Pełny tekst orzeczenia

35

ORZECZENIE
z dnia 22 września 1997 r.
Sygn. akt K. 25/97


Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie:

Andrzej Zoll – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Tomasz Dybowski – sprawozdawca
Stefan Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska-Łosiak
Janusz Trzciński

Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu 22 września 1997 r. w trybie art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz.488) na rozprawie sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego, o stwierdzenie:
zgodności z konstytucją ustawy o paliwie rolniczym uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r.


o r z e k a :

1. Przedstawiona Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu ustawa o paliwie rolniczym, uchwalona przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r., jest w całości niezgodna z art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 134, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) przez to, że nie została przyjęta przez Sejm i Senat z powodu uchylenia się Sejmu od obowiązku rozpatrzenia poprawek Senatu uchwalonych 6 marca 1997 r.


2. Ponadto art. 6 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt. 1, jest niezgodny z:

a) art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej powołanej w pkt. 1 – przez to, że upoważnia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do samodzielnego regulowania całokształtu sprawowania kontroli stosowania paliwa rolniczego, tym samym upoważniając do stanowienia norm prawnych wykraczających poza ramy wydawania przepisów tylko w celu wykonania ustawy,

b) art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 tejże Ustawy Konstytucyjnej – przez to, że dopuszcza do normowania w przepisach rangi podustawowej zakresu i form stosowania władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli oraz kompetencji organów państwa w tej sferze.


Uzasadnienie:

I

1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 1997 r., działając na podstawie art. 18 ust. 4 powołanej w sentencji Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (dalej: Ustawa Konstytucyjna), wniósł o: “stwierdzenie zgodności z Konstytucją uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej 7 lutego 1997 r. ustawy o paliwie rolniczym”. Z uzasadnienia wynika, że wnioskodawca powziął wątpliwości co do zgodności trybu przyjęcia ustawy z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i – w konsekwencji – wątpliwości co do tego, czy przedłożona mu przez Marszałka Sejmu do podpisu ustawa o paliwie rolniczym (dalej: “zaskarżona ustawa”) jest ustawą przyjętą przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej, a ponadto wątpliwości co do tego, czy zawarte w art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy upoważnienie dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia szczegółowych zasad kontroli w zakresie stosowania paliwa rolniczego jest zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych oraz z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 3 ust. 2 tych przepisów.
Do wniosku dołączono:
– tekst zaskarżonej ustawy,
– tekst uchwały Senatu z 6 marca 1997 r., przesłany przez Wicemarszałka Senatu, w której Senat, po rozpatrzeniu zaskarżonej ustawy, wprowadził do jej tekstu poprawki ujęte w czterech punktach (dalej: “uchwała Senatu”),
– pismo Marszałka Sejmu z 23 maja 1997 r. do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, wktórym to piśmie Marszałek Sejmu przedstawił Prezydentowi do podpisu zaskarżoną ustawę, informując jednocześnie o pozostawieniu przez Sejm bez rozpatrzenia propozycji poprawek uchwalonych przez Senat,
– pismo Marszałka Senatu z 2 czerwca 1997 r. do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w którym autor w imieniu Prezydium Senatu zwraca się do Prezydenta o niepodpisanie “aktu prawnego o paliwie rolniczym” oraz o “skierowanie tego aktu do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania, czy tryb jego uchwalenia jest zgodny z Konstytucją”.
Nawiązując do powyższych dokumentów, Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w uzasadnieniu swego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego omawia najważniejsze etapy drogi ustawodawczej poprzedzające przedstawienie mu zaskarżonej ustawy do podpisu. W szczególności wnioskodawca wskazuje, że w uchwale Senatu zostały zaproponowane poprawki do zaskarżonej ustawy obejmujące nowy tekst ustawy, przy zachowaniu jedynie dotychczasowego jej tytułu; w uzasadnieniu Senat stwierdził, że uznał za celowe przyjęcie innego rozwiązania sprawy będącej przedmiotem ustawy o paliwie rolniczym, a nadto wprowadził niezbędną vacatio legis. W związku z wątpliwościami na tle charakteru poprawek Senatu Prezydium Sejmu zwróciło się do Komisji Ustawodawczej Sejmu o zaopiniowanie uchwały Senatu w trybie art. 31 ust. 6 regulaminu Sejmu. Komisja Ustawodawcza Sejmu zajęła stanowisko, że uchwała Senatu nie mieści się w zakresie poprawek do ustawy w rozumieniu art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i w związku z tym uznała, że uchwała Senatu jest prawnie niedopuszczalna. Podjęcie uchwały przez Komisję Ustawodawczą na podstawie art. 31 ust. 6, a nie na podstawie art. 51 ust. 1 regulaminu Sejmu oznacza zakwalifikowanie uchwały Senatu jako inicjatywy ustawodawczej. Uchwała sejmowej Komisji Ustawodawczej została poprzedzona zasięgnięciem opinii ekspertów, które nie były jednomyślne; prezentowano zarówno stanowisko o niedopuszczalności przyjętego przez Senat zakresu poprawek, dopatrując się w nich nowej inicjatywy ustawodawczej, jak również pogląd uznający działanie Senatu w granicach art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. Przychylając się do opinii Komisji Ustawodawczej, Sejm 23 maja 1997 r., na wniosek Prezydium Sejmu, w wyniku głosowania zwykłą większością głosów, pozostawił uchwałę Senatu bez rozpatrzenia. 26 maja 1997 r. Marszałek Sejmu przekazał ustawę uchwaloną przez Sejm 7 lutego 1997 r. (zaskarżoną ustawę) do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej.
Wnioskodawca wyraża pogląd, że – bez względu na wynik rozważań w kwestii wątpliwości co do charakteru poprawek Senatu – uprawnienia Sejmu odnoszące się do uchwał Senatu podjętych na podstawie art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej określone zostały wyczerpująco w jej art. 17 ust. 4. Jakkolwiek proces ustawodawczy toczy się w przeważającej mierze przed Sejmem, to żaden przepis konstytucyjny nie stwarza podstawy dla którejkolwiek z izb stanowiących władzę ustawodawczą w myśl art. 1 Ustawy Konstytucyjnej do oceny działań drugiej izby w sposób nie przewidziany w przepisach regulujących przebieg procesu ustawodawczego.
Wyjaśniając z kolei swoje wątpliwości co do konstytucyjności art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy, Prezydent Rzeczpospolitej Polskiej podnosi, że ustawa ta nie wskazuje organu właściwego do przeprowadzania kontroli, o której mowa w upoważnieniu zawartym w tym przepisie. Wnioskodawca powołuje się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odwołujące się do zasady legalizmu (art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy) i stwierdza, iż nie wydaje się prawidłowe, aby źródłem umocowania organu państwowego do przeprowadzania kontroli mógł być akt wykonawczy (podustawowy). Uprawnieniu określonego organu do przeprowadzania kontroli odpowiada z natury rzeczy obowiązek obywatela poddania się takiej kontroli, a więc ustanowienie w akcie wykonawczym do ustawy uprawnień kontrolnych określonego organu oznaczałoby równoczesne ograniczenie w pewnym zakresie praw i wolności konstytucyjnych.

