K 30/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
O R Z E C Z E N I E
z dnia 14 maja 1996 r.
sygn. akt K. 30/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 14 maja 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku grupy posłów z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 46 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) jest niezgodny z art. 1 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych
o r z e k a :
Art. 46 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) jest zgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729).
U z a s a d n i e n i e:
I
1. Wnioskiem z 14 grudnia 1995 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego grupa posłów podniosła zarzut niezgodności art. 46 ustawy z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (NFI) z art. 1 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Wniosek ten nie zawiera wyodrębnionego uzasadnienia, formułuje jednak dwa argumenty rozwijające postawiony zarzut. Pierwszy, że art. 46 kwestionowanej ustawy “...przewiduje podział akcji preferencyjnych na podstawie regulaminu uchwalonego przez spółkę; zatem decyzja o podziale akcji preferencyjnych należy do spółki, a jeżeli statut spółki nie zawiera szczegółowych ustaleń w tym zakresie – o sposobie rozdzielenia akcji decyduje zarząd”, podczas gdy w demokratycznym państwie prawnym prawa obywateli są normowane wyłącznie ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. Drugi, że “... w obrębie grupy zawodowej rolników w nierównej sytuacji prawnej stawia się rolników członków rolniczych spółdzielni, którzy spełniają warunki uprawniające do nabycia preferencyjnych pakietów akcji a nabycia tych akcji zostali pozbawieni”, co narusza zasadę równego traktowania wszystkich obywateli.
2. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego pisemne stanowisko w sprawie przedstawił Minister Przekształceń Własnościowych. Nie dopatrzył się on niekonstytucyjności art. 46 ustawy o NFI. Minister zauważył też na wstępie, że kwestionowany art. 46 jest analogiczny z art. 24 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami), a kwestionowanie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI oznaczałoby w konsekwencji poddanie w prawno-konstytucyjną wątpliwość podział akcji w drodze uchwalania regulaminu we wszystkich polskich spółkach.
Minister Przekształceń Własnościowych podniósł, że podział akcji preferencyjnych na podstawie regulaminu uchwalonego przez spółkę ma należyte umocowanie w ustawie o NFI, a jeżeli regulamin taki nie zostanie uchwalony w określonym czasie, to ustawa narzuca podział akcji osobom uprawnionym w równej liczbie i nie pozwala na żadną dowolność w tym względzie. Powołując się na poglądy doktryny oraz na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 1995 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 24 ust. 7 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w której Trybunał ustalił, że “producentami rolnymi” są osoby fizyczne związane z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami państwowymi odpowiednimi stosunkami umownymi oraz dopatrując się analogii art. 46 ust. 6 ustawy o NFI z art. 24 ust. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Minister Przekształceń Własnościowych uważa, że wykładnia Trybunału odnosi się także do kwestionowanego przepisu. Oznacza to, że uprawnionymi do otrzymania akcji preferencyjnych są wyłącznie ci rolnicy indywidualni i rybacy, którzy związani są z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami umowami kooperacyjnymi lub kontrakcyjnymi. Jeżeli więc członkowie rolniczych spółdzielni są zarazem rolnikami indywidualnymi i byli przez odpowiedni okres związani takimi umowami z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami państwowymi, to nie ma przeszkód prawnych do otrzymania przez nich akcji preferencyjnych. W sytuacji natomiast gdy nie spełniają oni tych ustawowych warunków, a takie umowy łączyły z przedsiębiorstwami jedynie rolnicze spółdzielnie jako osoby prawne, to członkowie rolniczych spółdzielni (osoby fizyczne) nie są uprawnieni do otrzymania akcji preferencyjnych. Preferencyjne akcje przewidziane w art. 46 ust. 6 ustawy o NFI – zdaniem Ministra – opierają się na osobistych więzach, łączących daną osobę fizyczną (rolników lub rybaków) z prywatyzowanym przedsiębiorstwem państwowym.
Uprzywilejowane traktowanie pewnej tylko grupy rolników (a nie wszystkich) jest jedynie wyjątkiem od zasady, że akcje “pracownicze” udostępniane są tylko pracownikom danego prywatyzowanego przedsiębiorstwa, a uzasadnieniem tego są osobiste więzy tej grupy rolników z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami. Tym samym, fakt nieobjęcia ustawowymi preferencjami pozostałych rolników, którzy charakteryzują się różną cechą od pozostałych, nie jest sprzeczny z konstytucją.
3. W przedstawionym Trybunałowi stanowisku również Prokurator Generalny uważa, że art. 46 ustawy o NFI nie jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny podnosi, że regulaminowa regulacja podziału akcji wynika z umocowania ustawowego, a nadto nie pozwala na żadne dowolności, bowiem regulamin musi być zgodny z wymogami ustawy. Ustawa, w przypadku gdy nie zostanie uchwalony regulamin narzuca spółce zasady podziału, sprowadzając działania spółki jedynie do czynności technicznych, tj. do sporządzenia listy uprawnionych i określenia równej liczby akcji przypadających na jednego uprawnionego, przy czym ilość akcji do podziału wynika ściśle z przepisów ustawy. Nie narusza to tym samym art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny zauważa też, że podobny sposób i tryb nabywania akcji pracowniczych został uregulowany w art. 24 ust. 6 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a konstytucyjność tego przepisu nie była dotychczas kwestionowana, pomimo że na jego podstawie zostały rozdzielone akcje większości prywatyzowanych przedsiębiorstw w kraju.
Ustosunkowując się natomiast do drugiego zarzutu, tzn. do nierównego traktowania członków rolniczych spółdzielni w stosunku do rolników indywidualnych, Prokurator Generalny zwraca uwagę, że uprawnienia do akcji preferencyjnych oparte są na osobistych związkach łączących daną osobę fizyczną (rolnika lub rybaka) z prywatyzowanym przedsiębiorstwem państwowym. Każdy rolnik indywidualny, także członek rolniczych spółdzielni, jeżeli spełnia określone w ustawie warunki (stosunek umowy kontraktacyjnej lub kooperacyjnej), ma tym samym uprawnienia do preferencyjnego nabycia akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa. W sytuacji natomiast, gdy zamiast rolnika (członka spółdzielni) stosunek umowy łączy z prywatyzowanym przedsiębiorstwem rolniczą spółdzielnię (jako osobę prawną), brak ustawowego upoważnienia do przydzielenia członkom spółdzielni akcji preferencyjnych, bowiem nie występuje tu umowny stosunek osobisty.
