U 5/96
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
21
ORZECZENIE
z dnia 17 czerwca 1997 r.
Sygn. akt U. 5/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ferdynand Rymarz – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko–Sochacki
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 17 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków: Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP i Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że § 1 ust. 2 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego (Dz.Urz. MTiGM Nr 1, poz.1) jest:
niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) oraz z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99 ze zmianami)
orzeka:
Zarządzenie Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego (Dz.Urz.MTiGM Nr 1, poz. 1) jest niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i z art. 56 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99; zm.: z 1985 r. Nr 20, poz. 85; z 1990 r. Nr 36, poz. 206; z 1991 r. Nr 104, poz. 450; z 1996 r. Nr 136, poz. 636) w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, dokonanej artykułem 7 ustawy z dnia 19 marca 1997 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. Nr 43, poz. 272).
Uzasadnienie:
I
1. Federacja Związków Zawodowych Pracowników PKP w Warszawie wniosła o zbadanie zgodności § 1 ust. 2 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99 ze zmianami). Wnioskodawca kwestionuje zasadę ustalania wartości ekwiwalentu pieniężnego za bezpłatny deputat węglowy dla emerytów i rencistów kolejowych według średniej ceny zbytu loco kopalnia roku poprzedzającego rok planowany, skorygowany o przewidywany wskaźnik inflacji na rok następny. Z obliczeń wnioskodawcy wynika, że wartość ekwiwalentu za deputat wynosiła w 1996 r. 190,13 zł za 1000 kg, podczas gdy cena detaliczna za 1000 kg przekraczała znacznie 300 zł. Wnioskodawca uzupełnia swoje stanowisko opinią Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 lutego 1995 r. Nr RPO/122345/93/III/314/JL, skierowaną do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, stwierdzającą, że zamiana deputatu w naturze na ekwiwalent pieniężny dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy ekwiwalent odpowiada rzeczywistej wartości świadczenia w naturze. W tym stanie prawnym zarządzenie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
2. Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” wniosła o zbadanie zgodności § 1 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego, z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Komisja Krajowa kwestionuje we wniosku przyjętą w § 1 ust. 2 zarządzenia zasadę ustalania wartości ekwiwalentu pieniężnego za bezpłatny deputat węglowy dla emerytów i rencistów kolejowych jako niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Satysfakcjonujące dla wnioskodawców byłoby rozwiązanie polegające na przyjęciu za podstawę określenia wysokości ekwiwalentu ceny detalicznej węgla w miejscu zamieszkania uprawnionego. Takie rozwiązanie pozostałoby w zgodności z zasadami wynikającymi z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz nie naruszałoby normy prawnej zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin.
3. Z uwagi na to, że przedmiot sprawy objętej wnioskami Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP i Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” dotyczy tej samej kwestii, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 25 listopada 1996 r. uznał za celowe łączne rozpoznanie wymienionych wniosków.
4. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej nie podziela poglądów i sugestii wnioskodawców. Minister uważa, że art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin przyznaje emerytom i rencistom kolejowym prawo do deputatu węglowego na zasadach określonych odrębnymi przepisami i tymi odrębnymi przepisami są, jego zdaniem, przepisy zawarte w kolejnych zarządzeniach wydawanych od 1976 r. przez właściwego ministra w celu wykonania normy prawnej zawartej w art. 18 ustawy. Zasady przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego zostały zmienione zarządzeniem nr 47 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 października 1994 r. (Dz.Urz. MTiGM Nr 11, poz. 21), które określało realizację uprawnienia do deputatu wyłącznie w formie ekwiwalentu pieniężnego przyjmując jego wysokość jako średnią cenę zbytu węgla “orzech” loco kopalnia roku poprzedzającego rok planowany, skorygowaną o przewidywany wskaźnik inflacji na rok następny. Ponieważ środki finansowe na świadczenia emerytalne określane są corocznie przez ustawę budżetową, więc nie mogą być one zmieniane w ciągu roku budżetowego bez zmiany tej ustawy. Minister wyjaśnia, że powodem wprowadzonych zarządzeniem z 1994 r. zmian było zlikwidowanie przez PKP z dniem 31 grudnia 1994 r. składów opału. Minister przychylnie ustosunkował się do wystąpień emerytów i rencistów kwestionujących comiesięczne wypłacanie ekwiwalentu za deputat węglowy i w zarządzeniu Nr 55 z 30 grudnia 1995 r. ustalił, że ekwiwalent będzie wypłacany w dwóch terminach, natomiast utrzymał zasadę obliczania ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy.
