K 3/97
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
22
ORZECZENIE
z dnia 23 czerwca 1997 r.
Sygn. akt K. 3/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Lech Garlicki – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Stefan J. Jaworski
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 23 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1989 r. Nr 39, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419; z 1993 r. Nr 40, poz. 184) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) jest:
niezgodny z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami)
orzeka:
Art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1984 r. Nr 34, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419; z 1993 r. Nr 40, poz. 184; z 1996 r. Nr 127, poz. 593) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 127, poz. 593) jest – w zakresie objętym wnioskiem – zgodny z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; Nr 106, poz. 488)
Uzasadnienie:
I
1. 22 stycznia 1997 r. grupa posłów na Sejm RP zwróciła się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności art. 1 pkt 15 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
Wnioskodawca wskazał, że treścią art. 1 pkt 15 było dodanie nowego art. 181 do ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (zwanej dalej “ustawą”). Przepis ten stanowi, iż: na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i w miejscu organizowanych imprez odbywających się na wolnym powietrzu – podmiotom gospodarczym posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczej Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18.
Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie nowej regulacji, zawartej w art. 181, łamie dotychczas istniejący system przeciwdziałania alkoholizmowi, wyrażający się m.in. w poddaniu sprzedaży alkoholu ścisłej reglamentacji. Prawny kształt tej reglamentacji określił art. 18 ustawy, uzależniając sprzedaż napojów alkoholowych m.in. od:
– zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza,
– utrzymania się w granicach liczby punktów sprzedaży ustalonej przez radę gminy,
– spełniania przez te punkty warunków określonych w ustawie.
Art. 18 wskazuje też sytuacje, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostaje cofnięte. Ponieważ nowy art. 181 wyłącza stosowanie ogólnego unormowania zawartego w art. 18 do imprez odbywających się na wolnym powietrzu, to imprezy te zostają wyłączone poza ogólnie funkcjonujący system reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych, a szczególnym beneficjentem tego unormowania są Ochotnicze Straże Pożarne.
Wnioskodawca uważa, że kwestionowane unormowanie narusza zasadę równości wobec prawa, ponieważ prowadzi do faworyzowania jednostek OSP, nie opartego na żadnym racjonalnym i godnym ustawowego wsparcia kryterium. Oznacza ono bowiem wprowadzenie jednej odrębnej kategorii sprzedawcy alkoholu, nie podlegającego ogólnym rygorom ustawy. Tym samym, dochodzi do niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Art. 181 narusza też art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, ponieważ ochronie zdrowia fizycznego i psychicznego obywateli służy także odpowiednie uregulowanie kwestii wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Skoro art. 181 dokonuje znacznego wyłomu w dotychczasowym systemie tego przeciwdziałania, to narusza tym samym prawo obywateli do korzystania z celowej ochrony zdrowia i podnoszenia poziomu zdrowotności.
2. Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny, który – w piśmie z 7 marca 1997 r. – uznał, iż art. 181 ustawy pozostaje w kolizji z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz wskazał, iż – jak się wydaje – pozostaje on także w kolizji z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny uważa, że art. 181 jest przepisem blankietowym i pozbawionym podstawy legalnego wykonywania. Nie wskazuje on bowiem organu właściwego do wydawania zezwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych, a właściwości organu administracyjnego nie można domniemywać. W efekcie, art. 181 nie może być stosowany w obecnym stanie prawnym i choćby z tego powodu należy go ocenić jako sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny nie odniósł się natomiast wyraźnie do treści wniosku i do zarzutu naruszenia zasady równości, zauważając jedynie, iż można – być może – przyjąć, iż ustawodawca może odstąpić od ustanowionych zasad ogólnych wiążących się z wychowaniem w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Prokurator Generalny zauważa, że art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych ma głównie charakter deklaratoryjny i dotyczy raczej ochrony zdrowia obywateli niż zapobiegania ich nierozważnym zachowaniom. Niemniej jednak, art. 181 pozostawił zupełną swobodę dopuszczania do sprzedaży alkoholu na jednorazowych imprezach, co nie da się pogodzić z zasadą reglamentowanego dostępu do alkoholu osób dorosłych. Narusza on tym samym spójność treściową ustawy z 1982 r. i w sposób niewystarczający zgadza się z zasadami i powinnościami państwa wynikającymi z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
3. Do wniosku ustosunkował się też Zarząd Główny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych. W piśmie z 17 kwietnia 1997 r. odrzucił on zarzut niezgodności art. 181 ustawy z konstytucją. Zakwestionowany przepis nie faworyzuje OSP, gdyż dotyczy także szerokiej rzeszy podmiotów gospodarczych, posiadających już zezwolenie na stałą sprzedaż alkoholu. Tradycja funkcjonowania OSP pozwala na organizowanie jednorazowych imprez, a dochody uzyskiwane ze sprzedaży alkoholu mogą być przeznaczane wyłącznie na cele statutowe, a więc w całości wracają do społeczeństwa. Nie da się też postawić zarzutu, iż dochodzi w ten sposób do rozpijania społeczeństwa, ponieważ konieczność każdorazowego uzyskania zezwolenia pozwala na utrzymanie kontroli nad właściwym przebiegiem organizowanych imprez. Walka z alkoholizmem nie przybrała w Polsce kształtu prohibicji i nie można mówić o generalnym zakazie sprzedaży i picia alkoholu.
II
Na rozprawie 23 czerwca 1997 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał zarzuty wskazane we wniosku, a także przyłączył się do stanowiska Prokuratora Generalnego w kwestii generalnej oceny charakteru prawnego art. 181 ustawy z 1982 r. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy przepis ten jest sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych także dlatego, że ma on charakter blankietowy i nie ma możliwości jego praktycznego stosowania.
Także przedstawiciel Sejmu RP zgodził się z tą częścią wywodu Prokuratora Generalnego i wskazał, że art. 181 ustawy z 1982 r. jest niezgodny z konstytucją, ponieważ nie wskazuje organu kompetentnego do wydawania jednorazowych zezwoleń, a wydawanie tych zezwoleń nie ogranicza żadnymi kryteriami czy wymaganiami, tak jak to czyni np. art. 18 tej ustawy. Z tego względu art. 181 narusza, zdaniem przedstawiciela Sejmu, zasady państwa prawnego, wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Gdy chodzi o zarzuty postawione we wniosku przedstawiciel Sejmu wskazał, iż nie ma podstaw do zarzucania art. 181 sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, tak jak wynika ona z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Postawienie takiego zarzutu mogłoby oznaczać, iż także inne organizacje czy stowarzyszenia działające na terenie gminy miałyby uzyskiwać prawo sprzedaży alkoholu. Kwestionowane unormowanie nie narusza też art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie wprowadza on nakazu ustanowienia prohibicji.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte w wystąpieniu pisemnym i zarzucił art. 181 ustawy niezgodność z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezgodność z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych. Nie dopatrzył się on natomiast naruszenia zasady równości, tak jak wynika ona z art.1 przepisów konstytucyjnych. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przyznał, iż sformułowany przez niego zarzut blankietowości ujęcia art. 181 nie został w ogóle podniesiony we wniosku. Wskazał jednak, że – w aspekcie procesowym – możliwe jest tego typu rozszerzenie podstawy zaskarżenia.
Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaśnił, że powyższy zarzut wykracza poza pierwotny zakres wniosku. Na zapytanie Trybunału Konstytucyjnego, czy w tej sytuacji wnosi o odroczenie rozprawy celem umożliwienia wnioskodawcy – grupie posłów –dokonania odpowiedniego rozszerzenia wniosku, czy też wnosi o rozpatrzenie wniosku w zakresie pierwotnie podniesionych zarzutów, wybrał drugą z tych możliwości.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Na wstępie należy dokonać analizy ogólnych unormowań dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych. Jak już wspomniano wcześniej, przyjęty w Polsce system opiera się na zasadzie reglamentacji, a na sprzedaż napojów alkoholowych należy mieć zezwolenie. Ustawa z 1982 r. rozróżnia obrót hurtowy (art. 9, nie mający znaczenia w niniejszej sprawie) i sprzedaż detaliczną, której przedmiotem są napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia na miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem. Dla prowadzenia sprzedaży detalicznej konieczne jest uzyskanie długoterminowego zezwolenia (nie krócej niż 4 lata przy sprzedaży z przeznaczeniem do spożycia na miejscu i nie krócej niż 2 lata przy przeznaczeniu do spożycia poza miejscem sprzedaży), wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy (art. 18 ust. 1 ustawy). ustawa wprowadza zarazem szereg ograniczeń w tym zakresie, a w szczególności:
– zobowiązuje radę gminy do ustalenia dla swego terenu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1); otrzymanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży możliwe jest tylko w granicach tak ustalonej liczby punktów sprzedaży (art. 18 ust. 2), a wypełnienie tej liczby jest wystarczającym powodem do odmowy wydawania dalszych zezwoleń na prowadzenie sprzedaży (tak np. wyroki NSA: z 11 kwietnia 1991 r., II SA 199/91, niepublikowany; z 26 kwietnia 1991 r., SA/Wr 250/91, niepublikowany; z 3 grudnia 1992 r., II SA 530–531/92, ONSA 2/1994, poz. 47; z 1 grudnia 1994 r., II SA 1406–1407/93, Wokanda nr 6/1995, s. 34; z 14 czerwca 1995 r., II SA 241/94, Wspólnota 1996, nr 4, s. 18);
– zobowiązuje radę gminy do określenia zasad usytuowania na swoim terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2); otrzymanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli punkt sprzedaży spełnia owe warunki sprzedaży i usytuowania (art. 18 ust. 3);
– zakazuje sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach i instytucjach (art. 14 ust. 1–4) oraz upoważnia radę gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania lub wnoszenia napojów alkoholowych w innych miejscach, obiektach lub określonych obszarach w gminie (art. 14 ust. 6).
