Pełny tekst orzeczenia

20

ORZECZENIE
z dnia 9 czerwca 1997 r.
Sygn. akt K. 24/96

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Ferdynand Rymarz – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Lech Garlicki
Krzysztof Kolasiński
Błażej Wierzbowski – sprawozdawca

Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu 9 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie :
niezgodności art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 10, poz. 55) w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44) – z art. 8, art. 67 ust. 2 i art. 92 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488)

orzeka:

Artykuł 20a ust.3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 10, poz. 55) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44) jest zgodny z art. 8, art. 67 ust. 2 i art. 92 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

Uzasadnienie:
I

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 10, poz. 55) w brzmieniu ustalonym przez art.1 pkt 10 ustawy z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 1996 r. Nr 7, poz. 44) – z art. 8, art. 67 ust. 2 i art. 92 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Wnioskodawca podnosi, że art. 20a ust. 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zezwala na wyznaczenie żołnierza zawodowego w czasie pokoju, za jego zgodą, do pełnienia służby poza granicami państwa. Natomiast w myśl art. 20a ust. 3 ustawy zgoda taka nie jest wymagana w przypadku kierowania poza granice państwa jednostek wojskowych (pododdziałów) wydzielonych z Sił Zbrojnych do:
1) służby w składzie polskich kontyngentów wojskowych w misjach specjalnych organizacji międzynarodowych,
2) udziału w ćwiczeniach,
3) udziału w akcjach ratowniczych, poszukiwawczych lub humanitarnych.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zrozumiałym zdaje się być postanowienie art. 20a ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy. Natomiast kierowanie żołnierzy zawodowych do służby w składzie polskich kontyngentów wojskowych w misjach specjalnych organizacji międzynarodowych, bez wymogu zgody zainteresowanego żołnierza, budzi – zdaniem wnioskodawcy – wątpliwości co do zgodności ze wskazanymi we wniosku przepisami konstytucyjnymi.
Art. 8 i art. 92 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy zobowiązują każdego obywatela do obrony podstawowych wartości bytu Narodu. Z przepisów tych wynika prawo żądania od żołnierza, wykonującego obowiązek obrony Ojczyzny w szczególnej formie służby zawodowej, największych poświęceń, z narażeniem zdrowia i życia włącznie, o ile zagrożony jest byt Narodu oraz wartości wymienione w art. 8 przepisów konstytucyjnych. Brak jest natomiast – jak wywodzi wnioskodawca – podstaw konstytucyjnych do kierowania żołnierza zawodowego bez jego zgody do służby w kontyngentach wojskowych, wykonujących misje specjalne, gdy byt narodowy nie jest bezpośrednio zagrożony.
Przyjęta w art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy regulacja, zdaniem wnioskodawcy stoi także w sprzeczności z art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, stawiając żołnierzy zawodowych w sytuacji prawnej rażąco odmiennej od sytuacji żołnierzy zasadniczej służby wojskowej. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę, że wobec braku przepisów rangi ustawowej, zobowiązujących żołnierzy niezawodowych do służby w kontyngentach wojskowych poza granicami państwa, kierowani oni mogą być do tej służby wyłącznie na podstawie wyrażonej zgody, także w sytuacjach określonych w art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy, w których obowiązek uzyskania zgody żołnierza zawodowego został wyłączony.

2. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest zgodny z art. 8, art. 67 ust. 2 oraz z art. 92 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wywiódł, iż z art. 92 ust. 2 nie wynika zakaz pełnienia przez żołnierza zawodowego, bez jego zgody, służby w polskich oddziałach wojskowych poza granicami kraju. Natomiast treść tego przepisu wypełnia ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zmianami). Prokurator Generalny powołuje się przy tym na pogląd Z. Jarosza i S. Zawadzkiego (Prawo Konstytucyjne, Warszawa 1980 r. PWN, s. 264), którzy stwierdzają, że jakkolwiek obrona Ojczyzny dotyczy wszystkich obywateli, to jednak zakres tych obowiązków jest różny w zależności od wieku, płci, warunków rodzinnych i innych okoliczności.
Z zagadnieniem tym wiąże się zarzut sprzeczności art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy z konstytucyjną zasadą równości. W ocenie Prokuratora Generalnego wspólny jest cel służby żołnierzy zawodowych i niezawodowych – obrona Ojczyzny. W tym zakresie obie grupy żołnierzy pozostają w relewantnym stosunku w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Natomiast status żołnierzy zawodowych i żołnierzy z poboru w siłach zbrojnych nie jest jednorodny. Żołnierze zawodowi pełnią w siłach zbrojnych szczególną rolę. Ich stopień dyspozycyjności jest większy niż żołnierzy zasadniczej służby wojskowej. Analiza statusu faktycznego i prawnego żołnierzy zawodowych i żołnierzy zasadniczej służby wojskowej prowadzi do wniosku, że ich sytuacja nie jest relewantna wobec siebie w rozumieniu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny nawiązuje w tym zakresie do poglądów wyrażanych dotychczas przez Trybunał Konstytucyjny (sprawy K. 13/94 OTK w 1995 r., cz. I, poz. 6 i K. 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8).
Prokurator Generalny nie dopatrzył się również sprzeczności zaskarżonego art. 20a ust. 3 pkt 1 z art. 8 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, chociaż proste zestawienie tych dwóch uregulowań wskazuje na brak koherentności między nimi. Wydaje się jednak, jak stwierdził Prokurator Generalny, iż uzasadniona jest ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu w kontekście dynamicznej wykładni art. 8 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten wyraża ideę obrony Ojczyzny nie tylko w granicach państwa i na geograficznie bliskich mu terenach, ale także w innych regionach, jeśli występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa i pokoju, którego skutki mogłyby odnosić się także do Polski.

3. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się na podstawie art. 21 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184; zm.: z 1995 r. Nr 2, poz. 7) o zajęcie stanowiska w sprawie przez Ministra Obrony Narodowej. Minister nie dopatrzył się naruszenia przepisów konstytucyjnych przez kwestionowany art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Obrony Narodowej podkreślił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie normuje kwestii służby wojskowej poza granicami naszego kraju. Wskazany zaś przez wnioskodawcę art. 8 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy określa jedynie w sposób bardzo ogólny zadania stawiane przed siłami zbrojnymi, nie precyzując czy ochrona bezpieczeństwa i pokoju odbywa się w sposób bierny, czy też w sposób aktywny, m.in. poprzez uczestnictwo w misjach międzynarodowych.
Minister Obrony Narodowej wyraził ponadto pogląd, że określenie sposobu realizacji zadań wojska, ogólnie ujętych w art. 8 przepisów konstytucyjnych, nie należy do żołnierzy. Prawo kreowania zasad polityki bezpieczeństwa należy do kompetencji Rady Ministrów, która zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. zapewnia bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne państwa. Utworzenie kontyngentu wojskowego, następuje każdorazowo na mocy uchwały Rady Ministrów, a więc aktu prawnego wydanego przez uprawniony organ państwowy, który nakazuje Siłom Zbrojnym RP określone zachowanie, zgodne z polską racją stanu. Brak zgody żołnierza zawodowego na służbę w polskich kontyngentach wojskowych w misjach specjalnych organizacji międzynarodowych byłby wyrazem dezaprobaty dla podjętych decyzji politycznych. Minister Obrony Narodowej podkreślił, że ingerencja żołnierzy w jakiejkolwiek formie w sferę polityki państwa byłaby sprzeczna z zasadą apolityczności Sił Zbrojnych RP.
Minister, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy, zwrócił uwagę, że żołnierze zawodowi i żołnierze zasadniczej służby wojskowej to pod względem prawnym dwie różne kategorie. Żołnierze zawodowi wstępując w szeregi wojska dobrowolnie, godzą się na określone ustawowo ograniczenia swych praw. Ograniczenia te mogą być szersze niż innych obywateli, przy czym dla swej skuteczności wymagają aktu prawnego rangi ustawowej.
Minister Obrony Narodowej, ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 92 utrzymanych w mocy przepisów konstytucyjnych, wyraził pogląd, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji bezpośredniego zagrożenia bezpieczeństwa państwa i konieczności realnej jego obrony. Ogólnikowość tego przepisu rodzi ten skutek, że nie sposób odnieść go do spraw związanych ze służbą wojskową poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

4. Poproszony o zajęcie stanowiska w sprawie, Minister Spraw Zagranicznych wyjaśnił, że porozumienia i umowy międzynarodowe, których stroną jest Polska, nie regulują kwestii, czy żołnierze odbywający służbę w wojskowych misjach specjalnych winni wyrażać zgodę na pełnienie takiej służby. Sprawę tę pozostawiają rozstrzygnięciu prawa krajowego. Minister Spraw Zagranicznych przychyla się do argumentacji Prokuratora Generalnego i Ministra Obrony Narodowej i podziela pogląd o zgodności art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z art. 8, art. 67 ust. 2 i art. 92 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.