2. Marszałek Sejmu w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 1997 r. wyraził pogląd, że zaskarżona ustawa i tryb jej uchwalenia są zgodne z ustawą konstytucyjną.
W uzasadnieniu Marszałek Sejmu stwierdza, że podejmując kwestionowane przez wnioskodawcę rozstrzygnięcie co do uchwały Senatu, Sejm oparł się przede wszystkim na orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności na uzasadnieniu do orzeczenia z 23 listopada 1993 r. K. 5/93 (OTK w 1993 r., cz. II, poz. 39), w którym Trybunał wywiódł, iż niepoddanie przez Sejm pod głosowanie poprawek Senatu wykraczających poza materię ustawy przekazanej Senatowi przez Sejm nie powoduje uznania ustawy za wydaną niezgodnie z trybem wymaganym do jej wydania. Cytuje on fragmenty powołanego uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał akcentował nierówny stopień partycypacji Sejmu i Senatu w sprawowaniu władzy ustawodawczej oraz okoliczność, że zgodnie z ustawą konstytucyjną proces ustawodawczy przebiega zasadniczo w Sejmie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wprawdzie, że w przypadku przedstawienia Senatowi przez Sejm nowej ustawy “merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm”, jednocześnie jednak zastrzegł, że “w przeciwieństwie do wniesionego w trybie inicjatywy ustawodawczej projektu ustawy poprawki Senatu mają wyraźnie ograniczony zakres. Mogą one mieć charakter zarówno formalno–legislacyjny, jak i merytoryczny, dotyczyć jednak muszą wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi.” Marszałek Sejmu wyraża pogląd, że w niniejszej sprawie, podobnie jak w powołanej sprawie rozpatrywanej przez Trybunał Konstytucyjny w 1993 r., Senat wniósł w istocie nie poprawki, lecz projekt nowej regulacji prawnej, która powinna przejść przez wszystkie fazy procesu ustawodawczego. Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że w pkt. 2 swej uchwały Senat “zastępuje” art. 1–7 ustawy uchwalonej przez Sejm “nową ustawą, o odmiennej filozofii i całkowicie innej merytorycznej treści przepisów. Sejm miał prawo rozpatrzyć jedynie poprawki Senatu do przesłanej mu ustawy, nie miał natomiast prawa rozpatrywać inicjatywy ustawodawczej Senatu”, gdyż musiałoby się to odbywać w trybie przewidzianym w art. 15 Ustawy Konstytucyjnej. W danym stanie rzeczy nie było, zdaniem Marszałka Sejmu, aktu Senatu, co do którego Sejm mógłby zastosować procedurę przewidziana w art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze; uznano więc, że zachodzi sytuacja określona w zdaniu drugim tego przepisu, a w związku z tym Marszałek Sejmu przesłał ustawę Prezydentowi do podpisu.
Do zarzutów odnośnie treści art. 6 ust. 3 Marszałek Sejmu w powołanym piśmie nie ustosunkowuje się.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 22 lipca 1997 r. przedstawił stanowisko, że zaskarżona ustawa jest niezgodna z art. 17 ust. 2 i 4 Ustawy Konstytucyjnej, a ponadto art. 6 ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych.
Prokurator Generalny odwołuje się do kryteriów oceny konstytucyjności zakresu poprawek Senatu do ustaw uchwalanych przez Sejm, zawartych w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 5/93. Uchwalona przez Sejm ustawa dotyczy paliwa rolniczego. Poprawki Senatu odnoszą się, zdaniem Prokuratora Generalnego, do tego samego zakresu przedmiotowego i zawierają jedynie propozycje osiągnięcia celu wynikającego z ustawy w sposób odmienny, niż uchwalił to Sejm. W swej uchwale Senat nie uregulował innych kwestii oprócz związanych z paliwem używanym w rolnictwie, proponując jedynie zmianę formy obniżenia jego kosztów w produkcji rolniczej, a zatem nie przekroczył granic swoich konstytucyjnych uprawnień wynikających z art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. Użyty w tym przepisie zwrot “Senat może wprowadzić (...) poprawki” nie daje podstaw do przyjęcia tezy o ograniczonej liczbie lub zawartości treściowej poprawek, jeżeli mieszczą się w zakresie przedmiotowym wyznaczonym przez uchwaloną w Sejmie ustawę. Podstawą odmowy Sejmu merytorycznego ustosunkowania się do poprawek Senatu nie może być przekonanie, że jest ich zbyt wiele lub że idą one za daleko; taka ocena może natomiast uzasadniać odrzucenie poprawek Senatu przez Sejm w trybie art. 17 ust. 4.
Podsumowując tę część swego wywodu, autor pisma stwierdza, że nie można uznać, iż zaskarżona ustawa została przyjęta przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej.
Prokurator Generalny podziela także pogląd Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o niekonstytucyjności art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy oraz argumenty w tej materii przytoczone we wniosku, podkreślając, że w konstrukcji demokratycznego państwa prawnego szczególna rola przypada ustawie. Tylko bowiem ustawa – obok konstytucji – może wyznaczać usytuowanie i działalność organów państwa, ustalać prawa, wolności i obowiązki obywateli. W zaskarżonej ustawie w ogóle nie określono zasad kontroli w zakresie paliwa rolniczego, zatem niezrozumiałe jest, w jaki sposób Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji miałby określić “szczegółowe” zasady tej kontroli. W istocie, zdaniem Prokuratora Generalnego, organ władzy wykonawczej został upoważniony do zastępowania norm ustawowych przepisami samoistnymi rozporządzenia, i to bez żadnych ograniczeń.

4. Do wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej ustosunkował się także, w piśmie do Trybunału Konstytucyjnego z 31 lipca 1997 r., Marszałek Senatu, stwierdzając, że wniosek Prezydenta jest uzasadniony i przedstawiając argumenty zbieżne z tymi, jakie zawarte są w uzasadnieniu wniosku – zarówno co do kwestii trybu ustawodawczego, jak i co do treści art. 6 ust. 3 zaskarżonej ustawy.
Wsparcia swego stanowiska w sporze o zakres dopuszczalnych poprawek Senatu jego Marszałek opiera na poglądach Trybunału Konstytucyjnego wyrażonych w powołanym orzeczeniu K. 5/93, w których Trybunał dokonał podziału poprawek wnoszonych przez Senat na poprawki do ustawy nowelizowanej ustawą przedłożoną mu do rozpatrzenia przez Sejm oraz poprawki do ustawy normującej daną materię po raz pierwszy. W tym drugim przypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, a także mogą zawierać uregulowania zupełnie odmienne od przyjętych przez Sejm. Muszą one jednak dotyczyć przedmiotu uchwalonej przez Sejm i przekazanej Senatowi ustawy.
Zdaniem Marszałka Senatu, mimo iż poprawki Senatu “diametralnie odmieniają” treść przedłożonej Senatowi ustawy, to jednak dotyczą jej istoty, tj. celu, jakim jest złagodzenie obciążeń w zakresie wzrostu cen paliwa zużywanego przez rolników. Z tego względu jest to nadal ustawa o tańszym paliwie rolniczym. Poprawki Senatu zmieniają jedynie środek prowadzący do tego celu (“rekompensata z tytułu podatku akcyzowego”), nie naruszając “filozofii” ustawy.
W konkluzji Marszałek Senatu podnosi, iż w wyniku działania Sejmu, polegającego na nierozpatrzeniu poprawek Senatu, ustawa o paliwie rolniczym nie została ostatecznie przyjęta przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 Małej Konstytucji i jako taka nie może zostać podpisana przez Prezydenta.
Ustosunkowując się do zarzutu sejmowej Komisji Ustawodawczej, iż Senat, proponując nowe rozwiązania, nie wskazał źródeł ich pokrycia w budżecie państwa, Marszałek Senatu wyraża pogląd, że rozwiązania zaproponowane przez Senat stanowią mniejsze obciążenie dla budżetu niż obciążenia wynikające z realizacji ustawy uchwalonej przez Sejm. W tej sytuacji Senat, zdaniem autora pisma, zwolniony był z obowiązku wskazania środków na pokrycie tych obciążeń.