Niezależnie od tych przepisów ogólnych, obowiązują dalsze uregulowania mające na celu ochronę nieletnich, związanych z zapewnieniem trzeźwości w miejscu pracy itp.
Powyższe zasady wyznaczają zakres wydawania długoterminowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przy czym niektóre z nich dotyczą wszystkich form sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych, a inne (zwłaszcza art. 12 ust. 1) tylko sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Ustawa – w wersji sprzed nowelizacji z 1996 r. – zawierała tylko jeden przepis mówiący o sprzedaży, podawaniu i spożywaniu napojów zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu w ramach imprez odbywanych na otwartym powietrzu. Art. 14 ust. 5 dopuszczał to “tylko za zezwoleniem”, a ponieważ nie określał dalszych elementów proceduralnych, należało to rozumieć jako odesłanie do ogólnego unormowania zawartego w art. 18 ustawy.
Nowelizacja z 12 września 1996 r. pozostawiła niezmienioną formułę art. 14 ust. 5, uzupełniła ją jednak nowym art. 181, którego treść została już przytoczona. Nowy art. 181 w sposób wyraźny powtórzył, iż sprzedaż napojów alkoholowych w czasie i w miejscu organizowanych imprez na wolnym powietrzu wymaga jednorazowego zezwolenia, niezależnego od długoterminowego zezwolenia uzyskanego w trybie art. 18. W porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego art. 181 wprowadził trzy istotne zmiany. Po pierwsze, wymóg uzyskania jednorazowego zezwolenia został teraz odniesiony do sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych; art. 14 ust. 5 mówił tylko o napojach zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu. Po drugie, sprecyzowany został zakres podmiotów uprawnionych do ubiegania się o jednorazowe zezwolenie – obejmuje on obecnie podmioty gospodarcze, które posiadają już długoterminowe zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a także jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej. Po trzecie, do jednorazowych zezwoleń “nie stosuje się przepisów art. 18”.
Wymienienie OSP wśród podmiotów uprawnionych do uzyskania jednorazowego zezwolenia oraz wyłączenie tych zezwoleń spod ogólnego unormowania zawartego w art. 18 stanowi podstawę zarzutu niekonstytucyjności art. 181, postawionego przez grupę posłów.
2. Prokurator Generalny podniósł zarzut blankietowości ujęcia art. 181 i wskazał, że – wobec nie określenia w nim podmiotu kompetentnego do wydawania jednorazowych zezwoleń – przepis ten jest “pozbawiony podstawy legalnego wykonywania”, a przez to sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że Prokurator Generalny wyszedł w ten sposób poza zakres wniosku. Wnioskodawca sformułował wprawdzie zarzut niezgodności art. 181 ustawy z art. 1 przepisów konstytucyjnych, ale oparł go jedynie na naruszeniu zasady równości i wprowadzeniu uprzywilejowania OSP.
Wnioskodawca nie skorzystał też na rozprawie z możliwości jej odroczenia w celu odpowiedniego rozszerzenia wniosku. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zakres zarzutu niekonstytucyjności pozostaje taki sam, jak sformułowano to we wniosku, a więc dotyczy:
– po pierwsze, niezgodności art. 181 z zasadą równości wobec prawa, tak jak można ją wyprowadzić z art. 1 przepisów konstytucyjnych;
– po drugie, niezgodności art. 181 z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie widzi uzasadnienia dla rozstrzygania kwestii podniesionej przez Prokuratora Generalnego. Wprawdzie – w postępowaniu toczonym na podstawie art. 33a przepisów konstytucyjnych – Trybunał Konstytucyjny nie jest związany zakresem wniosku w tak bezwzględny sposób, jak przy kontroli prewencyjnej (zob. np. orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., K. 12/95, OTK w 1995 r., cz. I, s. 24), to jednak wyjście poza zarzuty stawiane przez wnioskodawcę powinno stanowić wyjątek od – typowej dla wszystkich organów władzy sądowniczej – zasady działania na wniosek i w jego granicach. Prokurator Generalny nie występuje w tej sprawie jako niezależny wnioskodawca (do czego skądinąd uprawnia go art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), nie ma więc podstaw, by w taki sposób rozszerzać zakres zarzutów będących przedmiotem rozpatrzenia przez Trybunał. Prawda, że zarzut Prokuratora Generalnego opiera się na tym samym przepisie konstytucyjnym, który został powołany przez wnioskodawcę. Art. 1 przepisów konstytucyjnych jest przepisem o tak bogatej treści, iż za uzasadnione należy uznać autonomiczne traktowanie poszczególnych zasad i reguł z niego wynikających. Pomiędzy zarzutem naruszenia zasady równości a zarzutem naruszenia nakazu stosowania jasnego i spójnego prawa nie ma na tyle bezpośredniego związku logicznego, by od owej autonomiczności odstępować.
Problem, jak legalnie wykonywać postanowienia art. 181 ustawy, powinien się więc rozstrzygnąć w praktyce jej stosowania, a szczególną rolę w tym zakresie powinno odegrać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynie więc na marginesie należy zauważyć, że gdyby uznano, że przepis ten sformułowany jest w taki sposób, iż w ogóle nie daje podstaw do wydawania jednorazowych zezwoleń, to problem uprzywilejowania OSP i rozluźnienia rygorów ustawy z 1982 r. nabrałby charakteru czysto akademickiego. Tylko gdyby uznać (m.in. w nawiązaniu do uchwał składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 4/1995, poz. 152 i z 20 maja 1996 r., OPK 11/96, ONSA 1/1997, poz. 9), że z ogólnych przepisów ustrojowych możliwe jest wyprowadzenie kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zezwoleń z art. 181, konieczne byłoby merytoryczne rozpatrywanie zarzutów postawionych przez wnioskodawcę.
3. Pierwszy z zarzutów postawionych przez wnioskodawcę odnosi się do naruszenia zasady równości przez wprowadzenie nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej w zakresie sprzedaży alkoholu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się już o konstytucyjnej zasadzie równości, uznając w szczególności, że podstawowe normy konstytucyjne w tym zakresie (art. 67 ust. 2, art. 78 i art. 81 ust. 1 przepisów konstytucyjnych) odnoszą tę zasadę do sytuacji prawnej obywatela (jednostki), a nie ma podstaw, by rozciągać zakres ich bezpośredniego stosowania także na sytuację prawną podmiotów nie będących osobami fizycznymi (orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 181; także orzeczenia z: 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 76; 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 26) lub organizacjami tych osób (orzeczenie z 11 grudnia 1996 r., K. 11/96, OTK ZU Nr 6/1996, s. 523–524). Sytuacja tych podmiotów może być natomiast oceniana z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych), bo “sprawiedliwość wymaga, żeby równych traktować równo oraz aby różnicowanie w prawie osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji; różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione” (K. 4/94, jw., s. 181). Tą drogą zasada równości może być odniesiona – choć w mniej kategoryczny sposób – do sytuacji podmiotów innych niż osoby fizyczne, w każdym razie jeżeli podmioty te pozostają poza systemem organizacyjnym władzy publicznej.
Prawidłowe było więc powołanie przez wnioskodawcę zasady równości w nawiązaniu do art. 1 przepisów konstytucyjnych. Jak wiadomo (zob. np. orzeczenia z: 14 maja 1996 r., K. 30/95, OTK ZU Nr 3/1996, s. 179; 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280–281, 16 grudnia 1996 r., U. 1/96, OTK ZU Nr 6/1996, s. 530) zasada ta w szczególności zakazuje ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminacyjnym bądź faworyzującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi jednakowymi cechami.