5. W odpowiedzi na pismo Trybunału Konstytucyjnego stanowisko w sprawie zajęło Biuro Bezpieczeństwa Narodowego. W ocenie Biura głównym celem uchwalonej w 1995 r. nowelizacji było prawne usankcjonowanie udziału jednostek wojskowych wydzielanych z Sił Zbrojnych RP w misjach specjalnych (pokojowych) działających pod auspicjami organizacji międzynarodowych na terenie innych państw. W istocie więc została wypełniona luka w przepisach rangi ustawowej poprzez uregulowanie kwestii użycia Sił Zbrojnych RP poza granicami kraju, jak również kwestii odbywania służby wojskowej przez żołnierzy zawodowych w jednostkach wojskowych wydzielanych w tym celu z sił zbrojnych. Powołane we wniosku przepisy konstytucyjne nie odnoszą się – zdaniem Biura – do problemu miejsca i formy wypełniania obowiązków przez żołnierzy wobec Ojczyzny. Nie sposób więc odnieść ich do spraw związanych z pełnieniem służby przez polskich żołnierzy w innych krajach. Tym samym nieuzasadnione jest twierdzenie, iż z przepisów tych wynika zakaz pełnienia przez żołnierza zawodowego, bez jego zgody, służby w polskich jednostkach wojskowych poza granicami kraju. Ponadto, jak podniesiono w uzasadnieniu stanowiska Biura Bezpieczeństwa Narodowego, status prawny żołnierza zawodowego i specyfika służby wiąże się z ponoszeniem ryzyka zagrożenia dla życia i zdrowia bez względu na miejsce, w którym ta służba jest pełniona. Uczestnictwo w określonych przedsięwzięciach powierzonych przez uprawnione organy państwowe wynika zaś z prowadzonej przez Rzeczpospolitą Polską polityki zmierzającej do zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, którą urzeczywistnia się poprzez zawieranie sojuszy, a także zaciąganie przez organy państwa zobowiązań międzynarodowych.

II

Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy, Sejmu RP, Ministra Obrony Narodowej i Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska zawarte w pisemnym wniosku i odpowiedziach na wniosek.
Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podkreślił, że granicę obowiązków żołnierzy zawodowych wyznacza art. 8 i art. 92 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Tylko wówczas gdy zagrożone są wartości wymienione w tych przepisach może mieć miejsce ograniczenie praw żołnierzy zawodowych. Dlatego też nie ma podstawy do żądania największych poświęceń od żołnierza zawodowego, jeżeli wartości te nie są zagrożone. Ponadto treść art. 8 i 92 przepisów konstytucyjnych uzasadnia ocenę, że sytuacja żołnierzy zawodowych i żołnierzy służby zasadniczej jest podobna, gdyż cel służby jest im wspólny. Przedstawiciel wnioskodawcy nie zgodził się także z poglądem, że ewentualna odmowa żołnierza zawodowego pełnienia służby w kontyngentach godzi w polską rację stanu, gdyż rozważania dotyczące doktryny obronnej nie mogą wpływać na ograniczenia praw żołnierzy zawodowych. Zaznaczył również, że nie kwestionuje roli ustawodawcy w kształtowaniu norm prawnych, ale nie mogą one stać w sprzeczności z konstytucją.
Przedstawiciel Sejmu wskazał na cechy faktyczne i prawne różniące status żołnierzy zawodowych i żołnierzy służby zasadniczej. Podkreślił konieczność zapewnienia siłom zbrojnym sprawności działania w związku z koniecznością realizacji zobowiązań międzynarodowych.
Także przedstawiciel Ministra Obrony Narodowej stwierdził, że ustawodawca miał prawo ustanowienia normy, która zezwala na kierowanie jednostek wojskowych poza granice państwa bez zgody żołnierza zawodowego. Podkreślił przy tym, że także uchwalona 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja RP w art. 117 zawiera regulację, zgodnie z którą zasady użycia Sił Zbrojnych RP poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa ratyfikowana umowa międzynarodowa lub ustawa.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę na brak argumentów uzasadniających stwierdzenie o niekonstytucyjności art. 20a ust. 3 pkt 1. Odwołał się przy tym do zasady domniemania konstytucyjności ustaw.
Na zadane w toku rozprawy pytania uczestnicy postępowania złożyli między innymi następujące wyjaśnienia.
Przedstawiciel wnioskodawcy wyraził pogląd, że zadania określone w art. 20a ust. 3 pkt 2 i 3 wykonywane nawet poza granicami państwa nie zmieniają istoty obowiązków żołnierza zawodowego. Natomiast udział w misjach wojskowych stanowi szczególne zagrożenie dla życia i zdrowia żołnierza, wykraczające poza granice obowiązków wynikających z art. 8 i 92 przepisów konstytucyjnych. Problem ten nabiera szczególnego znaczenia wobec braku należytej rekompensaty równoważącej w pewnym stopniu szczególne ryzyko i poświęcenie.
Przedstawiciel Ministra Obrony Narodowej stwierdził, iż pojęcie obronności nabiera szerszego znaczenia w świetle dokonujących się zmian w stosunkach międzynarodowych oraz rozwoju technik militarnych. To wszystko sprawia, że zadania związane z obronnością mogą rozciągać się także na inne strefy, poza terytorium naszego państwa.


