P 2/96
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
ORZECZENIE
z dnia 11 lutego 1997 r.
sygn. akt P. 2/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 11 lutego 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:
czy przepisy paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) są zgodne z przepisami artykułów 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami),
orzeka:
przepisy paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) nie są niezgodne z artykułami 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami).
Uzasadnienie:
I
1. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) z przepisami zawartymi w artykułach: 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami). Pytanie prawne zostało sformułowane w toku postępowania rozpoznającego pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o treści następującej: czy w sytuacji określonej w art. 41 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, przy braku w lokalu instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania należy obliczać wydatek na ten cel przyjmując, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wynosi dla czterech osób od 0–55 m2, a więc można przyjąć, iż równa jest faktycznie zajmowanej powierzchni lokalu (np. 30,72 m2), czy też owa normatywna powierzchnia jest stała i wynosi 55 m2?
Rozpoznając przedstawione przez Kolegium pytanie prawne skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że uzasadnione jest zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia ze wskazanymi w postanowieniu Sądu przepisami ustawy. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem treść odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie Kolegium.
W ocenie składu orzekającego NSA w tej sprawie uzasadniony jest pogląd, iż kwestionowane przepisy rozporządzenia nie są zgodne ze wskazanymi w postanowieniu przepisami ustawy, albowiem:
1) wykraczają poza granice upoważnienia określonego w przepisach ustawy, na podstawie których zostało wydane to rozporządzenie,
2) normują materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym niezgodnie z treścią upoważnienia,
3) zmieniają w istotny sposób treść rozwiązań prawnych przyjętych w samej ustawie.
Wskazanie w podstawie prawnej rozporządzenia szeregu przepisów ustawy upoważniających do wydania aktu wykonawczego, utrudnia wykazanie, z którym z tych przepisów związane jest unormowanie zawarte w § 2 rozporządzenia. W każdym razie do przyjęcia takiego unormowania nie upoważnia Rady Ministrów przepis art. 42 ust. 6 ustawy. Przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia rodzajów wydatków na zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Upoważnienie, o którym mowa nie może być utożsamiane z upoważnieniem do określenia sposobu ustalania wysokości wydatków, a tym bardziej różnicowania wysokości wydatków dla poszczególnych grup osób uprawnionych. Określenie rodzajów wydatków oznacza wskazanie typów, kategorii wydatków, a nie sposobu ustalania ich wysokości. W ramach wskazanych rodzajów, każdy z tych rodzajowo określonych wydatków, podlega zaliczeniu, z mocy ustawy, w pełnej wysokości. Skoro więc, jako rodzaj wydatku na zajmowany lokal, stanowiący podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, uznaje się wydatek na ogrzewanie lokalu i wody, to już wysokość tego rodzaju wydatku określają wydatki realnie ponoszone na zajmowany lokal.
Również przepisy art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy nie upoważniają do przyjęcia takiego unormowania jak w paragrafach 2 i 3 rozporządzenia.
Przepis art. 44 ust. 4 ustawy upoważnia do określenia, w jakich przypadkach wnioskodawcy przysługuje ryczałt na zakup opału oraz jego wysokości w zależności od sposobu ogrzewania wody i lokalu mieszkalnego. Nie jest to równoznaczne z ustalaniem sposobu obliczania wysokości wydatków na ten cel. Ryczał na zakup opału ustawodawca wiąże jedynie ze sposobem wypłacania dodatku mieszkaniowego (art. 44 ust. 1 ustawy), jako tę część dodatku, którą wypłaca się bezpośrednio do rąk uprawnionego. Uzależnienie przepisem paragrafu 3 zakwestionowanego rozporządzenia, wysokości ryczałtu od wysokości wydatków obliczanych w sposób określony w § 2 tego aktu jest niezgodne z art. 41 ust. 3 ustawy nakazującym przy obliczaniu·wysokości dodatku mieszkaniowego, a więc i wysokości ryczałtu na opał, uwzględniać wydatki faktycznie ponoszone na zajmowany lokal. Ponadto, wbrew postanowieniom art. 44 ust. 4 ustawy, wysokość ryczałtu określona w paragrafie 3 rozporządzenia nie została zróżnicowana w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody.
Przepis art. 45 ust. 3 ustawy upoważnia do uszczegółowienia zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i ich wypłat oraz nie może być rozumiany jako upoważniający do modyfikowania lub uzupełnienia zasad ustawowych. nie jest zatem dopuszczalne takie unormowanie zasad obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego i jego wypłaty, łącznie z ryczałtem na zakup opału, które zmienia określoną w ustawie istotę tych świadczeń i ich wysokość.
2. Prezes Rady Ministrów stwierdza w swoim stanowisku brak podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozporządzenia z przepisami ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, której przepis art. 44 stanowi odstępstwo od zasady, że bazą ustalania dodatku mieszkaniowego są wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową (art. 41 ust. 1 ustawy) lub faktyczne wydatki (art. 41 ust. 3 ustawy), w obydwu wypadkach pomniejszone o kwoty wynikające z art. 41 ust. 1 pkt 1–3 ustawy. Dodatek mieszkaniowy dotyczący lokali nie wyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną lub ciepłą wodę jest w części związanej z kosztami ogrzewania wody lub lokalu – zryczałtowany.
Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 44 ust. 4 omawianej ustawy Rada Ministrów została zobligowana do określenia wypadków, w których wnioskodawcy przysługuje ryczałt oraz wysokość tego ryczałtu, którą to dyspozycję wypełniają regulacje zamieszczone w paragrafach 2 i 3 zakwestionowanego rozporządzenia. Konsekwencją wprowadzenia ryczałtu jest ustalenie ekwiwalentnych a nie faktycznych, lecz ściśle oznaczonych rodzajów wydatków ustalonych na mocy delegacji zawartej w art. 42 ust. 6 tej ustawy (§ 2 rozporządzenia). Upoważnienie zawarte w art. 45 ust. 3 ustawy wypełniono częściowo regulacją zamieszczoną w paragrafach 3 oraz 4 – 6 omawianego rozporządzenia.
W świetle tych wywodów nie może budzić wątpliwości to, że ryczałt dotyczy lokali, dla których wnioskodawcy sami zakupują opał , natomiast wysokość ryczałtu jest niezależna od faktycznie poniesionych wydatków.
3. Również w ocenie Prokuratora Generalnego przepisy zawarte w paragrafach 2 i 3 zaskarżonego rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych nie są niezgodne z przepisami art. 42 ust. 6 i art. 44 ust. 4 w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, której przepisy zawarte w artykułach 40 ust. 3, 42 ust. 6, 43 ust. 5, 44 ust. 4 oraz 45 ust. 3 stanowią podstawę zakwestionowanego rozporządzenia.
Z omawianego rozporządzenia wynika, iż podstawę jego wydania stanowią przepisy artykułów: 40 ust. 3, 42 ust. 6, 43 ust. 5, 44 ust. 4 oraz 45 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji, dla oceny legalności zaskarżonych przepisów istotne znaczenie ma ustalenie, które konkretnie upoważnienia ustawy stały się podstawą ich wydania. W myśl stosowanych zasad i praktyki legislacyjnej “Przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego muszą wyraźnie określać sprawy przekazywane do unormowania” (§ 49 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310). Powołane w rozporządzeniu upoważnienia wydają się nie w pełni czynić zadość przytoczonemu postulatowi prawodawczemu, skoro skłoniły ich wykonawcę do łącznego ich powołania w badanym rozporządzeniu i powodują trudności identyfikacyjne poszczególnych przepisów rozporządzenia z podstawą ich wydania. Błędnie powołano w nim, jako podstawę wydania, art. 45 ust. 3 ustawy. Dotyczy bowiem materii nie objętej rozporządzeniem, a nadto stanowi wyłączną podstawę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571). Pozostałe cztery upoważnienia nie mogą być traktowane łącznie jako podstawa wydania zaskarżonych przepisów. Analiza tych przepisów na tle wymienionych upoważnień przemawia za przyjęciem, iż są one najbliższe upoważnieniom określonym w art. 42 ust. 6 i art. 44 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy.
Problematyka objęta pytaniem nie tyle wiąże się z legalnością zaskarżonych przepisów, co z wykładnią rozdziału 6 ustawy. Analiza zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że w aspekcie normatywnym nie odbiegają one od treści przepisów ustawy i mieszczą się w upoważnieniach przyjętych za podstawę ich wydania. W § 2 ust. 1 rozporządzenia powołano się bowiem na art. 42 ustawy jako podstawę jego realizacji. Podobnie w § 3 rozporządzenia wykonawca upoważnienia, przyjmując rozumienie przepisów ustawy w przedstawiony wyżej sposób, stwierdził, że przysługuje ryczałt w wysokości odpowiadającej procentowemu udziałowi wydatków obliczonych w sposób określony w § 2 rozporządzenia.
W tej sytuacji brak jest przesłanek do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z upoważnieniem i innymi przepisami ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciele: wnioskodawcy i uczestników postępowania – Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego podtrzymali przedstawione na piśmie stanowiska i zawartą w nich argumentację prawną, nie wnosząc do sprawy nowych elementów.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
1. Jak wynika z analizy akt sprawy, postawione przez NSA pytanie prawne nie jest prostym powtórzeniem pytania prawnego, skierowanego uprzednio do NSA przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pytanie sformułowane przez Kolegium oznaczało w istocie wątpliwość co do wykładni przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych w związku z art. 41 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Tłem tego pytania było bowiem konkretne postępowanie administracyjne w drugiej instancji, mające za przedmiot odwołanie od decyzji organu, który za “powierzchnię normatywną” w rozumieniu przepisów rozporządzenia uznał faktyczną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez określoną ilość osób, mieszczącą się w granicach, określonych przez art. 42 ust. 1 powołanej ustawy.
Kolegium oczekiwało od NSA podania właściwej interpretacji terminu prawnego “normatywna powierzchnia użytkowa lokalu”, przy czym jest oczywiste, iż od przyjęcia określonej wykładni tego przepisu przez NSA w sposób bezpośredni uzależniona jest treść rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. Organ ten zarazem nie kwestionuje legalności odnośnego przepisu rozporządzenia.
Tymczasem NSA postanowił zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów § 2 i 3 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z przepisami art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali.
Przedstawione przez NSA pytanie dotyczące legalności dwóch przepisów rozporządzenia, konfrontowanego z czterema przepisami ustawy, oznacza zatem podwójne rozszerzenie, a nawet zmianę charakteru pytania Kolegium: po pierwsze, zmienione zostało żądanie wykładni na żądanie orzeczenia przez Trybunał o legalności, po drugie, zakresem pytania objęto dodatkowo – w porównaniu do pytania Kolegium – jeden przepis rozporządzenia i cztery przepisy ustawy.