Kryterium takiego zróżnicowania obywateli – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie stoi w sprzeczności z zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, ponieważ równe traktowanie wszystkich obywateli (rolników) odnosi się tylko do tych, którzy charakteryzują się istotną, równą cechą (w tym wypadku jest to osobista więź kooperacyjna rolnika z prywatyzowanym przedsiębiorstwem). Każda bowiem osoba (pracownik, rolnik lub rybak) spełniająca określone w ustawie warunki posiada jednakowe prawa do uzyskania preferencyjnych akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa.
II
Na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym uczestnicy postępowania: przedstawiciele Wnioskodawców, Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje pisemne stanowiska, z tym że przedstawiciele wnioskodawców poinformowali, iż niezależnie od wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI, ta sama grupa posłów wniosła do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o NFI, (m.in. w części art. 46) oraz projekt nowelizacji art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a projekty te po pierwszym czytaniu w Sejmie znajdują się obecnie w toku prac komisji sejmowych. Złożyli przy tym do akt sprawy kopie projektów nowelizacyjnych. Przedstawiciele Wnioskodawców sprecyzowali swój pisemny wniosek w ten sposób, że wnoszą o zbadanie konstytucyjności art. 46 ust. 4 i 6 ustawy o NFI z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Przedstawiciel Ministra Przekształceń Własnościowych niezależnie od argumentów wyrażonych w stanowisku pisemnym, podniósł, że na mocy ustawy o NFI około 95% preferencyjnych akcji zostało już rozdzielonych, natomiast zakwestionowanie konstytucyjności art. 46 tej ustawy oznaczałoby w konsekwencji zabranie wszystkim uprawnionym słusznie nabytych praw (akcji) i rozpoczęcie podziału od początku.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zauważył natomiast, że złożenie projektu nowelizacji ustawy nie wstrzymuje oceny konstytucyjności aktualnie obowiązującego prawa.
Występujący na rozprawie przedstawiciel Sejmu wniósł o uznanie, że kwestionowane przepisy art. 46 ust. 4 i 6 ustawy o NFI są zgodne z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił stan prawny w rozpoznawanej sprawie.
Zakresem unormowania ustawy o NFI objęte jest określenie zasad tworzenia, działania i prywatyzacji NFI (art. 1). Unormowanie to jednoznacznie nawiązuje do regulacji prawa handlowego, nie tylko terminologicznie, ale też nakazując wyraźnie stosowanie w zakresie nie uregulowanym w ustawie o NFI – przepisów kodeksu handlowego, odnoszących się do spółek akcyjnych (art. 2 ust. 2).
Celem tworzonych przez Skarb Państwa narodowych funduszy inwestycyjnych w formie spółek akcyjnych jest pomnażanie ich majątku, w szczególności przez wykonywanie praw z akcji spółek, m.in. powstałych z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa w trybie ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (dalej: ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw); prowadzenie działalności gospodarczej, nabywanie i zbywanie oraz wykonywanie praw z akcji, a także zaciąganie oraz udzielanie pożyczek dla realizacji tych i innych celów statutowych (art. 3-4).
Do Rady Ministrów należy unormowanie, w drodze rozporządzeń wykonawczych, zagadnień szczegółowych, m.in.: określenie przedsiębiorstw państwowych, które zostaną przekształcone w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa w celu wniesienia akcji wszystkich tych spółek do funduszy, jak również fundusze, do których akcje zostaną wniesione oraz tryb wnoszenia akcji do funduszy; określenie spółek, których akcje zostaną do funduszy utworzonych w celu dokonania rekompensat w formie rekompensacyjnych świadectw udziałowych (art. 7 i 8).
Ustawa normuje szereg ważnych kwestii szczegółowych, jak: władze NFI, zarządzanie majątkiem NFI, rodzaje świadectw udziałowych i osoby uprawnione do ich otrzymania, procedura wymiany świadectw udziałowych na akcje NFI, fundusz i agencja d/s prywatyzacji oraz zmiany w przepisach obowiązujących.
Kwestionowane przez Wnioskodawcę unormowanie zawarte jest w rozdziale 10 ustawy: przepisy przejściowe i szczególne. Będący przedmiotem zarzutu niekonstytucyjności przepis art. 46 zawiera obszerne i złożone unormowanie, zgodnie z którym:
1. Do spółek, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o NFI, tzn. do każdej spółki, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem i której 60% akcji jest wnoszonych przez Skarb Państwa do tworzonych funduszy (z zachowaniem określonych wymogów procentowych wielkości pakietów akcji) – nie stosuje się przepisów art. 23 i 24 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami). Oznacza to, że jednoosobowe spółki Skarbu Państwa uczestniczące w programie NFI, o ile utworzono je w trybie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – wyłączono spod działania ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw przede wszystkim w zakresie unormowanego w niej trybu zbywania akcji (przetarg, publiczna oferta, rokowania na podstawie zaproszenia publicznego – art. 23 ust. 1). Co najważniejsze – wyłączono też przewidziane w tej ustawie prawo pracowników przedsiębiorstwa przekształconego w spółkę do zakupu na zasadach preferencyjnych akcji tej spółki, należących do Skarbu Państwa. Według tego unormowania, pracownikom udostępnia się do 20% ogólnej liczby akcji spółki, które są zbywane na zasadach preferencyjnych, tzn. w ciągu roku od chwili udostępnienia akcji pracownikom, po cenie obniżonej o połowę w stosunku do ceny ustalonej dla innych osób fizycznych, obywateli polskich, oferowanej w pierwszym dniu sprzedaży (art. 24).
Należy zaakcentować, że omawiane wyłączenie dotyczy stosowania całego art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw, a zatem także jego ust. 7, normującego prawo producentów rolnych na trwałe związanych z przedsiębiorstwem poprzez kontraktację lub kooperację do korzystania z preferencyjnego zakupu akcji na warunkach przewidzianych dla pracowników, którego to przepisu dotyczy powszechnie obowiązująca wykładnia ustalona przez Trybunał uchwałą z 8 marca 1995 r., sygn. akt W. 13/94 (Dz.U. Nr 39, poz. 199; pełny tekst: OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 246-259).
2. Zgodnie z ust. 2 art. 46 ustawy o NFI maksymalnie do 15% akcji spółki z chwilą wniesienia jej akcji do funduszu (NFI) zostaje nieodpłatnie udostępnionych pracownikom, zatrudnionym w przedsiębiorstwie państwowym przekształconym w spółkę w dniu jego wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw. Wskazany moment jest zatem decydujący dla określenia podmiotowego zasięgu oferty nieodpłatnego nabycia akcji pracowniczych, która to oferta nie jest uzależniona od terminu pierwszej sprzedaży akcji nabywcom zewnętrznym (jak w art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiebiorstw).