Art. 181 ustanawia ułatwioną drogę uzyskiwania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w ramach imprez na otwartym powietrzu, bo m.in. wyłącza stosowanie ograniczeń z art. 18 ustawy. Bez wątpienia można więc mówić o stworzeniu pewnego przywileju dla podmiotów w nim wymienionych, tzn. dla “podmiotów gospodarczych posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej”. Zarazem, już w ramach tej grupy podmiotów, zarysowuje się dalsze uprzywilejowanie sytuacji OSP, bo – inaczej niż wobec podmiotów gospodarczych – możliwość uzyskania jednorazowego zezwolenia nie jest uzależniona od posiadania już zezwolenia długoterminowego na sprzedaż alkoholu w stałym punkcie tej sprzedaży. Art. 181 można tym samym uznać za regulację o charakterze faworyzującym.
W tej sytuacji, kolejne pytanie dotyczyć musi stopnia podobieństwa (identyczności) podmiotów, których sytuacja prawna została zróżnicowana. Zasada równości może bowiem działać tylko w relacjach między podmiotami podobnymi. W pierwszym rzędzie należy ocenić stopień podobieństwa między jednostkami OSP a podmiotami gospodarczymi, o których mowa w art. 181 – wokół tego problemu koncentruje się zarzut wnioskodawcy. Cechą podobną w obu wypadkach może być prowadzenie (lub chęć prowadzenia) sprzedaży napojów alkoholowych w czasie imprez organizowanych na otwartym powietrzu. Na tym jednak te podobieństwa się kończą, bo jednostki OSP – choć mogą prowadzić działalność gospodarczą – mają status stowarzyszeń (art. 19 i art. 40 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) i pełnią szczególne zadania o niespornie wysokiej przydatności społecznej. W odróżnieniu też od podmiotów gospodarczych, których działalność jest – z istoty rzeczy – nastawiona na zysk i ma przynosić bezpośrednie korzyści finansowe właścicielom czy udziałowcom, dochód z działalności gospodarczej OSP – jak każdego stowarzyszenia – “służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków” (art. 34 zdanie 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach). Ponieważ koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej, a więc i OSP, są pokrywane przede wszystkim ze środków budżetowych (art. 29 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), to stworzenie OSP dodatkowych możliwości pozyskiwania środków finansowych należy widzieć w kategoriach odciążenia czy uzupełnienia wydatków publicznych. Powyższych argumentów nie można odnieść do ogólnej charakterystyki podmiotów gospodarczych i stąd należy uznać, że pomiędzy tymi podmiotami a jednostkami OSP występują na tyle istotne różnice, iż nie da się ich traktować jako “podmiotów podobnych”.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że rozstrzygnięcia ustawodawcze cieszą się domniemaniem zgodności z konstytucją (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 41; zdanie odrębne Z. Czeszejko–Sochackiego od orzeczenia z 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 458) i muszą być rozpatrywane w oparciu o założenie, że ustawodawca działa w sposób racjonalny. Dodać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest wprowadzenie generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w czasie imprez na otwartym powietrzu, a tylko zarzut, że sprzedaży tej nie powinny dokonywać jednostki OSP, a więc że prowadzona ona powinna być przez inne podmioty.
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że nie można się dopatrzyć naruszenia zasady równości (w kształcie, w jakim wynika ona z art. 1 przepisów konstytucyjnych) przez art. 181 ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje natomiast oceny zgodności art. 181 z innymi zasadami i regułami składającymi się na, bardzo przecież bogatą i zróżnicowaną, treść art. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie zostały one bowiem powołane przez wnioskodawcę jako wzorzec kontrolny w tym postępowaniu.
4. Pozostaje do rozważenia zarzut naruszenia przez art. 181 ustawy artykułu 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, wskazującego materialne gwarancje prawa obywateli do ochrony zdrowia, mówiąc m.in o rozwoju organizowanej przez państwo służby zdrowia oraz podnoszeniu poziomu zdrowotnego ludności. Choć przepis ten wykazuje brak precyzji typowy dla poglądów na rolę konstytucji w okresie jego powstawania, to jednak możliwe jest wydobycie z niego pewnych samoistnych treści prawnych, a w szczególności – pewnych dyrektyw adresowanych do ustawodawcy zwykłego (zob. zwłaszcza orzeczenie z 19 listopada 1996 r., K. 7/95, OTK Nr 6/1996, s. 414–415). Zgodzić się też można z poglądem Prokuratora Generalnego, że choć postanowienia art. 70 ust. 2 pkt 2 nie w pełni odnoszą się do kwestii regulowanych przez art. 181, to jednak niesporny jest związek pomiędzy nadużywaniem alkoholu a ochroną zdrowia. Wynika z tego konstytucyjny obowiązek państwa do podejmowania działań, także na poziomie ustawodawczym, dla walki z alkoholizmem. Tym samym, możliwe byłoby uznanie niekonstytucyjności rozwiązań ustawowych, które rozbijałyby system istniejący w tym zakresie. Także jednak w tej sferze działa domniemanie konstytucyjności ustaw i założenie racjonalnego działania ustawodawcy. Obowiązki ustawodawcy, jakie można wydedukować z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych mają bowiem na tyle generalny charakter, że parlamentowi pozostaje daleko idąca swoboda oceny, czy przyjmowane przez niego regulacje mieszczą się w granicach wyznaczonych tymi obowiązkami. Możliwość ingerencji Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do sytuacji drastycznych, gdy owe obowiązki konstytucyjne zostaną w sposób oczywisty naruszone.
Trybunał Konstytucyjny nie uważa, by rozwiązania przyjęte w art. 181 ustawy można było potraktować jako drastyczne i oczywiste naruszenie obowiązków ustawodawcy płynących z art. 70 ust. 1 pkt 2. Podstawowy zarzut wnioskodawcy odnosi się do wyłączenia stosowania art. 18 ustawy do procedury wydawania zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 tejże ustawy. Trzeba jednak pamiętać, że przedmiot obu tych przepisów nie jest tożsamy – art. 18 dotyczy wydawania zezwoleń długoterminowych na stałą sprzedaż napojów alkoholowych, a art. 181 mówi o zezwoleniach jednorazowych związanych z konkretną imprezą organizowaną na otwartym powietrzu. Jest oczywiste, że przesłanki udzielenia zezwolenia długoterminowego muszą być bardziej rygorystyczne, bo jego udzielenie powoduje wkomponowanie nowego punktu sprzedaży alkoholu na stałe w obszar funkcjonowania danej społeczności lokalnej. Stąd szereg postanowień art. 18 w ogóle nie może znajdować zastosowania do zezwoleń jednorazowych (tak zwłaszcza ust. 5–8 tego artykułu; za nietrafny należy uznać zarzut wnioskodawcy, iż sprzedaż alkoholu przez jednostkę OSP może być prowadzona nawet w sytuacjach, które – w myśl ust. 6 – nakazują cofnięcie zezwolenia, bo cofnięcie takie może dotyczyć tylko zezwolenia o długoterminowym charakterze). Nie mógłby też do zezwoleń jednorazowych znajdować zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy, bo odnosi się on do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a art. 181 mówi o sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w czasie i w miejscu organizowanej imprezy.