II

Na rozprawie 22 września 1997 r. przedstawiciele wnioskodawcy, Senatu i Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska wyrażone w cytowanych wyżej pismach. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał stanowisko w przedmiocie zgodności z konstytucją trybu przyjęcia zaskarżonej uchwały, zgodził się natomiast z zarzutem niekonstytucyjności jej art. 6 ust. 3.

III

Przed rozważeniem zagadnień przedstawionych przez uczestników postępowania konieczne jest przedstawienie drogi ustawodawczej poprzedzającej przekazanie zaskarżonej ustawy przez Marszałka Sejmu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej do podpisu, ponieważ rozbieżność stanowisk w niniejszej sprawie dotyczy przede wszystkim zastosowanego trybu ustawodawczego.

1. 21 listopada 1995 r. grupa posłów wniosła do laski marszałkowskiej projekt ustawy “o dopłatach do cen oleju napędowego do silników” (druk sejmowy nr 1498). Treścią projektowanej ustawy były “zasady stosowania dopłat ze środków budżetu państwa do cen oleju silnikowego zużywanego przez osoby fizyczne i prawne prowadzące gospodarstwa rolne” (art. 1). Projekt ten został rozpatrzony przez Sejm 28 marca 1996 r. na 76 posiedzeniu; Sejm postanowił odesłać projekt ustawy do komisji (sprawozdanie stenograficzne z 76 posiedzenia Sejmu, s. 129–150).
Nad projektem pracowały Komisje: Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów, Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Ustawodawcza, które 8 października 1996 r. przedłożyły Sejmowi sprawozdanie zawierające opracowany przez nie tekst ustawy noszącej tytuł: “o dopłatach do cen oleju napędowego zużywanego na cele rolnicze” (druk sejmowy nr 1924), określającej “zasady ustalania i wypłacania z budżetu państwa dopłat do cen oleju napędowego zużywanego na cele rolnicze przez podmioty prowadzące gospodarstwa rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym” (art. 1).
15 października 1996 r. inna grupa posłów wniosła do laski marszałkowskiej projekt ustawy “o paliwie rolniczym” (druk sejmowy nr 1965). Projektowana ustawa wprowadzała pojęcie “paliwa rolniczego” – oleju napędowego “Agrodiesel”, stosowanego “do ciągników rolniczych, rolniczych maszyn samobieżnych, i stacjonarnych, środków transportowych stosowanych w transporcie produktów rolniczych przez osoby fizyczne i prawne prowadzące produkcję rolniczą, w usługach produkcyjnych na rzecz rolnictwa, w pozostałych rolniczych procesach technologicznych i produkcyjnych”, a także “oleju napędowego stosowanego do napędu łodzi rybackich” (art. 2), przewidując docelowo całkowite, a w latach 1997–1999 częściowe (narastające) zwolnienie paliwa rolniczego z podatku akcyzowego (art. 4). “Zasady i tryb oznaczania paliwa rolniczego, zasady obrotu markerami oraz kontroli dystrybucji paliwa rolniczego” miały być, według projektodawców, określone w rozporządzeniu Ministra Finansów (art. 5 ust. 1).
Na 93 posiedzeniu 14 listopada 1996 r. Sejm postanowił skierować ten projekt do komisji rozpatrujących już projekt ustawy o dopłatach do cen oleju napędowego do silników (por. druk sejmowy nr 2087).
20 grudnia 1996 r. wspomniane komisje sejmowe przedstawiły nowe sprawozdanie, dotyczące łącznie obydwóch projektów, dołączając projekt ustawy “o paliwie rolniczym” (druk sejmowy jw.). Projektowana ustawa łączyła formy obniżania kosztów zakupu paliwa przewidziane w obydwu projektach, określając: “1) zasady obniżania kwot podatku akcyzowego dla paliwa rolniczego oraz warunki stosowania przez osoby uprawnione, 2) zasady ustalania i wypłacania z budżetu państwa dopłat do cen oleju napędowego” (art. 1). Sprawy “paliwa rolniczego”, zawierającego “marker i barwnik służący do określania rodzaju paliwa”, zostały uregulowane w rozdziale 2, a sprawy dopłat do cen oleju napędowego, opartych na konstrukcji “rocznej stawki dopłaty na 1 hektar użytków rolnych”, zostały uregulowane w rozdziale 3. Sprawozdanie przedstawia ponadto wniosek mniejszości obejmujący trzy szczegółowe poprawki do tekstu uchwalonego przez komisje.
Powyższe sprawozdanie komisji było rozpatrywane przez Sejm w drugim czytaniu obu projektów, na 98 posiedzeniu 23 stycznia 1997 r (sprawozdanie stenograficzne, s. 223–257). W trakcie dyskusji wniesiono wiele poprawek, wobec tego Sejm postanowił skierować je do komisji.
Komisje sejmowe 4 lutego 1997 r. przedstawiły dodatkowe sprawozdanie, porządkujące zgłoszone poprawki i zawierające rekomendacje komisji odnośnie przyjęcia bądź odrzucenia poszczególnych poprawek (druk sejmowy nr 2087 – A).
Sejm 7 lutego 1997 r przeprowadził głosowania w trakcie 100 posiedzenia, przyjmując w efekcie zaskarżoną ustawę o paliwie rolniczym. Jej treść jest zbieżna z projektem poselskim ustawy o takim samym tytule w tym sensie, że “określa zasady obniżania kwot podatku akcyzowego dla paliwa rolniczego oraz warunki stosowania paliwa rolniczego przez osoby uprawnione” (art. 1), uznając za paliwo rolnicze olej napędowy zwolniony (najpierw częściowo, a docelowo całkowicie) z podatku akcyzowego, zawierający marker i barwnik (art. 3 ust. 1 i 2, art. 5), nie przewidując zaś dopłat bezpośrednich na rzecz preferowanych podmiotów używających oleju napędowego w swojej działalności.