III

Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje :

1. Wnioskodawca wskazuje, że jego wątpliwości co do zgodności z przepisami konstytucyjnymi budzi art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, dodany na mocy art. 1 pkt 10 ustawy z 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy o zawodowej służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz niektórych innych ustaw.
W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy stawia żołnierzy zawodowych w sytuacji rażąco odmiennej od sytuacji żołnierzy zasadniczej służby wojskowej, kierowanych do służby w kontyngentach wojskowych poza granicami państwa tylko za zgodą żołnierza.
Zasada równości wobec prawa, tak jak ujmuje ją art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy, ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawa, wymienia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK w 1988 r., s.14 i orzeczenia późniejsze).
Z odstępstwem od zasady równości mamy do czynienia jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy charakteryzują się wspólną istotną cechą. Nie zawsze jest to jednak równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub uprzywilejowania zakazanego przez art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. W takim przypadku konieczna jest jeszcze ocena kryterium, na podstawie którego dokonano owego zróżnicowania. “Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione” (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 183).
Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału wynika jednoznacznie, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są ze względu na daną cechę istotną, relewantną (vide m.in. orzeczenia w sprawach: U. 7/87, K. 3/89, K. 6/89, K. 5/91, K. 10/93, P. 1/94, K. 10/95, K. 17/95, K. 30/95). W orzecznictwie TK podkreśla się, że realizacja konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej nie oznacza konieczności przyznawania wszystkim kategoriom obywateli (grupom podmiotów) jednakowych praw i jednakowych obowiązków. Niejednokrotnie prawidłowa realizacja tych zasad wymaga, w pewnych sytuacjach, kształtowania w sposób zróżnicowany praw i obowiązków poszczególnych grup obywateli. W zależności od podmiotowego i przedmiotowego zakresu poszczególnych regulacji ustawowych, sfera praw i obowiązków obywateli może zatem, a czasami wręcz powinna być kształtowana w sposób zróżnicowany, warunkujący osiągnięcie przez poszczególne kategorie podmiotów faktycznej równości. Istnieje zatem prawo ustawodawcy do odmiennego kształtowania sfery praw i obowiązków określonej kategorii podmiotów pod warunkiem, że te odmienne (niejednakowe dla wszystkich) zasady oparte będą na istniejących pomiędzy poszczególnym kategoriami podmiotów odmiennościach w ich sytuacji faktycznej (U. 7/87, OTK w 1988 r., K. 8/94, OTK w 1994 r., K. 22/95, OTK ZU Nr 3/96; Kazimierz Działocha, Równość wobec prawa w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w Polsce (w:) Zasada równości w orzecznictwie trybunałów konstytucyjnych, Acta Universistatis Wratislaviensis, Wrocław 1990).