5. Zdaniem Prokuratora Generalnego zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego jest niezgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. W uzasadnieniu Prokurator Generalny skoncentrował się na umotywowaniu braku legalności zaskarżonego zarządzenia. Ustosunkowując się do argumentów Ministra, Prokurator Generalny twierdzi, że zwrot “na zasadach określonych w odrębnych przepisach” zawarty w art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin nie określa o jakie przepisy chodzi i w żadnym razie nie może być odczytywany jako uprawnienie do wydawania aktu wykonawczego do ustawy. Normotwórcze działanie ministra musi znajdować podstawę prawną w ustawie, gdyż art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej tak stanowi. Warunek wydania aktu podustawowego “na podstawie ustawy” należy rozumieć jako warunek umieszczenia w ustawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia do wydania takiego aktu prawnego, czemu wielokrotnie dawał wyraz Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach (np. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 91). Fakt braku stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych (np. U. 1/86, OTK w 1986 r., s. 40; U. 5/86; OTK w 1986 r., s. 18). Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady legalności działania organów władzy i administracji państwowej. Wobec braku legalności zarządzenia Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że bezprzedmiotowe jest badanie merytorycznej zgodności przepisu § 1 ust. 2 tego zarządzenia ze wskazanymi przez wnioskodawców zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawców i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje stanowiska wyrażone na piśmie. Przedstawiciele wnioskodawców dodali, że w toku sporu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej podnosili brak legalności kwestionowanego zarządzenia. Przedstawiciele Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej pozostawili kwestię rozstrzygnięcia legalności kwestionowanego zarządzenia do uznania Trybunału Konstytucyjnego.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Trybunał Konstytucyjny badając merytoryczne zarzuty wnioskodawców, dostrzega konieczność objęcia kontrolą także kwestii określonych w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to jest zbadania nie tylko treści zaskarżonego aktu normatywnego, ale także kompetencji organu do jego wydania oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zagadnienie kompetencji organu prawodawczego odnosi się nie tylko do przepisu zaskarżonego przez wnioskodawców, ale dotyka całego zarządzenia. Organ, który nie ma uprawnienia do wydania zaskarżonego przepisu, nie ma oczywiście upoważnienia do wydania całego aktu normatywnego.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne zbadanie kwestii podniesionej przez Prokuratora Generalnego, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej nie posiadał kompetencji do wydania kwestionowanego zarządzenia, a więc, że zarządzenie zostało wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca znowelizował ostatnio art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Art. 7 ustawy z dnia 19 marca 1997 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 43, poz. 272) wprowadza w tej materii następujące brzmienie art. 18 ust. 2: Emerytowi lub renciście pobierającemu kolejową emeryturę lub kolejową rentę przysługuje prawo do deputatu węglowego w formie ekwiwalentu pieniężnego na zasadach określonych, w drodze zarządzenia, przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w porozumieniu z Ministrem Finansów; prawo do deputatu węglowego nie przysługuje jednak emerytowi lub renciście, jeżeli nie przysługiwało mu w zatrudnieniu, z tytułu którego powstało prawo do emerytury lub renty. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 kwietnia 1997 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 25). Stosownie do art. 24 ust. 2 tej ustawy przepisy wykonawcze dotychczas nie wydane na podstawie upoważnień przewidzianych m.in. w art. 7 właściwe organy wydadzą w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawodawca nieco odmiennie natomiast skonstruował upoważnienie do wydania aktów wykonawczych dla innych ustaw zmienionych tą ustawą, nie obejmujące jednak ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy przepisy wykonawcze wydane przed dniem jej wejścia w życie na podstawie upoważnień zawartych w ustawach wymienionych w tym przepisie (z pominięciem art. 7), które zostały zmienione niniejszą ustawą, zachowują moc do czasu wydania przepisów na podstawie upoważnień w brzmieniu określonym tą ustawą. Z przyjętej konstrukcji art. 24 ustawy o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych wynika wyraźnie, że ustawodawca przyjmuje, iż art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin w dotychczasowym brzmieniu nie stanowił upoważnienia dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do wydania zarządzenia wykonawczego.
