Pełny tekst orzeczenia

24

POSTANOWIENIE
z dnia 9 maja 2000 r.

Sygn. T. 5/00




Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Stefan J. Jaworski

Po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miejskiej Chełmży z 14 stycznia 2000 r. o stwierdzenie niezgodności:
przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia wykazu powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz.U. Nr 110, poz. 1264) z przepisami art. 1, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej



p o s t a n a w i a :

na podstawie art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643) odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.

Uzasadnienie:

Rada Miejska Chełmży wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 1999 r. w sprawie określenia wykazu powiatów (gmin) zagrożonych szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym (Dz.U. Nr 110, poz. 1264) z przepisami art. l, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek ten został skierowany do wstępnego rozpoznania. Zarządzeniem z 17 lutego 2000 r. sędzia Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie art. 36 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez: 1) powołanie, stosownie do art. 32 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, przepisu prawa wskazującego, że kwestionowany akt normatywny dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy oraz wskazanie na czym polega interes gminy, żeby gmina została zamieszczona w załączniku do tego rozporządzenia, 2) wskazanie interesu wynikającego z uchylenia rozporządzenia wobec innych powiatów (gmin) znajdujących się w wykazie do tego rozporządzenia, gdyż gmina wniosła o uchylenie całego rozporządzenia, 3) uzasadnienie dlaczego i w jakim zakresie poszczególne przepisy rozporządzenia naruszyły interesy wnioskodawcy i na czym polega ich niezgodność z kolejnymi przepisami art. art. 1, 2 i 32 ust. 1 Konstytucji, 4) wyjaśnienie czy powołany w uzasadnieniu wniosku art. 65 ust. 5 Konstytucji także jest objęty wzorcem konstytucyjnym.
W odpowiedzi na zarządzenie sędziego TK w sprawie uzupełnienia braków formalnych, Rada Miejska w Chełmży podtrzymała argumentację zawartą we wniosku z 14 stycznia 2000 r. Rada rozszerzyła swoje stanowisko w sprawie legitymacji prawnej do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, powołując się na art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 65 ust. 5 Konstytucji. Rada Miejska Chełmży przyznaje w swoim wniosku, że zadania z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy uregulowane są w przepisach ustaw o samorządzie powiatowym i województwa. Zdaniem jej realizacja tego zadania “winna być celem wszystkich władz publicznych, w tym również samorządów gminnych”. Obowiązek ten, w ocenie Rady Miasta Chełmży, wynika z art. 65 ust. 5 Konstytucji. Pozbawienie zatem miasta Chełmży statutu gminy zagrożonej strukturalnym bezrobociem, pozbawia znaczną część mieszkańców środków do życia. Ponieważ wykonanie kwestionowanego rozporządzenia “narusza prawa najbiedniejszej części społeczeństwa”, wobec tego zdaniem Rady Miasta Chełmży, nie jest realizowana zasada równego traktowania obywateli i sprawiedliwości społecznej.
Zdaniem wnioskodawcy władze publiczne powinny prowadzić politykę zmierzającą do daleko idącej pomocy obywatelom w zakresie łagodzenia skutków bezrobocia. Kwestionowane rozporządzenie zmierza “do jednoznacznego ograniczenia a nawet wręcz wyłączenia pewnych grup obywateli spod opieki Państwa”.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest odpowiedź na zasadnicze dla sprawy pytanie, czy Rada Miejska Chełmży upoważniona jest do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie, w której kwestionowany akt normatywny nie dotyczy spraw objętych jej zakresem działania.
Wnioskodawca swoją legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wywodzi z:
1) art. 65 ust. 5 Konstytucji, który stanowi, że “Władze publiczne prowadzą politykę zmierzającą do pełnego, produktywnego zatrudnienia poprzez realizowanie programów zwalczania bezrobocia, w tym organizowanie i wspieranie poradnictwa i szkolenia zawodowego oraz robót publicznych i prac interwencyjnych”,