3. Ustawa precyzuje, iż łączna wartość nominalna 15% puli akcji nie może przekroczyć iloczynu: a) 24 średnich miesięcznych wynagrodzeń pracowniczych, wypłaconych (faktycznie) w 6 podstawowych działach gospodarki narodowej na jednego zatrudnionego, w okresie 12 miesięcy poprzedzających wniesienie akcji danej spółki do funduszy oraz b) liczby uprawnionych pracowników.
Przy określaniu tej wartości należy uwzględnić wartość ulg, przyznanych uprzednio pracownikom w związku z nabyciem przez nich akcji spółki (art. 46 ust. 3).
4. Ustawa, określając zasady podziału akcji pomiędzy uprawnionych pracowników, odsyła ustalenia szczegółowe do regulaminu podziału akcji uchwalanego przez daną spółkę w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia jej akcji do funduszu; w razie bezczynności organów spółki (tj. bezskutecznego upływu tego terminu) – jej akcje są udostępniane uprawnionym (w rozumieniu ust. 2) pracownikom w równej liczbie, bez jakichkolwiek dodatkowych kryteriów, np. stażu pracy, zajmowanego stanowiska, czy przebiegu zatrudnienia i przydatności pracownika dla przedsiębiorstwa (ust. 4).
5. Opisane wyżej udostępnianie akcji (puli 15%) powinno zostać zakończone nie później, niż w okresie 6 miesięcy od dnia wniesienia akcji spółki do funduszu (ust. 5 art. 46).
6. Zgodnie z ust. 6 art. 46 ustawy o NFI wskazane w ust. 2-5 tego przepisu uprawnienia przysługują, z zastrzeżeniem limitu określonego w ust. 3, również rolnikom indywidualnym oraz rybakom, dostarczającym na podstawie umowy surowce dla przedsiębiorstwa państwowego, które zostało (następnie) przekształcone w spółkę. Warunkiem nabycia tych uprawnień jest pozostawanie przez rolnika lub rybaka w stosunku umownym z przedsiębiorstwem państwowym przez nieprzerwany okres co najmniej dwóch ostatnich lat przed wpisem spółki do rejestru handlowego.
IV
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Wniosek, zarzucający unormowaniu art. 46 ustawy o NFI niezgodność z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych – jest bezzasadny w obu wskazanych przez Wnioskodawców aspektach.
1. Z lapidarnego i nie wyodrębnionego wyraźnie uzasadnienia wynika, iż – zdaniem Wnioskodawców – sprzeczne z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych, jest uprawnienie organów jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa do decydowania, w drodze regulaminu uchwalanego przez zarząd spółki, o podziale preferencyjnych akcji.
Takie unormowanie art. 46 (ściśle: jego ust. 4) rażąco ma naruszać zasadę regulowania praw obywateli wyłącznie ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. Wniosek ten nie jest trafny.
Nie ulega wątpliwości obowiązywanie w polskim prawie konstytucyjnym zasady wyłączności ustawowej formy normowania sfery praw i wolności (a także obowiązków) obywatelskich. Zasada ta wielokrotnie znajdowała potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, poczynając od pierwszego jego orzeczenia (z 28 maja 1986 r., sygn. akt U. 1/86, OTK w 1986 r., s. 40-41), przez wszystkie następne orzeczenia (m.in. w sprawach sygn. akt: K. 1/88, OTK w 1988 r., s. 92-93; U. 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, s. 204-205; U. 8/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 67-68; K. 19/95, OTK ZU nr 3/95, s. 161-162). Zasadę tę Trybunał interpretował m.in. w związku z zasadami państwa prawnego, podziału władz oraz regułami dotyczącymi wydawania aktów wykonawczych względem ustaw.
W rzeczywistości, to jednak kwestionowany art. 46 ustawy o NFI zawiera ustawowe unormowanie praw pewnej grupy obywateli do preferencyjnego otrzymania akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych. Ustawa bowiem określa ilość akcji nieodpłatnie udostępnionych pracownikom, ich łączną wartość i kryteria oceny tej wartości, czas rozdysponowania akcji, zakres podmiotowy uprawnionych i zasady podziału akcji w przypadku nie uchwalenia regulaminu w określonym terminie.
ustawa jedynie posiłkowo odsyła podział akcji do regulacji regulaminowej, która po pierwsze: nie może być sprzeczna z przepisami ustawy, a po drugie przewiduje możliwość uwzględnienia przez spółkę pewnych dodatkowych kryteriów podziału, np.: stażu pracy, czy udziału pracownika w wielkości wytworzonego majątku.
Precyzując to unormowanie na gruncie kodeksu handlowego (stosowanego w zakresie nie uregulowanym i do spółek powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – art. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw i do NFI – art. 2 ust. 2 ustawy o NFI) należy uznać, iż kompetencja w przedmiocie przyjęcia regulaminu podziału należy do zarządu spółki, ale regulamin ten podlega zatwierdzeniu przez radę nadzorczą.
Biorąc pod uwagę to, że zgodnie z kodeksem handlowym (art. 382-387) do rady nadzorczej należy szereg uprawnień władczych i decyzyjnych w spółce oraz że według ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw w spółkach powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – 1/3 jej składu wybierana jest przez pracowników spółki – należy dojść do wniosku, iż przewidziany w art. 46 ust. 4 ustawy o NFI regulamin podziału akcji uwzględniać powinien stanowisko zainteresowanych pracowników.
Nie można też podzielić poglądu Wnioskodawców, że “...decyzja o podziale akcji preferencyjnych należy do spółki, a jeżeli statut spółki nie zawiera szczegółowych ustaleń w tym zakresie – o sposobie rozdzielania akcji decyduje zarząd”, gdyż ustęp 4 art. 46 ustawy o NFI stanowi, że: “jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia akcji danej spółki do funduszu spółka nie uchwali regulaminu podziału akcji pomiędzy uprawnionych pracowników, akcje te zostaną udostępnione im w równej liczbie”. Zatem to nie statut ani regulamin, decydują w tym wypadku o podziale akcji, lecz czyni to expressis verbis sama ustawa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego, że skoro regulaminowa regulacja podziału akcji preferencyjnych ma charakter posiłkowy w stosunku do postanowień ustawy i posiada umocowanie ustawowe oraz że skoro w przypadku nieuchwalenia regulaminu przez spółkę w zakreślonym czasie, akcje te zostaną udostępnione uprawnionym w równej liczbie i nie będzie w tym wypadku żadnej dowolności, to nie nastąpiło naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego. Należy także nadmienić, że zakres przywilejów, do których należy także nieodpłatny rozdział akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw należy do ustawodawcy, a do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy ocena, czy nie nastąpiło przy tym naruszenie norm konstytucyjnych.
