Pełny tekst orzeczenia

673/II/B/2014

POSTANOWIENIE

z dnia 18 października 2013 r.

Sygn. akt Tw 53/12



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Maria Gintowt-Jankowicz,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu Bolesławieckiego o zbadanie zgodności:

1) art. 130a ust. 10f zdanie drugie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.) z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

2) art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;

3) § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237) z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87, art. 92 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 3a i art. 18-20 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.),



p o s t a n a w i a:



odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.



UZASADNIENIE



W dniu 3 października 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Powiatu Bolesławieckiego o zbadanie zgodności, po pierwsze, art. 130a ust. 10f zdanie drugie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm.; dalej: prawo o ruchu drogowym) z art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub ustawa z 1966 r.) z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji; po trzecie, § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237; dalej: rozporządzenie z 2011 r.) – „w zakresie dotyczącym powiatów” i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. – „w zakresie dotyczącym starostów” z art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87, art. 92 ust. 1 i art. 165 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3a i art. 18-20 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa o recyklingu).



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wniosek przedstawiony przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny i czy braki zostały usunięte w określonym terminie (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).



2. Rada Powiatu Bolesławieckiego występuje o zbadanie zgodności z art. 2 Konstytucji art. 130a ust. 10f zdanie drugie prawa o ruchu drogowym w brzmieniu: „wykonanie orzeczenia następuje w trybie i na zasadach określonych w ustawie z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z uwzględnieniem przepisów niniejszej ustawy”.

Trybunał Konstytucyjny nie dostrzega w treści art. 130a ust. 10f zdanie drugie prawa o ruchu drogowym takiego braku precyzyjności sformułowań, który uzasadniałby ocenę tego przepisu pod kątem zgodności z art. 2 Konstytucji. Trybunał stwierdza, że kwestionowany przepis jest klarowny – wynika z niego wyraźnie, do którego aktu normatywnego odsyła, tj. do ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wnioskodawca zarzuca „niejasność i nieoznaczoność tej normy w zakresie odkodowania desygnatu pojęcia »wykonanie orzeczenia«” oraz „niejasność i nieoznaczoność funkcji starosty”. Tymczasem niezaskarżony art. 130a ust. 10f zdanie pierwsze precyzuje, że chodzi o orzeczenie sądu o przepadku pojazdu, a starosta jest podmiotem obowiązanym do wykonania tego orzeczenia. Nie ulega zatem wątpliwości, że sformułowany pod adresem art. 130a ust. 10f zdanie drugie prawa o ruchu drogowym zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny. Okoliczność ta, zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, stanowi samoistną podstawę odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie.

Trybunał przypomina, że pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające (por. wyrok TK z 3 listopada 2004 r., K 18/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 103).



3. Przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie jest art. 174 ustawy z 1966 r. w brzmieniu: „Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określi przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa”.

Rada Powiatu Bolesławieckiego poddaje kontroli także § 3 pkt 1 rozporządzenia z 2011 r. w brzmieniu: „przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością (…) powiatu na podstawie: prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia [lit. a], przepisów o rzeczach znalezionych oraz o likwidacji niepodjętych depozytów i nieodebranych rzeczy [lit. b], darowizny, zrzeczenia się, dziedziczenia ustawowego oraz objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej [lit. c], prawomocnego orzeczenia kary konfiskaty mienia [lit. d], przepisów o majątkach opuszczonych i poniemieckich [lit. e]”. Wnioskodawca domaga się nadto zbadania § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. w brzmieniu: „przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie przechowywania rzeczy znalezionych [lit. a], likwidacji ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (…) [lit. b]”.

Jako wzorce kontroli powołanych przepisów wnioskodawca wskazuje art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 165 ust. 1 Konstytucji.



3.1. Rada Powiatu Bolesławieckiego twierdzi: „Istotą własności jest (…) nie tylko prawo do korzystania z rzeczy ale również swobodnego rozporządzania nią. Skarżone upoważnienie [tj. art. 174 ustawy z 1966 r.] zawiera natomiast uprawnienie dla Rady Ministrów do ograniczania prawa własności nie tylko w zakresie rozporządzania rzeczą ale również w zakresie korzystania z rzeczy. Wynika to wprost z zakresu upoważnienia (…) oraz samej treści obowiązujących przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy te zawarte od art. 97 do art. 109 dotyczą egzekucji z ruchomości (…). Zastosowanie tych przepisów wywołuje ten skutek, iż właściciel – powiat, nie ma innej możliwości rozporządzania rzeczą – jak wyłącznie sprzedaż pojazdu. Przepisy te natomiast wykluczają możliwość dalszego korzystania z rzeczy przez właściciela zgodnie z jego wolą, np. w przypadku gdy pojazd wykazuje cechy sprawności i przydatności do wykonywania zadań publicznych. Należy przypomnieć, iż pojazdy których przepadek sądy orzekają w trybie art. 130a ustawy [tj. prawa o ruchu drogowym] (…) nie muszą być zniszczone, niesprawne czy też wadliwe”.