2) art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów i z art. 7 ust. 1 tej ustawy, który określa zadania własne służące do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepisy na które powołuje się Rada Miasta Chełmży nie zawierają podstawy prawnej (w rozumieniu art. 191 ust. 2 Konstytucji) do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego w omawianej sprawie. Zasadniczym argumentem przemawiającym za tym stanowiskiem jest art. 163 Konstytucji, który wyraźnie rozdziela wykonanie zadań publicznych pomiędzy wskazane podmioty. O tym jakie zadania publiczne są wykonywane przez określone podmioty (czyli samorząd terytorialny lub inne organy władz publicznych) rozstrzyga norma kompetencyjna nakładająca obowiązek realizacji wskazanego zadania lub sprawy przez wskazany podmiot. Z jednej strony nakłada na ten podmiot obowiązek, realizacji tego zadania, z drugiej zaś uprawnia ten podmiot do podejmowania określonych działań zmierzających do osiągnięcia zamierzonego celu, zgodnie z obowiązującą procedurą prawną.
Przepis art. 164 ust. 3 Konstytucji określa zakres przedmiotowy działania gminy i stanowi, że “gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego”. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) w art. 6 ust. 1 powtarza tę normę konstytucyjną w zmienionym nieco brzmieniu “Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.”
Z analizy przepisów prawnych wynika, że zakres działania gminy jest bardzo szeroki, ale jednak nie obejmuje wszystkich spraw, gdyż część tych zadań została przekazana przepisami ustawowymi do zakresu działania innych jednostek samorządu powiatowego, czy też województwa. Ustawa o samorządzie województwa (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 576 ze zm.) w art. 14 wymienia najważniejsze zadania o charakterze wojewódzkim. Wśród tych zadań znajduje się przeciwdziałanie bezrobociu i aktywizacji lokalnego rynku pracy (art. 14 ust. 1 pkt 15). Także ustawa o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 578 ze zm.) w art. 4 w pkt. 17 nakłada na powiat wykonanie zadania publicznego o charakterze ponadgminnym w zakresie przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy. Natomiast takiego postanowienia nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym.
W takim więc zakresie gmina nie ma podstawy prawnej do wykonywania zadania należącego do innej jednostki samorządu terytorialnego, mimo, że uważa dany problem za ważny dla swojej wspólnoty.
W zakresie zaś wykonywania zadań publicznych jednostka samorządu terytorialnego działa na podstawie i w granicach prawa. Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, chyba że dotyczy on spraw zleconych. Wówczas dodatkowo bierze się pod uwagę kryterium celowości, rzetelności i gospodarności. Każda czynność z zakresu administracji publicznej wykonywanej przez samorząd lokalny podlega kontroli wewnętrznej lub nadzorowi. Z tego też względu gmina nie może wykonywać zadania z zakresu administracji publicznej, którego skutki nie podlegałyby kontroli i nadzorowi prawnemu. W przypadku podjęcia się wykonania zadania nie należącego do zakresu spraw będących w gestii gminy taka kontrola i nadzór są niemożliwe do realizacji. Z punktu widzenia zasad prawa taka sytuacja jest nie do przyjęcia.
Ponadto Europejska Karta Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) w art. 3 ust. 1 stanowi, że “Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.” Oznacza to, że kierowanie i zarządzanie częścią spraw publicznych odbywa się w granicach określonych prawem. Prawo to zgodnie z postanowieniem art. 4 ust. 1 i 2 Karty określone jest w Konstytucji lub ustawie i gwarantuje pełną swobodę działania w każdej sprawie – w zakresie określonym prawem. Europejska Karta Samorządowa wyklucza zatem możliwość podejmowania jakiejkolwiek działalności jednostki samorządu terytorialnego (gminy) bez wyraźnego umocowania w przepisie prawa.
Konkludując: w tym stanie rzeczy, z uwagi na niespełnienie podstawowej przesłanki wynikającej z art. 191 ust. 2 Konstytucji wniesiony wniosek nie może stać się przedmiotem merytorycznego rozpoznania.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż Rada Miasta Chełmża nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem do TK w sprawie z zakresu przeciwdziałania bezrobociu oraz organizacji lokalnego rynku pracy, gdyż kwestionowany przez Radę Miasta akt prawny nie dotyczy spraw objętych jej zakresem działania. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę Trybunał Konstytucyjny uznał za uzasadnioną odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny ponadto stwierdza, że bezsporne jest, iż pomimo wyraźnych wskazówek zawartych w zarządzeniu sędziego TK, Rada Miasta Chełmża nie usunęła wspomnianych braków formalnych wniosku, ograniczając się jedynie do uzasadnienia swojej racji do wystąpienia z wnioskiem do TK.

Z powyższych względów należało odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.