Wyłączenie stosowania wymagań, o których mowa w art. 18 ustawy dotyczyć więc może:
– po pierwsze, wyłączenia obowiązku uzyskania oddzielnych zezwoleń na sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych (art. 18 ust. 1a). Przepis ten został jednak włączony do ustawy dopiero mocą nowelizacji z 12 września 1996 r., skoro nie istniał on wcześniej, to nie można mówić o regresie czy wyłomie w obowiązującym dotychczas systemie regulacji antyalkoholowych;
– po drugie, wyłączone zostało wymaganie, by punkt sprzedaży alkoholu spełniał warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy (art. 18 ust. 3). W tej kwestii można istotnie odnotować odejście od dotychczas obowiązujących zasad. Nie można tu też jednak abstrahować od ewolucji unormowań przyjętych w 1982 r. W pierwotnym kształcie ustawa z 26 października 1982 r. powierzała (art. 18 ust. 1) wojewodom (prezydentom miast stopnia wojewódzkiego) kompetencję do wydawania zezwoleń na długoterminową sprzedaż napojów alkoholowych oraz stanowiła (art. 18 ust. 2), że nie można wydać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pobliżu szkół i innych placówek oświatowo–wychowawczych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego, domów studenckich, hoteli pracowniczych, zakładów opieki zdrowotnej, izb wytrzeźwień, dworców kolejowych, autobusowych, lotniczych i portowych, zakładów przemysłowych, obiektów zajmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości, zakładów dla nieletnich, zakładów karnych i aresztów śledczych oraz ośrodków przystosowania społecznego, obiektów wojskowych, sportowych, plaż, basenów i kąpielisk oraz innych miejsc masowych zgromadzeń. Dalsze zasady szczegółowe były ustalane przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług (art. 18 ust. 5), wokół problemów usytuowania punktów sprzedaży alkoholu ukształtowało się też bogate orzecznictwo NSA. Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tzw. ustawa kompetencyjna) przekazała – w art. 29 – wójtom lub burmistrzom (prezydentom) kompetencję do wydawania zezwoleń. Z kolei ustawa z 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi całkowicie zmieniła dotychczasową regulację art. 18 ust. 2, bo zrezygnowała z wyliczania, w pobliżu jakich obiektów nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu. Zamiast tego przekazano radom gmin kompetencję do ustalania – w drodze uchwały – zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (nowy art. 12 ust. 2) oraz dopuściła wydawanie zezwoleń tylko takim placówkom, których usytuowanie odpowiada zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2 (nowy art. 18 ust. 3). Nowe rozwiązania miały więc znacznie elastyczniejszy charakter. Zapewne pozwalało to na pełniejsze uwzględnienie specyfiki lokalnej, ale trudno to było traktować jako zaostrzenie (lub choćby utrzymanie) dotychczasowych ograniczeń dotyczących usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Lista obiektów, w pobliżu których zakazane było sytuowanie punktów sprzedaży alkoholu zniknęła bowiem z obowiązującego ustawodawstwa. Dopiero nowelizacja z 12 września 1996 r. przyniosła pewne zaostrzenia (zob. nowa redakcja art. 12 ust. 2 i art. 18 ust. 3), ale i ona pozostawiła radzie gminy swobodę ustalania warunków sprzedaży alkoholu (co było elementem nowym) i usytuowania punktów tej sprzedaży. Całokształt ewolucji ustawy z 1982 r., być może słuszny z punktu widzenia umacniania samorządności lokalnej, nie może być traktowany jako proces stałego utrudniania dostępu do alkoholu. Nie można też więc traktować nowego art. 181 jako kolidującego z ustabilizowaną tendencją zmian ustawodawczych. Wręcz przeciwnie, ustawodawstwo o zwalczaniu alkoholizmu rozwijało się z różnym nasileniem i w różnych kierunkach. Trzeba też zauważyć, że czym innym jest umiejscowienie punktu sprzedaży na stałe (i wtedy zwłaszcza bliskość obiektów szkolnych, zakładów pracy czy obiektów kultu religijnego powinny być brane pod uwagę przez rady gmin), a czym inny jednorazowy wyszynk, który może mieć miejsce w czasie wolnym od pracy bądź nauki. Dodać wreszcie należy, że art. 181 wymaga uzyskania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych, podczas gdy art. 14 ust. 5 ustawy odnosił ten wymóg tylko do sprzedaży napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu. W tym zakresie art. 181 zaostrzył więc dotychczasowe uregulowanie. Wszystko to razem nie daje podstawy do traktowania art. 181 (i to akurat w odniesieniu do nowego ujęcia sytuacji prawnej jednostek OSP) jako wyłomu w ustawowo określonym systemie reglamentowania sprzedaży alkoholu i to wyłomu o tak drastycznym charakterze, że powodującym niekonstytucyjność tej regulacji;
– po trzecie, wyłączenie stosowania art. 18 do zezwoleń, o których mowa w art. 181 oznacza wyłączenie obowiązku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zasięgnięcia opinii zarządu gminy przed wydaniem jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 1). Zawsze jednak konieczne jest uzyskanie owego zezwolenia, a przy jego udzielaniu wójtowi nie będzie przysługiwała zupełna swoboda, jak wydaje się twierdzić Prokurator Generalny. Trafnie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że granice uznania administracyjnego, jakie przysługują przy udzielaniu zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznacza także ogólna zasada materialnoprawna: uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a. W sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych interes społeczny wyznaczają zadania gminy określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, a także inne zadania gminy wynikające bezpośrednio z samej ustawy..., związane przede wszystkim z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy)... Organ rozstrzygający żądanie strony wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest obowiązany i uprawniony ocenić to żądanie w ramach art. 7 k.p.a., także z punktu widzenia zagadnień porządku i spokoju publicznego, łączących się z rozmiarami spożycia alkoholu i zakresem jego dostępności na terenie gminy i danej miejscowości” (uchwała z 18 września 1995 r., jw., s. 65). Choć powyższa uchwała odnosiła się do udzielania zezwoleń długoterminowych z art. 18 ustawy, to jest oczywiste, że zawarte w niej wskazania dotyczą także udzielania zezwoleń jednorazowych z art. 181 ustawy. Powołane przez NSA przepisy ustawy z 1982 r., a tym bardziej ogólna zasada z art. 7 kpa, mają bowiem uniwersalny zakres obowiązywania. Nie można też zapominać, że za całokształt swych działań, a więc i za ogólną politykę udzielania jednorazowych zezwoleń, wójt ponosi odpowiedzialność przed radą gminy, a organizatorzy imprezy – przed odpowiednimi władzami publicznymi, a gdy chodzi o jednostki OSP – także przed swymi władzami statutowymi.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że art. 18 i art. 181 ustawy należy rozpatrywać w kontekście innych postanowień zawartych zarówno w tej ustawie, jak i w innych regulacjach prawnych. Gdy chodzi o ustawę z 1982 r., to istotne znaczenie ograniczające dostęp do alkoholu mają m.in. unormowania zawarte w art. 15, zakazujące sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim oraz osobom nietrzeźwym. Zakazy te stosują się oczywiście do imprez odbywających się na wolnym powietrzu, a ich poszanowanie jest zabezpieczone sankcjami, także o charakterze prawno–karnym (art. 43 ustawy). Gdy chodzi zaś o inne przeciwdziałanie sytuacjom, o których mowa w art. 18 ust. 6 (zwłaszcza zakłócenia porządku publicznego czy wprowadzanie do sprzedaży alkoholu z nielegalnych źródeł), to nie brakuje przepisów prawa, na podstawie których można zarówno pociągnąć do odpowiedzialności osoby winne naruszania prawa, jak i rozwiązać imprezę odbywającą się w miejscu publicznym. Niemożność odpowiedniego stosowania postanowień art. 18 ust. 6 nie oznacza braku innych instrumentów prawnych zdolnych do przeciwdziałania zjawiskom, o którym mowa w tym przepisie.
Całokształt powyższych analiz doprowadza Trybunał Konstytucyjny do konkluzji, że nowe uregulowanie art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. pozostaje w granicach swobody normowania przyznanej konstytucyjnie ustawodawcy. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest cenzurowanie tylko takich działań ustawodawcy, którym udowodnić można naruszenie określonych norm, zasad bądź wartości konstytucyjnych. Trybunał nie jest zaś powołany do oceny trafności, skuteczności i racjonalności decyzji ustawodawcy, nie jest też jego rolą ustalenie, jakimi poglądami czy interesami ustawodawca kierował się przy ich podejmowaniu. Należy to bowiem do wyborców.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 23 czerwca 1997 r.
Sygn. akt K. 3/97
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Zdzisław Czeszejko-Sochacki – przewodniczący
Lech Garlicki – sprawozdawca
Krzysztof Kolasiński
Stefan J. Jaworski
Błażej Wierzbowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 23 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku grupy posłów na Sejm Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1989 r. Nr 39, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419; z 1993 r. Nr 40, poz. 184) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 127, poz. 593) jest:
niezgodny z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami)
orzeka:
Art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. Nr 35, poz. 230; zm.: z 1984 r. Nr 34, poz. 184; z 1987 r. Nr 33, poz. 180; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 73, poz. 431; z 1991 r. Nr 73, poz. 321, Nr 94, poz. 419; z 1993 r. Nr 40, poz. 184; z 1996 r. Nr 127, poz. 593) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 15 ustawy z dnia 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. 127, poz. 593) jest – w zakresie objętym wnioskiem – zgodny z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; Nr 106, poz. 488)
Uzasadnienie:
I
1. 22 stycznia 1997 r. grupa posłów na Sejm RP zwróciła się z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności art. 1 pkt 15 ustawy z 12 września 1996 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z art. 1 i art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
Wnioskodawca wskazał, że treścią art. 1 pkt 15 było dodanie nowego art. 181 do ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (zwanej dalej “ustawą”). Przepis ten stanowi, iż: na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i w miejscu organizowanych imprez odbywających się na wolnym powietrzu – podmiotom gospodarczym posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczej Straży Pożarnych mogą być wydawane jednorazowe zezwolenia, do których nie stosuje się przepisów art. 18.
