Pełny tekst orzeczenia

123/11/A/2014



POSTANOWIENIE

z dnia 2 grudnia 2014 r.

Sygn. akt SK 7/14



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący

Stanisław Biernat

Wojciech Hermeliński – sprawozdawca

Andrzej Wróbel

Marek Zubik,



protokolant: Krzysztof Zalecki,



po rozpoznaniu, z udziałem skarżących oraz Sejmu, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r., połączonych skarg konstytucyjnych:

1) A.B. o zbadanie zgodności art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.) w zakresie, w jakim ogranicza prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia jedynie do skutków wynikających z wykonania orzeczenia lub decyzji, z pominięciem innych skutków wynikających z ich wydania, z art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) R.Z. o zbadanie zgodności art. 8 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1:

w zakresie, w jakim nie przyznaje osobom represjonowanym prawa do odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku wydania wobec nich postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania i poszukiwania listem gończym, które nie zostały wykonane na skutek skutecznego ukrywania się przed organami ścigania, z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji,

w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom represjonowanym skuteczne dochodzenie na drodze sądowej roszczenia o odszkodowanie i zadośćuczynienie w przypadku wydania wobec nich postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania i poszukiwania listem gończym, które nie zostały wykonane na skutek skutecznego ukrywania się przed organami ścigania, z art. 31 ust. 3 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie.



UZASADNIENIE



I



1. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191, poz. 1372; dalej: nowela z 2007 r.), ma następującą treść: „Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem w dniu 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. W razie śmierci tej osoby uprawnienie to przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców”.



2. Konstytucyjność powyższego przepisu została zakwestionowana w dwóch skargach konstytucyjnych, połączonych do wspólnego rozpoznania zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 15 kwietnia 2014 r.

W skardze z 22 listopada 2013 r. A.B. (dalej: pierwszy skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w zakresie, w jakim ogranicza prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia jedynie do skutków wynikających z wykonania orzeczenia lub decyzji, z pominięciem innych skutków wynikających z ich wydania, z art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz o „załączenie do akt sprawy” akt Sądu Apelacyjnego w Lublinie, II Wydział Karny, sygn. akt II AKa 130/12 i Sądu Okręgowego w Lublinie, IV Wydział Karny, sygn. akt IV Ko 891/11.

W skardze z 27 grudnia 2012 r. R.Z. (dalej: drugi skarżący) wniósł o zbadanie zgodności art. 8 ust. 1 ustawy lutowej:

w zakresie, w jakim nie przyznaje osobom represjonowanym prawa do odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku wydania wobec nich postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania i poszukiwaniu listem gończym, które nie zostały wykonane na skutek skutecznego ukrywania się przed organami ścigania, z art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji,

w zakresie, w jakim uniemożliwia osobom represjonowanym skuteczne dochodzenie na drodze sądowej roszczenia o odszkodowanie i zadośćuczynienie w wyżej wymienionych okolicznościach, z art. 31 ust. 3 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji

oraz o zwrot kosztów postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym według norm przepisanych.



2.1. Skargi konstytucyjne zostały wniesione na tle następujących stanów faktycznych:

Skarżący jako aktywni działacze opozycji antykomunistycznej byli w latach osiemdziesiątych XX w. represjonowani przez organy państwa na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów karnych. W związku z zarzutami naruszenia (odpowiednio) art. 46 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154; dalej: dekret o stanie wojennym) i art. 282a § 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 13, poz. 94; dalej: d.k.k.) wydano w stosunku do nich postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i poszukiwaniu listem gończym (odpowiednio: 4 stycznia 1982 r. i 17 października 1985 r.; w wypadku pierwszego skarżącego zostało to poprzedzone wydaniem decyzji o internowaniu). Skarżący przez ponad rok ukrywali się przed organami ścigania i prowadzili dalszą działalność opozycyjną „w podziemiu” (odpowiednio: od 13 grudnia 1981 r. do 16 grudnia 1982 r. oraz od 17 października 1985 r. do 31 października 1986 r.). W tym okresie musieli często zmieniać miejsce zamieszkania, nie byli w stanie podjąć stałej pracy i nauki, mieli utrudnione kontakty z rodziną. Ostatecznie skarżący zdecydowali się ujawnić, a postępowania w sprawie zarzucanych im czynów zostały umorzone (wobec pierwszego skarżącego 14 stycznia 1983 r., a wobec drugiego skarżącego 10 marca 1987 r.; to ostatnie orzeczenie zostało uznane za nieważne na wniosek skarżącego w postanowieniu Sądu Okręgowego w Gdańsku, XI Wydział Wykonawczy z 25 października 2011 r., sygn. akt XI Ko 576/11-Un). Ze względu na kontynuowanie działalności opozycyjnej, byli oni następnie ścigani za kolejne przestępstwa i zatrzymywani lub osadzani w areszcie tymczasowym.

Skarżący, powołując się na art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, bezskutecznie dochodzili odszkodowania i zadośćuczynienia w związku z wydaniem wobec nich wspomnianych decyzji o internowaniu oraz postanowień o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym, które nie zostały wykonane. Ich roszczenia w tym zakresie zostały oddalone przez sądy pierwszej instancji (por. odpowiednio: wyrok Sądu Okręgowego w Lublinie, IV Wydział Karny z 28 lutego 2012 r., sygn. akt IV Ko 891/11 i wyrok Sądu Okręgowego w Gdańsku, XI Wydział Wykonawczy z 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt XI Ko 1165/12-On). Ich wyroki zostały utrzymane w mocy przez sądy odwoławcze (por. odpowiednio: wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie, II Wydział Karny z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II AKa 130/12 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, II Wydział Karny z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II AKa 249/13). Sądy obu instancji wskazywały, że art. 8 ust. 1 ustawy lutowej pozwala wyłącznie na wypłacenie świadczeń w związku z wykonaniem decyzji lub orzeczeń, celem tego przepisu nie jest natomiast rekompensowanie negatywnych skutków samego ich wydania. Skarżący otrzymali natomiast zadośćuczynienie i odszkodowanie za okresy pozbawienia wolności w związku z działalnością opozycyjną.