3.2. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że ani samo wyposażenie Rady Ministrów w kompetencję do rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy z 1966 r. na nabyte (w drodze wykonania orzeczenia o przepadku mienia) przez powiat ruchomości (art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), ani też realizacja delegacji ustawowej (§ 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r.), nie wywołują skutku w postaci odjęcia powiatowi prawa własności pojazdów. Określenie przez prawodawcę, które przepisy mają znajdować zastosowanie do sprzedaży nabytych przez powiat ruchomości, pozwala na realizację przysługującego jednostce samorządu terytorialnego prawa własności w aspekcie rozporządzania rzeczą (ius disponendi), po pierwsze, zgodnie z zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), po drugie, z poszanowaniem specyfiki własności komunalnej (art. 165 Konstytucji), która ze swej istoty ma służyć wykonywaniu zadań własnych (art. 16 i art. 166 ust. 1 Konstytucji), po trzecie, w sposób wzmacniający samodzielność powiatu w zakresie pozyskiwania środków finansowych na pokrycie wydatków związanych z usuwaniem pojazdów z drogi.

Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że sformułowany pod adresem art. 174 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. zarzut naruszenia art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 (oprócz nieadekwatności tego wzorca) i art. 165 ust. 1 Konstytucji cechuje oczywista bezzasadność.

Na marginesie należy zasygnalizować, że dla wnioskodawcy, który uważa, iż jedyną udostępnioną powiatowi przez prawodawcę formą realizacji prawa własności w odniesieniu do przejętych pojazdów jest ich sprzedaż, wyeliminowanie kwestionowanych przepisów z porządku prawnego oznaczałoby pozbawienie powiatu jakiejkolwiek możliwości wykonywania tego prawa z poszanowaniem zasady legalizmu.



3.3. Przedstawiona we wniosku argumentacja świadczy o tym, że Rada Powiatu Bolesławieckiego w istocie czyni przedmiotem zaskarżenia zaniechanie prawodawcze, polegające na braku uregulowania, które w sposób zadowalający wnioskodawcę pozostawiałoby w gestii organów powiatu (ewentualnie starosty) decydowanie o losie nabytego w drodze przepadku pojazdu na zasadzie wyboru – w ramach uprawnień właścicielskich – pomiędzy prawem korzystania (ius utendi) a prawem rozporządzania (ius disponendi).

Przywołany zarzut nie może być rozpatrywany przez Trybunał z uwagi na brak kognicji w tym zakresie. Należy bowiem pamiętać, że Trybunał Konstytucyjny pełni rolę jedynie „ustawodawcy negatywnego”, który eliminuje z systemu prawnego normy naruszające Konstytucję. Nie ma natomiast kompetencji do stanowienia norm, a taki charakter miałoby orzekanie w sprawie zaniechań ustawodawczych (por. wyrok TK z 2 lipca 2002 r., U 7/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 48).



3.4. Zdaniem wnioskodawcy stosowanie do wykonania orzeczenia sądu o przepadku pojazdu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (o czym nota bene ustawodawca rozstrzygnął w art. 130a ust. 10f prawa o ruchu drogowym) narusza przysługujące powiatowi prawo własności przez to, że narzuca niejako określony sposób realizacji tego prawa, tj. sprowadzający się wyłącznie do aspektu rozporządzania rzeczą. Trybunał nie podejmuje się badania tak postawionego zarzutu, gdyż jego rozpoznanie wymagałoby analizy art. 130a ust. 10f prawa o ruchu drogowym (nie tylko jego zdania drugiego) oraz odpowiednich przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (do których powołany przepis odsyła) pod względem zgodności z art. 165 ust. 1 Konstytucji (ewentualnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji). Tymczasem Rada Powiatu Bolesławieckiego w uchwale nr XVIII/118/12 z 28 czerwca 2012 r. „w sprawie wystąpienia z wnioskiem” nie uczyniła przedmiotem zaskarżenia ani art. 130a ust. 10f prawa o ruchu drogowym w całości (tj. także zdania pierwszego), ani przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie domagała się też ich skonfrontowania z art. 165 ust. 1 (ani z art. 21 ust. 1 Konstytucji), ograniczyła się do powołania art. 2 jako wzorca kontroli art. 130a ust. 10f zdanie drugie prawa o ruchu drogowym.



4. Zdaniem wnioskodawcy, § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. są niezgodne „z art. 87 i [art.] 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 3a i art. 18-20 ustawy (…) o recyklingu (…) poprzez naruszenie hierarchicznego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego w związku z wykonaniem upoważnienia ustawowego w sposób naruszający obowiązujące ustawy”.



4.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że art. 92 ust. 1 Konstytucji nie został wskazany w uchwale Rady Powiatu Bolesławieckiego z 28 czerwca „w sprawie wystąpienia z wnioskiem”. Oznacza to, że złożony wniosek – w aspekcie oceny zgodności § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji – nie pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu we wskazanym zakresie (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).



4.2. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że występowanie w obronie systemu prawa (interes ogólnospołeczny) wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji), „konsumując” cechy wniosku, który mogą złożyć jedynie podmioty legitymowane generalnie, wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Okoliczność ta uzasadnia odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w odniesieniu do badania zgodności § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. z art. 87 Konstytucji oraz art. 3a i art. 18-20 ustawy o recyklingu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że nie można konfrontować treści § 3 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2011 r. z nakazem określonym w art. 18-20 w zw. z art. 3a ustawy o recyclingu przede wszystkim z powodu braku tożsamości adresata tych przepisów (starosta stosujący przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w charakterze organu egzekucyjnego nie jest właścicielem pojazdu wycofanego z eksploatacji).



W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.