Z oczywistych względów NSA nie mógł wprost powtórzyć pytania Kolegium w formie wniosku o wykładnię przepisów rozporządzenia. taki wniosek jako wniosek dotyczący aktu podustawowego, wyłączonego spod kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni byłby niedopuszczalny i podlegałby odrzuceniu przez Trybunał. Dlatego też można uznać dopuszczalność wyrażonego przez NSA poglądu, który następująco uzasadnia modyfikację istoty i zakresu żądania Kolegium: od rozstrzygnięcia kwestii legalności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów zależy treść odpowiedzi NSA na pytanie Kolegium. Uchwała Sądu, zawierająca odpowiedź na pytanie prawne, wiąże w danej sprawie i Kolegium i Sąd, a postulowane rozstrzygnięcie o legalności przepisów jest tym bardziej konieczne, że sprawy o przyznanie dodatków mieszkaniowych, w których mogą mieć zastosowanie kwestionowane przepisy, nie są sprawami jednostkowymi.
Z uzasadnienia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego pośrednio wynika rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionej przez Kolegium, że przez “normatywną powierzchnię użytkową lokalu” Sąd ten rozumie powierzchnię, nie przekraczającą górnego limitu, ustalonego w art. 42 ust. 1 ustawy.
Merytoryczna odpowiedź na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego leży w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rolą Trybunału Konstytucyjnego jest tu jedynie ocena legalności wymienionych przepisów rozporządzenia z określonymi przepisami ustawy. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że przyjęcie przez ustawodawcę pewnych limitów (“normatywnej powierzchni użytkowej lokalu”), które stanowią kryterium faktyczne i określają zakres uprawnień mieszkańców do otrzymania pomocy finansowej w postaci dodatków mieszkaniowych, pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy, która zresztą nie jest przez Wnioskodawcę kwestionowana.
2. Zdaniem Trybunału, kwestionowane unormowanie rozporządzenia nie narusza wyprowadzonej z art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych (...) reguły, według której w sytuacjach, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, podstawę dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego stanowią faktyczne wydatki, ponoszone na lokal, bez różnicowania sytuacji osób uprawnionych do dodatków, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody. Przepis ten należy bowiem ujmować w kontekście dalszych unormowań ustawy, zwłaszcza art. 44 ust. 4 ustawy, który stanowi zasadniczą płaszczyznę odniesienia normatywnego, dla oceny legalności kwestionowanych przepisów. Zawiera on upoważnienie, zgodnie z którym Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia, w jakich wypadkach ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługuje ryczałt na zakup opału oraz określa jego wysokość w zależności od sposobu ogrzewania wody i lokalu mieszkalnego. Przepis ten wyraźnie zakłada, iż w pewnych stanach faktycznych – których ustawodawca bliżej nie normuje, pozostawiając to aktowi wykonawczemu – osoby uprawnione otrzymywać będą dodatki mieszkaniowe w postaci ryczałtu, czyli ustalonego ekwiwalentu, a nie refundacji poniesionych wydatków, udokumentowanych konkretnymi rachunkami.
Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem powołanego upoważnienia, ryczałt taki jest związany z wydatkami na zakup opału, a jego wysokość uzależniona od sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego i wody używanej w tym lokalu. Wprawdzie jest to dość daleko idące upoważnienie pod adresem Rady Ministrów, jednak to nie sposób sformułowania ani zakres tego upoważnienia ustawowego, ale sposób jego realizacji w akcie wykonawczym jest przedmiotem oceny Trybunału w niniejszym postępowaniu.
Przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów, wypełniając wskazane upoważnienie ustawowe, określił dwa stany faktyczne, w jakich zastosowanie znajduje metoda ryczałtowego obliczenia wydatków, a następnie dodatków mieszkaniowych: po pierwsze, dotyczy to lokali mieszkalnych, które nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania (ust. 1), po drugie lokali, które nie są wyposażone w instalację ciepłej wody (ust. 2). W sytuacjach takich rozporządzenie przyjmuje jako akceptowane, wydatki odpowiadające określonym w sposób bezwzględny równowartości liczby kilowatogodzin energii elektrycznej, przypadających na normatywną powierzchnię lokalu oraz na członków gospodarstwa domowego.
Zdaniem Trybunału, powyższe rozwiązanie nie oznacza, iż w przypadku osób zajmujących lokale nie wyposażone w instalacje doprowadzające z zewnątrz energię cieplną i ciepłą wodę – rozporządzenie nie uznaje rzeczywistych wydatków, poniesionych na te cele, a tylko kwoty wyliczone na podstawie norm. Dokonując takiej oceny Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze okoliczność, że bywają tak złożone sytuacje faktyczne, w których nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych, realnie ponoszonych wydatków i wówczas powstaje konieczność wyliczania ich metodą ryczałtową i dlatego to właśnie rozwiązanie przyjmuje kwestionowane rozporządzenie.