2.2. Uzasadnienie skarg konstytucyjnych koncentruje się na omówieniu orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, dotyczących zakresu odpowiedzialności państwa na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Argumentacja świadcząca o sprzeczności art. 8 ust. 1 ustawy lutowej ze wskazanymi wzorcami kontroli jest natomiast bardzo lakoniczna, a poszczególne zarzuty trudne do wyodrębnienia.

W kontekście art. 77 ust. 1 Konstytucji skarżący podnieśli, że na skutek zaskarżonego przepisu zostali pozbawieni prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. W ich opinii, samo wydanie w stosunku do nich decyzji o internowaniu lub postanowień o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym było dla nich źródłem niewątpliwej szkody i krzywdy. Pierwszy skarżący podniósł ponadto, że zaskarżony przepis narusza „rdzeń” (istotę) prawa do odszkodowania za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, ponieważ konstytucyjne pojęcie szkody ma szerszy zakres i nie sprowadza się do skutków wykonania orzeczeń lub decyzji.

Na tle art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji skarżący wskazali dwa obszary, w których dochodzi – ich zdaniem – do naruszenia zasady równości.

Pierwszy z nich stwierdził, że zaskarżony przepis prowadzi do zrównania sytuacji prawnej osób represjonowanych z niesłusznie skazanymi w demokratycznym państwie prawa, o których mowa w art. 552 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.). Tymczasem, w opinii skarżącego, podmioty te nie należą do tej samej kategorii – niesłusznie skazani są ofiarami błędów prawidłowo działającego wymiaru sprawiedliwości, podczas gdy działacze niepodległościowi byli represjonowani z zasady i systemowo. Te dwie grupy osób powinny być więc traktowane w odmienny sposób, ponieważ brak jest kryterium, które przemawiałoby za ich równym traktowaniem.

Natomiast drugi skarżący wskazał, że skoro roszczenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej należą do kategorii „innych niż własność praw majątkowych”, to powinny podlegać ochronie równej dla wszystkich podmiotów. Zaskarżony przepis bezpodstawnie przyznaje zaś prawo do zadośćuczynienia jedynie tym represjonowanym, którzy nie mieli możliwości ukrycia się czy ucieczki, z takiej możliwości nie skorzystali albo zostali zatrzymani, a następnie osadzeni w areszcie śledczym lub zakładzie karnym po ujawnieniu się, a odmawia go pozostałym, choć wobec obydwu grup represjonowanych zapadły w toku postępowania jednakowe decyzje procesowe ograniczające ich wolność. Naruszenie praw osób, które się ukrywały, było – w opinii skarżącego – nie mniej dotkliwe niż osób pozbawionych wolności. Były one zmuszone do zerwania kontaktu z rodziną, opuszczenia miejsca pracy lub przerwania nauki, a dodatkowo najczęściej prowadziły heroicznie dalszą działalność opozycyjną. Nawet jeżeli przyjąć, że inny był ciężar szkody i krzywdy wyrządzonej osobom pozbawionym wolności i ukrywającym się, nie uzasadnia to tak daleko idącego zróżnicowania ich praw.

Na tle art. 77 ust. 2 Konstytucji skarżący wskazali, że osobie represjonowanej przysługuje prawo do wystąpienia do sądu na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej z wnioskiem o odszkodowanie i zadośćuczynienie za krzywdę w związku z koniecznością ukrywania się po wydaniu decyzji o internowaniu lub postanowień o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym. Z góry jednak jest przesądzone, że roszczenia takie nie zostaną uwzględnione, co świadczy o faktycznym zamknięciu drogi sądowej w tym zakresie.

W kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżący stwierdzili, że ustawodawca nie wskazał dostatecznie mocnego uzasadnienia przyznawania zadośćuczynienia i odszkodowania jedynie osobom, wobec których wykonano orzeczenie lub decyzję. Przesłanki takiej nie mogło stanowić bezpieczeństwo publiczne w zakresie ekonomicznym, ponieważ nie byłoby to zasadne, zważywszy na malejącą z czasem liczbę osób uprawnionych do odszkodowania i zadośćuczynienia. Analizowane ograniczenie zakresu podmiotowego art. 8 ust. 1 ustawy lutowej uniemożliwia realizację celu ustawy lutowej, która miała wyrównać straty ekonomiczne i moralne opozycjonistów za represje polityczne.



3. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) w pismach z 5 maja 2014 r. i 11 czerwca 2014 r. zgłosił udział w postępowaniu w sprawie skarg konstytucyjnych, wnosząc o stwierdzenie, że art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w zakresie, w jakim przewiduje, że prawo do odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę przysługuje z tytułu wykonania orzeczenia albo decyzji, a nie ich wydania, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.

Argumentacja zawarta w uzasadnieniu obydwu pism jest identyczna, zostanie więc przedstawiona łącznie.

W kontekście art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzecznik podkreślił, że sytuacje objęte skargami konstytucyjnymi spełniają wszystkie warunki odpowiedzialności państwa za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Samo wydanie aktów stosowania prawa w związku z wprowadzeniem w Polsce 13 grudnia 1981 r. stanu wojennego nosi znamiona bezprawności, a ich wykonanie tylko ów stan bezprawia pogłębia.

W opinii Rzecznika, regulacja nieprzewidująca odszkodowania i zadośćuczynienia za szkody i krzywdy wynikłe z wydania bezprawnych orzeczeń lub decyzji nie może korzystać z ochrony w świetle zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Choć w odniesieniu do skarżących akty te nie weszły w fazę realizacji, to już samo ich wydanie wywarło negatywne skutki w sferze finansowej i osobistej. Rozciągały się one na całe rodziny ukrywających się osób, które były poddane inwigilacji.