2. Drugi zarzut podniesiony we wniosku, oparty jest na wewnętrznej sprzeczności, trafnie dostrzeżonej w pisemnym stanowisku Ministra Przekształceń Własnościowych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wnioskodawców, iż przepis art. 46 ust. 6 ustawy o NFI dyskryminuje w obrębie grupy zawodowej rolników – członków spółdzielni rolniczych, którzy “spełniali lub spełniają warunki uprawniające do nabycia preferencyjnych pakietów akcji a nabycia tych akcji zostali pozbawieni”. Przytoczone twierdzenie jest błędne.
Po pierwsze, dlatego że ustawa o NFI w art. 46 traktuje łącznie spełnienie określonych wymogów podmiotowych i przedmiotowych jako warunek sine qua non nabycia uprawnień, a owo nabycie następuje ipso iure, natomiast brzmienie ust. 6 w niczym nie wskazuje na zamiar pozbawienia uprawnień, jakoby wcześniej nabytych przez wskazane w nim osoby.
Po drugie, norma art. 46 ust. 6 ustawy o NFI interpretowana w znaczeniu nieprzyznania uprawnień innym rolnikom, niż rolnicy indywidualni oraz rybacy dostarczający na podstawie umowy surowce dla przedsiębiorstwa, które zostało przekształcone w spółkę, tj. w szczególności prowadząca do pominięcia rolników – członków spółdzielni rolniczych – nie stanowi niesprawiedliwej dyskryminacji tych ostatnich i nie koliduje z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).
Z bogatego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału w tej mierze wynika, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym bądź faworyzującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Innymi słowy, zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną (vide m.in. orzeczenia w sprawach o sygn. akt: U. 7/87, K. 3/89, K. 6/89, K. 5/91, K. 15/91, K. 10/93, K. 14/93, P. 1/94, K. 8/94, K. 11/94, K. 10/95, K. 12/95, K. 17/95, K. 28/95).
Ustawa wyraźnie wskazuje na personalne kryterium: osobistych więzi zawodowych, łączących daną osobę z prywatyzowanym przedsiębiorstwem. W odniesieniu do preferencji pracowniczych jest to stosunek pracy, tzn. do nieodpłatnego nabycia pakietu akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa są uprawnieni t y l k o jego pracownicy, a nie ogół zatrudnionych w szerokim tego słowa znaczeniu, uwzględniającym np. osoby związane z przedsiębiorstwem cywilnymi umowami zlecenia, bądź umowami o dzieło.
Z kolei w odniesieniu do grupy zawodowej rolników, ustawa expressis verbis uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa tylko rolników indywidualnych i rybaków, związanych z nim co najmniej dwuletnią umową o dostarczanie surowców rolnych.
Ratio legis tego unormowania jest zatem analogiczne, jak ustalone przez TK w uchwale z 8 marca 1995 r. (sygn. akt W. 13/94) w powszechnie obowiązującej wykładni art. 24 ust. 7 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, zgodnie z którą “producentami rolnymi” są tylko osoby fizyczne spełniające określone w ustawie warunki (por.: OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 246-259).
W uzasadnieniu wspomnianej uchwały (op.cit., s. 252) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: “ustawodawca nie przyznaje bowiem uprawnienia do kupna akcji na warunkach preferencyjnych wszystkim związanym z przedsiębiorstwem producentom rolnym, lecz tylko związanym na trwałe i tylko przez umowę o kontraktacji lub kooperacji. Poza gronem uprawnionych pozostaną zatem ci producenci rolni, których związki opierają się na innych podstawach niż umowa o kontraktację względnie kooperację”. Ustosunkowując się do problemu: czy “producentem rolnym” jest również osoba prawna, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały (op.cit., s. 257) stwierdził, że: “wykładnia systemowa oparta na analizie wszystkich przepisów art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw w ich wzajemnym związku prowadzi zatem do wniosku, że producentem rolnym w rozumieniu art. 24 ust. 7 jest osoba fizyczna...”.
Różnica między unormowaniami art. 24 ust. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw i art. 46 ustawy o NFI polega m.in. na ewidentnym charakterze unormowań art. 46 ust. 6 ustawy o NFI, w świetle którego wyłączenie np. rolników – członków spółdzielni rolniczych, nie będących oprócz tego związanych umową z prywatyzowanym przedsiębiorstwem – jest niewątpliwe.
Unormowanie to, wyłączające wprost inne kategorie rolników niż rolnicy indywidualni (i rybacy) spod zakresu działania art. 46 nie było w toku prac parlamentarnych nad projektem ustawy o NFI przez nikogo kwestionowane (vide: projekt ustawy, Druk Sejmowy Nr 831, przepis o pierwotnej numeracji art. 45 ust.4; sprawozdanie komisji sejmowych o wymienionym projekcie, Druk Sejmowy Nr 860 – art. 46 ust. 4; debata parlamentarna nad wymienionym sprawozdaniem w trakcie 43 posiedzenia Sejmu, 29 kwietnia 1993 r., sprawozdanie stenograficzne, s. 18-48).
Należy także wskazać, że przyjęcie kryterium podziału akcji na podstawie osobistych więzi zawodowych istniejących w określonej chwili pomija także inne osoby np.:
– indywidualne podmioty gospodarcze (dawni rzemieślnicy i in.) kooperujący z prywatyzowanym przedsiębiorstwem, nawet na zasadach wyłączności, czy zwłaszcza –
– pracownicy sensu stricto prywatyzowanego przedsiębiorstwa, zatrudnieni w nim nawet przez całe swoje życie zawodowe (kilkadziesiąt lat) – ale przed przyjętą w ustawie cezurą czasową, tj. dniem wykreślenia przedsiębiorstwa państwowego z rejestru, jednak zakres tego unormowania należy do kompetencji ustawodawcy.
Na marginesie tych rozważań, nie można pominąć argumentu podniesionego przez przedstawiciela Ministra Przekształceń Własnościowych, że preferencyjne akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych zostały już rozdzielone w stopniu znacznym, a zakwestionowanie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI musiałoby prowadzić do odbierania akcji już nabytych oraz do rozpoczęcia ich podziału od początku.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
z dnia 14 maja 1996 r.
sygn. akt K. 30/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 14 maja 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku grupy posłów z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego o wydanie orzeczenia stwierdzającego, że:
art. 46 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) jest niezgodny z art. 1 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych
o r z e k a :
Art. 46 ustawy z dnia 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (Dz.U. Nr 44, poz. 202; zm.: z 1994 r. Nr 84, poz. 385) jest zgodny z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729).