Zdaniem wnioskodawcy, wprowadzenie nowej regulacji, zawartej w art. 181, łamie dotychczas istniejący system przeciwdziałania alkoholizmowi, wyrażający się m.in. w poddaniu sprzedaży alkoholu ścisłej reglamentacji. Prawny kształt tej reglamentacji określił art. 18 ustawy, uzależniając sprzedaż napojów alkoholowych m.in. od:
– zezwolenia wydanego przez właściwego wójta lub burmistrza,
– utrzymania się w granicach liczby punktów sprzedaży ustalonej przez radę gminy,
– spełniania przez te punkty warunków określonych w ustawie.
Art. 18 wskazuje też sytuacje, w których zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zostaje cofnięte. Ponieważ nowy art. 181 wyłącza stosowanie ogólnego unormowania zawartego w art. 18 do imprez odbywających się na wolnym powietrzu, to imprezy te zostają wyłączone poza ogólnie funkcjonujący system reglamentacji sprzedaży napojów alkoholowych, a szczególnym beneficjentem tego unormowania są Ochotnicze Straże Pożarne.
Wnioskodawca uważa, że kwestionowane unormowanie narusza zasadę równości wobec prawa, ponieważ prowadzi do faworyzowania jednostek OSP, nie opartego na żadnym racjonalnym i godnym ustawowego wsparcia kryterium. Oznacza ono bowiem wprowadzenie jednej odrębnej kategorii sprzedawcy alkoholu, nie podlegającego ogólnym rygorom ustawy. Tym samym, dochodzi do niezgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Art. 181 narusza też art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, ponieważ ochronie zdrowia fizycznego i psychicznego obywateli służy także odpowiednie uregulowanie kwestii wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi. Skoro art. 181 dokonuje znacznego wyłomu w dotychczasowym systemie tego przeciwdziałania, to narusza tym samym prawo obywateli do korzystania z celowej ochrony zdrowia i podnoszenia poziomu zdrowotności.
2. Do wniosku ustosunkował się Prokurator Generalny, który – w piśmie z 7 marca 1997 r. – uznał, iż art. 181 ustawy pozostaje w kolizji z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz wskazał, iż – jak się wydaje – pozostaje on także w kolizji z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny uważa, że art. 181 jest przepisem blankietowym i pozbawionym podstawy legalnego wykonywania. Nie wskazuje on bowiem organu właściwego do wydawania zezwoleń na jednorazową sprzedaż napojów alkoholowych, a właściwości organu administracyjnego nie można domniemywać. W efekcie, art. 181 nie może być stosowany w obecnym stanie prawnym i choćby z tego powodu należy go ocenić jako sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny nie odniósł się natomiast wyraźnie do treści wniosku i do zarzutu naruszenia zasady równości, zauważając jedynie, iż można – być może – przyjąć, iż ustawodawca może odstąpić od ustanowionych zasad ogólnych wiążących się z wychowaniem w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Prokurator Generalny zauważa, że art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych ma głównie charakter deklaratoryjny i dotyczy raczej ochrony zdrowia obywateli niż zapobiegania ich nierozważnym zachowaniom. Niemniej jednak, art. 181 pozostawił zupełną swobodę dopuszczania do sprzedaży alkoholu na jednorazowych imprezach, co nie da się pogodzić z zasadą reglamentowanego dostępu do alkoholu osób dorosłych. Narusza on tym samym spójność treściową ustawy z 1982 r. i w sposób niewystarczający zgadza się z zasadami i powinnościami państwa wynikającymi z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
3. Do wniosku ustosunkował się też Zarząd Główny Związku Ochotniczych Straży Pożarnych. W piśmie z 17 kwietnia 1997 r. odrzucił on zarzut niezgodności art. 181 ustawy z konstytucją. Zakwestionowany przepis nie faworyzuje OSP, gdyż dotyczy także szerokiej rzeszy podmiotów gospodarczych, posiadających już zezwolenie na stałą sprzedaż alkoholu. Tradycja funkcjonowania OSP pozwala na organizowanie jednorazowych imprez, a dochody uzyskiwane ze sprzedaży alkoholu mogą być przeznaczane wyłącznie na cele statutowe, a więc w całości wracają do społeczeństwa. Nie da się też postawić zarzutu, iż dochodzi w ten sposób do rozpijania społeczeństwa, ponieważ konieczność każdorazowego uzyskania zezwolenia pozwala na utrzymanie kontroli nad właściwym przebiegiem organizowanych imprez. Walka z alkoholizmem nie przybrała w Polsce kształtu prohibicji i nie można mówić o generalnym zakazie sprzedaży i picia alkoholu.
II
Na rozprawie 23 czerwca 1997 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał zarzuty wskazane we wniosku, a także przyłączył się do stanowiska Prokuratora Generalnego w kwestii generalnej oceny charakteru prawnego art. 181 ustawy z 1982 r. Zdaniem przedstawiciela wnioskodawcy przepis ten jest sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych także dlatego, że ma on charakter blankietowy i nie ma możliwości jego praktycznego stosowania.
Także przedstawiciel Sejmu RP zgodził się z tą częścią wywodu Prokuratora Generalnego i wskazał, że art. 181 ustawy z 1982 r. jest niezgodny z konstytucją, ponieważ nie wskazuje organu kompetentnego do wydawania jednorazowych zezwoleń, a wydawanie tych zezwoleń nie ogranicza żadnymi kryteriami czy wymaganiami, tak jak to czyni np. art. 18 tej ustawy. Z tego względu art. 181 narusza, zdaniem przedstawiciela Sejmu, zasady państwa prawnego, wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Gdy chodzi o zarzuty postawione we wniosku przedstawiciel Sejmu wskazał, iż nie ma podstaw do zarzucania art. 181 sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości, tak jak wynika ona z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Postawienie takiego zarzutu mogłoby oznaczać, iż także inne organizacje czy stowarzyszenia działające na terenie gminy miałyby uzyskiwać prawo sprzedaży alkoholu. Kwestionowane unormowanie nie narusza też art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie wprowadza on nakazu ustanowienia prohibicji.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał stanowisko zajęte w wystąpieniu pisemnym i zarzucił art. 181 ustawy niezgodność z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz niezgodność z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych. Nie dopatrzył się on natomiast naruszenia zasady równości, tak jak wynika ona z art.1 przepisów konstytucyjnych. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego przyznał, iż sformułowany przez niego zarzut blankietowości ujęcia art. 181 nie został w ogóle podniesiony we wniosku. Wskazał jednak, że – w aspekcie procesowym – możliwe jest tego typu rozszerzenie podstawy zaskarżenia.
Przedstawiciel wnioskodawcy wyjaśnił, że powyższy zarzut wykracza poza pierwotny zakres wniosku. Na zapytanie Trybunału Konstytucyjnego, czy w tej sytuacji wnosi o odroczenie rozprawy celem umożliwienia wnioskodawcy – grupie posłów –dokonania odpowiedniego rozszerzenia wniosku, czy też wnosi o rozpatrzenie wniosku w zakresie pierwotnie podniesionych zarzutów, wybrał drugą z tych możliwości.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Na wstępie należy dokonać analizy ogólnych unormowań dotyczących sprzedaży napojów alkoholowych. Jak już wspomniano wcześniej, przyjęty w Polsce system opiera się na zasadzie reglamentacji, a na sprzedaż napojów alkoholowych należy mieć zezwolenie. Ustawa z 1982 r. rozróżnia obrót hurtowy (art. 9, nie mający znaczenia w niniejszej sprawie) i sprzedaż detaliczną, której przedmiotem są napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia na miejscu sprzedaży lub poza tym miejscem. Dla prowadzenia sprzedaży detalicznej konieczne jest uzyskanie długoterminowego zezwolenia (nie krócej niż 4 lata przy sprzedaży z przeznaczeniem do spożycia na miejscu i nie krócej niż 2 lata przy przeznaczeniu do spożycia poza miejscem sprzedaży), wydawanego przez właściwego wójta lub burmistrza (prezydenta miasta) po zasięgnięciu opinii zarządu gminy (art. 18 ust. 1 ustawy). ustawa wprowadza zarazem szereg ograniczeń w tym zakresie, a w szczególności:
– zobowiązuje radę gminy do ustalenia dla swego terenu liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 12 ust. 1); otrzymanie zezwolenia na prowadzenie sprzedaży możliwe jest tylko w granicach tak ustalonej liczby punktów sprzedaży (art. 18 ust. 2), a wypełnienie tej liczby jest wystarczającym powodem do odmowy wydawania dalszych zezwoleń na prowadzenie sprzedaży (tak np. wyroki NSA: z 11 kwietnia 1991 r., II SA 199/91, niepublikowany; z 26 kwietnia 1991 r., SA/Wr 250/91, niepublikowany; z 3 grudnia 1992 r., II SA 530–531/92, ONSA 2/1994, poz. 47; z 1 grudnia 1994 r., II SA 1406–1407/93, Wokanda nr 6/1995, s. 34; z 14 czerwca 1995 r., II SA 241/94, Wspólnota 1996, nr 4, s. 18);
– zobowiązuje radę gminy do określenia zasad usytuowania na swoim terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów (art. 12 ust. 2); otrzymanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych jest dopuszczalne tylko wtedy, jeżeli punkt sprzedaży spełnia owe warunki sprzedaży i usytuowania (art. 18 ust. 3);
– zakazuje sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w określonych miejscach i instytucjach (art. 14 ust. 1–4) oraz upoważnia radę gminy do wprowadzenia czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania lub wnoszenia napojów alkoholowych w innych miejscach, obiektach lub określonych obszarach w gminie (art. 14 ust. 6).