2. Senat rozpatrywał zaskarżoną ustawę na 94 posiedzeniu 6 marca 1997 r. (sprawozdanie stenograficzne, s. 67–93). Stanowisko senackich Komisji: Rolnictwa oraz Gospodarki Narodowej przedstawił senator sprawozdawca Jan Adamiak, stwierdzając, że ustawa w wersji uchwalonej przez Sejm spotyka się z krytyką (obszernie przedstawioną przez sprawozdawcę) ze względu na możliwość popełniania nadużyć (w tym korupcji) przy jej stosowaniu, z racji “technicznych trudności i olbrzymich kosztów wprowadzenia tego paliwa do obrotu”, a także ze względu na techniczne i finansowe aspekty kontroli dystrybucji i używania paliwa rolniczego. Senator sprawozdawca zwrócił także uwagę na uchybienia legislacyjne, w tym zasygnalizował zastrzeżenia w kwestii zakresu upoważnień ustawowych. Ostatni z zarzutów przedstawionych przez senatora sprawozdawcę dotyczył tego, że rozpatrywana ustawa jest, jego zdaniem, korzystna nie dla rolników, lecz dla pośredników (“faktycznych” i “papierowych”). W imieniu komisji senator sprawozdawca zarekomendował izbie “projekt całkowitego przeredagowania zapisów ustawy”, zmierzający do tego, “żeby podatek akcyzowy (...) był zwracany w formie rekompensaty obliczanej jako iloczyn podatku akcyzowego i liczby 75”, która to liczba “wynika ze średniego zużycia paliwa na hektar” (tamże, s. 69 i 70).
Z kolei sprawozdawca Komisji Inicjatyw i Prac Ustawodawczych, senator Adam Daraż, poinformował, że komisja ta zaproponowała przyjęcie ustawy w wersji sejmowej z kilkoma zmianami, “które wynikły z potrzeby zgodności przedłożenia sejmowego z tym, co zawierają inne ustawy” (tamże, s. 72). Treść tych propozycji, jak również treść zgłaszanych wniosków mniejszości oraz wystąpień w dyskusji może być w tym miejscu pominięta.
Poprawki Senatu uchwalone 6 marca 1997 r., przekazane Marszałkowi Sejmu 10 marca 1997 r. (druk sejmowy nr 2225), zmierzały do odmiennego uregulowania materii będącej przedmiotem zaskarżonej ustawy. Senat zaproponował zniesienie podziału ustawy na rozdziały, skreślenie załącznika oraz odmienne (całkowicie nowe) brzmienie tekstu, podzielonego na art. 1–7. W myśl uchwały Senatu ustawa ma określać “zasady rekompensaty podatku akcyzowego obciążającego paliwa używane do produkcji rolnej.” (art. 1). “Paliwa rolniczego” w postaci specjalnie barwionego oleju napędowego wersja senacka nie przewiduje. Odmiennie od wersji sejmowej, w myśl której ustawa miałaby wejść w życie z dniem ogłoszenia, w wersji senackiej przewidziano vacatio legis i wejście ustawy w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 7).
W uzasadnieniu uchwały Senatu przytoczono zwięźle argumenty, które na posiedzeniu izby omawiał senator sprawozdawca połączonych komisji, a także wyrażono opinię, że wejście w życie ustawy o paliwie rolniczym z dniem ogłoszenia jest praktycznie niemożliwe, ponieważ zaproponowane rozwiązania wymagają kilkumiesięcznego okresu vacatio legis. W dalszym ciągu czytamy m.in.: “Senat uznał za celowe przyjęcie bardziej racjonalnego rozwiązania. Opiera się ono na zasadzie, iż podmioty prowadzące gospodarstwa rolne otrzymają rekompensatę z tytułu podatku akcyzowego obciążającego paliwa używane do produkcji rolnej.” Pisząc o oczekiwanych skutkach proponowanej ustawy, autorzy stwierdzili: “Następstwem odniesienia rekompensaty podatku akcyzowego do jednostki powierzchni użytków rolnych jest to, iż rekompensata dotyczy zarówno zużycia paliwa przy pracach wykonywanych sprzętem własnym gospodarstwa, jak i wykonywanych w formie usług z zewnątrz. W związku z tym rzeczywistymi beneficjantami będą rolnicy, a nie usługodawcy (...)”
W kwestii finansowania dopłat do paliwa w cytowanym dokumencie stwierdzono: “Rekompensaty będą finansowane z budżetu państwa, ze środków pozostających w dyspozycji wojewodów. Senat uznał za celowe wprowadzenie okresu vacatio legis do końca bieżącego roku (...). Dzięki temu w pracach nad budżetem na rok 1998 zostaną zaplanowane środki na wypłatę rekompensat z tytułu podatku akcyzowego”. Autorzy uzasadnienia podkreślają na koniec: “Wdrażanie w życie tego typu rozwiązania nie wymaga dodatkowych inwestycji, a koszty wprowadzenia go w życie można precyzyjnie określić.”