U z a s a d n i e n i e:
I
1. Wnioskiem z 14 grudnia 1995 r. skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego grupa posłów podniosła zarzut niezgodności art. 46 ustawy z 30 kwietnia 1993 r. o narodowych funduszach inwestycyjnych i ich prywatyzacji (NFI) z art. 1 i 67 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Wniosek ten nie zawiera wyodrębnionego uzasadnienia, formułuje jednak dwa argumenty rozwijające postawiony zarzut. Pierwszy, że art. 46 kwestionowanej ustawy “...przewiduje podział akcji preferencyjnych na podstawie regulaminu uchwalonego przez spółkę; zatem decyzja o podziale akcji preferencyjnych należy do spółki, a jeżeli statut spółki nie zawiera szczegółowych ustaleń w tym zakresie – o sposobie rozdzielenia akcji decyduje zarząd”, podczas gdy w demokratycznym państwie prawnym prawa obywateli są normowane wyłącznie ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. Drugi, że “... w obrębie grupy zawodowej rolników w nierównej sytuacji prawnej stawia się rolników członków rolniczych spółdzielni, którzy spełniają warunki uprawniające do nabycia preferencyjnych pakietów akcji a nabycia tych akcji zostali pozbawieni”, co narusza zasadę równego traktowania wszystkich obywateli.
2. Na wezwanie Trybunału Konstytucyjnego pisemne stanowisko w sprawie przedstawił Minister Przekształceń Własnościowych. Nie dopatrzył się on niekonstytucyjności art. 46 ustawy o NFI. Minister zauważył też na wstępie, że kwestionowany art. 46 jest analogiczny z art. 24 ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami), a kwestionowanie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI oznaczałoby w konsekwencji poddanie w prawno-konstytucyjną wątpliwość podział akcji w drodze uchwalania regulaminu we wszystkich polskich spółkach.
Minister Przekształceń Własnościowych podniósł, że podział akcji preferencyjnych na podstawie regulaminu uchwalonego przez spółkę ma należyte umocowanie w ustawie o NFI, a jeżeli regulamin taki nie zostanie uchwalony w określonym czasie, to ustawa narzuca podział akcji osobom uprawnionym w równej liczbie i nie pozwala na żadną dowolność w tym względzie. Powołując się na poglądy doktryny oraz na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 8 marca 1995 r. w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 24 ust. 7 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w której Trybunał ustalił, że “producentami rolnymi” są osoby fizyczne związane z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami państwowymi odpowiednimi stosunkami umownymi oraz dopatrując się analogii art. 46 ust. 6 ustawy o NFI z art. 24 ust. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, Minister Przekształceń Własnościowych uważa, że wykładnia Trybunału odnosi się także do kwestionowanego przepisu. Oznacza to, że uprawnionymi do otrzymania akcji preferencyjnych są wyłącznie ci rolnicy indywidualni i rybacy, którzy związani są z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami umowami kooperacyjnymi lub kontrakcyjnymi. Jeżeli więc członkowie rolniczych spółdzielni są zarazem rolnikami indywidualnymi i byli przez odpowiedni okres związani takimi umowami z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami państwowymi, to nie ma przeszkód prawnych do otrzymania przez nich akcji preferencyjnych. W sytuacji natomiast gdy nie spełniają oni tych ustawowych warunków, a takie umowy łączyły z przedsiębiorstwami jedynie rolnicze spółdzielnie jako osoby prawne, to członkowie rolniczych spółdzielni (osoby fizyczne) nie są uprawnieni do otrzymania akcji preferencyjnych. Preferencyjne akcje przewidziane w art. 46 ust. 6 ustawy o NFI – zdaniem Ministra – opierają się na osobistych więzach, łączących daną osobę fizyczną (rolników lub rybaków) z prywatyzowanym przedsiębiorstwem państwowym.
Uprzywilejowane traktowanie pewnej tylko grupy rolników (a nie wszystkich) jest jedynie wyjątkiem od zasady, że akcje “pracownicze” udostępniane są tylko pracownikom danego prywatyzowanego przedsiębiorstwa, a uzasadnieniem tego są osobiste więzy tej grupy rolników z prywatyzowanymi przedsiębiorstwami. Tym samym, fakt nieobjęcia ustawowymi preferencjami pozostałych rolników, którzy charakteryzują się różną cechą od pozostałych, nie jest sprzeczny z konstytucją.
3. W przedstawionym Trybunałowi stanowisku również Prokurator Generalny uważa, że art. 46 ustawy o NFI nie jest niezgodny z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny podnosi, że regulaminowa regulacja podziału akcji wynika z umocowania ustawowego, a nadto nie pozwala na żadne dowolności, bowiem regulamin musi być zgodny z wymogami ustawy. Ustawa, w przypadku gdy nie zostanie uchwalony regulamin narzuca spółce zasady podziału, sprowadzając działania spółki jedynie do czynności technicznych, tj. do sporządzenia listy uprawnionych i określenia równej liczby akcji przypadających na jednego uprawnionego, przy czym ilość akcji do podziału wynika ściśle z przepisów ustawy. Nie narusza to tym samym art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny zauważa też, że podobny sposób i tryb nabywania akcji pracowniczych został uregulowany w art. 24 ust. 6 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a konstytucyjność tego przepisu nie była dotychczas kwestionowana, pomimo że na jego podstawie zostały rozdzielone akcje większości prywatyzowanych przedsiębiorstw w kraju.
Ustosunkowując się natomiast do drugiego zarzutu, tzn. do nierównego traktowania członków rolniczych spółdzielni w stosunku do rolników indywidualnych, Prokurator Generalny zwraca uwagę, że uprawnienia do akcji preferencyjnych oparte są na osobistych związkach łączących daną osobę fizyczną (rolnika lub rybaka) z prywatyzowanym przedsiębiorstwem państwowym. Każdy rolnik indywidualny, także członek rolniczych spółdzielni, jeżeli spełnia określone w ustawie warunki (stosunek umowy kontraktacyjnej lub kooperacyjnej), ma tym samym uprawnienia do preferencyjnego nabycia akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa. W sytuacji natomiast, gdy zamiast rolnika (członka spółdzielni) stosunek umowy łączy z prywatyzowanym przedsiębiorstwem rolniczą spółdzielnię (jako osobę prawną), brak ustawowego upoważnienia do przydzielenia członkom spółdzielni akcji preferencyjnych, bowiem nie występuje tu umowny stosunek osobisty.
Kryterium takiego zróżnicowania obywateli – zdaniem Prokuratora Generalnego – nie stoi w sprzeczności z zasadą równości, wyrażoną w art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, ponieważ równe traktowanie wszystkich obywateli (rolników) odnosi się tylko do tych, którzy charakteryzują się istotną, równą cechą (w tym wypadku jest to osobista więź kooperacyjna rolnika z prywatyzowanym przedsiębiorstwem). Każda bowiem osoba (pracownik, rolnik lub rybak) spełniająca określone w ustawie warunki posiada jednakowe prawa do uzyskania preferencyjnych akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa.