Trybunał Konstytucyjny bierze z urzędu pod uwagę fakt, że kwestionowane zarządzenie nadal funkcjonuje w systemie prawnym, wywołując określone skutki prawne, a zatem konieczna jest konstytucyjna ocena jego legalności.
3. Prokurator Generalny w swoim stanowisku trafnie wykazuje brak legalności zaskarżonego zarządzenia, opartego niesłusznie na art. 18 ust. 1 (w dotychczasowym brzmieniu) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, co stanowi dostateczną podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności, bez potrzeby wnikania w analizę merytoryczną zgodności przepisu § 1 ust. 2 zarządzenia ze wskazanymi przez wnioskodawców przepisami konstytucyjnymi oraz ustawowymi. Podkreślić również należy że wnikliwa analiza uzasadnienia obu wniosków wskazuje, że obaj wnioskodawcy nie ograniczają się tylko do kwestii legalności § 1 ust. 2 zarządzenia, lecz dotykają problematyki legalności całego zarządzenia.
4. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że należało w tej sytuacji w pierwszej kolejności dokonać oceny kwestii podniesionych przez Prokuratora Generalnego, a przede wszystkim zbadać legalność zaskarżonego zarządzenia, a następnie ocenić legalność, zmiany sposobu realizacji dyspozycji normy prawnej art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin w brzmieniu przed nowelizacją, przyznającej dodatkowe uprawnienie osobom pobierającym emeryturę lub rentę kolejową do kolejowej opieki lekarskiej i deputatu węglowego. Zmiana treści normy prawnej, dokonana przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, doprowadziła w istocie do zastąpienia wydawania deputatu węglowego ekwiwalentem pieniężnym obliczanym na zasadach ustalanych przez ministra w wydanym przez siebie zarządzeniu.
5. Powołany przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, jako podstawa wydania kwestionowanego zarządzenia art. 18 ust. 1 stanowił, że: Emerytowi i renciście pobierającemu kolejową emeryturę lub kolejową rentę przysługuje prawo do kolejowej opieki lekarskiej i deputatu węglowego oraz do bezpłatnego i ulgowego przejazdu i przewozu kolejami, na zasadach określonych w odrębnych przepisach.... Z dalszego brzmienia tego artykułu nie wynikało jakiekolwiek uprawnienie dla tego ministra do uregulowania w drodze zarządzenia, że deputat węglowy wypłacać należy w formie ekwiwalentu pieniężnego. Przytoczony przepis ustawy nie zawierał normy kompetencyjnej dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do wydania jakiegokolwiek aktu prawnego. Użytego przez ustawodawcę określenia “na zasadach określonych w odrębnych przepisach” nie można potraktować jako upoważnienia ustawowego do uregulowania wskazanych spraw w drodze aktu wykonawczego. Zasady techniki prawodawczej wiążące rządowego prawodawcę jednoznacznie określają, że przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego muszą wskazywać podmiot upoważniony, określać wyraźnie sprawy przekazywane do unormowania oraz formę aktu, do którego upoważniają. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do tej kwestii. Uznając, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, nie może wchodzić w rachubę domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowane jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji (U. 5/86, OTK w 1986 r., Uw. 6/87, OTK w 1988 r.,). Użyte przez ustawodawcę, w omawianym artykule 18 ust. 1 określenie “deputat węglowy” oznacza, że chodzi o deputat w naturze. Ponieważ przyznanie przez ustawę prawa do świadczenia w naturze nie może być rozumiane jako ekwiwalent pieniężny za deputat węglowy, przeto taka zamiana bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy jest praktyką nie mającą żadnego uzasadnienia w przepisach prawnych. Ustawodawca, w uregulowaniach emerytalnych dotyczących różnych pracowniczych grup zawodowych, przyznaje im dodatki do emerytury i renty; np. w ustawie z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin (Dz.U. z 1995 r. Nr 30, poz. 154) przyznano dodatki do emerytury i renty w postaci dodatku pielęgnacyjnego, zasiłku pogrzebowego, świadczeń leczniczych, położniczych, rehabilitacyjnych, pobytu w domu pomocy społecznej i nie stwierdzono w trakcie stosowania tego prawa zamiany przyznanych świadczeń. Wynika z tego, jak słusznie podnosi Prokurator Generalny, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało nie tylko bez wyraźnego upoważnienia ustawowego z naruszeniem systemu źródeł prawa, ale także samowolnie zmieniło zakres regulacji przedmiotowej art. 18 ust. 1 ustawy, z ciążącego na państwie obowiązku dostarczania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego na ekwiwalent pieniężny.