W końcowej części swojego pisma Rzecznik podkreślił, że ograniczył argumentację do tych wzorców konstytucyjnych, które – w jego przekonaniu – mają zastosowanie w niniejszej sprawie.



4. Minister Sprawiedliwości w piśmie z 20 października 2014 r. wyraził pogląd, że odmienne potraktowanie osób ukrywających się oraz osób internowanych lub tymczasowo aresztowanych jest konstytucyjnie dopuszczalne. Aksjologicznym uzasadnieniem tego zróżnicowania jest ocena ustawodawcy, że wykonanie orzeczenia lub decyzji było bardziej dolegliwe niż samo ich wydanie.

Dodatkowo Minister Sprawiedliwości zwrócił także uwagę, że art. 8 ust. 1 ustawy lutowej stanowi wyjątek od ogólnych zasad dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przeciwko Skarbowi Państwa i w związku z tym nie może być interpretowany w sposób rozszerzający.

Minister Sprawiedliwości załączył dane statystyczne dotyczące odszkodowań przyznawanych na podstawie ustawy lutowej. Wynika z nich, że w latach 1991-2008 zasądzono odszkodowania dla niespełna 70 tys. osób na łączną kwotę ok. 1 128 mln złotych (średnia wysokość zasądzonych odszkodowań wynosiła ok. 16,2 tys. zł), natomiast od 2009 r. do połowy 2014 r. odszkodowania i zadośćuczynienia na podstawie art. 8 ust. 1 i 2a otrzymało łącznie nieco ponad 7 tys. osób na łączą kwotę ok. 116 tys. zł (średnia wysokość zasądzonych odszkodowań wynosiła ok. 16,5 tys. zł). Liczba świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy lutowej maleje (choć nie w sposób liniowy) – najwięcej przyznano ich w latach 1994 i 1995 (uzyskało je ponad 7,5 tys. osób w każdym roku), najmniej w 2007 r. (uzyskało je 340 osób).



5. Minister Skarbu Państwa w piśmie z 23 października 2014 r. stwierdził, że nie jest właściwym organem do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach dotyczących roszczeń określonych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Reprezentuje natomiast Skarb Państwa w sprawach dotyczących roszczeń o zwrot równowartości mienia, o których mowa w art. 10 ustawy lutowej. Z tego tytułu w latach 2005-2014 na podstawie 24 wyroków sądowych wypłacono kwotę ponad 7,5 mln zł na rzecz 54 osób.



6. Szef Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych w piśmie z 24 października 2014 r. oświadczył, że nie jest podmiotem realizującym ustawę lutową, ale przedstawił stanowisko w sprawie.

W jego opinii, ustawodawca nie naruszył przepisów konstytucyjnych wskazanych w skargach konstytucyjnych, ponieważ sytuacja osób ukrywających się była inna niż osób pozbawionych wolności, a to uzasadnia ich odmienne traktowanie. Zwrócił także uwagę, że orzecznictwo sądów powszechnych rozciąga zakres krzywdy, będący przedmiotem kompensacji, także na skutki wykraczające poza czas internowania i pozbawienia wolności (jako przykład podał wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2013 r., sygn. akt II AKa 77/13).



7. Minister Sprawiedliwości w piśmie z 26 listopada 2014 r. przedstawił – z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów – opinię w sprawie skutków finansowych ewentualnego uwzględnienia skarg konstytucyjnych.

Wynika z niej, że „w przypadku stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny istnienia w powyższym [zaskarżonym] zakresie pominięcia prawodawczego, wydane rozstrzygnięcie będzie orzeczeniem zakresowym zobowiązującym ustawodawcę do odpowiedniego dostosowania wadliwego prawa do wymogów konstytucyjnych. Wyrok taki (…) nie wywoła skutków uchylających, nie będzie miał również waloru prawotwórczego, czyli nie uzupełni w zastępstwie prawodawcy niekonstytucyjnego pominięcia (...). Tym samym wydaje się, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o takiej treści nie wywoła bezpośrednich skutków finansowych wiążących się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach, o których mowa w art. 43 ustawy o Trybunale Konstytucyjnymi. Jednocześnie należy wskazać, że skutki finansowe nieuwzględnione w projekcie budżetu państwa na 2015 r. w części 15 – «Sądy powszechne» niewątpliwie może spowodować, będąca konsekwencją takiego rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zmiana ustawy polegająca na rozszerzeniu kręgu podmiotowego osób uprawnionych do ubiegania się o odszkodowanie lub zadośćuczynienie”.



8. Prokurator Generalny w piśmie z 27 listopada 2014 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę:

osobom, wobec których stwierdzono nieważność orzeczenia w sprawie, w której wydano postanowienia o zastosowaniu tymczasowego aresztowania i poszukiwaniu listem gończym, lecz ich nie wykonano, oraz

osobom, wobec których wydano decyzję o internowaniu, lecz jej nie wykonano,

jest zgodny z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Oceniając zarzuty wnioskodawcy i Rzecznika Praw Obywatelskich, Prokurator Generalny uznał, że kwestionują oni pominięcie prawodawcze: w ich opinii ustawodawca powinien był uregulować w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej także odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu wydania postanowień o tymczasowym aresztowaniu lub decyzji o internowaniu, które nie zostały wykonane.

Analizując zarzuty na tle art. 32 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny skonstatował, że osoby pozbawione wolności (tymczasowo aresztowane lub internowane) i ukrywające się przed wykonaniem postanowień o tymczasowym aresztowaniu lub internowaniu stanowią podmioty podobne. Ich wspólną cechą relewantną jest to samo źródło represji: działanie polskich organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości lub organów pozasądowych w okresie od 1 września 1944 r. do 31 grudnia 1989 r., wydających orzeczenie lub decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem stanu wojennego.