W praktyce występują różne sposoby ogrzewania lokalu i wody, zarówno energią elektryczną, gazem, opałem stałym (drewnem, węglem, koksem) oraz poprzez kombinację tych systemów (np. ogrzewanie lokalu energią elektryczną, a wody gazem itp). Prowadzić to musi do niesłychanych trudności w zakresie ustalenia faktycznych wydatków na dwa interesujące cele, zwłaszcza przy ogrzewaniu lokalu i wody energią elektryczną. Wszak energia ta zużywana jest w każdym gospodarstwie domowym na różne inne (niż ogrzewanie lokalu i wody) cele, m.in. takie jak: oświetlenie lokalu, zasilanie sprzętu kuchennego (lodówka, kuchenka, mikser, wentylator etc.), urządzeń utrzymania czystości (np. pralka, odkurzacz), wreszcie sprzętu audio–wizualnego (radio, telewizor, video, gramofon, magnetofon, sprzęt muzyczny, komputerowy i in.). Za fakt powszechnie znany należy przy tym uznać to, że w typowym gospodarstwie domowym instalowane są liczniki rejestrujące globalne zużycie energii elektrycznej przez wszystkie urządzenia. Nawet wówczas, gdy opłaty za energię są obliczane według tzw. taryfy nocnej – obejmują one zużycie energii przez różne media zasilane elektrycznie, np. piece, oświetlenie, lodówki, sprzęt rtv.
Można zatem przyjąć, że w lokalach pozbawionych instalacji dostarczających z zewnętrznych źródeł energię cieplną (c.o.) i ciepłą wodę nie jest możliwe technicznie – bez założenia specjalnej instalacji elektrycznej i podliczników – ustalenie i udowodnienie rzeczywistego zużycia energii elektrycznej na cele ogrzewania lokalu i wody. Tym samym niemożliwym jest ścisłe ustalenie wysokości wydatków, poniesionych na te cele w konkretnym gospodarstwie domowym.
Podobne trudności dowodowe dotyczą innych sposobów ogrzewania lokalu i wody, jeśli próbować precyzować np. proporcję zakupu i faktycznego zużycia w całości węgla , czy ustalać zużycie gazu na cele kuchenne i inne. Do tej właśnie kwestii nawiązuje pisemne stanowisko prezesa Rady Ministrów, stwierdzające, że “celem wprowadzenia powyższych unormowań (par. 2 i 3 rozporządzenia) było zapobieżenie ewentualnym nadużyciom uprawnień ze strony wnioskodawców kupujących opał, bowiem niewykonalne jest sprawowanie realnej kontroli sposobu i rzeczywistego spożytkowania tego opału”.
Na marginesie należy zauważyć, że również w większości lokali położonych w dużych kompleksach mieszkaniowych posiadających zasilanie z zewnątrz w energię cieplną i ciepłą wodę, jak budynki spółdzielni mieszkaniowych, mimo że opłaty czynszowe zawierają dokładne wskazanie należności za ogrzewanie lokalu i zużycie ciepłej wody – z reguły opłaty te są obliczane ryczałtowo, na podstawie standaryzowanych parametrów powierzchni lokalu – dla wyliczenia opłaty za ogrzewanie c.o. oraz ilości osób – dla obliczenia ilości i kosztu zużycia wody. Wyjątkowo natomiast, w przypadku lokali wyposażonych w wodomierze, czy – zupełnie sporadycznie – w liczniki c.o., możliwe jest ustalenie faktycznego zużycia ciepła i ciepłej wody oraz rozliczenie tego realnego kosztu.
3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia zarzut¸ że ryczałty ustalone w § 2 i 3 kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów różnicują sytuację osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego w zakresie wydatków na zajmowany lokal, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody, ponieważ: po pierwsze, nie sposób¸ jak już wspomniano ustalić jego rzeczywistych kosztów; po drugie, nie wykazano, że przyjęty ryczałt nie stanowi ekwiwalentu średnich, faktycznie ponoszonych¸ w przeciętnym (typowym) gospodarstwie domowym¸ wydatków na cele ogrzewania lokalu i zużywanej w nim ciepłej wody.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela również poglądu wnioskodawcy co do przekroczenia w § 2 rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego oraz unormowania niezgodnego z treścią upoważnienia, prowadzącego do istotnej zmiany rozwiązań prawnych przyjętych w samej ustawie. Trafnie ocenia to Prokurator Generalny twierdząc, że zaskarżone przepisy w aspekcie normatywnym nie odbiegają od treści przepisów ustawy i mieszczą się w upoważnieniach przyjętych za podstawę ich wydania. W § 2 ust. 1 rozporządzenia powołano się bowiem na art. 42 ustawy jako zasadę jego realizacji.
Zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności z ustawą § 3 rozporządzenia, poprzez odwołanie się w jego treści do metody ryczałtowej przyjętej w § 2, stanowić ma konsekwencję nielegalności poprzedzającego go przepisu § 2. Skoro zatem Trybunał nie uznał zasadności zarzutu w odniesieniu do pierwszego przepisu, na analogiczną ocenę zasługuje drugi spośród kwestionowanych przepisów rozporządzenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
z dnia 11 lutego 1997 r.
sygn. akt P. 2/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 11 lutego 1997 r. na rozprawie sprawy z wniosku składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o udzielenie odpowiedzi na następujące pytanie prawne:
czy przepisy paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) są zgodne z przepisami artykułów 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami),
orzeka:
przepisy paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) nie są niezgodne z artykułami 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami).
Uzasadnienie:
I
1. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zbadanie zgodności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) z przepisami zawartymi w artykułach: 41 ust. 3, 42 ust. 6, 44 ust. 4 i 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami). Pytanie prawne zostało sformułowane w toku postępowania rozpoznającego pytanie prawne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o treści następującej: czy w sytuacji określonej w art. 41 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, przy braku w lokalu instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania należy obliczać wydatek na ten cel przyjmując, iż normatywna powierzchnia użytkowa lokalu, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, wynosi dla czterech osób od 0–55 m2, a więc można przyjąć, iż równa jest faktycznie zajmowanej powierzchni lokalu (np. 30,72 m2), czy też owa normatywna powierzchnia jest stała i wynosi 55 m2?