6. Na tle dotychczasowych rozważań, budzą również wątpliwości, zasady obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy, ustalone w omawianym zarządzeniu, gdyż nie wynikają z postanowień ustawy. Zarządzenie modyfikując dotychczasowe normy prawne bez wspomnianego upoważnienia stanowi akt samoistny. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 21 stycznia 1997 r. (K. 18/96) zajął stanowisko, że takie działanie prawodawcy jest sprzeczne zarówno z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem uprawnień prawotwórczych ministra (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji), jak i z ogólnymi zasadami państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się w całej rozciągłości do kwestionowanego zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.
Granice dopuszczalnej regulacji przedmiotowych “zasad” wyznaczają postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji oraz relacje zachodzące między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa. W tym celu przepis ustawy upoważniającej, czyli w danym wypadku art. 18 ust. 1, powinien wyznaczać, co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze aktu wykonawczego; “nie można bowiem wykonywać tego, co nie zostało ustalone w ustawie” (K. 1/87, OTK w 1987 r.). Nie do przyjęcia jest także samo przekonanie organu wydającego akt wykonawczy, że kompetencja do unormowania jakiejś materii mu przysługuje, tzn. została przekazana do unormowania w sposób dorozumiany.
7. Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach stanął na stanowisku, że zakres spraw mogących podlegać regulacji w akcie wykonawczym określany jest poprzez granice upoważnienia do jego wydania. Wynika więc z nich zakaz stanowienia takich norm, których treść wykraczałaby poza zakres przewidziany w upoważnieniu oraz wydawania tych norm przez podmiot do tego nieupoważniony, a ponadto wydawanych w samoistnym akcie prawnym ministra, w którym nie mogą znaleźć się treści zarezerwowane dla ustawy oraz materie faktycznie już uregulowane w drodze ustawy. Należało podnieść, że Minister Sprawiedliwości kierując się tymi zasadami odmówił rejestracji kwestionowanego zarządzenia Nr 55 z 30 grudnia 1995 r. W swoim piśmie z 4 kwietnia 1996 r. skierowanym do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Minister trafnie zarzucił, że:
– zarządzenie to ma charakter samoistnego aktu prawnego, ponieważ akt ten reguluje prawa i obowiązki obywateli, a zatem powinien powoływać się na wyraźne upoważnienie ustawowe,
– upoważnienia tego nie zawiera art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, do którego nawiązuje w podstawie prawnej zarządzenie Nr 55.
8. W wyniku przeprowadzonego postępowania Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Prokuratora Generalnego i uznaje, że kwestionowane zarządzenie Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. jest niezgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy i jest także niezgodne z dotychczas obowiązującym brzmieniem art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 17 czerwca 1997 r.
Sygn. akt U. 5/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ferdynand Rymarz – przewodniczący
Zdzisław Czeszejko–Sochacki
Stefan J. Jaworski – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 17 czerwca 1997 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków: Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP i Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że § 1 ust. 2 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego (Dz.Urz. MTiGM Nr 1, poz.1) jest:
niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami) oraz z art. 18 ust.1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99 ze zmianami)
orzeka:
Zarządzenie Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego (Dz.Urz.MTiGM Nr 1, poz. 1) jest niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm. z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i z art. 56 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99; zm.: z 1985 r. Nr 20, poz. 85; z 1990 r. Nr 36, poz. 206; z 1991 r. Nr 104, poz. 450; z 1996 r. Nr 136, poz. 636) w brzmieniu sprzed nowelizacji tej ustawy, dokonanej artykułem 7 ustawy z dnia 19 marca 1997 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz.U. Nr 43, poz. 272).