Równocześnie Prokurator Generalny uznał jednak, że odmienne potraktowanie tych grup podmiotów podobnych znajduje podstawę w przekonujących argumentach, także konstytucyjnych. Dolegliwość represji polegającej na tymczasowym aresztowaniu czy internowaniu jest większa niż innych form represji, a cierpień spowodowanych przez rzeczywiste pozbawienie wolności nie da się porównać z cierpieniami wywołanymi przez wydanie orzeczenia lub decyzji (mających dopiero skutkować pozbawieniem wolności) w sytuacji, gdy skutek ten nie nastąpił. W kategoriach konstytucyjnych należy zaś zauważyć, że wolność osobista podlega szczególnej ochronie (por. art. 41 ust. 5 Konstytucji), jej pozbawienie skutkuje zawsze powstaniem szkody o charakterze niematerialnym (krzywdy), a przysługujące z tego tytułu odszkodowanie powinno mieć (co do zasady) charakter pełny. Wobec tego norma, której pominięcie w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej zarzucają skarżący oraz Rzecznik, nie zachowuje „jakościowej tożsamości” z materią uregulowaną w tym przepisie. Zaskarżona regulacja jest więc zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Na marginesie Prokurator Generalny odniósł się także do zarzutu nieuzasadnionego – zdaniem jednego ze skarżących – jednakowego potraktowania działaczy niepodległościowych i skazanych, o których mowa w art. 552 § 1 k.p.k. W opinii Prokuratora Generalnego, sytuacje tych osób są co do istoty nieporównywalne – pierwsza dotyczy skutków represji stosowanych przez państwo totalitarne w celach politycznych, a druga – następstw możliwych (acz nieusprawiedliwionych co do zasady) błędów w funkcjonowaniu państwa demokratycznego. Art. 41 ust. 5 Konstytucji ma zastosowanie do bezprawnego pozbawienia wolności w obydwu wypadkach.

Jeżeli zaś chodzi o art. 32 ust. 2 Konstytucji, to – w opinii Prokuratora Generalnego – skarżący nie przedstawił żadnego uzasadnienia zarzutów na tle tego przepisu. Postępowanie w tym zakresie należy więc umorzyć na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W kontekście art. 77 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że ten wzorzec kontroli jest adekwatny w niniejszej sprawie, ponieważ jej przedmiotem jest przepis ukształtowany przez nowelę z 2007 r. (a więc ustawę uchwaloną już po wejściu w życie aktualnej Konstytucji). Roszczenia na tle art. 8 ust. 1 ustawy lutowej powstały nie z chwilą zaistnienia szkody i krzywdy, lecz dopiero z dniem wejścia w życie tego przepisu w znowelizowanym brzmieniu, co uzasadnia uznanie ich za roszczenia publicznoprawne (a nie cywilnoprawne). Prokurator Generalny podkreślił, że art. 77 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje prawa do pełnego odszkodowania i pozostawia szczegółowe zasady (np. rodzaj rekompensowanej szkody, granice przyczynowo-skutkowe odpowiedzialności Skarbu Państwa) do uregulowania na poziomie ustawy zwykłej. Wobec tego art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, ograniczający prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia tylko do wypadków rzeczywistego pozbawienia wolności osób represjonowanych, tego wzorca konstytucyjnego nie narusza.

Oznacza to – w opinii Prokuratora Generalnego – jednoczesną zgodność zaskarżonej normy z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), stanowiącą związkowy wzorzec kontroli.

Skoro art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w zaskarżonym zakresie nie narusza prawa podmiotowego wyrażonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji, badanie zgodności tego przepisu w aspekcie wyłączenia drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji) oraz z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) jest bezprzedmiotowe. Postępowanie w tym zakresie podlega więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.

Podobna była konkluzja Prokuratora Generalnego w odniesieniu do oceny zgodności zaskarżonej regulacji z punktu widzenia art. 64 ust. 2 Konstytucji. Świadczenia przewidziane w ustawie lutowej są innymi niż własność prawami majątkowymi, a powstają – jako prawa względne – w wypadku spełnienia przesłanek wymienionych w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Skoro ustawodawca nie przewidział wśród podstaw prawnych odszkodowań i zadośćuczynień samego wydania postanowienia o tymczasowym aresztowaniu lub decyzji o internowaniu, to roszczenia odszkodowawcze nie mogą powstać, a w rezultacie nie są objęte ochroną na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Także w zakresie zbadania zgodności zaskarżonego rozwiązania z tym wzorcem kontroli należy więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku.



9. Marszałek Sejmu w piśmie z 28 listopada 2014 r. przedstawił stanowisko w imieniu Sejmu oraz wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, a – w wypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o stwierdzenie, że art. 8 ust. 1 ustawy lutowej jest zgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

Marszałek Sejmu wskazał, że konieczność umorzenia postępowania w sprawie wynika z dwóch okoliczności. Po pierwsze, konstytucyjne prawo podmiotowe wynikające z art. 77 ust. 1 Konstytucji dotyczy jedynie szkód wyrządzonych od 17 października 1997 r., tj. od wejścia w życie Konstytucji. Po drugie, skargi konstytucyjne są skargami na zaniechanie ustawodawcze (lukę w prawie): „sprowadzają się one w istocie do zarzutu, że ustawa lutowa nie zawiera normy prawnej, która przyznawałaby osobom represjonowanym prawo do odszkodowania za wszystkie szkody lub krzywdy pozostające w (nawet tylko pośrednim) związku przyczynowym z unieważnionym orzeczeniem lub decyzją o internowaniu w okresie stanu wojennego”, a to nie jest objęte kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Na wypadek niepodzielenia przez Trybunał Konstytucyjny powyższego stanowiska, Marszałek Sejmu przedstawił także opinię w sprawie zgodności art. 8 ust. 1 ustawy lutowej z powołanymi w skargach wzorcami kontroli.

Według niego, podstawowym punktem odniesienia dla oceny zaskarżonej regulacji powinien być art. 77 ust. 1 Konstytucji, a pozostałe przepisy ustawy zasadniczej mają charakter poboczny (związkowy).