II
Na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym uczestnicy postępowania: przedstawiciele Wnioskodawców, Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje pisemne stanowiska, z tym że przedstawiciele wnioskodawców poinformowali, iż niezależnie od wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI, ta sama grupa posłów wniosła do Sejmu projekt nowelizacji ustawy o NFI, (m.in. w części art. 46) oraz projekt nowelizacji art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, a projekty te po pierwszym czytaniu w Sejmie znajdują się obecnie w toku prac komisji sejmowych. Złożyli przy tym do akt sprawy kopie projektów nowelizacyjnych. Przedstawiciele Wnioskodawców sprecyzowali swój pisemny wniosek w ten sposób, że wnoszą o zbadanie konstytucyjności art. 46 ust. 4 i 6 ustawy o NFI z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Przedstawiciel Ministra Przekształceń Własnościowych niezależnie od argumentów wyrażonych w stanowisku pisemnym, podniósł, że na mocy ustawy o NFI około 95% preferencyjnych akcji zostało już rozdzielonych, natomiast zakwestionowanie konstytucyjności art. 46 tej ustawy oznaczałoby w konsekwencji zabranie wszystkim uprawnionym słusznie nabytych praw (akcji) i rozpoczęcie podziału od początku.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zauważył natomiast, że złożenie projektu nowelizacji ustawy nie wstrzymuje oceny konstytucyjności aktualnie obowiązującego prawa.
Występujący na rozprawie przedstawiciel Sejmu wniósł o uznanie, że kwestionowane przepisy art. 46 ust. 4 i 6 ustawy o NFI są zgodne z art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
III
Trybunał Konstytucyjny ustalił stan prawny w rozpoznawanej sprawie.
Zakresem unormowania ustawy o NFI objęte jest określenie zasad tworzenia, działania i prywatyzacji NFI (art. 1). Unormowanie to jednoznacznie nawiązuje do regulacji prawa handlowego, nie tylko terminologicznie, ale też nakazując wyraźnie stosowanie w zakresie nie uregulowanym w ustawie o NFI – przepisów kodeksu handlowego, odnoszących się do spółek akcyjnych (art. 2 ust. 2).
Celem tworzonych przez Skarb Państwa narodowych funduszy inwestycyjnych w formie spółek akcyjnych jest pomnażanie ich majątku, w szczególności przez wykonywanie praw z akcji spółek, m.in. powstałych z przekształcenia przedsiębiorstw państwowych w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa w trybie ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (dalej: ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw); prowadzenie działalności gospodarczej, nabywanie i zbywanie oraz wykonywanie praw z akcji, a także zaciąganie oraz udzielanie pożyczek dla realizacji tych i innych celów statutowych (art. 3-4).
Do Rady Ministrów należy unormowanie, w drodze rozporządzeń wykonawczych, zagadnień szczegółowych, m.in.: określenie przedsiębiorstw państwowych, które zostaną przekształcone w jednoosobowe spółki Skarbu Państwa w celu wniesienia akcji wszystkich tych spółek do funduszy, jak również fundusze, do których akcje zostaną wniesione oraz tryb wnoszenia akcji do funduszy; określenie spółek, których akcje zostaną do funduszy utworzonych w celu dokonania rekompensat w formie rekompensacyjnych świadectw udziałowych (art. 7 i 8).
Ustawa normuje szereg ważnych kwestii szczegółowych, jak: władze NFI, zarządzanie majątkiem NFI, rodzaje świadectw udziałowych i osoby uprawnione do ich otrzymania, procedura wymiany świadectw udziałowych na akcje NFI, fundusz i agencja d/s prywatyzacji oraz zmiany w przepisach obowiązujących.
Kwestionowane przez Wnioskodawcę unormowanie zawarte jest w rozdziale 10 ustawy: przepisy przejściowe i szczególne. Będący przedmiotem zarzutu niekonstytucyjności przepis art. 46 zawiera obszerne i złożone unormowanie, zgodnie z którym:
1. Do spółek, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o NFI, tzn. do każdej spółki, w której Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem i której 60% akcji jest wnoszonych przez Skarb Państwa do tworzonych funduszy (z zachowaniem określonych wymogów procentowych wielkości pakietów akcji) – nie stosuje się przepisów art. 23 i 24 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw (Dz.U. Nr 51, poz. 298 ze zmianami). Oznacza to, że jednoosobowe spółki Skarbu Państwa uczestniczące w programie NFI, o ile utworzono je w trybie przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – wyłączono spod działania ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw przede wszystkim w zakresie unormowanego w niej trybu zbywania akcji (przetarg, publiczna oferta, rokowania na podstawie zaproszenia publicznego – art. 23 ust. 1). Co najważniejsze – wyłączono też przewidziane w tej ustawie prawo pracowników przedsiębiorstwa przekształconego w spółkę do zakupu na zasadach preferencyjnych akcji tej spółki, należących do Skarbu Państwa. Według tego unormowania, pracownikom udostępnia się do 20% ogólnej liczby akcji spółki, które są zbywane na zasadach preferencyjnych, tzn. w ciągu roku od chwili udostępnienia akcji pracownikom, po cenie obniżonej o połowę w stosunku do ceny ustalonej dla innych osób fizycznych, obywateli polskich, oferowanej w pierwszym dniu sprzedaży (art. 24).
Należy zaakcentować, że omawiane wyłączenie dotyczy stosowania całego art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw, a zatem także jego ust. 7, normującego prawo producentów rolnych na trwałe związanych z przedsiębiorstwem poprzez kontraktację lub kooperację do korzystania z preferencyjnego zakupu akcji na warunkach przewidzianych dla pracowników, którego to przepisu dotyczy powszechnie obowiązująca wykładnia ustalona przez Trybunał uchwałą z 8 marca 1995 r., sygn. akt W. 13/94 (Dz.U. Nr 39, poz. 199; pełny tekst: OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 246-259).
2. Zgodnie z ust. 2 art. 46 ustawy o NFI maksymalnie do 15% akcji spółki z chwilą wniesienia jej akcji do funduszu (NFI) zostaje nieodpłatnie udostępnionych pracownikom, zatrudnionym w przedsiębiorstwie państwowym przekształconym w spółkę w dniu jego wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw. Wskazany moment jest zatem decydujący dla określenia podmiotowego zasięgu oferty nieodpłatnego nabycia akcji pracowniczych, która to oferta nie jest uzależniona od terminu pierwszej sprzedaży akcji nabywcom zewnętrznym (jak w art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiebiorstw).