Rozpoznając przedstawione przez Kolegium pytanie prawne skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że uzasadnione jest zbadanie przez Trybunał Konstytucyjny zgodności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia ze wskazanymi w postanowieniu Sądu przepisami ustawy. Od rozstrzygnięcia tej kwestii zależy bowiem treść odpowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego na pytanie Kolegium.
W ocenie składu orzekającego NSA w tej sprawie uzasadniony jest pogląd, iż kwestionowane przepisy rozporządzenia nie są zgodne ze wskazanymi w postanowieniu przepisami ustawy, albowiem:
1) wykraczają poza granice upoważnienia określonego w przepisach ustawy, na podstawie których zostało wydane to rozporządzenie,
2) normują materię przekazaną do uregulowania w akcie wykonawczym niezgodnie z treścią upoważnienia,
3) zmieniają w istotny sposób treść rozwiązań prawnych przyjętych w samej ustawie.
Wskazanie w podstawie prawnej rozporządzenia szeregu przepisów ustawy upoważniających do wydania aktu wykonawczego, utrudnia wykazanie, z którym z tych przepisów związane jest unormowanie zawarte w § 2 rozporządzenia. W każdym razie do przyjęcia takiego unormowania nie upoważnia Rady Ministrów przepis art. 42 ust. 6 ustawy. Przepis ten upoważnia Radę Ministrów do określenia rodzajów wydatków na zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Upoważnienie, o którym mowa nie może być utożsamiane z upoważnieniem do określenia sposobu ustalania wysokości wydatków, a tym bardziej różnicowania wysokości wydatków dla poszczególnych grup osób uprawnionych. Określenie rodzajów wydatków oznacza wskazanie typów, kategorii wydatków, a nie sposobu ustalania ich wysokości. W ramach wskazanych rodzajów, każdy z tych rodzajowo określonych wydatków, podlega zaliczeniu, z mocy ustawy, w pełnej wysokości. Skoro więc, jako rodzaj wydatku na zajmowany lokal, stanowiący podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, uznaje się wydatek na ogrzewanie lokalu i wody, to już wysokość tego rodzaju wydatku określają wydatki realnie ponoszone na zajmowany lokal.
Również przepisy art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy nie upoważniają do przyjęcia takiego unormowania jak w paragrafach 2 i 3 rozporządzenia.
Przepis art. 44 ust. 4 ustawy upoważnia do określenia, w jakich przypadkach wnioskodawcy przysługuje ryczałt na zakup opału oraz jego wysokości w zależności od sposobu ogrzewania wody i lokalu mieszkalnego. Nie jest to równoznaczne z ustalaniem sposobu obliczania wysokości wydatków na ten cel. Ryczał na zakup opału ustawodawca wiąże jedynie ze sposobem wypłacania dodatku mieszkaniowego (art. 44 ust. 1 ustawy), jako tę część dodatku, którą wypłaca się bezpośrednio do rąk uprawnionego. Uzależnienie przepisem paragrafu 3 zakwestionowanego rozporządzenia, wysokości ryczałtu od wysokości wydatków obliczanych w sposób określony w § 2 tego aktu jest niezgodne z art. 41 ust. 3 ustawy nakazującym przy obliczaniu·wysokości dodatku mieszkaniowego, a więc i wysokości ryczałtu na opał, uwzględniać wydatki faktycznie ponoszone na zajmowany lokal. Ponadto, wbrew postanowieniom art. 44 ust. 4 ustawy, wysokość ryczałtu określona w paragrafie 3 rozporządzenia nie została zróżnicowana w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody.
Przepis art. 45 ust. 3 ustawy upoważnia do uszczegółowienia zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i ich wypłat oraz nie może być rozumiany jako upoważniający do modyfikowania lub uzupełnienia zasad ustawowych. nie jest zatem dopuszczalne takie unormowanie zasad obliczania wysokości dodatku mieszkaniowego i jego wypłaty, łącznie z ryczałtem na zakup opału, które zmienia określoną w ustawie istotę tych świadczeń i ich wysokość.
2. Prezes Rady Ministrów stwierdza w swoim stanowisku brak podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozporządzenia z przepisami ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, której przepis art. 44 stanowi odstępstwo od zasady, że bazą ustalania dodatku mieszkaniowego są wydatki przypadające na normatywną powierzchnię użytkową (art. 41 ust. 1 ustawy) lub faktyczne wydatki (art. 41 ust. 3 ustawy), w obydwu wypadkach pomniejszone o kwoty wynikające z art. 41 ust. 1 pkt 1–3 ustawy. Dodatek mieszkaniowy dotyczący lokali nie wyposażonych w instalację doprowadzającą energię cieplną lub ciepłą wodę jest w części związanej z kosztami ogrzewania wody lub lokalu – zryczałtowany.
Zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 44 ust. 4 omawianej ustawy Rada Ministrów została zobligowana do określenia wypadków, w których wnioskodawcy przysługuje ryczałt oraz wysokość tego ryczałtu, którą to dyspozycję wypełniają regulacje zamieszczone w paragrafach 2 i 3 zakwestionowanego rozporządzenia. Konsekwencją wprowadzenia ryczałtu jest ustalenie ekwiwalentnych a nie faktycznych, lecz ściśle oznaczonych rodzajów wydatków ustalonych na mocy delegacji zawartej w art. 42 ust. 6 tej ustawy (§ 2 rozporządzenia). Upoważnienie zawarte w art. 45 ust. 3 ustawy wypełniono częściowo regulacją zamieszczoną w paragrafach 3 oraz 4 – 6 omawianego rozporządzenia.
W świetle tych wywodów nie może budzić wątpliwości to, że ryczałt dotyczy lokali, dla których wnioskodawcy sami zakupują opał , natomiast wysokość ryczałtu jest niezależna od faktycznie poniesionych wydatków.
3. Również w ocenie Prokuratora Generalnego przepisy zawarte w paragrafach 2 i 3 zaskarżonego rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych nie są niezgodne z przepisami art. 42 ust. 6 i art. 44 ust. 4 w związku z art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, której przepisy zawarte w artykułach 40 ust. 3, 42 ust. 6, 43 ust. 5, 44 ust. 4 oraz 45 ust. 3 stanowią podstawę zakwestionowanego rozporządzenia.
Z omawianego rozporządzenia wynika, iż podstawę jego wydania stanowią przepisy artykułów: 40 ust. 3, 42 ust. 6, 43 ust. 5, 44 ust. 4 oraz 45 ust. 3 ustawy. W tej sytuacji, dla oceny legalności zaskarżonych przepisów istotne znaczenie ma ustalenie, które konkretnie upoważnienia ustawy stały się podstawą ich wydania. W myśl stosowanych zasad i praktyki legislacyjnej “Przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego muszą wyraźnie określać sprawy przekazywane do unormowania” (§ 49 ust. 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (MP Nr 44, poz. 310). Powołane w rozporządzeniu upoważnienia wydają się nie w pełni czynić zadość przytoczonemu postulatowi prawodawczemu, skoro skłoniły ich wykonawcę do łącznego ich powołania w badanym rozporządzeniu i powodują trudności identyfikacyjne poszczególnych przepisów rozporządzenia z podstawą ich wydania. Błędnie powołano w nim, jako podstawę wydania, art. 45 ust. 3 ustawy. Dotyczy bowiem materii nie objętej rozporządzeniem, a nadto stanowi wyłączną podstawę rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571). Pozostałe cztery upoważnienia nie mogą być traktowane łącznie jako podstawa wydania zaskarżonych przepisów. Analiza tych przepisów na tle wymienionych upoważnień przemawia za przyjęciem, iż są one najbliższe upoważnieniom określonym w art. 42 ust. 6 i art. 44 ust. 4 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy.
Problematyka objęta pytaniem nie tyle wiąże się z legalnością zaskarżonych przepisów, co z wykładnią rozdziału 6 ustawy. Analiza zaskarżonych przepisów prowadzi do wniosku, że w aspekcie normatywnym nie odbiegają one od treści przepisów ustawy i mieszczą się w upoważnieniach przyjętych za podstawę ich wydania. W § 2 ust. 1 rozporządzenia powołano się bowiem na art. 42 ustawy jako podstawę jego realizacji. Podobnie w § 3 rozporządzenia wykonawca upoważnienia, przyjmując rozumienie przepisów ustawy w przedstawiony wyżej sposób, stwierdził, że przysługuje ryczałt w wysokości odpowiadającej procentowemu udziałowi wydatków obliczonych w sposób określony w § 2 rozporządzenia.
W tej sytuacji brak jest przesłanek do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z upoważnieniem i innymi przepisami ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciele: wnioskodawcy i uczestników postępowania – Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego podtrzymali przedstawione na piśmie stanowiska i zawartą w nich argumentację prawną, nie wnosząc do sprawy nowych elementów.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje.
1. Jak wynika z analizy akt sprawy, postawione przez NSA pytanie prawne nie jest prostym powtórzeniem pytania prawnego, skierowanego uprzednio do NSA przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Pytanie sformułowane przez Kolegium oznaczało w istocie wątpliwość co do wykładni przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych w związku z art. 41 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych. Tłem tego pytania było bowiem konkretne postępowanie administracyjne w drugiej instancji, mające za przedmiot odwołanie od decyzji organu, który za “powierzchnię normatywną” w rozumieniu przepisów rozporządzenia uznał faktyczną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego zajmowanego przez określoną ilość osób, mieszczącą się w granicach, określonych przez art. 42 ust. 1 powołanej ustawy.
Kolegium oczekiwało od NSA podania właściwej interpretacji terminu prawnego “normatywna powierzchnia użytkowa lokalu”, przy czym jest oczywiste, iż od przyjęcia określonej wykładni tego przepisu przez NSA w sposób bezpośredni uzależniona jest treść rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym przed Kolegium. Organ ten zarazem nie kwestionuje legalności odnośnego przepisu rozporządzenia.
Tymczasem NSA postanowił zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności przepisów § 2 i 3 wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów z przepisami art. 41 ust. 3, art. 42 ust. 6, art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 3 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali.
Przedstawione przez NSA pytanie dotyczące legalności dwóch przepisów rozporządzenia, konfrontowanego z czterema przepisami ustawy, oznacza zatem podwójne rozszerzenie, a nawet zmianę charakteru pytania Kolegium: po pierwsze, zmienione zostało żądanie wykładni na żądanie orzeczenia przez Trybunał o legalności, po drugie, zakresem pytania objęto dodatkowo – w porównaniu do pytania Kolegium – jeden przepis rozporządzenia i cztery przepisy ustawy.