Uzasadnienie:
I
1. Federacja Związków Zawodowych Pracowników PKP w Warszawie wniosła o zbadanie zgodności § 1 ust. 2 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz.U. Nr 23, poz. 99 ze zmianami). Wnioskodawca kwestionuje zasadę ustalania wartości ekwiwalentu pieniężnego za bezpłatny deputat węglowy dla emerytów i rencistów kolejowych według średniej ceny zbytu loco kopalnia roku poprzedzającego rok planowany, skorygowany o przewidywany wskaźnik inflacji na rok następny. Z obliczeń wnioskodawcy wynika, że wartość ekwiwalentu za deputat wynosiła w 1996 r. 190,13 zł za 1000 kg, podczas gdy cena detaliczna za 1000 kg przekraczała znacznie 300 zł. Wnioskodawca uzupełnia swoje stanowisko opinią Rzecznika Praw Obywatelskich z 10 lutego 1995 r. Nr RPO/122345/93/III/314/JL, skierowaną do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, stwierdzającą, że zamiana deputatu w naturze na ekwiwalent pieniężny dopuszczalna jest tylko wówczas, gdy ekwiwalent odpowiada rzeczywistej wartości świadczenia w naturze. W tym stanie prawnym zarządzenie pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych.
2. Komisja Krajowa NSZZ “Solidarność” wniosła o zbadanie zgodności § 1 zarządzenia Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego, z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz art. 18 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Komisja Krajowa kwestionuje we wniosku przyjętą w § 1 ust. 2 zarządzenia zasadę ustalania wartości ekwiwalentu pieniężnego za bezpłatny deputat węglowy dla emerytów i rencistów kolejowych jako niezgodną z zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, równości obywateli wobec prawa, ochrony praw nabytych oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Satysfakcjonujące dla wnioskodawców byłoby rozwiązanie polegające na przyjęciu za podstawę określenia wysokości ekwiwalentu ceny detalicznej węgla w miejscu zamieszkania uprawnionego. Takie rozwiązanie pozostałoby w zgodności z zasadami wynikającymi z art. 1 przepisów konstytucyjnych oraz nie naruszałoby normy prawnej zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin.
3. Z uwagi na to, że przedmiot sprawy objętej wnioskami Federacji Związków Zawodowych Pracowników PKP i Komisji Krajowej NSZZ “Solidarność” dotyczy tej samej kwestii, Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 25 listopada 1996 r. uznał za celowe łączne rozpoznanie wymienionych wniosków.
4. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej nie podziela poglądów i sugestii wnioskodawców. Minister uważa, że art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin przyznaje emerytom i rencistom kolejowym prawo do deputatu węglowego na zasadach określonych odrębnymi przepisami i tymi odrębnymi przepisami są, jego zdaniem, przepisy zawarte w kolejnych zarządzeniach wydawanych od 1976 r. przez właściwego ministra w celu wykonania normy prawnej zawartej w art. 18 ustawy. Zasady przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego zostały zmienione zarządzeniem nr 47 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 28 października 1994 r. (Dz.Urz. MTiGM Nr 11, poz. 21), które określało realizację uprawnienia do deputatu wyłącznie w formie ekwiwalentu pieniężnego przyjmując jego wysokość jako średnią cenę zbytu węgla “orzech” loco kopalnia roku poprzedzającego rok planowany, skorygowaną o przewidywany wskaźnik inflacji na rok następny. Ponieważ środki finansowe na świadczenia emerytalne określane są corocznie przez ustawę budżetową, więc nie mogą być one zmieniane w ciągu roku budżetowego bez zmiany tej ustawy. Minister wyjaśnia, że powodem wprowadzonych zarządzeniem z 1994 r. zmian było zlikwidowanie przez PKP z dniem 31 grudnia 1994 r. składów opału. Minister przychylnie ustosunkował się do wystąpień emerytów i rencistów kwestionujących comiesięczne wypłacanie ekwiwalentu za deputat węglowy i w zarządzeniu Nr 55 z 30 grudnia 1995 r. ustalił, że ekwiwalent będzie wypłacany w dwóch terminach, natomiast utrzymał zasadę obliczania ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy.