3. Ustawa precyzuje, iż łączna wartość nominalna 15% puli akcji nie może przekroczyć iloczynu: a) 24 średnich miesięcznych wynagrodzeń pracowniczych, wypłaconych (faktycznie) w 6 podstawowych działach gospodarki narodowej na jednego zatrudnionego, w okresie 12 miesięcy poprzedzających wniesienie akcji danej spółki do funduszy oraz b) liczby uprawnionych pracowników.
Przy określaniu tej wartości należy uwzględnić wartość ulg, przyznanych uprzednio pracownikom w związku z nabyciem przez nich akcji spółki (art. 46 ust. 3).
4. Ustawa, określając zasady podziału akcji pomiędzy uprawnionych pracowników, odsyła ustalenia szczegółowe do regulaminu podziału akcji uchwalanego przez daną spółkę w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia jej akcji do funduszu; w razie bezczynności organów spółki (tj. bezskutecznego upływu tego terminu) – jej akcje są udostępniane uprawnionym (w rozumieniu ust. 2) pracownikom w równej liczbie, bez jakichkolwiek dodatkowych kryteriów, np. stażu pracy, zajmowanego stanowiska, czy przebiegu zatrudnienia i przydatności pracownika dla przedsiębiorstwa (ust. 4).
5. Opisane wyżej udostępnianie akcji (puli 15%) powinno zostać zakończone nie później, niż w okresie 6 miesięcy od dnia wniesienia akcji spółki do funduszu (ust. 5 art. 46).
6. Zgodnie z ust. 6 art. 46 ustawy o NFI wskazane w ust. 2-5 tego przepisu uprawnienia przysługują, z zastrzeżeniem limitu określonego w ust. 3, również rolnikom indywidualnym oraz rybakom, dostarczającym na podstawie umowy surowce dla przedsiębiorstwa państwowego, które zostało (następnie) przekształcone w spółkę. Warunkiem nabycia tych uprawnień jest pozostawanie przez rolnika lub rybaka w stosunku umownym z przedsiębiorstwem państwowym przez nieprzerwany okres co najmniej dwóch ostatnich lat przed wpisem spółki do rejestru handlowego.
IV
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Wniosek, zarzucający unormowaniu art. 46 ustawy o NFI niezgodność z art. 1 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych – jest bezzasadny w obu wskazanych przez Wnioskodawców aspektach.
1. Z lapidarnego i nie wyodrębnionego wyraźnie uzasadnienia wynika, iż – zdaniem Wnioskodawców – sprzeczne z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych, jest uprawnienie organów jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa do decydowania, w drodze regulaminu uchwalanego przez zarząd spółki, o podziale preferencyjnych akcji.
Takie unormowanie art. 46 (ściśle: jego ust. 4) rażąco ma naruszać zasadę regulowania praw obywateli wyłącznie ustawami i aktami wykonawczymi do ustaw. Wniosek ten nie jest trafny.
Nie ulega wątpliwości obowiązywanie w polskim prawie konstytucyjnym zasady wyłączności ustawowej formy normowania sfery praw i wolności (a także obowiązków) obywatelskich. Zasada ta wielokrotnie znajdowała potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, poczynając od pierwszego jego orzeczenia (z 28 maja 1986 r., sygn. akt U. 1/86, OTK w 1986 r., s. 40-41), przez wszystkie następne orzeczenia (m.in. w sprawach sygn. akt: K. 1/88, OTK w 1988 r., s. 92-93; U. 6/92, OTK w 1992 r., cz. I, s. 204-205; U. 8/93, OTK w 1994 r., cz. I, s. 67-68; K. 19/95, OTK ZU nr 3/95, s. 161-162). Zasadę tę Trybunał interpretował m.in. w związku z zasadami państwa prawnego, podziału władz oraz regułami dotyczącymi wydawania aktów wykonawczych względem ustaw.
W rzeczywistości, to jednak kwestionowany art. 46 ustawy o NFI zawiera ustawowe unormowanie praw pewnej grupy obywateli do preferencyjnego otrzymania akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych. Ustawa bowiem określa ilość akcji nieodpłatnie udostępnionych pracownikom, ich łączną wartość i kryteria oceny tej wartości, czas rozdysponowania akcji, zakres podmiotowy uprawnionych i zasady podziału akcji w przypadku nie uchwalenia regulaminu w określonym terminie.
ustawa jedynie posiłkowo odsyła podział akcji do regulacji regulaminowej, która po pierwsze: nie może być sprzeczna z przepisami ustawy, a po drugie przewiduje możliwość uwzględnienia przez spółkę pewnych dodatkowych kryteriów podziału, np.: stażu pracy, czy udziału pracownika w wielkości wytworzonego majątku.
Precyzując to unormowanie na gruncie kodeksu handlowego (stosowanego w zakresie nie uregulowanym i do spółek powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – art. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw i do NFI – art. 2 ust. 2 ustawy o NFI) należy uznać, iż kompetencja w przedmiocie przyjęcia regulaminu podziału należy do zarządu spółki, ale regulamin ten podlega zatwierdzeniu przez radę nadzorczą.
Biorąc pod uwagę to, że zgodnie z kodeksem handlowym (art. 382-387) do rady nadzorczej należy szereg uprawnień władczych i decyzyjnych w spółce oraz że według ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw w spółkach powstałych w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego – 1/3 jej składu wybierana jest przez pracowników spółki – należy dojść do wniosku, iż przewidziany w art. 46 ust. 4 ustawy o NFI regulamin podziału akcji uwzględniać powinien stanowisko zainteresowanych pracowników.
Nie można też podzielić poglądu Wnioskodawców, że “...decyzja o podziale akcji preferencyjnych należy do spółki, a jeżeli statut spółki nie zawiera szczegółowych ustaleń w tym zakresie – o sposobie rozdzielania akcji decyduje zarząd”, gdyż ustęp 4 art. 46 ustawy o NFI stanowi, że: “jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia wniesienia akcji danej spółki do funduszu spółka nie uchwali regulaminu podziału akcji pomiędzy uprawnionych pracowników, akcje te zostaną udostępnione im w równej liczbie”. Zatem to nie statut ani regulamin, decydują w tym wypadku o podziale akcji, lecz czyni to expressis verbis sama ustawa.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego należy zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Przekształceń Własnościowych i Prokuratora Generalnego, że skoro regulaminowa regulacja podziału akcji preferencyjnych ma charakter posiłkowy w stosunku do postanowień ustawy i posiada umocowanie ustawowe oraz że skoro w przypadku nieuchwalenia regulaminu przez spółkę w zakreślonym czasie, akcje te zostaną udostępnione uprawnionym w równej liczbie i nie będzie w tym wypadku żadnej dowolności, to nie nastąpiło naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego. Należy także nadmienić, że zakres przywilejów, do których należy także nieodpłatny rozdział akcji prywatyzowanych przedsiębiorstw należy do ustawodawcy, a do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy ocena, czy nie nastąpiło przy tym naruszenie norm konstytucyjnych.