Zdaniem Marszałka Sejmu, z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie wynika „norma rangi konstytucyjnej”, nakazująca ustawodawcy zwykłemu „przyznać osobom represjonowanym w okresie stanu wojennego prawo do odszkodowania i zadośćuczynienia za wszelkie negatywne konsekwencje podejmowanych wobec nich działań ówczesnych niedemokratycznych władz publicznych”. Ustawodawcy przysługuje bowiem w tym zakresie pewien zakres swobody, szerszy niż na przykład w wypadku kształtowania zasad rekompensaty za bezprawne pozbawienie wolności, chronionej przez art. 41 ust. 5 Konstytucji. W świetle wyroku z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09 (OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7) ustawodawca nie był konstytucyjnie zobowiązany do zapewnienia odszkodowań za bezprawne pozbawienie wolności w okresie stanu wojennego, tym bardziej więc nie można tego wymagać w odniesieniu do represji, które nie polegały na pozbawieniu wolności.

Dodatkowo Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przed wejściem w życie noweli z 2007 r. szkody i krzywdy wynikające z represji stanu wojennego w ogóle nie podlegały jakiejkolwiek rekompensacie na podstawie ustawy lutowej, nawet jeżeli polegały na pozbawieniu wolności. Zakres czasowy tej ustawy obejmował bowiem pierwotnie represje z lat 1944-1956.

Marszałek Sejmu zauważył również, że koszty odszkodowań i zadośćuczynień ponosi Skarb Państwa (a więc pośrednio – całe społeczeństwo), a konieczność zaspokojenia roszczeń wszystkich osób poszkodowanych w okresie stanu wojennego (i ich spadkobierców) może stanowić znaczne obciążenie budżetu państwa. Rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej jest więc uzasadnione „ze względu na konstytucyjną wartość, jaką jest zachowanie równowagi budżetowej, oraz ochronę dobra wspólnego, jakim jest bezpieczeństwo finansów publicznych”. Łączna wysokość obciążeń Skarbu Państwa z tytułu rekompensat za wszystkie represje w związku ze stanem wojennym prawdopodobnie znacznie przekraczałaby szacunkowe kwoty obciążeń budżetowych, przyjęte podczas prac nad nowelą z 2007 r., przy założeniu, że łączna wysokość odszkodowania i zadośćuczynienia nie może przekroczyć 25 000 zł.

Ponadto Marszałek Sejmu przypomniał, że ustawodawca łagodzi skutki represji stosowanych wobec opozycjonistów w okresie PRL przez regulacje zawarte w ustawach szczególnych. Jako przykład wskazał w tym kontekście art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.), zgodnie z którym za okresy składkowe uważa się również okresy niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych.

Odnosząc się do zarzutów skarżących na tle art. 32 Konstytucji, Marszałek Sejmu uznał, że osoby niesłusznie skazane w demokratycznym państwie prawnym i osoby represjonowane w związku z wprowadzeniem stanu wojennego wykazują wspólną cechę relewantną, jaką jest bezpodstawne pozbawienie wolności przez władzę publiczną, co uzasadnia ich podobne potraktowanie. Uprawnione jest natomiast odmienne traktowanie osób pozbawionych wolności i ukrywających się przed tymczasowym aresztowaniem lub internowaniem, ponieważ przyznanie odszkodowania i zadośćuczynienia tej pierwszej kategorii osób jest uzasadnione szczególną konstytucyjną rangą wolności osobistej człowieka (por. art. 41 ust. 5 Konstytucji).

Zarzut naruszenia zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) należy – zdaniem Marszałka Sejmu – uznać za bezzasadny także dlatego, że z art. 77 ust. 1 Konstytucji nie wynika prawo podmiotowe do rekompensaty szkód i krzywd związanych z działaniem władzy publicznej w okresie „przedkonstytucyjnym”. Z analogicznego powodu (brak prawa podmiotowego) bezpodstawne są zarzuty na tle art. 31 ust. 3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. W kontekście tego ostatniego wzorca kontroli Marszałek Sejmu podniósł dodatkowo, że skarżący mieli możliwość dochodzenia swoich roszczeń na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w dwuinstancyjnym postępowaniu przed sądami powszechnymi, a sam fakt częściowego oddalenia ich pozwów nie może uzasadniać tezy o zamknięciu im drogi sądowej.



II



Na rozprawie 2 grudnia 2014 r. uczestnicy podtrzymali swoje stanowiska w sprawie oraz uzupełnili argumentację zawartą w pismach złożonych w toku postępowania.

Pełnomocnicy skarżących podnieśli m.in., że wobec kontrowersji co do możliwości stosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji do szkód wyrządzonych przed dniem wejścia w życie Konstytucji, wskazali także drugi wzorzec, z którego wynika naruszone prawo podmiotowe skarżących – art. 64 Konstytucji. Wyrazili także opinię, że kwestionowana przez nich przesłanka wydania orzeczenia lub decyzji znalazła się w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej przypadkowo – przeniesiono ją bowiem bez głębszej refleksji z przepisów procedury karnej. Odpowiadając na pytanie sędziego sprawozdawcy o doprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia, oświadczyli, że kwestionują jedynie art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej, ich zastrzeżenia nie dotyczą natomiast art. 8 ust. 1 zdanie drugie ustawy lutowej. Ponadto wskazali, że aktualnie nie ma efektywnych metod dochodzenia roszczeń odszkodowawczych w związku z samym wydaniem postanowienia o tymczasowym aresztowaniu lub decyzji o internowaniu (jako nieskuteczną ocenili w szczególności drogę cywilną). W odpowiedzi na pytanie członka składu orzekającego wskazali, że niewykonanie postanowień o tymczasowym aresztowaniu lub decyzji o internowaniu ze względu na sprawność działania organów ścigania zdarzało się sporadycznie, wobec czego uwzględnienie skarg konstytucyjnych i poszerzenie zakresu art. 8 ust. 1 ustawy lutowej nie będzie powodowało znacznych skutków finansowych dla budżetu państwa.