5. Zdaniem Prokuratora Generalnego zarządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. w sprawie przydzielania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego jest niezgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej oraz z art. 1 i art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. W uzasadnieniu Prokurator Generalny skoncentrował się na umotywowaniu braku legalności zaskarżonego zarządzenia. Ustosunkowując się do argumentów Ministra, Prokurator Generalny twierdzi, że zwrot “na zasadach określonych w odrębnych przepisach” zawarty w art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin nie określa o jakie przepisy chodzi i w żadnym razie nie może być odczytywany jako uprawnienie do wydawania aktu wykonawczego do ustawy. Normotwórcze działanie ministra musi znajdować podstawę prawną w ustawie, gdyż art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej tak stanowi. Warunek wydania aktu podustawowego “na podstawie ustawy” należy rozumieć jako warunek umieszczenia w ustawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia do wydania takiego aktu prawnego, czemu wielokrotnie dawał wyraz Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach (np. K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 91). Fakt braku stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczych (np. U. 1/86, OTK w 1986 r., s. 40; U. 5/86; OTK w 1986 r., s. 18). Zdaniem Prokuratora Generalnego zaskarżone zarządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, z naruszeniem zasady legalności działania organów władzy i administracji państwowej. Wobec braku legalności zarządzenia Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że bezprzedmiotowe jest badanie merytorycznej zgodności przepisu § 1 ust. 2 tego zarządzenia ze wskazanymi przez wnioskodawców zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustawy.
II
Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawców i Prokuratora Generalnego podtrzymali swoje stanowiska wyrażone na piśmie. Przedstawiciele wnioskodawców dodali, że w toku sporu z Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej podnosili brak legalności kwestionowanego zarządzenia. Przedstawiciele Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej pozostawili kwestię rozstrzygnięcia legalności kwestionowanego zarządzenia do uznania Trybunału Konstytucyjnego.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Trybunał Konstytucyjny badając merytoryczne zarzuty wnioskodawców, dostrzega konieczność objęcia kontrolą także kwestii określonych w art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to jest zbadania nie tylko treści zaskarżonego aktu normatywnego, ale także kompetencji organu do jego wydania oraz dochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu. Zagadnienie kompetencji organu prawodawczego odnosi się nie tylko do przepisu zaskarżonego przez wnioskodawców, ale dotyka całego zarządzenia. Organ, który nie ma uprawnienia do wydania zaskarżonego przepisu, nie ma oczywiście upoważnienia do wydania całego aktu normatywnego.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny uznaje za zasadne zbadanie kwestii podniesionej przez Prokuratora Generalnego, że Minister Transportu i Gospodarki Morskiej nie posiadał kompetencji do wydania kwestionowanego zarządzenia, a więc, że zarządzenie zostało wydane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.
2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że ustawodawca znowelizował ostatnio art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Art. 7 ustawy z dnia 19 marca 1997 r. o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych (Dz. U. Nr 43, poz. 272) wprowadza w tej materii następujące brzmienie art. 18 ust. 2: Emerytowi lub renciście pobierającemu kolejową emeryturę lub kolejową rentę przysługuje prawo do deputatu węglowego w formie ekwiwalentu pieniężnego na zasadach określonych, w drodze zarządzenia, przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w porozumieniu z Ministrem Finansów; prawo do deputatu węglowego nie przysługuje jednak emerytowi lub renciście, jeżeli nie przysługiwało mu w zatrudnieniu, z tytułu którego powstało prawo do emerytury lub renty. Ustawa została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 30 kwietnia 1997 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (art. 25). Stosownie do art. 24 ust. 2 tej ustawy przepisy wykonawcze dotychczas nie wydane na podstawie upoważnień przewidzianych m.in. w art. 7 właściwe organy wydadzą w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawodawca nieco odmiennie natomiast skonstruował upoważnienie do wydania aktów wykonawczych dla innych ustaw zmienionych tą ustawą, nie obejmujące jednak ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin. Stosownie do art. 24 ust. 1 tej ustawy przepisy wykonawcze wydane przed dniem jej wejścia w życie na podstawie upoważnień zawartych w ustawach wymienionych w tym przepisie (z pominięciem art. 7), które zostały zmienione niniejszą ustawą, zachowują moc do czasu wydania przepisów na podstawie upoważnień w brzmieniu określonym tą ustawą. Z przyjętej konstrukcji art. 24 ustawy o zmianie niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych wynika wyraźnie, że ustawodawca przyjmuje, iż art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin w dotychczasowym brzmieniu nie stanowił upoważnienia dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do wydania zarządzenia wykonawczego.