2. Ocena regulacji zawartej w art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z punktu widzenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych wymaga więc ustalenia, czy możliwe jest wskazanie istnienia cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej różne traktowanie żołnierzy zawodowych i żołnierzy zasadniczej służby wojskowej w sytuacji określonej w kwestionowanym przepisie.
Słusznie zwraca uwagę Prokurator Generalny i Minister Obrony Narodowej, że sytuacja prawna żołnierzy zawodowych i żołnierzy zasadniczej służby wojskowej nie jest relewantna w zakresie ich statusu w siłach zbrojnych. Żołnierze zasadniczej służby wojskowej odbywają służbę na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity z 1992 r. Dz.U. Nr 4, poz. 16 ze zmianami). Zgodnie z art. 60 ustawy żołnierze powoływani są do zasadniczej służby wojskowej na podstawie kart powołania, które w istocie są decyzją administracyjną. Sposób odbywania służby zasadniczej oraz obowiązki i uprawnienia żołnierzy określa ustawa oraz wydane na jej podstawie rozporządzenia i zarządzenia, a także regulaminy i rozkazy wydane przez Ministra Obrony Narodowej (art. 63 ustawy). Karta powołania jest aktem administracyjnym (aktem administracyjnym indywidualnym), a więc jednostronnym (władczym) działaniem prawnym (czynnością prawną) organu administracji państwowej lub innego administrującego organu państwa, opartym na obowiązujących przepisach prawa, a skierowanym do imiennie oznaczonego adresata w celu wywołania określonych skutków prawnych. W razie niestawienia się do służby bez uzasadnionej przyczyny, zarządza się przymusowe doprowadzenie przez Policję do oznaczonej jednostki, w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zasadom przewidzianym w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej nie podlegają osoby pełniące służbę wojskową z mocy szczególnego obowiązku określonego w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (art. 246 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej). Taka regulacja wskazuje jednoznacznie na zróżnicowanie prawne statusu żołnierzy służby zasadniczej i żołnierzy zawodowych. Szczególny charakter służby pełnionej przez żołnierzy zawodowych potwierdza także sama forma nawiązania stosunku służbowego na podstawie aktu administracyjno–prawnego, wydanego jednak nie z urzędu, ale na wniosek. Żołnierzem zawodowym jest żołnierz pełniący służbę stałą lub kontraktową zawodową służbę wojskową (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy).
W doktrynie prawa pracy oraz prawa administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych czy mundurowych, nie są stosunkami pracy w rozumieniu prawa pracy, są natomiast stosunkami prawnymi o charakterze administracyjno – prawnym. W praktyce legislacyjnej, jak i przy stosowaniu prawa brak jest ostrej granicy między poszczególnym formami nawiązywania stosunków służbowych. Niejednokrotnie “powołanie” używane jest dla oznaczenia aktu będącego w swej treści w istocie mianowaniem bądź też stosowane są tzw. powołania pozorne, które są równoznaczne z mianowaniem. Powołanie, o którym mowa w art. 8 ustawy jest w istocie mianowaniem. W świetle doktryny i orzecznictwa jest przy tym również oczywiste, że akt nominacji jest decyzją administracyjną. Zasadniczo odmienny charakter prawny “powołania” w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i powołania z kodeksu pracy, prowadzi do wniosku, iż termin ten został w tej ustawie użyty w sposób niewłaściwy, gdyż w gruncie rzeczy nawiązanie stosunku służbowego z żołnierzem zawodowym następuje w drodze mianowania. Niezależnie jednakże od tego, jak ostatecznie nazwie się akt prawny rodzący stosunek służbowy żołnierza zawodowego, nie ma podstaw, by kwestionować to, iż należy on do kategorii decyzji administracyjnych w rozumieniu kpa (postanowienie Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1992 r., III ARN 17/92, OSP 1993 r., poz. 44, z. 2).
Zgodnie z art. 8 ust.1 ustawy stosunek służbowy żołnierza zawodowego w służbie stałej powstaje w drodze powołania, na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do tej służby. Stosunek służbowy żołnierza zawodowego w służbie kontraktowej powstaje w drodze powołania, na podstawie umowy (kontraktu), zawartej pomiędzy osobą, która dobrowolnie zgłosiła się do służby a właściwym organem wojskowym. W konsekwencji tej świadomej decyzji żołnierz zawodowy poddaje się regułom wynikającym ze służby, a charakteryzującym się szczególnymi obowiązkami i uprawnieniami. Zostały one określone w rozdziale 4 ustawy. Z art. 43 ustawy wynika, że żołnierz zawodowy ma szczególny obowiązek obrony Rzeczypospolitej Polskiej i poświecenia się służbie, Narodowi i Ojczyźnie. Jest obowiązany wykonywać rozkazy przełożonych i odpowiada za realizację powierzonych mu zadań. Okoliczności te wskazują na szeroko pojętą dyspozycyjność żołnierza zawodowego.
Wyjątkowy charakter zawodowej służby wojskowej podkreślono przede wszystkim w art. 2 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierze zawodowi pełnią służbę wojskową w interesie Rzeczypospolitej Polskiej. Służba ta wymaga w każdych okolicznościach zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia. Z drugiej jednak strony państwo zapewnia żołnierzom zawodowym warunki umożliwiające pełne oddanie się służbie, Narodowi i Ojczyźnie oraz zapewniające godziwe życie, rekompensując odpowiednio trud i wyrzeczenia związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej (art. 2 ust. 2 ustawy). Konkretyzacją tego postanowienia jest m.in. art. 58 ustawy, gwarantujący żołnierzom zawodowym uposażenie zapewniające im warunki oddania się wyłącznie powierzonym im zadaniom służbowym oraz zapewniające warunki godziwego życia. Jako przykład szczególnych uprawnień przysługujących żołnierzom zawodowym można wskazać uprawnienia urlopowe (art. 53 ustawy). Oprócz corocznego urlopu wypoczynkowego, w wymiarze 30 dni kalendarzowych, żołnierzom zajmującym określone stanowiska służbowe przysługują coroczne urlopy dodatkowe (art. 54 ustawy). Żołnierzowi zawodowemu może być także udzielony urlop zdrowotny lub okolicznościowy. Szczególne uprawnienia przysługują nie tylko żołnierzom zawodowym, ale i członkom ich rodzin na mocy art. 60–62 ustawy. Ponadto odrębne przepisy regulują zasady przyznawania świadczeń emerytalnych oraz świadczeń z tytułu wypadków w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. Szczególny charakter zawodowej służby wojskowej potwierdza również tryb zwolnienia żołnierza zawodowego, określony w rozdziale 6 ustawy. Taka regulacja świadczy niewątpliwie o wyjątkowych warunkach zawodowej służby wojskowej, charakteryzującej się nie tylko szczególnymi obowiązkami, ale i szczególnymi uprawnieniami.

