gminy czynności związanych z rejestracją poborowych oraz udziałem tych organów w przygotowaniu i przeprowadzeniu poboru. W myśl § 18 rozporządzenia MSW z dnia 12 września 1979 r. w sprawie rejestracji poborowych (Dz.U. Nr 21, poz. 129 z późn. zm.) koszty przeprowadzenia rejestracji poborowych, połączonej z przeglądem lekarskim oraz realizacji przez organy gminy innych obowiązków wynikających z rozporządzenia pokrywali wojewodowie. Nowe rozporządzenie MSW z dnia 5 maja 1992 r. w sprawie rejestracji poborowych (Dz.U. Nr 40 poz. 173), uchylające dotychczasowe przepisy, nic nie mówi o ponoszeniu tych kosztów.

Omawiana ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie reguluje też sprawy ponoszenia wydatków związanych z wykonywaniem przez organy gminy interesujących nas obowiązków informacyjnych (art. 212 ust. 2). Nie oznacza to tym samym, iż powinny one być pokrywane ze środków własnych gminy. W szczególności do takiego wniosku nie może prowadzić treść art. 221 ust. 1 wspomnianej ustawy, w świetle którego terenowe organy administracji rządowej, instytucje państwowe, organy samorządu terytorialnego oraz podmioty gospodarcze i inne jednostki organizacyjne mogą być obowiązane do odpłatnego dostosowania posiadanych nieruchomości, rzeczy ruchomych oraz przystosowania budowanych obiektów budowlanych oraz wytwarzanych rzeczy ruchomych do potrzeb obrony Państwa bądź do odpłatnego wykonywania zadań mobilizacyjnych na rzecz Sił Zbrojnych. Zgodnie z art. 221 ust. 3 analizowanego przepisu obowiązki i zadania, o których tu była mowa, są finansowane z budżetu państwa, zaś ich wykonywanie następuje na podstawie umowy zawartej z wykonawcą przez właściwy organ. Z cytowanego przepisu nie można wyciągnąć konkluzji (poprzez wnioskowanie a contrario), że skoro wykonanie określonych w nim obowiązków (i tylko tych) jest finansowane z budżetu państwa, to realizacja pozostałych zadań przewidzianych w ustawie, nałożonych w szczególności na organy samorządu terytorialnego, jest nieodpłatna, tj. musi być finansowana ze środków własnych. Pomijając zawodność przyjętej metody wnioskowania teza taka byłaby sprzeczna przede wszystkim z istotą zadań zleconych i ogólnymi zasadami ich finansowania, o których była mowa wcześniej.

W tej sytuacji także postanowienie § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie świadczeń na rzecz obrony, przewidujące nieodpłatne informowanie wymienionych tam organów wojskowych o stanie przedmiotów rzeczowych, nie może być interpretowane zarówno jako potwierdzające dodatkowo nieodpłatny charakter obowiązków informacyjnych, nałożonych na organy samorządu terytorialnego (co miałoby rzekomo wynikać z ustawy), jak również – co twierdzi wnioskodawca – jako naruszające delegację ustawową poprzez określenie, iż gminy mają obowiązek bezpłatnego informowania, mimo że ustawa nie nakłada na gminę obowiązku bezpłatnych świadczeń. Użyty w analizowanym przepisie rozporządzenia zwrot o nieodpłatności dotyczy relacji: organy administracji samorządowej (lub rządowej) z jednej strony i wojskowi komendanci uzupełnień bądź właściwe organy obrony cywilnej – z drugiej. Nie dotyczy zaś stosunku organu samorządu terytorialnego – wojewoda. Chodzi więc o to, że za przekazywane informacje zarówno organy samorządu terytorialnego, podobnie jak i wszystkie podmioty, na których ciążą podobne obowiązki informacyjne nie mogą pobierać żadnych opłat (informacja ma być nieodpłatna). Nie jest to jednak równoznaczne z tym, iż koszty wykonania tych obowiązków mają być pokrywane ze środków gmin, a więc finansowane tak jak ich zadania własne. Są to bowiem zadania zlecone organom samorządu terytorialnego, co oznacza, iż zgodnie z art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji i art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym są one wykonywane po zapewnieniu środków finansowych przez organy administracji rządowej.

W omawianej sprawie kwestie obciążeń finansowych z tytułu wykonywania wspomnianych obowiązków informacyjnych ostatecznie przesądza treść § 59 rozporządzenia. W myśl tego przepisu wydatki związane (m.in.) z planowaniem i nakładaniem obowiązku świadczeń na rzecz obrony pokrywa się z budżetu wojewody. Obowiązki informacyjne gmin, o których mowa w § 7 omawianego rozporządzenia, zostały uregulowane w rozdziale 2 tegoż rozporządzenia, w części zatytułowanej „Planowanie świadczeń”, mieszczą się one zatem zarówno formalnie, jak i merytorycznie w zakresie zadań związanych z planowaniem świadczeń na rzecz obrony. Wchodzą zatem w zakres wydatków związanych z „planowaniem świadczeń”, o których mowa w § 59 rozporządzenia, podlegających finansowaniu z budżetu wojewody.

W rozpatrywanej sprawie nie występuje zatem sprzeczność § 7 rozporządzenia wykonawczego ani z art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji, ani z art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym ani też z art. 212 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, a w szczególności rozporządzenie to nie narusza – jak sugeruje wnioskodawca – delegacji ustawowej, a wręcz odwrotnie, potwierdza zasadę, iż zadania zlecone organom gminy są finansowane ze środków administracji rządowej. Na marginesie można zauważyć, iż w praktyce realizacja omawianych obowiązków informacyjnych przez gminy z reguły nie będzie pociągała za sobą jakichś wyodrębnionych kosztów, ponieważ z uwagi na typowo administracyjny charakter tych zadań mogą być one wykonywane przez aparat administracyjno-urzędniczy gmin, bez dodatkowych nakładów finansowych. Gdyby jednak w konkretnej sytuacji wykonywanie tych obowiązków spowodowało konieczność poniesienia znacznych wydatków, to zgodnie z powołanym już § 59 rozporządzenia, odpowiednie środki na te wydatki powinny być przekazane gminom do dyspozycji (lub zrefundowane) z budżetu wojewody.



Z powyżej przytoczonych powodów należało orzec jak w sentencji.