Trybunał Konstytucyjny bierze z urzędu pod uwagę fakt, że kwestionowane zarządzenie nadal funkcjonuje w systemie prawnym, wywołując określone skutki prawne, a zatem konieczna jest konstytucyjna ocena jego legalności.
3. Prokurator Generalny w swoim stanowisku trafnie wykazuje brak legalności zaskarżonego zarządzenia, opartego niesłusznie na art. 18 ust. 1 (w dotychczasowym brzmieniu) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, co stanowi dostateczną podstawę stwierdzenia jego niekonstytucyjności, bez potrzeby wnikania w analizę merytoryczną zgodności przepisu § 1 ust. 2 zarządzenia ze wskazanymi przez wnioskodawców przepisami konstytucyjnymi oraz ustawowymi. Podkreślić również należy że wnikliwa analiza uzasadnienia obu wniosków wskazuje, że obaj wnioskodawcy nie ograniczają się tylko do kwestii legalności § 1 ust. 2 zarządzenia, lecz dotykają problematyki legalności całego zarządzenia.
4. Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że należało w tej sytuacji w pierwszej kolejności dokonać oceny kwestii podniesionych przez Prokuratora Generalnego, a przede wszystkim zbadać legalność zaskarżonego zarządzenia, a następnie ocenić legalność, zmiany sposobu realizacji dyspozycji normy prawnej art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin w brzmieniu przed nowelizacją, przyznającej dodatkowe uprawnienie osobom pobierającym emeryturę lub rentę kolejową do kolejowej opieki lekarskiej i deputatu węglowego. Zmiana treści normy prawnej, dokonana przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, doprowadziła w istocie do zastąpienia wydawania deputatu węglowego ekwiwalentem pieniężnym obliczanym na zasadach ustalanych przez ministra w wydanym przez siebie zarządzeniu.
5. Powołany przez Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, jako podstawa wydania kwestionowanego zarządzenia art. 18 ust. 1 stanowił, że: Emerytowi i renciście pobierającemu kolejową emeryturę lub kolejową rentę przysługuje prawo do kolejowej opieki lekarskiej i deputatu węglowego oraz do bezpłatnego i ulgowego przejazdu i przewozu kolejami, na zasadach określonych w odrębnych przepisach.... Z dalszego brzmienia tego artykułu nie wynikało jakiekolwiek uprawnienie dla tego ministra do uregulowania w drodze zarządzenia, że deputat węglowy wypłacać należy w formie ekwiwalentu pieniężnego. Przytoczony przepis ustawy nie zawierał normy kompetencyjnej dla Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej do wydania jakiegokolwiek aktu prawnego. Użytego przez ustawodawcę określenia “na zasadach określonych w odrębnych przepisach” nie można potraktować jako upoważnienia ustawowego do uregulowania wskazanych spraw w drodze aktu wykonawczego. Zasady techniki prawodawczej wiążące rządowego prawodawcę jednoznacznie określają, że przepisy upoważniające do wydania aktu wykonawczego muszą wskazywać podmiot upoważniony, określać wyraźnie sprawy przekazywane do unormowania oraz formę aktu, do którego upoważniają. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie odnosił się do tej kwestii. Uznając, że upoważnienie ustawowe podlega zawsze ścisłej, literalnej wykładni, nie może wchodzić w rachubę domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim nie wymienionych w drodze np. wykładni celowościowej. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowane jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji (U. 5/86, OTK w 1986 r., Uw. 6/87, OTK w 1988 r.,). Użyte przez ustawodawcę, w omawianym artykule 18 ust. 1 określenie “deputat węglowy” oznacza, że chodzi o deputat w naturze. Ponieważ przyznanie przez ustawę prawa do świadczenia w naturze nie może być rozumiane jako ekwiwalent pieniężny za deputat węglowy, przeto taka zamiana bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy jest praktyką nie mającą żadnego uzasadnienia w przepisach prawnych. Ustawodawca, w uregulowaniach emerytalnych dotyczących różnych pracowniczych grup zawodowych, przyznaje im dodatki do emerytury i renty; np. w ustawie z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin (Dz.U. z 1995 r. Nr 30, poz. 154) przyznano dodatki do emerytury i renty w postaci dodatku pielęgnacyjnego, zasiłku pogrzebowego, świadczeń leczniczych, położniczych, rehabilitacyjnych, pobytu w domu pomocy społecznej i nie stwierdzono w trakcie stosowania tego prawa zamiany przyznanych świadczeń. Wynika z tego, jak słusznie podnosi Prokurator Generalny, że kwestionowane zarządzenie wydane zostało nie tylko bez wyraźnego upoważnienia ustawowego z naruszeniem systemu źródeł prawa, ale także samowolnie zmieniło zakres regulacji przedmiotowej art. 18 ust. 1 ustawy, z ciążącego na państwie obowiązku dostarczania emerytom i rencistom kolejowym deputatu węglowego na ekwiwalent pieniężny.