3. O stanowisku wobec uchwały Senatu zajętym przez Prezydium Sejmu oraz sejmową Komisję Ustawodawczą była już mowa w części pierwszej niniejszego uzasadnienia. Przedstawiając Sejmowi 22 maja 1997 r. na 107 posiedzeniu argumentację, która legła u podstaw stanowiska Komisji Ustawodawczej, jej przewodniczący, poseł Jerzy Jaskiernia, stwierdził m.in., że ustawa Konstytucyjna przewiduje tylko trzy możliwości ustosunkowania się Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm: Senat może ją zaaprobować, może ją odrzucić albo może zaproponować poprawki, nie może natomiast uchwalić innej ustawy w miejsce tej, którą uchwalił Sejm. Nawiązując pośrednio do omówionego wyżej stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 5/93, przewodniczący Komisji wyraził pogląd, że teza o nieograniczonym zakresie poprawek senackich do nowej ustawy całościowej podlega interpretacji, która “musi mieścić się w kategorii poprawki”. “Gdyby Senat to samo rozwiązanie, które przyjął w sensie merytorycznym, przyjął w postaci poprawek do artykułów, które znalazły się w propozycjach sejmowych (...), wówczas sprawa byłaby na pograniczu dylematu, czy to jeszcze są poprawki. Tymczasem Senat postąpił inaczej.” Omawiając technikę legislacyjną zastosowaną w uchwale Senatu (por. wyżej pkt 2) poseł podkreślił, że “systematyka podejścia Senatu wskazuje na to, że nie przedłożył on poprawek do ustawy. Senat nadesłał jakościowo nowy tekst ustawy, który w istocie nie może być zakwalifikowany jako poprawka.” Zdaniem J. Jaskierni, w efekcie tego zabiegu nie zmieniony tytuł ustawy stał się nieadekwatny do proponowanej przez Senat treści: “Ustawa uchwalona przez Sejm rzeczywiście mówi o paliwie rolniczym, które zawiera marker, barwnik itd. Tymczasem Senat przyjął rozwiązanie, w ramach którego to pojęcie pojawia się tylko sytuacyjnie i mówi się o zasadach rekompensaty podatku akcyzowego (...) jest to zwykłe paliwo, natomiast pojawia się pewien mechanizm natury finansowej.” zasugerował on, że Senat “nie zmienił tytułu, bo się bał, że jak zmieni tytuł, to ewidentnie nie będą to poprawki do ustawy, tylko będzie nowa ustawa.” Zwracając uwagę, że według Ustawy Konstytucyjnej poprawki Senatu pociągające za sobą obciążenie budżetu państwa wymagają wskazania źródeł pokrycia, poseł powiedział: “Senat zrobił to, mówiąc, że będzie to zaplanowane w budżecie. Ale Komisja Ustawodawcza zajęła stanowisko, że tego typu wskazanie nie jest żadnym wskazaniem, bo istota wskazania polega na tym, iż trzeba bądź wskazać środki, bądź przewidzieć, w jakim innym trybie dojdzie do rozwiązania tego zagadnienia.” (wszystkie cytaty na podstawie Diariusza Sejmowego, s. 66).
W dyskusji nad stanowiskiem Prezydium i Komisji Ustawodawczej zdania były podzielone. Między innymi doszło do polemiki między posłami Ryszardem Bondyrą i Jerzym Jaskiernią. Poseł Bondyra wywodził w szczególności, że poprawki Senatu nie powodują pominięcia koniecznych etapów procesu legislacyjnego, gdyż “rozwiązanie proponowane przez Senat zostało pozytywnie zarekomendowane do drugiego czytania i dopiero w wyniku głosowania w Sejmie w trzecim czytaniu odrzucone. A więc to rozwiązanie w Sejmie przeszło cały proces legislacyjny od zgłoszenia inicjatywy poselskiej do trzeciego czytania.” (tamże, s. 68). Replikując, poseł J. Jaskiernia przyznał, że zachodzi “przypadkowa sytuacja, iż Sejm znał rozwiązania, które następnie zaproponował Senat”, ale wskazał na generalny wymiar problemu zakresu dopuszczalnych poprawek Senatu i precedensowy charakter sprawy. Jego zdaniem, dopuszczenie sytuacji, w której Senat w trybie uchwalenia zupełnie nowej ustawy pomija etap inicjatywy ustawodawczej i całej drogi ustawodawczej, stanowi zubożenie możliwości Sejmu, skoro ten nie ma możliwości wariantowego traktowania propozycji Senatu, a tylko wybór między przyjęciem i odrzuceniem, co, zdaniem mówcy, byłoby osłabieniem roli Sejmu w stosunku do modelu ustrojowego (tamże, s. 72).
W jednej z wypowiedzi afirmujących stanowisko Komisji Ustawodawczej zwrócono uwagę na słownikową definicję wyrazu “poprawka”, sugerując, że znaczy on tyle, co “drobne poprawienie jakiejś rzeczy, usunięcie niewielkiego braku, wprowadzenie uzasadnionej innowacji w jakimś zakresie, modyfikacja, zmiana”. Jako przykłady wskazano, że poprawka spodni nie mogłoby polegać na zrobieniu z nich spódnicy oraz że senacka poprawka do ustawy o ruchu drogowym nie mogłaby dotyczyć zaproponowania zamiast niej ustawy określającej zasady handlu pojazdami (tamże, s. 69 i 70).
Na tym samym posiedzeniu w dniu następnym (23 maja 1997 r.) pod głosowanie Sejmu poddano wniosek Prezydium Sejmu o pozostawienie uchwały Senatu bez rozpatrzenia. W głosowaniu wzięło udział 356 posłów. Za wnioskiem głosowało 229, przeciw 102, wstrzymało się od głosu 25 posłów (Diariusz Sejmowy, s. 6).


IV

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Precedensowy charakter niniejszej sprawy polega na tym, że po raz pierwszy Prezydent zaskarżył do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej (art. 18 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej; powołane w dalszym ciągu oznaczenia artykułów bez dodatkowego określenia odnoszą się do przepisów tej ustawy) przedstawioną mu do podpisu przez Marszałka Sejmu ustawę na tej podstawie, że wnioskodawca powziął wątpliwości co do tego, czy jest to ustawa przyjęta przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1. Wyłania się zatem zagadnienie stosunku pojęcia “ustawa” w rozumieniu art. 18 ust. 4 do pojęcia “ustawa przyjęta przez Sejm i Senat” w rozumieniu ust. 1 tego artykułu. W przypadkach kontroli prewencyjnej ustaw z reguły oba pojęcia niewątpliwie odnoszą się do tego samego desygnatu. Problem pojawia się wtedy, gdy Prezydent wnosi do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie, w trybie art. 18 ust. 4, przekazanej mu do podpisu ustawy, w stosunku do której podnosi zarzut nieprzyjęcia jej przez obie izby parlamentu. Zagadnienie to należy najpierw rozważyć generalnie, abstrahując w tym punkcie od kwestii dopuszczalności poprawek Senatu rozpatrywanych in casu.
Punktem wyjścia do znalezienia rozwiązania tego problemu na gruncie obowiązujących norm ustrojowych jest stwierdzenie, że chociaż obydwie izby parlamentu łącznie stanowią władzę ustawodawczą (art. 1), to w procesie ustawodawczym Sejmowi przypada rola wiodąca i dominująca (por. uzasadnienia do orzeczeń: U. 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 25 oraz K. 5/93, jw.). Sejm pełni niejako rolę “gospodarza” każdej ustawy w tym sensie, że izba niższa parlamentu rozpatruje inicjatywę ustawodawczą (art. 15 ust. 3 i 4) oraz uchwala każdą ustawę (art. 13), Marszałek Sejmu – działając jako reprezentant izby – przekazuje ustawę Senatowi (art. 17 ust. 1), a żadna z poprawek proponowanych przez Senat nie zmienia tekstu ustawy w toku trybu ustawodawczego, jak długo Sejm nie rozpatrzy odpowiedniej uchwały Senatu (wniosek z art. 17 ust. 4 w związku z art. 14 Ustawy Konstytucyjnej oraz art. 50 regulaminu Sejmu). W konsekwencji tylko Marszałek Sejmu, a nie Marszałkowie obu izb parlamentu, przedstawia ustawę Prezydentowi do podpisu (art. 18 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej). Również tylko Sejm, a nie obie izby parlamentu, jest władny ponownie uchwalić ustawę, gdy jest ona przedmiotem tzw. weta prezydenckiego (art. 18 ust. 3).
W myśl art. 18 ust. 1 ustawa może być prawidłowo przedstawiona Prezydentowi do podpisu dopiero po przyjęciu jej przez Sejm i Senat. Udział Senatu w postępowaniu ustawodawczym jest jednak nieobligatoryjny, gdyż w myśl art. 17 ust. 2 zdanie drugie, jeżeli Senat w określonym terminie nie podejmie uchwały w przedmiocie ustawy uchwalonej przez Sejm, uważa się ją za przyjętą z mocy normy konstytucyjnej. Natomiast do przyjęcia poprawek proponowanych przez Senat potrzebne jest zawsze ich rozpatrzenie przez Sejm, którego finałem jest głosowanie posłów nad poszczególnymi poprawkami. Za takim wnioskiem przemawia brzmienie art. 17 ust. 4, który przyjęcie poprawki Senatu z mocy normy konstytucyjnej wiąże nie z niepodjęciem uchwały przez Sejm, lecz z nieodrzuceniem przez Sejm poprawki senackiej bezwzględną większością głosów. O tym, czy Sejm odrzucił poprawkę bezwzględną większością głosów, czy też jej nie odrzucił wobec braku takiej większości, można mówić dopiero po poddaniu poprawki senackiej pod głosowanie, będące finałem jej rozpatrzenia przez Sejm. Za taką wykładnią art. 17 ust. 4 przemawia także ustrojowa pozycja Sejmu w systemie władzy ustawodawczej, w tym jego wiodąca, dominująca rola w procesie ustawodawczym jako “gospodarza” ustawy.
A zatem, chociaż na Sejmie spoczywa konstytucyjny obowiązek rozpatrzenia prawidłowo uchwalonych poprawek Senatu, nie można przyjąć, że w razie uchylenia się Sejmu od tego obowiązku poprawki te zostały automatycznie przyjęte z mocy normy konstytucyjnej. Oznacza to natomiast, że został pominięty obligatoryjny etap procesu ustawodawczego. Przedstawiona w takiej sytuacji przez Marszałka Sejmu Prezydentowi do podpisu ustawa w wersji uchwalonej przez Sejm jest dotknięta istotną wadą proceduralną – nie jest ustawą przyjętą przez obie izby parlamentu w rozumieniu art. 18 ust. 1. Jako ustawa niezgodna z konstytucją ze względu na naruszenie trybu ustawodawczego ustawa taka nie powinna być podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej, który w myśl art. 28 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej czuwa nad przestrzeganiem konstytucji. Prezydent jest jednak związany aktem Marszałka Sejmu dokonanym w trybie art. 18 ust. 1 w tym sensie, że rozbieżności zdań co do prawidłowości trybu ustawodawczego nie może rozstrzygnąć samodzielnie. W takiej sytuacji otwarta jest natomiast droga kontroli prewencyjnej przez Trybunał Konstytucyjny na wniosek Prezydenta w trybie art. 18 ust. 4. “Zgodność ustawy z Konstytucją”, o której mowa w tym przepisie, to zgodność z normami konstytucyjnymi zarówno treści tej ustawy, jak trybu ustawodawczego poprzedzającego ewentualne podpisanie jej przez Prezydenta (por. art. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami), w szczególności z art. 18 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej. Jeżeli ustawa przedstawiona Prezydentowi nie jest ustawą przyjętą przez Sejm i Senat w rozumieniu art. 18 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 17 ust. 4, to Trybunał Konstytucyjny, na wniosek Prezydenta, jest władny orzec o takiej niezgodności w trybie art. 18 ust. 4.