3. Rozdział ósmy konstytucji określający “Podstawowe prawa i obowiązki obywateli” w żadnym z artykułów nie zawiera ograniczeń praw i wolności w stosunku do członków sił zbrojnych. Korzystanie z praw może być jednak poddane dwojakim ograniczeniom: przedmiotowym i podmiotowym. W pierwszym przypadku musi być dokonane wyłącznie w drodze ustawy i dotyczyć sytuacji, które są konieczne w społeczeństwie demokratycznym dla zapewnienia bezpieczeństwa narodowego, porządku publicznego lub też ochrony praw i wolności innych osób. W drugim przypadku dopuszcza się możliwość wprowadzenia w stosunku do niektórych grup zawodowych pewnych ograniczeń w wykonywaniu praw i wolności. Generalne ograniczenia podmiotowe dotyczą członków sił zbrojnych, policji i funkcjonariuszy państwowych (Wiesław Śmiałek, Prawa i wolności żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, regulacje prawne (w:) Prawa i wolności człowieka w warunkach służby wojskowej, Warszawa 1994, AON, s. 203–205). Ustawodawca wielokrotnie skorzystał z możliwości dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności w stosunku do żołnierzy w czynnej służbie wojskowej, w zgodzie z ratyfikowanymi przez Rzeczpospolitą Polską paktami.
Artykuł 22 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych wymienia między innymi dwie grupy zawodów, wobec których dopuszczalne jest stosowanie ustawowych ograniczeń w zakresie wolności zrzeszania się. Są to członkowie sił zbrojnych i Policji. Ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych precyzuje te ograniczenia w art. 68 i 69. Zgodnie z art. 68, w czasie pełnienia zawodowej służby wojskowej żołnierzowi nie wolno być członkiem partii politycznej ani stowarzyszenia lub innej organizacji o charakterze politycznym, brać udziału w działalności ruchów obywatelskich i innych ugrupowań obywateli o charakterze politycznym, brać udziału w zgromadzeniach o charakterze politycznym, prowadzić działalności politycznej, w tym rozpowszechniać publikacji dotyczących zagadnień politycznych. Z chwilą powołania żołnierza do zawodowej służby wojskowej ustaje jego dotychczasowe członkostwo w partii politycznej albo w stowarzyszeniu lub innej organizacji o charakterze politycznym, a także w związkach zawodowych. Artykuł 8 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych dopuszcza możliwość ograniczeń w korzystaniu z prawa tworzenia i przystępowania do związków zawodowych w stosunku do członków sił zbrojnych. Ograniczenie to w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych wyraża art. 70, na mocy którego żołnierzom zawodowym nie wolno tworzyć i zrzeszać się w związkach zawodowych. Jednocześnie w art. 70 jeszcze raz podkreślono, iż obowiązkiem państwa jest zagwarantowanie żołnierzowi zawodowemu godziwych warunków służby i uposażenia. Przykład ograniczenia wolności przemieszczania się, na podstawie art. 12 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, stanowi art. 51 ustawy. Żołnierz zawodowy jest obowiązany uzyskać na wyjazd i pobyt za granicą zezwolenie Ministra Obrony Narodowej lub organu wojskowego przez niego określonego. Podane przykłady dowodzą, że ograniczenia praw żołnierzy zawodowych mogą być większe niż innych obywateli. Żołnierze zawodowi wstępując w szeregi wojska dobrowolnie, świadomie godzą się na ograniczenie swych praw.
Ponadto nie powinno budzić wątpliwości, że podstawą służby wojskowej jest dyspozycyjność żołnierza zawodowego. Z uwagi na szczególny charakter służby i specyfikę armii opartej na hierarchicznym podporządkowaniu, rozkazodawstwie oraz jednoosobowym dowodzeniu konieczne jest wprowadzenie szeregu ograniczeń. W praktyce oznacza to konieczność zastosowania rozwiązań umacniających spójność i sprawność armii. Żołnierz służby zawodowej, decydując się świadomie na jej pełnienie, powinien zdawać sobie sprawę z istniejących ograniczeń.
W świetle przedstawionych argumentów nie znajduje uzasadnienia zarzut o niezgodności art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych z art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, gdyż sytuacja faktyczna i prawna żołnierzy służby zasadniczej i zawodowej nie jest jednorodna. Różnice w sytuacji faktycznej i prawnej między tymi żołnierzami uzasadniają odmienne traktowanie adresatów przez kontrolowaną normę prawną.