6. Na tle dotychczasowych rozważań, budzą również wątpliwości, zasady obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za deputat węglowy, ustalone w omawianym zarządzeniu, gdyż nie wynikają z postanowień ustawy. Zarządzenie modyfikując dotychczasowe normy prawne bez wspomnianego upoważnienia stanowi akt samoistny. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 21 stycznia 1997 r. (K. 18/96) zajął stanowisko, że takie działanie prawodawcy jest sprzeczne zarówno z konstytucyjnie wyznaczonym zakresem uprawnień prawotwórczych ministra (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji), jak i z ogólnymi zasadami państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych). To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego odnosi się w całej rozciągłości do kwestionowanego zarządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej.
Granice dopuszczalnej regulacji przedmiotowych “zasad” wyznaczają postanowienia ustawy determinujące wykonawczy charakter tej regulacji oraz relacje zachodzące między przepisami należącymi do różnych szczebli hierarchicznego systemu prawa. W tym celu przepis ustawy upoważniającej, czyli w danym wypadku art. 18 ust. 1, powinien wyznaczać, co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny kierunek unormowań, jakie mają nastąpić w drodze aktu wykonawczego; “nie można bowiem wykonywać tego, co nie zostało ustalone w ustawie” (K. 1/87, OTK w 1987 r.). Nie do przyjęcia jest także samo przekonanie organu wydającego akt wykonawczy, że kompetencja do unormowania jakiejś materii mu przysługuje, tzn. została przekazana do unormowania w sposób dorozumiany.
7. Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach stanął na stanowisku, że zakres spraw mogących podlegać regulacji w akcie wykonawczym określany jest poprzez granice upoważnienia do jego wydania. Wynika więc z nich zakaz stanowienia takich norm, których treść wykraczałaby poza zakres przewidziany w upoważnieniu oraz wydawania tych norm przez podmiot do tego nieupoważniony, a ponadto wydawanych w samoistnym akcie prawnym ministra, w którym nie mogą znaleźć się treści zarezerwowane dla ustawy oraz materie faktycznie już uregulowane w drodze ustawy. Należało podnieść, że Minister Sprawiedliwości kierując się tymi zasadami odmówił rejestracji kwestionowanego zarządzenia Nr 55 z 30 grudnia 1995 r. W swoim piśmie z 4 kwietnia 1996 r. skierowanym do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej Minister trafnie zarzucił, że:
– zarządzenie to ma charakter samoistnego aktu prawnego, ponieważ akt ten reguluje prawa i obowiązki obywateli, a zatem powinien powoływać się na wyraźne upoważnienie ustawowe,
– upoważnienia tego nie zawiera art. 18 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, do którego nawiązuje w podstawie prawnej zarządzenie Nr 55.
8. W wyniku przeprowadzonego postępowania Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Prokuratora Generalnego i uznaje, że kwestionowane zarządzenie Nr 55 Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 30 grudnia 1995 r. jest niezgodne z art. 56 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy i jest także niezgodne z dotychczas obowiązującym brzmieniem art. 18 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.