2. Problematyka dopuszczalnego zakresu poprawek Senatu do ustawy uchwalonej przez Sejm została szeroko omówiona w uzasadnieniu powołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 1993 r. w sprawie K. 5/93. Na stanowisko Trybunału wyrażone w tym orzeczeniu powołują się wszyscy uczestnicy postępowania, ale interpretują je, w aspekcie spornego w niniejszej sprawie zagadnienia, w sposób prowadzący do przeciwstawnych wniosków. Należy więc przypomnieć, że w owym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny zajmował się bezpośrednio sprawą poprawek uchwalonych przez Senat w związku z przedstawieniem mu przez Sejm ustawy nowelizującej inną, obowiązującą już ustawę, ale przy tej okazji wypowiedział kilka tez ogólniejszej natury. Trybunał stwierdził, że wszelkie poprawki Senatu muszą dotyczyć “wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi (...) Ustalenie, czy mamy do czynienia z poprawkami Senatu, czy też z propozycją nowej regulacji prawnej, możliwe jest tylko przy zbadaniu treści konkretnej poprawki do konkretnej ustawy. Ogólnie należy jednak przyjąć, że problemu z ustaleniem zakresu poprawek nie ma, gdy do Senatu trafia nowa ustawa, która po raz pierwszy reguluje jakieś zagadnienie bądź gdy jest to kolejna ustawa w danej materii, uchylająca w całości dotychczasową ustawę i zawierająca nowe uregulowanie tej samej materii. W takim wypadku merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony. Dotyczyć one mogą wszystkich przepisów tej ustawy, również mogą zawierać zupełnie odmienne uregulowania od przyjętych przez Sejm.” (OTK w 1993 r., cz. II, s. 387).
Trybunał Konstytucyjny w niniejszym składzie podziela w zasadzie stanowisko wyrażone w uzasadnieniu cytowanego orzeczenia co do rozumienia pojęcia poprawki, którego używa art. 17 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. W szczególności Trybunał Konstytucyjny zgadza się z poglądem, że poprawki Senatu muszą dotyczyć “wprost materii, która była przedmiotem regulacji w tym tekście, który został przekazany Senatowi”. Stwierdzenie to dotyczy zarówno sytuacji, gdy Senat wnosi poprawkę do ustawy nowelizującej istniejącą już ustawę, jak i ustawy uchwalonej po raz pierwszy bądź regulującej daną materię w sposób zupełnie odmienny niż to czyniła ustawa poprzednia. Z ostrożnością należy jednak podchodzić do sformułowania zawartego w cytowanym wywodzie, iż w wypadku ustawy, która po raz pierwszy reguluje daną materię, to “merytoryczny zakres poprawek Senatu jest praktycznie nieograniczony”. Stwierdzenie to nie uchyla bowiem owego generalnego ograniczenia wszelkich poprawek Senatu materią (przedmiotem regulacji) zawartą w ustawie uchwalonej przez Sejm. W trybie zgłaszania poprawek do ustawy uchwalonej przez Sejm, która jest ustawą “nową” w powyższym znaczeniu, Senat nie jest uprawniony do zastępowania treści tej ustawy treścią zupełnie inną, jeśli chodzi o tematykę i przedmiot regulacji, gdyż oznaczałoby to obejście przepisów o inicjatywie ustawodawczej Senatu (art. 15 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej) oraz o trybie czytań projektu ustawy w Sejmie (art. 33 i nast. regulaminu Sejmu). Zastrzeżenie zawarte w cytowanym uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 5/93, że poprawka nie może “dotyczyć (...) spraw, które w ogóle nie były przedmiotem rozpatrzenia przez Sejm” i że nie może prowadzić do “omijania wcześniejszych stadiów postępowania ustawodawczego” – mimo że Trybunał odniósł je wówczas tylko do poprawek do ustawy nowelizującej – dotyczy w istocie zgłaszanych przez Senat poprawek do każdej ustawy. Nie można natomiast mówić o tym, że poprawki dotyczą spraw, które nie były rozpatrzone przez Sejm wówczas, gdy Senat proponuje alternatywne (niekiedy wręcz przeciwstawne) w stosunku do przyjętych przez Sejm metody i instrumenty regulacji danej materii.
Konfrontując stanowisko, podtrzymywane w niniejszym składzie, zgodnie z którym poprawki Senatu nie mogą wykraczać poza przedmiot i materię uchwalonej przez Sejm i przedstawionej Senatowi ustawy, z treścią rozpatrywanej tu uchwały Senatu, należy zauważyć, że poprawki Senatu zmierzały do alternatywnego w stosunku do zawartego w ustawie uchwalonej przez Sejm unormowania sposobów realizacji celu, jaki przyświecał również tej ustawie. Celem tym jest niewątpliwie obniżenie kosztów zakupu paliwa (oleju napędowego) do celów gospodarczych dla pewnych kategorii podmiotów związanych z rolnictwem. Świadczy o tym zestawienie art. 1 ustawy uchwalonej przez Sejm, stosownie do którego “ustawa określa zasady obniżania podatku akcyzowego dla paliwa rolniczego oraz warunku stosowania paliwa rolniczego przez osoby uprawnione” z tekstem art. 1 zawartego w poprawce Senatu w brzmieniu: “Ustawa określa zasady rekompensaty podatku akcyzowego obciążającego paliwa używane do produkcji rolnej”. Materia ustawodawcza (przedmiot regulacji) jest w istocie ta sama. Tego związku poprawek Senatu z materią unormowaną przez Sejm nie podważa okoliczność, że Senat inaczej (węziej) niż Sejm określił krąg podmiotów uprawnionych do korzyści przewidzianych w ustawie oraz zasadniczo odmiennie uregulował formę tych korzyści, czyli środki służące realizacji przyjętego celu (dopłaty bezpośrednie, zwane “rekompensatami”, zamiast ulg i zwolnień w podatku pośrednim, jakim jest akcyza, realizowanych przez zakup tańszego, specjalnie znakowanego paliwa). Na tym wszak polega każda poprawka, że wprowadza jakąś zmianę w przedmiocie poprawianym.
Jak wynika z głosów w debacie senackiej oraz z uzasadnienia uchwały Senatu, krytyka rozwiązań uchwalonych przez Sejm w sposób spójny wiąże się z afirmacją rozwiązań proponowanych przez Senat.
O związku omawianych poprawek Senatu z materią unormowaną przez Sejm świadczy także okoliczność, że poprawki Senatu wyraźnie nawiązują (co przyznawali także przeciwnicy tezy o dopuszczalności poprawek uchwalonych przez Senat) do koncepcji zawartej w pierwszym projekcie poselskim – ustawy “o dopłatach do cen oleju napędowego do silników” (por. pkt III.1), który to projekt był w pracach sejmowych rozpatrywany łącznie z drugim projektem poselskim – “o paliwie rolniczym”, bliższym zaskarżonej ustawie (por. tamże). Rozpatrywanie przez Sejm in pleno oraz przez połączone komisje sejmowe obu koncepcji łącznie przeczy opinii o przypadkowości związku poprawek Senatu z pracami ustawodawczymi w Sejmie. Gdyby Sejm wówczas uznał, że chodzi o dwie różne sprawy, dwie odrębne materie ustawodawcze, to przecież nie rozpatrywałby obu projektów łącznie.
Fakt, iż Senat zgodził się na pozostawienie tytułu ustawy w brzmieniu proponowanym tylko w pierwszym projekcie mimo “podstawienia” treści nawiązującej do drugiego projektu nie ma istotnego znaczenia; ewentualna nieadekwatność tytułu byłaby bowiem uchybieniem wobec zasad techniki legislacyjnej, a nie wobec norm konstytucyjnych. Zresztą tytuł “o paliwie rolniczym”, przy założeniu jego umownego i “hasłowego”, a nie opisowego charakteru, można uznać za adekwatny w równym stopniu do obu koncepcji. W żadnej z koncepcji nie ma bowiem mowy o paliwie rolniczym w sensie dosłownym, gdyż myśl techniczna nie zna takiego pojęcia. W koncepcji sejmowej chodziło o specjalne oznaczanie oleju napędowego sprzedawanego taniej uprawnionym podmiotom dzięki rezygnacji z pobierania podatku akcyzowego, w koncepcji senackiej – o bezpośrednie świadczenia pieniężne na rzecz tych podmiotów, w wysokości kalkulowanej jako zryczałtowana “rekompensata” podatku akcyzowego obciążającego cenę “zwykłego” oleju napędowego.
Nie można wreszcie jednocześnie zgadzać się z cytowanym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego w kwestii zakresu poprawek senackich do ustawy nowej, wypowiedzianym w sprawie K. 5/93, a zarazem sugerować, że poprawki w rozumieniu art. 17 ust. 2 mogą najwyżej polegać na zmianach drobnych i cząstkowych,. nie mogą zaś dotyczyć zastąpienia dotychczasowej treści ustawy nową treścią. Zresztą w języku prawniczym, który co do znaczenia wielu słów wykazuje odrębności od języka potocznego, wyraz “poprawka” ma ugruntowaną treść, służąc oznaczeniu każdej zmiany wprowadzanej do przygotowywanego tekstu normatywnego. Przedstawiciele Prokuratora Generalnego na rozprawie przytaczali przykłady zgłaszania w pracach Zgromadzenia Narodowego nad nową konstytucją poprawek zmieniających treść całych rozdziałów, a nawet poprawki polegającej na zastąpieniu całego przygotowanego tekstu konstytucji – innym, alternatywnym tekstem. Nie ma też niczego nadzwyczajnego w tym, że do stosunkowo krótkiej ustawy o paliwie rolniczym Senat zgłosił poprawkę w całości zmieniającą jej treść.
W żadnym przepisie Ustawy Konstytucyjnej ustrojodawca nie zawarł przepisu precyzującego czy ograniczającego zakres dopuszczalnych poprawek Senatu, zatem – lege non distinguente – interpretator nie może arbitralnie posunąć się w ograniczeniach dalej w stosunku do tych ograniczeń, które z przepisów normujących proces ustawodawczy wywiódł Trybunał Konstytucyjny w sprawie K. 5/92. Nie można bowiem zawężająco interpretować przepisów o uprawnieniach, jakie przysługują w procesie ustawodawczym organowi, który na mocy konstytucji stanowi – wprawdzie nierównorzędne z Sejmem, ale integralne – ogniwo władzy ustawodawczej.
Wypada więc zgodzić się z tymi opiniami prezentowanymi w sprawie, że jedynym zgodnym z konstytucją sposobem wyrażenia przez Sejm ewentualnej dezaprobaty wobec poprawek uchwalonych przez Senat do zaskarżonej ustawy byłoby ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4, tj. w wyniku głosowania nad poszczególnymi poprawkami. Tego zaś Sejm nie uczynił. Nie można przy tym zakwalifikować stanowiska Sejmu przegłosowanego na posiedzeniu 23 maja 1997 r. (por. pkt III.7), jako odrzucenia poprawek Senatu w rozumianego powołanego przepisu. Chociaż bowiem w głosowaniu faktycznie została osiągnięta większość bezwzględna, to jego przedmiotem nie były poprawki Senatu, lecz wniosek Prezydium Sejmu o pozostawienie ich bez rozpatrzenia. Sejm w ogóle nie zajmował się treścią poszczególnych poprawek, odmawiając przedłożeniu senackiemu charakteru poprawek do uchwalonej ustawy.