Z oczywistych względów NSA nie mógł wprost powtórzyć pytania Kolegium w formie wniosku o wykładnię przepisów rozporządzenia. taki wniosek jako wniosek dotyczący aktu podustawowego, wyłączonego spod kompetencji TK do ustalania powszechnie obowiązującej wykładni byłby niedopuszczalny i podlegałby odrzuceniu przez Trybunał. Dlatego też można uznać dopuszczalność wyrażonego przez NSA poglądu, który następująco uzasadnia modyfikację istoty i zakresu żądania Kolegium: od rozstrzygnięcia kwestii legalności przepisów paragrafów 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów zależy treść odpowiedzi NSA na pytanie Kolegium. Uchwała Sądu, zawierająca odpowiedź na pytanie prawne, wiąże w danej sprawie i Kolegium i Sąd, a postulowane rozstrzygnięcie o legalności przepisów jest tym bardziej konieczne, że sprawy o przyznanie dodatków mieszkaniowych, w których mogą mieć zastosowanie kwestionowane przepisy, nie są sprawami jednostkowymi.
Z uzasadnienia pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego pośrednio wynika rozstrzygnięcie wątpliwości podniesionej przez Kolegium, że przez “normatywną powierzchnię użytkową lokalu” Sąd ten rozumie powierzchnię, nie przekraczającą górnego limitu, ustalonego w art. 42 ust. 1 ustawy.
Merytoryczna odpowiedź na pytanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego leży w kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego, a rolą Trybunału Konstytucyjnego jest tu jedynie ocena legalności wymienionych przepisów rozporządzenia z określonymi przepisami ustawy. Trybunał Konstytucyjny zauważa jednak, że przyjęcie przez ustawodawcę pewnych limitów (“normatywnej powierzchni użytkowej lokalu”), które stanowią kryterium faktyczne i określają zakres uprawnień mieszkańców do otrzymania pomocy finansowej w postaci dodatków mieszkaniowych, pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy, która zresztą nie jest przez Wnioskodawcę kwestionowana.
2. Zdaniem Trybunału, kwestionowane unormowanie rozporządzenia nie narusza wyprowadzonej z art. 41 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych (...) reguły, według której w sytuacjach, gdy powierzchnia użytkowa zajmowanego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, podstawę dla ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego stanowią faktyczne wydatki, ponoszone na lokal, bez różnicowania sytuacji osób uprawnionych do dodatków, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody. Przepis ten należy bowiem ujmować w kontekście dalszych unormowań ustawy, zwłaszcza art. 44 ust. 4 ustawy, który stanowi zasadniczą płaszczyznę odniesienia normatywnego, dla oceny legalności kwestionowanych przepisów. Zawiera on upoważnienie, zgodnie z którym Rada Ministrów określa w drodze rozporządzenia, w jakich wypadkach ubiegającemu się o dodatek mieszkaniowy przysługuje ryczałt na zakup opału oraz określa jego wysokość w zależności od sposobu ogrzewania wody i lokalu mieszkalnego. Przepis ten wyraźnie zakłada, iż w pewnych stanach faktycznych – których ustawodawca bliżej nie normuje, pozostawiając to aktowi wykonawczemu – osoby uprawnione otrzymywać będą dodatki mieszkaniowe w postaci ryczałtu, czyli ustalonego ekwiwalentu, a nie refundacji poniesionych wydatków, udokumentowanych konkretnymi rachunkami.
Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem powołanego upoważnienia, ryczałt taki jest związany z wydatkami na zakup opału, a jego wysokość uzależniona od sposobu ogrzewania lokalu mieszkalnego i wody używanej w tym lokalu. Wprawdzie jest to dość daleko idące upoważnienie pod adresem Rady Ministrów, jednak to nie sposób sformułowania ani zakres tego upoważnienia ustawowego, ale sposób jego realizacji w akcie wykonawczym jest przedmiotem oceny Trybunału w niniejszym postępowaniu.
Przepis § 2 rozporządzenia Rady Ministrów, wypełniając wskazane upoważnienie ustawowe, określił dwa stany faktyczne, w jakich zastosowanie znajduje metoda ryczałtowego obliczenia wydatków, a następnie dodatków mieszkaniowych: po pierwsze, dotyczy to lokali mieszkalnych, które nie są wyposażone w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania (ust. 1), po drugie lokali, które nie są wyposażone w instalację ciepłej wody (ust. 2). W sytuacjach takich rozporządzenie przyjmuje jako akceptowane, wydatki odpowiadające określonym w sposób bezwzględny równowartości liczby kilowatogodzin energii elektrycznej, przypadających na normatywną powierzchnię lokalu oraz na członków gospodarstwa domowego.
Zdaniem Trybunału, powyższe rozwiązanie nie oznacza, iż w przypadku osób zajmujących lokale nie wyposażone w instalacje doprowadzające z zewnątrz energię cieplną i ciepłą wodę – rozporządzenie nie uznaje rzeczywistych wydatków, poniesionych na te cele, a tylko kwoty wyliczone na podstawie norm. Dokonując takiej oceny Trybunał Konstytucyjny miał na uwadze okoliczność, że bywają tak złożone sytuacje faktyczne, w których nie jest możliwe ustalenie rzeczywistych, realnie ponoszonych wydatków i wówczas powstaje konieczność wyliczania ich metodą ryczałtową i dlatego to właśnie rozwiązanie przyjmuje kwestionowane rozporządzenie.