2. Drugi zarzut podniesiony we wniosku, oparty jest na wewnętrznej sprzeczności, trafnie dostrzeżonej w pisemnym stanowisku Ministra Przekształceń Własnościowych. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wnioskodawców, iż przepis art. 46 ust. 6 ustawy o NFI dyskryminuje w obrębie grupy zawodowej rolników – członków spółdzielni rolniczych, którzy “spełniali lub spełniają warunki uprawniające do nabycia preferencyjnych pakietów akcji a nabycia tych akcji zostali pozbawieni”. Przytoczone twierdzenie jest błędne.
Po pierwsze, dlatego że ustawa o NFI w art. 46 traktuje łącznie spełnienie określonych wymogów podmiotowych i przedmiotowych jako warunek sine qua non nabycia uprawnień, a owo nabycie następuje ipso iure, natomiast brzmienie ust. 6 w niczym nie wskazuje na zamiar pozbawienia uprawnień, jakoby wcześniej nabytych przez wskazane w nim osoby.
Po drugie, norma art. 46 ust. 6 ustawy o NFI interpretowana w znaczeniu nieprzyznania uprawnień innym rolnikom, niż rolnicy indywidualni oraz rybacy dostarczający na podstawie umowy surowce dla przedsiębiorstwa, które zostało przekształcone w spółkę, tj. w szczególności prowadząca do pominięcia rolników – członków spółdzielni rolniczych – nie stanowi niesprawiedliwej dyskryminacji tych ostatnich i nie koliduje z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).
Z bogatego i ugruntowanego orzecznictwa Trybunału w tej mierze wynika, że zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym bądź faworyzującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami. Innymi słowy, zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną (vide m.in. orzeczenia w sprawach o sygn. akt: U. 7/87, K. 3/89, K. 6/89, K. 5/91, K. 15/91, K. 10/93, K. 14/93, P. 1/94, K. 8/94, K. 11/94, K. 10/95, K. 12/95, K. 17/95, K. 28/95).
Ustawa wyraźnie wskazuje na personalne kryterium: osobistych więzi zawodowych, łączących daną osobę z prywatyzowanym przedsiębiorstwem. W odniesieniu do preferencji pracowniczych jest to stosunek pracy, tzn. do nieodpłatnego nabycia pakietu akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa są uprawnieni t y l k o jego pracownicy, a nie ogół zatrudnionych w szerokim tego słowa znaczeniu, uwzględniającym np. osoby związane z przedsiębiorstwem cywilnymi umowami zlecenia, bądź umowami o dzieło.
Z kolei w odniesieniu do grupy zawodowej rolników, ustawa expressis verbis uprawnia do nieodpłatnego nabycia akcji prywatyzowanego przedsiębiorstwa tylko rolników indywidualnych i rybaków, związanych z nim co najmniej dwuletnią umową o dostarczanie surowców rolnych.
Ratio legis tego unormowania jest zatem analogiczne, jak ustalone przez TK w uchwale z 8 marca 1995 r. (sygn. akt W. 13/94) w powszechnie obowiązującej wykładni art. 24 ust. 7 ustawy z 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, zgodnie z którą “producentami rolnymi” są tylko osoby fizyczne spełniające określone w ustawie warunki (por.: OTK w 1995 r., cz. I, poz. 21, s. 246-259).
W uzasadnieniu wspomnianej uchwały (op.cit., s. 252) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: “ustawodawca nie przyznaje bowiem uprawnienia do kupna akcji na warunkach preferencyjnych wszystkim związanym z przedsiębiorstwem producentom rolnym, lecz tylko związanym na trwałe i tylko przez umowę o kontraktacji lub kooperacji. Poza gronem uprawnionych pozostaną zatem ci producenci rolni, których związki opierają się na innych podstawach niż umowa o kontraktację względnie kooperację”. Ustosunkowując się do problemu: czy “producentem rolnym” jest również osoba prawna, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wspomnianej uchwały (op.cit., s. 257) stwierdził, że: “wykładnia systemowa oparta na analizie wszystkich przepisów art. 24 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw w ich wzajemnym związku prowadzi zatem do wniosku, że producentem rolnym w rozumieniu art. 24 ust. 7 jest osoba fizyczna...”.
Różnica między unormowaniami art. 24 ust. 7 ustawy o prywatyzacji przedsiębiorstw i art. 46 ustawy o NFI polega m.in. na ewidentnym charakterze unormowań art. 46 ust. 6 ustawy o NFI, w świetle którego wyłączenie np. rolników – członków spółdzielni rolniczych, nie będących oprócz tego związanych umową z prywatyzowanym przedsiębiorstwem – jest niewątpliwe.
Unormowanie to, wyłączające wprost inne kategorie rolników niż rolnicy indywidualni (i rybacy) spod zakresu działania art. 46 nie było w toku prac parlamentarnych nad projektem ustawy o NFI przez nikogo kwestionowane (vide: projekt ustawy, Druk Sejmowy Nr 831, przepis o pierwotnej numeracji art. 45 ust.4; sprawozdanie komisji sejmowych o wymienionym projekcie, Druk Sejmowy Nr 860 – art. 46 ust. 4; debata parlamentarna nad wymienionym sprawozdaniem w trakcie 43 posiedzenia Sejmu, 29 kwietnia 1993 r., sprawozdanie stenograficzne, s. 18-48).
Należy także wskazać, że przyjęcie kryterium podziału akcji na podstawie osobistych więzi zawodowych istniejących w określonej chwili pomija także inne osoby np.:
– indywidualne podmioty gospodarcze (dawni rzemieślnicy i in.) kooperujący z prywatyzowanym przedsiębiorstwem, nawet na zasadach wyłączności, czy zwłaszcza –
– pracownicy sensu stricto prywatyzowanego przedsiębiorstwa, zatrudnieni w nim nawet przez całe swoje życie zawodowe (kilkadziesiąt lat) – ale przed przyjętą w ustawie cezurą czasową, tj. dniem wykreślenia przedsiębiorstwa państwowego z rejestru, jednak zakres tego unormowania należy do kompetencji ustawodawcy.
Na marginesie tych rozważań, nie można pominąć argumentu podniesionego przez przedstawiciela Ministra Przekształceń Własnościowych, że preferencyjne akcje prywatyzowanych przedsiębiorstw państwowych zostały już rozdzielone w stopniu znacznym, a zakwestionowanie konstytucyjności art. 46 ustawy o NFI musiałoby prowadzić do odbierania akcji już nabytych oraz do rozpoczęcia ich podziału od początku.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.