Niezależnie od tych przepisów ogólnych, obowiązują dalsze uregulowania mające na celu ochronę nieletnich, związanych z zapewnieniem trzeźwości w miejscu pracy itp.
Powyższe zasady wyznaczają zakres wydawania długoterminowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, przy czym niektóre z nich dotyczą wszystkich form sprzedaży detalicznej napojów alkoholowych, a inne (zwłaszcza art. 12 ust. 1) tylko sprzedaży alkoholu przeznaczonego do spożycia poza miejscem sprzedaży.
Ustawa – w wersji sprzed nowelizacji z 1996 r. – zawierała tylko jeden przepis mówiący o sprzedaży, podawaniu i spożywaniu napojów zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu w ramach imprez odbywanych na otwartym powietrzu. Art. 14 ust. 5 dopuszczał to “tylko za zezwoleniem”, a ponieważ nie określał dalszych elementów proceduralnych, należało to rozumieć jako odesłanie do ogólnego unormowania zawartego w art. 18 ustawy.
Nowelizacja z 12 września 1996 r. pozostawiła niezmienioną formułę art. 14 ust. 5, uzupełniła ją jednak nowym art. 181, którego treść została już przytoczona. Nowy art. 181 w sposób wyraźny powtórzył, iż sprzedaż napojów alkoholowych w czasie i w miejscu organizowanych imprez na wolnym powietrzu wymaga jednorazowego zezwolenia, niezależnego od długoterminowego zezwolenia uzyskanego w trybie art. 18. W porównaniu do dotychczasowego stanu prawnego art. 181 wprowadził trzy istotne zmiany. Po pierwsze, wymóg uzyskania jednorazowego zezwolenia został teraz odniesiony do sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych; art. 14 ust. 5 mówił tylko o napojach zawierających więcej niż 4,5 % alkoholu. Po drugie, sprecyzowany został zakres podmiotów uprawnionych do ubiegania się o jednorazowe zezwolenie – obejmuje on obecnie podmioty gospodarcze, które posiadają już długoterminowe zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a także jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej. Po trzecie, do jednorazowych zezwoleń “nie stosuje się przepisów art. 18”.
Wymienienie OSP wśród podmiotów uprawnionych do uzyskania jednorazowego zezwolenia oraz wyłączenie tych zezwoleń spod ogólnego unormowania zawartego w art. 18 stanowi podstawę zarzutu niekonstytucyjności art. 181, postawionego przez grupę posłów.
2. Prokurator Generalny podniósł zarzut blankietowości ujęcia art. 181 i wskazał, że – wobec nie określenia w nim podmiotu kompetentnego do wydawania jednorazowych zezwoleń – przepis ten jest “pozbawiony podstawy legalnego wykonywania”, a przez to sprzeczny z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że Prokurator Generalny wyszedł w ten sposób poza zakres wniosku. Wnioskodawca sformułował wprawdzie zarzut niezgodności art. 181 ustawy z art. 1 przepisów konstytucyjnych, ale oparł go jedynie na naruszeniu zasady równości i wprowadzeniu uprzywilejowania OSP.
Wnioskodawca nie skorzystał też na rozprawie z możliwości jej odroczenia w celu odpowiedniego rozszerzenia wniosku. W tej sytuacji Trybunał Konstytucyjny uznaje, że zakres zarzutu niekonstytucyjności pozostaje taki sam, jak sformułowano to we wniosku, a więc dotyczy:
– po pierwsze, niezgodności art. 181 z zasadą równości wobec prawa, tak jak można ją wyprowadzić z art. 1 przepisów konstytucyjnych;
– po drugie, niezgodności art. 181 z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych.
Z tego względu Trybunał Konstytucyjny nie widzi uzasadnienia dla rozstrzygania kwestii podniesionej przez Prokuratora Generalnego. Wprawdzie – w postępowaniu toczonym na podstawie art. 33a przepisów konstytucyjnych – Trybunał Konstytucyjny nie jest związany zakresem wniosku w tak bezwzględny sposób, jak przy kontroli prewencyjnej (zob. np. orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., K. 12/95, OTK w 1995 r., cz. I, s. 24), to jednak wyjście poza zarzuty stawiane przez wnioskodawcę powinno stanowić wyjątek od – typowej dla wszystkich organów władzy sądowniczej – zasady działania na wniosek i w jego granicach. Prokurator Generalny nie występuje w tej sprawie jako niezależny wnioskodawca (do czego skądinąd uprawnia go art. 22 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym), nie ma więc podstaw, by w taki sposób rozszerzać zakres zarzutów będących przedmiotem rozpatrzenia przez Trybunał. Prawda, że zarzut Prokuratora Generalnego opiera się na tym samym przepisie konstytucyjnym, który został powołany przez wnioskodawcę. Art. 1 przepisów konstytucyjnych jest przepisem o tak bogatej treści, iż za uzasadnione należy uznać autonomiczne traktowanie poszczególnych zasad i reguł z niego wynikających. Pomiędzy zarzutem naruszenia zasady równości a zarzutem naruszenia nakazu stosowania jasnego i spójnego prawa nie ma na tyle bezpośredniego związku logicznego, by od owej autonomiczności odstępować.
Problem, jak legalnie wykonywać postanowienia art. 181 ustawy, powinien się więc rozstrzygnąć w praktyce jej stosowania, a szczególną rolę w tym zakresie powinno odegrać orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynie więc na marginesie należy zauważyć, że gdyby uznano, że przepis ten sformułowany jest w taki sposób, iż w ogóle nie daje podstaw do wydawania jednorazowych zezwoleń, to problem uprzywilejowania OSP i rozluźnienia rygorów ustawy z 1982 r. nabrałby charakteru czysto akademickiego. Tylko gdyby uznać (m.in. w nawiązaniu do uchwał składu pięciu sędziów NSA z 18 września 1995 r., VI SA 10/95, ONSA 4/1995, poz. 152 i z 20 maja 1996 r., OPK 11/96, ONSA 1/1997, poz. 9), że z ogólnych przepisów ustrojowych możliwe jest wyprowadzenie kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania zezwoleń z art. 181, konieczne byłoby merytoryczne rozpatrywanie zarzutów postawionych przez wnioskodawcę.
3. Pierwszy z zarzutów postawionych przez wnioskodawcę odnosi się do naruszenia zasady równości przez wprowadzenie nieuzasadnionego uprzywilejowania jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej w zakresie sprzedaży alkoholu.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się już o konstytucyjnej zasadzie równości, uznając w szczególności, że podstawowe normy konstytucyjne w tym zakresie (art. 67 ust. 2, art. 78 i art. 81 ust. 1 przepisów konstytucyjnych) odnoszą tę zasadę do sytuacji prawnej obywatela (jednostki), a nie ma podstaw, by rozciągać zakres ich bezpośredniego stosowania także na sytuację prawną podmiotów nie będących osobami fizycznymi (orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., K. 4/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 181; także orzeczenia z: 17 października 1995 r., K. 10/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 76; 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 26) lub organizacjami tych osób (orzeczenie z 11 grudnia 1996 r., K. 11/96, OTK ZU Nr 6/1996, s. 523–524). Sytuacja tych podmiotów może być natomiast oceniana z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych), bo “sprawiedliwość wymaga, żeby równych traktować równo oraz aby różnicowanie w prawie osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji; różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione” (K. 4/94, jw., s. 181). Tą drogą zasada równości może być odniesiona – choć w mniej kategoryczny sposób – do sytuacji podmiotów innych niż osoby fizyczne, w każdym razie jeżeli podmioty te pozostają poza systemem organizacyjnym władzy publicznej.
Prawidłowe było więc powołanie przez wnioskodawcę zasady równości w nawiązaniu do art. 1 przepisów konstytucyjnych. Jak wiadomo (zob. np. orzeczenia z: 14 maja 1996 r., K. 30/95, OTK ZU Nr 3/1996, s. 179; 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280–281, 16 grudnia 1996 r., U. 1/96, OTK ZU Nr 6/1996, s. 530) zasada ta w szczególności zakazuje ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminacyjnym bądź faworyzującym, ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi jednakowymi cechami.