Skarżący A.B. uzupełnił zawarte w skardze informacje na temat negatywnych skutków jego działalności opozycyjnej dla jego życia osobistego i zawodowego, ze szczególnym uwzględnieniem następstw ukrywania się przez ponad rok przed organami ścigania.

Przedstawiciel Sejmu w odpowiedzi na pytanie sędziego sprawozdawcy oświadczył, że nie jest w stanie wskazać innego ratio legis zaskarżonego rozwiązania niż dążenie do ograniczenia wydatków z budżetu państwa na odszkodowania i zadośćuczynienia.

Przedstawiciel Prokuratora Generalnego, odpowiadając na pytanie sędziego sprawozdawcy, podtrzymał pogląd wyrażony w pisemnym stanowisku, że przedmiotem zaskarżenia jest pominięcie prawodawcze. W jego opinii, rozwiązanie postulowane przez skarżących (świadczenia z tytułu niewykonanych postanowień o tymczasowym aresztowaniu i decyzji o internowaniu) nie mieści się w zakresie normowania art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, a jego dodanie do tego przepisu byłoby wręcz sprzeczne z Konstytucją. Celem tego przepisu (i całej ustawy lutowej) było zadośćuczynienie nie wszystkim szkodom i krzywdom wyrządzonym osobom represjonowanym, lecz jedynie tym wynikającym z pozbawienia życia lub wolności. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zastrzegł równocześnie, że nie oznacza to negowania dolegliwości innych szkód i krzywd wyrządzonych opozycjonistom (w tym również skarżącym). W końcowym stanowisku przedstawiciel Prokuratora Generalnego (w ślad za pełnomocnikami skarżących) ograniczył postulowany zakres orzekania przez Trybunał Konstytucyjny do art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej.



III



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny skargi konstytucyjnej uzależnione jest od spełnienia przez nią wymogów formalnych, wynikających m.in. z art. 79 Konstytucji oraz art. 46-48 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK).

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, badanie dopuszczalności wystąpienia ze skargą konstytucyjną odbywa się najpierw na etapie wstępnej kontroli, o której mowa w art. 36 ustawy o TK. Nie znaczy to jednak, że zakończenie wstępnego rozpoznania skargi wyklucza ocenę warunków jej wniesienia na dalszym etapie postępowania. Zgodnie z utrwalonym poglądem Trybunału Konstytucyjnego, badanie ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania, jest konieczne na każdym etapie postępowania aż do wydania orzeczenia w sprawie (por. postanowienie z 3 sierpnia 2011 r., sygn. SK 13/09, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 68 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Co istotne, skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany ustaleniami zawartymi w zarządzeniu lub postanowieniu kończącym wstępne rozpoznanie (por. postanowienie pełnego składu TK z 21 marca 2007 r., sygn. SK 40/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 36 i powołane tam wcześniejsze orzeczenia). Trybunał Konstytucyjny, kontrolując dopuszczalność merytorycznego orzekania w sprawie, może zatem dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi konstytucyjnej (por. powołane postanowienie o sygn. SK 13/09).



2. Skarżący kwestionują art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa). Przepis ten w obydwu skargach konstytucyjnych zaskarżony jest zakresowo. Mimo pewnych różnic w sposobie sformułowania zarzutów, można przyjąć, że ich zastrzeżenia dotyczą:

zbyt wąskiego zakresu podmiotowego świadczeń przyznawanych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej (tj. braku możliwości ich otrzymania przez osoby, wobec których wydano niezgodne z prawem decyzje o internowaniu lub postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym, lecz ich nie wykonano, ponieważ osoby te skutecznie ukrywały się przed organami ścigania) – zarzut ten występuje w obydwu skargach konstytucyjnych, ale na tle nieco odmiennych stanów faktycznych (wobec obydwu skarżących wydano postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i poszukiwaniu listem gończym, a wobec pierwszego – także decyzję o internowaniu);

niemożliwości wyegzekwowania powyższych świadczeń przez osoby, wobec których nie wykonano wskazanych orzeczeń lub decyzji, na drodze sądowej – kwestia ta jest podnoszona jedynie w drugiej skardze konstytucyjnej.

Jako wzorce kontroli skarżący wskazali:

art. 77 ust. 1 i 2 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji (pierwsza skarga);

art. 2, art. 32 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 2 i art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz (w kontekście zarzutu zamknięcia drogi sądowej) art. 31 ust. 3 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji (druga skarga).



3. Odnosząc się do wskazanego przez skarżących przedmiotu kontroli, należy stwierdzić, co następuje:

Po pierwsze, skarżący kwestionują (co zostało wyraźnie zaznaczone jedynie w drugiej skardze konstytucyjnej) brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej nadane przez art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191, poz. 1372; dalej: nowela z 2007 r.). Pierwotna wersja tego przepisu, obowiązująca bez zmian od wejścia w życie ustawy lutowej (tj. od 24 maja 1991 r.) do wejścia w życie noweli z 2007 r. (tj. do 17 listopada 2007 r.), nie uzależniała bowiem przyznania odszkodowania i zadośćuczynienia od wykonania orzeczenia lub decyzji. Brzmiała ona następująco: „Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, wynikłe z wydania takiego orzeczenia. W razie śmierci tej osoby, uprawnienie to przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców”. Przed wejściem w życie tej nowelizacji, rekompensaty były wypłacane wyłącznie w wypadku stwierdzenia nieważności orzeczeń wydawanych w latach 1944-1956 (ustawa lutowa w pierwotnym brzmieniu nie dawała więc podstaw do roszczeń osób poszkodowanych w związku z wprowadzeniem stanu wojennego – bez względu na to, czy wydane w stosunku do nich orzeczenia były wykonane, czy też nie).