W praktyce występują różne sposoby ogrzewania lokalu i wody, zarówno energią elektryczną, gazem, opałem stałym (drewnem, węglem, koksem) oraz poprzez kombinację tych systemów (np. ogrzewanie lokalu energią elektryczną, a wody gazem itp). Prowadzić to musi do niesłychanych trudności w zakresie ustalenia faktycznych wydatków na dwa interesujące cele, zwłaszcza przy ogrzewaniu lokalu i wody energią elektryczną. Wszak energia ta zużywana jest w każdym gospodarstwie domowym na różne inne (niż ogrzewanie lokalu i wody) cele, m.in. takie jak: oświetlenie lokalu, zasilanie sprzętu kuchennego (lodówka, kuchenka, mikser, wentylator etc.), urządzeń utrzymania czystości (np. pralka, odkurzacz), wreszcie sprzętu audio–wizualnego (radio, telewizor, video, gramofon, magnetofon, sprzęt muzyczny, komputerowy i in.). Za fakt powszechnie znany należy przy tym uznać to, że w typowym gospodarstwie domowym instalowane są liczniki rejestrujące globalne zużycie energii elektrycznej przez wszystkie urządzenia. Nawet wówczas, gdy opłaty za energię są obliczane według tzw. taryfy nocnej – obejmują one zużycie energii przez różne media zasilane elektrycznie, np. piece, oświetlenie, lodówki, sprzęt rtv.
Można zatem przyjąć, że w lokalach pozbawionych instalacji dostarczających z zewnętrznych źródeł energię cieplną (c.o.) i ciepłą wodę nie jest możliwe technicznie – bez założenia specjalnej instalacji elektrycznej i podliczników – ustalenie i udowodnienie rzeczywistego zużycia energii elektrycznej na cele ogrzewania lokalu i wody. Tym samym niemożliwym jest ścisłe ustalenie wysokości wydatków, poniesionych na te cele w konkretnym gospodarstwie domowym.
Podobne trudności dowodowe dotyczą innych sposobów ogrzewania lokalu i wody, jeśli próbować precyzować np. proporcję zakupu i faktycznego zużycia w całości węgla , czy ustalać zużycie gazu na cele kuchenne i inne. Do tej właśnie kwestii nawiązuje pisemne stanowisko prezesa Rady Ministrów, stwierdzające, że “celem wprowadzenia powyższych unormowań (par. 2 i 3 rozporządzenia) było zapobieżenie ewentualnym nadużyciom uprawnień ze strony wnioskodawców kupujących opał, bowiem niewykonalne jest sprawowanie realnej kontroli sposobu i rzeczywistego spożytkowania tego opału”.
Na marginesie należy zauważyć, że również w większości lokali położonych w dużych kompleksach mieszkaniowych posiadających zasilanie z zewnątrz w energię cieplną i ciepłą wodę, jak budynki spółdzielni mieszkaniowych, mimo że opłaty czynszowe zawierają dokładne wskazanie należności za ogrzewanie lokalu i zużycie ciepłej wody – z reguły opłaty te są obliczane ryczałtowo, na podstawie standaryzowanych parametrów powierzchni lokalu – dla wyliczenia opłaty za ogrzewanie c.o. oraz ilości osób – dla obliczenia ilości i kosztu zużycia wody. Wyjątkowo natomiast, w przypadku lokali wyposażonych w wodomierze, czy – zupełnie sporadycznie – w liczniki c.o., możliwe jest ustalenie faktycznego zużycia ciepła i ciepłej wody oraz rozliczenie tego realnego kosztu.
3. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje uzasadnienia zarzut¸ że ryczałty ustalone w § 2 i 3 kwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów różnicują sytuację osób uprawnionych do dodatku mieszkaniowego w zakresie wydatków na zajmowany lokal, w zależności od sposobu ogrzewania lokalu i wody, ponieważ: po pierwsze, nie sposób¸ jak już wspomniano ustalić jego rzeczywistych kosztów; po drugie, nie wykazano, że przyjęty ryczałt nie stanowi ekwiwalentu średnich, faktycznie ponoszonych¸ w przeciętnym (typowym) gospodarstwie domowym¸ wydatków na cele ogrzewania lokalu i zużywanej w nim ciepłej wody.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela również poglądu wnioskodawcy co do przekroczenia w § 2 rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego oraz unormowania niezgodnego z treścią upoważnienia, prowadzącego do istotnej zmiany rozwiązań prawnych przyjętych w samej ustawie. Trafnie ocenia to Prokurator Generalny twierdząc, że zaskarżone przepisy w aspekcie normatywnym nie odbiegają od treści przepisów ustawy i mieszczą się w upoważnieniach przyjętych za podstawę ich wydania. W § 2 ust. 1 rozporządzenia powołano się bowiem na art. 42 ustawy jako zasadę jego realizacji.
Zarzut wnioskodawcy dotyczący niezgodności z ustawą § 3 rozporządzenia, poprzez odwołanie się w jego treści do metody ryczałtowej przyjętej w § 2, stanowić ma konsekwencję nielegalności poprzedzającego go przepisu § 2. Skoro zatem Trybunał nie uznał zasadności zarzutu w odniesieniu do pierwszego przepisu, na analogiczną ocenę zasługuje drugi spośród kwestionowanych przepisów rozporządzenia.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.