Art. 181 ustanawia ułatwioną drogę uzyskiwania jednorazowych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w ramach imprez na otwartym powietrzu, bo m.in. wyłącza stosowanie ograniczeń z art. 18 ustawy. Bez wątpienia można więc mówić o stworzeniu pewnego przywileju dla podmiotów w nim wymienionych, tzn. dla “podmiotów gospodarczych posiadających zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostek Ochotniczej Straży Pożarnej”. Zarazem, już w ramach tej grupy podmiotów, zarysowuje się dalsze uprzywilejowanie sytuacji OSP, bo – inaczej niż wobec podmiotów gospodarczych – możliwość uzyskania jednorazowego zezwolenia nie jest uzależniona od posiadania już zezwolenia długoterminowego na sprzedaż alkoholu w stałym punkcie tej sprzedaży. Art. 181 można tym samym uznać za regulację o charakterze faworyzującym.
W tej sytuacji, kolejne pytanie dotyczyć musi stopnia podobieństwa (identyczności) podmiotów, których sytuacja prawna została zróżnicowana. Zasada równości może bowiem działać tylko w relacjach między podmiotami podobnymi. W pierwszym rzędzie należy ocenić stopień podobieństwa między jednostkami OSP a podmiotami gospodarczymi, o których mowa w art. 181 – wokół tego problemu koncentruje się zarzut wnioskodawcy. Cechą podobną w obu wypadkach może być prowadzenie (lub chęć prowadzenia) sprzedaży napojów alkoholowych w czasie imprez organizowanych na otwartym powietrzu. Na tym jednak te podobieństwa się kończą, bo jednostki OSP – choć mogą prowadzić działalność gospodarczą – mają status stowarzyszeń (art. 19 i art. 40 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej) i pełnią szczególne zadania o niespornie wysokiej przydatności społecznej. W odróżnieniu też od podmiotów gospodarczych, których działalność jest – z istoty rzeczy – nastawiona na zysk i ma przynosić bezpośrednie korzyści finansowe właścicielom czy udziałowcom, dochód z działalności gospodarczej OSP – jak każdego stowarzyszenia – “służy realizacji celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między jego członków” (art. 34 zdanie 2 ustawy z 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach). Ponieważ koszty funkcjonowania jednostek ochrony przeciwpożarowej, a więc i OSP, są pokrywane przede wszystkim ze środków budżetowych (art. 29 ustawy o ochronie przeciwpożarowej), to stworzenie OSP dodatkowych możliwości pozyskiwania środków finansowych należy widzieć w kategoriach odciążenia czy uzupełnienia wydatków publicznych. Powyższych argumentów nie można odnieść do ogólnej charakterystyki podmiotów gospodarczych i stąd należy uznać, że pomiędzy tymi podmiotami a jednostkami OSP występują na tyle istotne różnice, iż nie da się ich traktować jako “podmiotów podobnych”.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że rozstrzygnięcia ustawodawcze cieszą się domniemaniem zgodności z konstytucją (np. orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 41; zdanie odrębne Z. Czeszejko–Sochackiego od orzeczenia z 20 listopada 1996 r., K. 27/95, OTK ZU Nr 6/1996, s. 458) i muszą być rozpatrywane w oparciu o założenie, że ustawodawca działa w sposób racjonalny. Dodać należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest wprowadzenie generalnego zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w czasie imprez na otwartym powietrzu, a tylko zarzut, że sprzedaży tej nie powinny dokonywać jednostki OSP, a więc że prowadzona ona powinna być przez inne podmioty.
Z tych względów, Trybunał Konstytucyjny uznaje, że nie można się dopatrzyć naruszenia zasady równości (w kształcie, w jakim wynika ona z art. 1 przepisów konstytucyjnych) przez art. 181 ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie dokonuje natomiast oceny zgodności art. 181 z innymi zasadami i regułami składającymi się na, bardzo przecież bogatą i zróżnicowaną, treść art. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie zostały one bowiem powołane przez wnioskodawcę jako wzorzec kontrolny w tym postępowaniu.
4. Pozostaje do rozważenia zarzut naruszenia przez art. 181 ustawy artykułu 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych, wskazującego materialne gwarancje prawa obywateli do ochrony zdrowia, mówiąc m.in o rozwoju organizowanej przez państwo służby zdrowia oraz podnoszeniu poziomu zdrowotnego ludności. Choć przepis ten wykazuje brak precyzji typowy dla poglądów na rolę konstytucji w okresie jego powstawania, to jednak możliwe jest wydobycie z niego pewnych samoistnych treści prawnych, a w szczególności – pewnych dyrektyw adresowanych do ustawodawcy zwykłego (zob. zwłaszcza orzeczenie z 19 listopada 1996 r., K. 7/95, OTK Nr 6/1996, s. 414–415). Zgodzić się też można z poglądem Prokuratora Generalnego, że choć postanowienia art. 70 ust. 2 pkt 2 nie w pełni odnoszą się do kwestii regulowanych przez art. 181, to jednak niesporny jest związek pomiędzy nadużywaniem alkoholu a ochroną zdrowia. Wynika z tego konstytucyjny obowiązek państwa do podejmowania działań, także na poziomie ustawodawczym, dla walki z alkoholizmem. Tym samym, możliwe byłoby uznanie niekonstytucyjności rozwiązań ustawowych, które rozbijałyby system istniejący w tym zakresie. Także jednak w tej sferze działa domniemanie konstytucyjności ustaw i założenie racjonalnego działania ustawodawcy. Obowiązki ustawodawcy, jakie można wydedukować z art. 70 ust. 2 pkt 2 przepisów konstytucyjnych mają bowiem na tyle generalny charakter, że parlamentowi pozostaje daleko idąca swoboda oceny, czy przyjmowane przez niego regulacje mieszczą się w granicach wyznaczonych tymi obowiązkami. Możliwość ingerencji Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się do sytuacji drastycznych, gdy owe obowiązki konstytucyjne zostaną w sposób oczywisty naruszone.
Trybunał Konstytucyjny nie uważa, by rozwiązania przyjęte w art. 181 ustawy można było potraktować jako drastyczne i oczywiste naruszenie obowiązków ustawodawcy płynących z art. 70 ust. 1 pkt 2. Podstawowy zarzut wnioskodawcy odnosi się do wyłączenia stosowania art. 18 ustawy do procedury wydawania zezwoleń jednorazowych, o których mowa w art. 181 tejże ustawy. Trzeba jednak pamiętać, że przedmiot obu tych przepisów nie jest tożsamy – art. 18 dotyczy wydawania zezwoleń długoterminowych na stałą sprzedaż napojów alkoholowych, a art. 181 mówi o zezwoleniach jednorazowych związanych z konkretną imprezą organizowaną na otwartym powietrzu. Jest oczywiste, że przesłanki udzielenia zezwolenia długoterminowego muszą być bardziej rygorystyczne, bo jego udzielenie powoduje wkomponowanie nowego punktu sprzedaży alkoholu na stałe w obszar funkcjonowania danej społeczności lokalnej. Stąd szereg postanowień art. 18 w ogóle nie może znajdować zastosowania do zezwoleń jednorazowych (tak zwłaszcza ust. 5–8 tego artykułu; za nietrafny należy uznać zarzut wnioskodawcy, iż sprzedaż alkoholu przez jednostkę OSP może być prowadzona nawet w sytuacjach, które – w myśl ust. 6 – nakazują cofnięcie zezwolenia, bo cofnięcie takie może dotyczyć tylko zezwolenia o długoterminowym charakterze). Nie mógłby też do zezwoleń jednorazowych znajdować zastosowania art. 18 ust. 2 ustawy, bo odnosi się on do sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, a art. 181 mówi o sprzedaży napojów przeznaczonych do spożycia w czasie i w miejscu organizowanej imprezy.