Po drugie, art. 8 ust. 1 ustawy lutowej jako całość nie może być przedmiotem orzekania w niniejszym postępowaniu. Zastrzeżenia skarżących są skierowane w istocie jedynie do zdania pierwszego tego przepisu, bo to w tej jednostce redakcyjnej przewidziana jest – ich zdaniem niekonstytucyjna – przesłanka wykonania orzeczenia lub decyzji (potwierdzili to także pełnomocnicy skarżących podczas rozprawy, przy aprobacie przedstawiciela Prokuratora Generalnego). Nie dotyczą one w żadnym stopniu (nie ma zresztą do tego podstaw w stanach faktycznych, na tle których skargi konstytucyjne zostały złożone) art. 8 ust. 1 zdanie drugie ustawy lutowej, normującego zasady następstwa prawnego w wypadku śmierci osoby represjonowanej („W razie śmierci tej osoby uprawnienie to przechodzi na małżonka, dzieci i rodziców”; na marginesie można wskazać, że przepis ten był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 42/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 85). Postępowanie w odniesieniu do zbadania konstytucyjności art. 8 ust. 1 zdanie drugie ustawy lutowej podlega więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Po trzecie, nie ma wątpliwości, że celem skarżących nie jest odebranie prawa do rekompensaty aktualnym beneficjentom art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej, lecz jedynie poszerzenie zakresu podmiotowego wynikających z niego świadczeń. Ich intencjom odpowiadałby więc (co znalazło wyraz w petitum skarg konstytucyjnych) wyrok zakresowy, w którego sentencji Trybunał Konstytucyjny (w razie uwzględnienia skarg) wskazałby na potrzebę uwzględniania wśród adresatów ustawy lutowej osób poszkodowanych samym wydaniem orzeczeń lub decyzji. Z uwagi na stany faktyczne, na tle których wniesiono skargi konstytucyjne, ewentualne orzeczenie mogłoby dotyczyć jedynie odmowy przyznania świadczeń z tytułu wydania niewykonanych:

decyzji o internowaniu (wydawanych przez komendantów wojewódzkich Milicji Obywatelskiej na podstawie art. 42 w związku z art. 43 ust. 1 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym, Dz. U. Nr 29, poz. 154; dalej: dekret o stanie wojennym) lub

postanowień o tymczasowym aresztowaniu (do 3 sierpnia 1996 r. wydawanych przed wniesieniem aktu oskarżenia przez prokuratora na podstawie art. 217 w związku z art. 210 ustawy z dnia 19 kwietnia 1969 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 13, poz. 96, ze zm.; dalej: d.k.p.k.), którym towarzyszyły wydane równocześnie lub później postanowienia o poszukiwaniu listem gończym (wydawane przed wniesieniem aktu oskarżenia przez prokuratora na podstawie art. 237 i art. 238 w związku z art. 210 d.k.p.k.).

W świetle orzecznictwa sądów powszechnych, nie ulega wątpliwości, że teza skarżących o braku uprawnienia powyższych osób do świadczeń na podstawie art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej jest trafna. Sądy rozpatrujące wnioski w takich sprawach wskazywały, że odszkodowania i zadośćuczynienia przysługują tylko osobom, które „w sposób bezpośredni i realny dotknięte zostały represjami wynikającymi z wydania wobec nich orzeczenia przez określone organy, bądź też pozbawiono ich życia, bądź wolności. Tym samym, za represje uprawniające do określonych roszczeń nie może być uznana sama teoretyczna możliwość nastąpienia wskazanych wyżej zdarzeń, nawet jeśli była ona tak dalece realna, że zmusiła osobę zainteresowaną do ukrywania się, a nawet opuszczenia kraju” (wyrok Sądu Apelacyjnego – dalej: SA – w Warszawie z 25 lutego 2003 r., sygn. akt II AKa 41/03, Lex nr 81843). Na przykład „w odniesieniu do osób, wobec których wydano decyzję o internowaniu, (…) aby mogły dochodzić odszkodowania i zadośćuczynienia musiałoby dojść do wykonania decyzji o internowaniu, a więc internowania, a nie tylko podjęcia działań zmierzających do wykonania decyzji o internowaniu” (wyrok SA w Gdańsku z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II AKa 127/09, Lex nr 604096). Podobnie oceniano sytuację osób zagrożonych tymczasowym aresztowaniem: „podstawą roszczenia [z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej] może być jedynie orzeczenie skutkujące pozbawieniem wolności, w przedmiotowej sprawie to postanowienie o zastosowaniu tymczasowego aresztowania, które nie zostało jednak wykonane, a zatem brak jest podstaw do dochodzenia z jego tytułu roszczeń (…). Rozesłanie listów gończych w świetle tej ustawy w ogóle nie stanowi podstawy do dochodzenia tych roszczeń” (wyrok SA w Gdańsku z 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II AKa 249/13, Lex nr 1391875, rozstrzygający sprawę drugiego skarżącego).

Mając na uwadze, że skarżący domagają się oceny konstytucyjności braku prawa wskazanych przez siebie kategorii osób do świadczeń wynikających z ustawy lutowej, należy zauważyć, że dopuszczalność kontroli merytorycznej tego typu zarzutów jest problematyczna i wymaga szczegółowej analizy.



4. W świetle art. 188 Konstytucji, rolą Trybunału Konstytucyjnego jest przede wszystkim badanie istniejących norm prawnych („tego, co prawodawca unormował”). Ze względu na założenie o zupełności systemu prawa oraz konieczność zapewnienia skuteczności przepisów konstytucyjnych, dopuszczalne jest także kontrolowanie przez Trybunał Konstytucyjny, czy w badanych aktach prawnych nie brakuje pewnych elementów, koniecznych z punktu widzenia Konstytucji (a więc „tego, czego ustawodawca nie unormował”, choć był do tego zobowiązany przez ustawę zasadniczą – por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52).