3. Nie można zgodzić się z zarzutem przedstawicieli Sejmu, że uchwała Senatu narusza dyspozycję art. 17 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej. Przepis ten ma funkcję dyscyplinującą autorów poprawek, którym powinna towarzyszyć świadomość problemów finansowania. W związku z tym powinni oni wskazać – czy to w samej treści poprawek, czy w uzasadnieniu stosownej uchwały Senatu – źródła pokrycia wynikających z proponowanych poprawek obciążeń budżetu państwa. Obowiązkowi temu odpowiada obowiązek Sejmu zwrócenia w trakcie rozpatrywania poprawek Senatu bacznej uwagi na problem pokrycia obciążeń budżetowych, jakie wynikają z poprawek senackich, i dokonania oceny “wskazań”, o których mowa w art. 17 ust. 3. Żaden jednak przepis konstytucyjny nie daje Sejmowi prawa do uznania tych poprawek za niedopuszczalne z powodu uznania za niewystarczające “wskazań” zawartych w przedłożeniu senackim lub z powodu merytorycznie negatywnej ich oceny. Również i w takich sytuacjach jedyną dopuszczalną formą dezaprobaty Sejmu dla poprawek Senatu jest ich odrzucenie w trybie art. 17 ust. 4.
Wobec powyższego nie ma potrzeby ustosunkowania się do argumentów na rzecz tezy o zgodności stanowiska Senatu z art. 17 ust. 3, zawartych w przedstawionym w sprawie stanowisku Izby.