4. Nie można także zgodzić się z zarzutem, że art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jest sprzeczny z art. 8 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych. Przepis ten stwierdza: “Siły Zbrojne Rzeczypospolitej Polskiej stoją na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego, jego bezpieczeństwa i pokoju”. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich z przepisów konstytucyjnych wynika prawo do żądania od żołnierza wykonującego obowiązek obrony Ojczyzny w szczególnej formie służby zawodowej większych poświęceń, z narażeniem zdrowia i życia włącznie, o ile zagrożony jest byt Narodu oraz wartości powołane w art. 8 przepisów konstytucyjnych. Nie sposób jednak uznać – stwierdza Rzecznik Praw Obywatelskich, że prawo to rozciąga się także na sytuację kierowania poza granice państwa wydzielonych jednostek wojskowych, gdy byt narodowy nie jest bezpośrednio zagrożony. Brak jest więc podstaw konstytucyjnych do kierowania żołnierza zawodowego bez jego zgody do służby w kontyngentach wojskowych, wykonujących misje specjalne najczęściej w rejonach działań wojennych, a więc w sytuacji szczególnego zagrożenia dla życia i zdrowia.
Wobec stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich należy zbadać czy powierzenie żołnierzom zawodowym zadań określonych w kwestionowanym przepisie jest sprzeczne z art. 8 przepisów konstytucyjnych. Niewątpliwie art. 8 określa jedynie w sposób bardzo ogólny zadania stawiane przed Siłami Zbrojnymi RP, pozostawiając szczegółowe uregulowania Radzie Ministrów, uprawnionej do kreowania zasad polityki bezpieczeństwa, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku.
Podstawowym obowiązkiem Sił Zbrojnych RP, według obowiązującego ustawodawstwa jest strzeżenie suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego, jego bezpieczeństwa i pokoju. Armia polska może być użyta przeciwko innemu państwu w przypadkach podjęcia przez Sejm uchwały o stanie wojny. Podobne postanowienie może podjąć także Prezydent, ale tylko wtedy gdy Sejm nie obraduje. Jednakże nawet Sejm jest ograniczony w podejmowaniu tej decyzji. Może ją podjąć tylko w dwóch przypadkach: w razie zbrojnego napadu na Polskę lub gdy z umów zawartych z innymi państwami wynika obowiązek wspólnej obrony przeciw agresji (art. 24 ust. 1 Małej Konstytucji). Takie rozwiązania prawne w zestawieniu z aktualną doktryną wojenną RP, która zakłada utrzymanie potencjału wojskowego o wyraźnie obronnym charakterze, dowodzą, że Siły Zbrojne RP mają być gwarancją utrzymania pokoju, nie zaś narzędziem agresji (Zenon Trejnis, Siły Zbrojne w transformacji ustrojowej w Polsce (w:) Transformacja ustrojowa Państw Europy Środkowej i Wschodniej, Warszawa 1996, UW INP, praca zbiorowa pod red. Eugeniusza Zielińskiego; P. Winczorek, J. Majchrowski, Ustrój państwowy RP, Warszawa 1993). Uchwała Komitetu Obrony Kraju z dnia 21 lutego 1990 r. w sprawie doktryny obronnej Rzeczypospolitej Polskiej (MP Nr 9, poz. 66) stanowi, że Siły Zbrojne RP nie będą podejmować żadnych działań, które budziłyby uzasadniony niepokój innych państw o swoje bezpieczeństwo. Jednak Wojsko Polskie, wcielając w życie pokojową politykę państwa, uczestniczy w działaniach sił Organizacji Narodów Zjednoczonych i innych podobnych przedsięwzięciach, mających na celu zapewnienie pokoju w różnych regionach świata, zgodnie z prawem międzynarodowym. Szeroki udział żołnierzy polskich w międzynarodowych misjach pokojowych jest świadectwem wysokiego prestiżu Wojska Polskiego.
Z art. 8 przepisów konstytucyjnych i powołanych wyżej artykułów Małej Konstytucji nie wynika jednak dla ustawodawcy zakaz regulowania sytuacji prawnej żołnierza zawodowego przez nałożenie nań obowiązków, które są konsekwencją obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej jako członka społeczności międzynarodowej. Przyznaje to pośrednio sam wnioskodawca, nie kwestionując konstytucyjności art. 20a ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, mimo że udział wydzielonych z sił zbrojnych pododdziałów w ćwiczeniach, akcjach ratowniczych, poszukiwawczych lub humanitarnych poza granicami państwa też mógłby być poddawany w wątpliwość jako wykraczający poza wąsko wykładaną formułę stania na straży suwerenności i niepodległości Narodu Polskiego, jego bezpieczeństwa i pokoju. Przytoczone przez wnioskodawcę argumenty odnoszą się do mniejszego – według niego – stopnia zagrożenia dla zdrowia i życia żołnierza biorącego udział w misjach specjalnych organizacji międzynarodowych w porównaniu z zagrożeniami, jakie niosą sytuacje przewidziane w art. 20a ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Argumenty te nawiązują do hipotetycznych sytuacji faktycznych i nie są w stanie skutecznie podważyć domniemania konstytucyjności zaskarżonego przepisu ustawy.
Minister Obrony Narodowej trafnie zwraca uwagę na konstytucyjne uprawnienia organów państwa do podejmowania decyzji politycznych zgodnych z polską racją stanu, służących włączeniu Polski do międzynarodowych działań służących utrzymaniu bezpieczeństwa i pokoju. Utrzymanie bezpieczeństwa i pokoju we współczesnym świecie wymaga aktywnego współuczestnictwa poszczególnych państw w tym i Polski. Nie można a priori zakładać, że kierowanie poza granice państwa jednostek wydzielonych z sił zbrojnych jest niezgodne z konstytucją. Zauważyć trzeba jednak, że ten ważny problem winien zostać kompleksowo uregulowany w drodze ustawowej. W odniesieniu do żołnierzy pełniących służbę wojskową skierowanie ich pododdziału poza granice państwa istotnie modyfikuje treść składających się na tę służbę obowiązków. Sytuacje, w których taka modyfikacja byłaby możliwa bez zgody żołnierza, niewątpliwie wymagają regulacji ustawowej. Ten formalny postulat spełnia zakwestionowany przez wnioskodawcę przepis. Wątpliwości wnioskodawcy dotyczą meritum. Należy więc przypomnieć, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, że punktem wyjścia do rozważań o konstytucyjności przepisu winno być domniemanie jego zgodności z konstytucją, które w wyniku postępowania przed Trybunałem może zostać uchylone, a obowiązek wykazania okoliczności przemawiających za uchyleniem tego domniemania spoczywa na wnioskodawcy. W odniesieniu do zaskarżonego przepisu wnioskodawca nie sprostał temu obowiązkowi. sam wnioskodawca dostarcza argumentów przemawiających za konstytucyjnością przepisów umożliwiających bez zgody żołnierza zawodowego modyfikacje jego obowiązków służbowych wówczas, gdy modyfikacja ta polega na skierowaniu do służby poza granicami państwa, w sytuacjach przewidzianych w punktach 2 i 3 art. 20a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Nie wskazuje jednak argumentów różniących w sensie prawnym te sytuacje od sytuacji uregulowanej w zaskarżonym punkcie 1 powołanego artykułu i ustępu. Powoływane przez wnioskodawcę argumenty mające świadczyć o takiej różnicy, dotyczą przecież różnic faktycznych i politycznych. Taka argumentacja nie może okazać się skuteczna w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Poza zakresem rozważań Trybunału w sprawie niniejszej muszą pozostać także szczegółowe kwestie związane z wynagrodzeniem, uposażeniem i warunkami socjalnymi żołnierzy zawodowych kierowanych do służby za granicą.
Trafnie przy tym zauważa Minister Obrony Narodowej, że odmowa wyrażenia przez żołnierzy zawodowych zgody na służbę w polskich kontyngentach wojskowych w misjach specjalnych organizacji międzynarodowych, stanowiłaby w istocie wyraz negatywnego stanowiska politycznego wobec decyzji organów uprawnionych do kształtowania polityki zagranicznej państwa. Byłoby to sprzeczne z zasadą apolityczności Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć zaś trzeba, że zasada apolityczności wojska i rozwiązanie umożliwiające cywilną kontrolę sił zbrojnych należą do standardów demokratycznego państwa prawnego. Konstytucyjność zaskarżonego przepisu nie może być zatem rozpatrywana w oderwaniu od art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Dodatkowo należy zaznaczyć, iż regulacja zawarta w art. 20a ust. 3 pkt 1 ustawy z 30 czerwca 1970 r. dotyczy tylko służby wojskowej żołnierzy zawodowych. Uzasadnieniem dla odmiennego sposobu rozwiązania tej kwestii w przypadku służby zasadniczej, to znaczy dla wymogu uzyskania zgody żołnierza na pełnienie służby za granicą, jest odmienny charakter i cel służby zasadniczej. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, iż obrona Ojczyzny jest sprawą i obowiązkiem wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Głównym celem zasadniczej służby wojskowej jest przygotowanie do realizacji tego zadania. Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie przewiduje możliwości kierowania żołnierzy zasadniczej służby wojskowej za granicę bez ich zgody.