Wyłączenie stosowania wymagań, o których mowa w art. 18 ustawy dotyczyć więc może:
– po pierwsze, wyłączenia obowiązku uzyskania oddzielnych zezwoleń na sprzedaż poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych (art. 18 ust. 1a). Przepis ten został jednak włączony do ustawy dopiero mocą nowelizacji z 12 września 1996 r., skoro nie istniał on wcześniej, to nie można mówić o regresie czy wyłomie w obowiązującym dotychczas systemie regulacji antyalkoholowych;
– po drugie, wyłączone zostało wymaganie, by punkt sprzedaży alkoholu spełniał warunki sprzedaży i usytuowania odpowiadające zasadom określonym przez radę gminy (art. 18 ust. 3). W tej kwestii można istotnie odnotować odejście od dotychczas obowiązujących zasad. Nie można tu też jednak abstrahować od ewolucji unormowań przyjętych w 1982 r. W pierwotnym kształcie ustawa z 26 października 1982 r. powierzała (art. 18 ust. 1) wojewodom (prezydentom miast stopnia wojewódzkiego) kompetencję do wydawania zezwoleń na długoterminową sprzedaż napojów alkoholowych oraz stanowiła (art. 18 ust. 2), że nie można wydać zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w pobliżu szkół i innych placówek oświatowo–wychowawczych i opiekuńczych, obiektów kultu religijnego, domów studenckich, hoteli pracowniczych, zakładów opieki zdrowotnej, izb wytrzeźwień, dworców kolejowych, autobusowych, lotniczych i portowych, zakładów przemysłowych, obiektów zajmowanych przez organy ścigania i wymiaru sprawiedliwości, zakładów dla nieletnich, zakładów karnych i aresztów śledczych oraz ośrodków przystosowania społecznego, obiektów wojskowych, sportowych, plaż, basenów i kąpielisk oraz innych miejsc masowych zgromadzeń. Dalsze zasady szczegółowe były ustalane przez Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług (art. 18 ust. 5), wokół problemów usytuowania punktów sprzedaży alkoholu ukształtowało się też bogate orzecznictwo NSA. Ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczegółowych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (tzw. ustawa kompetencyjna) przekazała – w art. 29 – wójtom lub burmistrzom (prezydentom) kompetencję do wydawania zezwoleń. Z kolei ustawa z 17 kwietnia 1993 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi całkowicie zmieniła dotychczasową regulację art. 18 ust. 2, bo zrezygnowała z wyliczania, w pobliżu jakich obiektów nie mogą być usytuowane punkty sprzedaży alkoholu. Zamiast tego przekazano radom gmin kompetencję do ustalania – w drodze uchwały – zasady usytuowania na terenie gminy (miasta) miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (nowy art. 12 ust. 2) oraz dopuściła wydawanie zezwoleń tylko takim placówkom, których usytuowanie odpowiada zasadom określonym przez radę gminy zgodnie z art. 12 ust. 2 (nowy art. 18 ust. 3). Nowe rozwiązania miały więc znacznie elastyczniejszy charakter. Zapewne pozwalało to na pełniejsze uwzględnienie specyfiki lokalnej, ale trudno to było traktować jako zaostrzenie (lub choćby utrzymanie) dotychczasowych ograniczeń dotyczących usytuowania punktów sprzedaży alkoholu. Lista obiektów, w pobliżu których zakazane było sytuowanie punktów sprzedaży alkoholu zniknęła bowiem z obowiązującego ustawodawstwa. Dopiero nowelizacja z 12 września 1996 r. przyniosła pewne zaostrzenia (zob. nowa redakcja art. 12 ust. 2 i art. 18 ust. 3), ale i ona pozostawiła radzie gminy swobodę ustalania warunków sprzedaży alkoholu (co było elementem nowym) i usytuowania punktów tej sprzedaży. Całokształt ewolucji ustawy z 1982 r., być może słuszny z punktu widzenia umacniania samorządności lokalnej, nie może być traktowany jako proces stałego utrudniania dostępu do alkoholu. Nie można też więc traktować nowego art. 181 jako kolidującego z ustabilizowaną tendencją zmian ustawodawczych. Wręcz przeciwnie, ustawodawstwo o zwalczaniu alkoholizmu rozwijało się z różnym nasileniem i w różnych kierunkach. Trzeba też zauważyć, że czym innym jest umiejscowienie punktu sprzedaży na stałe (i wtedy zwłaszcza bliskość obiektów szkolnych, zakładów pracy czy obiektów kultu religijnego powinny być brane pod uwagę przez rady gmin), a czym inny jednorazowy wyszynk, który może mieć miejsce w czasie wolnym od pracy bądź nauki. Dodać wreszcie należy, że art. 181 wymaga uzyskania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż wszelkich napojów alkoholowych, podczas gdy art. 14 ust. 5 ustawy odnosił ten wymóg tylko do sprzedaży napojów zawierających więcej niż 4,5% alkoholu. W tym zakresie art. 181 zaostrzył więc dotychczasowe uregulowanie. Wszystko to razem nie daje podstawy do traktowania art. 181 (i to akurat w odniesieniu do nowego ujęcia sytuacji prawnej jednostek OSP) jako wyłomu w ustawowo określonym systemie reglamentowania sprzedaży alkoholu i to wyłomu o tak drastycznym charakterze, że powodującym niekonstytucyjność tej regulacji;
– po trzecie, wyłączenie stosowania art. 18 do zezwoleń, o których mowa w art. 181 oznacza wyłączenie obowiązku wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do zasięgnięcia opinii zarządu gminy przed wydaniem jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (art. 18 ust. 1). Zawsze jednak konieczne jest uzyskanie owego zezwolenia, a przy jego udzielaniu wójtowi nie będzie przysługiwała zupełna swoboda, jak wydaje się twierdzić Prokurator Generalny. Trafnie bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że granice uznania administracyjnego, jakie przysługują przy udzielaniu zezwoleń na sprzedaż alkoholu wyznacza także ogólna zasada materialnoprawna: uwzględniania przy załatwianiu spraw indywidualnych interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zawarta w art. 7 k.p.a. W sprawach o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych interes społeczny wyznaczają zadania gminy określone w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustawy, a także inne zadania gminy wynikające bezpośrednio z samej ustawy..., związane przede wszystkim z ogólnym obowiązkiem wszystkich organów administracji publicznej podejmowania działań zmierzających do ograniczenia spożycia napojów alkoholowych (art. 1 ust. 1 ustawy) oraz dostępności alkoholu (art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy)... Organ rozstrzygający żądanie strony wydania zezwolenia na sprzedaż alkoholu jest obowiązany i uprawniony ocenić to żądanie w ramach art. 7 k.p.a., także z punktu widzenia zagadnień porządku i spokoju publicznego, łączących się z rozmiarami spożycia alkoholu i zakresem jego dostępności na terenie gminy i danej miejscowości” (uchwała z 18 września 1995 r., jw., s. 65). Choć powyższa uchwała odnosiła się do udzielania zezwoleń długoterminowych z art. 18 ustawy, to jest oczywiste, że zawarte w niej wskazania dotyczą także udzielania zezwoleń jednorazowych z art. 181 ustawy. Powołane przez NSA przepisy ustawy z 1982 r., a tym bardziej ogólna zasada z art. 7 kpa, mają bowiem uniwersalny zakres obowiązywania. Nie można też zapominać, że za całokształt swych działań, a więc i za ogólną politykę udzielania jednorazowych zezwoleń, wójt ponosi odpowiedzialność przed radą gminy, a organizatorzy imprezy – przed odpowiednimi władzami publicznymi, a gdy chodzi o jednostki OSP – także przed swymi władzami statutowymi.
Trybunał Konstytucyjny zauważa, że art. 18 i art. 181 ustawy należy rozpatrywać w kontekście innych postanowień zawartych zarówno w tej ustawie, jak i w innych regulacjach prawnych. Gdy chodzi o ustawę z 1982 r., to istotne znaczenie ograniczające dostęp do alkoholu mają m.in. unormowania zawarte w art. 15, zakazujące sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nieletnim oraz osobom nietrzeźwym. Zakazy te stosują się oczywiście do imprez odbywających się na wolnym powietrzu, a ich poszanowanie jest zabezpieczone sankcjami, także o charakterze prawno–karnym (art. 43 ustawy). Gdy chodzi zaś o inne przeciwdziałanie sytuacjom, o których mowa w art. 18 ust. 6 (zwłaszcza zakłócenia porządku publicznego czy wprowadzanie do sprzedaży alkoholu z nielegalnych źródeł), to nie brakuje przepisów prawa, na podstawie których można zarówno pociągnąć do odpowiedzialności osoby winne naruszania prawa, jak i rozwiązać imprezę odbywającą się w miejscu publicznym. Niemożność odpowiedniego stosowania postanowień art. 18 ust. 6 nie oznacza braku innych instrumentów prawnych zdolnych do przeciwdziałania zjawiskom, o którym mowa w tym przepisie.
Całokształt powyższych analiz doprowadza Trybunał Konstytucyjny do konkluzji, że nowe uregulowanie art. 181 ustawy z dnia 26 października 1982 r. pozostaje w granicach swobody normowania przyznanej konstytucyjnie ustawodawcy. Raz jeszcze bowiem podkreślić należy, że zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest cenzurowanie tylko takich działań ustawodawcy, którym udowodnić można naruszenie określonych norm, zasad bądź wartości konstytucyjnych. Trybunał nie jest zaś powołany do oceny trafności, skuteczności i racjonalności decyzji ustawodawcy, nie jest też jego rolą ustalenie, jakimi poglądami czy interesami ustawodawca kierował się przy ich podejmowaniu. Należy to bowiem do wyborców.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.