4. Wyprowadzając z obowiązującego stanu konstytucyjnego wnioski zawarte w pkt. 2 i 3 niniejszej części uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny ani nie wnika w zagadnienie merytorycznej trafności zaskarżonej ustawy oraz senackich poprawek do niej, ani nie rozstrzyga sporu o optymalny przebieg procesu legislacyjnego między izbami parlamentu. W kwestii wykonywania kompetencji Sejmu i Senatu w procesie ustawodawczym unormowania konstytucyjne są na tyle ramowe, że dopuszczają rozmaite regulaminowe uregulowanie i faktyczne ułożenie relacji obu izb. Wymogom racjonalności stanowienia prawa z pewnością służyłyby elementy współpracy i mediacji w przygotowywaniu poprawek senackich oraz w ich rozpatrywaniu przez Sejm. Niniejsza sprawa jest kolejną, która pokazuje praktyczne niedostatki w tej dziedzinie, negatywnie rzutujące na sprawność i racjonalność procesu ustawodawczego. Wypada o nich wspomnieć w tym miejscu dlatego, że problemy te nie po raz pierwszy stają się przedmiotem sporu między organami władzy ustawodawczej przed Trybunałem Konstytucyjnym.

5. Skoro zaskarżona ustawa jest w całości niekonstytucyjna z powodów proceduralnych i jako taka nie może być podpisana przez Prezydenta, zagadnienie konstytucyjności art. 6 ust. 3 tej ustawy nie ma decydującego znaczenia w niniejszej sprawie, jednak – wobec zarzutów podniesionych przez wnioskodawcę – wymaga rozważenia i rozstrzygnięcia zgodnie z dyspozycją art. 2 ustawy o TK. Nie bez znaczenia jest także oddziaływanie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na legislację w wymiarze szerszym niż rozpatrywany przypadek.
W całej rozciągłości trzeba podzielić zarzuty uczestników postępowania, iż kwestionowany przepis narusza konstytucyjne warunki (ograniczenia) wydawania rozporządzeń przez ministrów oraz związane z tym wymagania co do formułowania upoważnień ustawowych do wydawania takich rozporządzeń. W sprawach tych istnieje od wielu lat ugruntowana linia orzecznictwa konstytucyjnego, wyrażona m.in. w orzeczeniach Trybunału powoływanych przez uczestników postępowania.
Po pierwsze, zaskarżone upoważnienie ustawowe (w brzmieniu: “Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w porozumieniu z Ministrem Finansów, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady kontroli w zakresie stosowania paliwa rolniczego”) jest niezgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, ponieważ w istocie upoważnia nie do wydania rozporządzenia “w celu wykonania ustawy” w rozumieniu powołanej normy konstytucyjnej, lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień kontroli, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań ani wskazówek.
Po drugie, upoważnienie to jest niezgodne z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, ponieważ dopuszcza unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (nie zdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli. Wprowadzenie, w myśl zaskarżonej ustawy, specjalnie znakowanego i tańszego “paliwa rolniczego” do obrotu handlowego obok droższego paliwa “zwykłego” w sytuacji, gdy w sensie technicznym będą one wzajemnie zastępowalne, rodzi niebezpieczeństwo nadużyć w znacznej skali, uszczuplających należne dochody budżetu państwa (na co zwracano uwagę w debacie parlamentarnej). Na podstawie ogólnej wiedzy o stosunkach społeczno–gospodarczych w Polsce oraz doświadczenia życiowego można stwierdzić, że skuteczne zapobieganie takim nadużyciom i ich zwalczanie będzie wymagać rozbudowanego systemu kontroli powiązanego z władczymi (przymusowymi) działaniami w stosunku do osób i rzeczy, ingerującymi w sferę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy), w korzystanie z własności (art. 7 tych przepisów) oraz w inne prawa i swobody składające się na standard współczesnego demokratycznego państwa prawnego w myśl norm konstytucyjnych i norm prawa międzynarodowego. W demokratycznym państwie prawnym ingerencje takie mogą zaś następować tylko na podstawie ustawy.
Z powyższymi naruszeniami ściśle wiąże się, po trzecie, naruszenie art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, zgodnie z którym zakres działania organów państwa, ich właściwość, środki władcze stosowane wobec podmiotów organizacyjnie nie podporządkowanych tym organom, a także tryb ich stosowania muszą być unormowane w przepisach prawa. Brzmienie art. 3 ust. 2 nie precyzuje rangi przepisów stanowiących konieczną podstawę działania organów państwa, ale w doktrynie prawa konstytucyjnego zasada wyrażona w tym artykule jest powszechnie określana mianem zasady legalizmu, a więc wiąże się z wymaganiem ustawowych podstaw działania organów państwowych. Tylko bowiem ustawy, obok konstytucji (zwanej ustawą zasadniczą), są w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawnym realizującym zasadę podziału władz (art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy w związku z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej) samoistnymi źródłami prawa wewnętrznego. Zasadnicze zręby podstaw prawnych działania każdego organu władzy publicznej muszą być zawarte bezpośrednio w ustawie. Przepisy podustawowe, wydane z upoważnienia ustawy i w celu jej wykonania, mogą stanowić jedynie dopełnienie tych podstaw, zawierając szczegółowe, niezasadnicze elementy regulacji prawnej. Działanie organu władzy publicznej na podstawie rozporządzenia wydanego na podstawie blankietowej normy, jaką jest zaskarżony przepis (a więc w istocie na podstawie aktu samoistnego, a nie wykonawczego) nie byłoby działaniem zgodnym z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.