5. Konstytucyjny obowiązek obrony RP wynikający z art. 92 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych jest realizowany w okresie pokoju głównie przez służbę wojskową obywateli, zarówno zawodową jak i odbywaną na zasadzie corocznego poboru do wojska. Zadania stawiane w ramach tej służby konkretyzuje ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1992 r. Nr 4, poz. 16 ze zmianami), ustawa z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55) oraz ustawa z dnia 3 października o 1992 r. o przysiędze wojskowej (Dz.U. Nr 77, poz. 386 ). Art. 92 przepisów konstytucyjnych, zamieszczony został w rozdziale dotyczącym praw i obowiązków obywateli, a więc odnosi się nie tylko do żołnierzy. Nie wynika ponadto z niego zakaz pełnienia służby przez żołnierza zawodowego poza granicami kraju. Przepis ten odwołuje się do każdego obywatela, jego patriotyzmu i woli obrony Ojczyzny. Obowiązek obrony Ojczyzny został sformułowany ogólnie, bez wskazania co należy rozumieć pod pojęciem “obrona Ojczyzny”. Tylko szeroka interpretacja nadaje mu obecnie właściwy sens. Przez obronę Ojczyzny należy rozumieć całokształt działań mających na celu utrwalanie i ochronę różnych wartości takich jak niepodległość, pokój, kultura, gospodarka. Wnioskodawca nie wskazał w czym miałaby wyrażać się sprzeczność zaskarżonego przepisu z art. 92 przepisów konstytucyjnych, opierając swój zarzut o bardzo wąską anachroniczną wykładnię art. 92 przepisów konstytucyjnych. Interpretacji tej Trybunał Konstytucyjny nie uznaje za trafną. Tym samym bezzasadny okazać się musi oparty na niej zarzut wnioskodawcy.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.