Ze względu na niebezpieczeństwa związane z korzystaniem z tej możliwości (ryzyko wkroczenia przez Trybunał Konstytucyjny w uprawnienia władzy ustawodawczej, wbrew jego ustrojowej roli „negatywnego ustawodawcy” – por. w szczególności wyrok z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251 oraz liczne postanowienia wydane na etapie wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych, np. postanowienie z 31 lipca 2014 r., sygn. Ts 240/13, niepubl.), podlega ona szczególnym rygorom. Kognicja Trybunału Konstytucyjnego ogranicza się wyłącznie do tzw. pominięć prawodawczych, które mogą polegać na brakach proceduralnych (np. niezapewnieniu sądowej ochrony praw konstytucyjnych – por. wyrok z 22 października 2013 r., sygn. SK 14/13, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 100) albo – co w praktyce jest bardziej kontrowersyjne – materialnoprawnych (np. zbyt wąskiego i arbitralnego zakreślenia przesłanek realizacji praw konstytucyjnych – por. wyrok z 16 grudnia 2009 r., sygn. K 49/07, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 169). Nie obejmuje ona natomiast luk innego rodzaju – tzw. zaniechań prawodawczych.

Podział nieistniejących regulacji prawnych na zaniechania i pominięcia prawodawcze pojawił się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem w życie obecnej Konstytucji (por. wspomniane orzeczenie o sygn. K 25/95 oraz wyrok z 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33, podtrzymujący tę linię orzecznictwa po uchwaleniu Konstytucji z 1997 r.). Jest on powszechnie stosowany także w najnowszych judykatach (por. np. obszerne podsumowanie dotychczasowego orzecznictwa w wyrokach z: 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40 i 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Nie zmienia to jednak faktu, że zakwalifikowanie określonych sytuacji do jednej z tych dwóch kategorii w praktyce często bywa trudne (co zresztą przyznaje sam Trybunał Konstytucyjny – por. np. postanowienie z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98), pomimo prób ustalenia jednoznacznych kryteriów pozwalających na ich odróżnienie.

W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, punktem wyjścia dla oceny, czy rozwiązanie postulowane przez podmiot inicjujący postępowanie stanowi zaniechanie, czy pominięcie ustawodawcze, powinno być zbadanie, czy materie pozostawione poza zakresem danego przepisu i materie w nim unormowane wykazują „jakościową tożsamość” (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo, por. wspomniane orzeczenie o sygn. K 25/95, a z najnowszego orzecznictwa np. wyroki z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40 i 3 czerwca 2014 r., sygn. K 19/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 60). Na tej podstawie można ustalić zakres bezczynności regulacyjnej ustawodawcy i rodzaj luki prawnej poddanej ocenie Trybunału Konstytucyjnego. Całkowity brak regulacji danej kwestii (jej jakościowa odmienność od materii unormowanych w zaskarżonym przepisie) traktowany jest jako zaniechanie ustawodawcze (w doktrynie zwane także zaniechaniem właściwym albo absolutnym), nie podlegające kontroli Trybunału. Jej uregulowanie w sposób niepełny (niewystarczający, niekompletny, przy założeniu jakościowej tożsamości brakujących elementów z elementami ujętymi w zaskarżonym przepisie) stanowi zaś pominięcie prawodawcze (zwane także zaniechaniem względnym albo częściowym). Może ono być badane przez Trybunał – jednak tylko wtedy, gdy na poziomie Konstytucji istnieje „norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej” (postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29), czyli w danym obszarze obowiązuje konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w określony sposób.

Pomocniczym kryterium stosowanym niekiedy do odróżnienia zaniechania od pominięcia ustawodawczego jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy (ustawodawcy): jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, należy je kwalifikować jako zaniechanie ustawodawcze (por. np. wyrok z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90). Wystąpienie pominięć prawodawczych jest natomiast bardziej prawdopodobne w wypadku regulacji sprawiających wrażenie przypadkowych (np. pozostawionych z poprzedniej wersji przepisu), absurdalnych albo oczywiście dysfunkcjonalnych (por. np. wyrok z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123).

Zastosowanie powyższych reguł podlega jeszcze dalszym obostrzeniom.

Ze względu na wyjątkowy charakter badania przez Trybunał Konstytucyjny pominięć prawodawczych, ewentualne wątpliwości co do zakwalifikowania konkretnych sytuacji należy zawsze rozstrzygać na korzyść zaniechań ustawodawczych („co do zasady brak regulacji oznacza, że mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym” – por. np. postanowienie z 10 października 2012 r., sygn. Ts 38/12, OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 535).

Przy ocenie „jakościowej tożsamości” materii pominiętych i unormowanych w zaskarżonym przepisie konieczna jest daleko posunięta ostrożność: „zbyt pochopne «upodobnienie» materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu, grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (powołane postanowienie o sygn. SK 17/02).

Skuteczne zakwestionowanie pominięcia prawodawczego wymaga od podmiotu inicjującego postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym także wyjątkowej staranności i zaangażowania. Jak stwierdzono we wspomnianym już wyroku o sygn. K 3/00, „postawione zarzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskarżenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnioskodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby zaskarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną. Gdyby ustawodawca uznał za celowe takie ukształtowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, zawarłby stosowną normę w Ustawie Zasadniczej (…)”. Dotyczy to w szczególności autorów skarg konstytucyjnych: „Sformułowanie zarzutu pominięcia prawodawczego [w skardze konstytucyjnej] wymaga (…) wykazania związku zachodzącego między treścią przepisu a sposobem naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. (…) Skarżący nie może domagać się jednak wprowadzenia nowego zakresu normowania, byłaby to bowiem skarga konstytucyjna na zaniechanie prawodawcze. Powinien natomiast podnieść, że przepis, którego zakres normowania wykazuje związek ze stawianym przez niego zarzutem, ma zbyt wąski zakres zastosowania. Innymi słowy, skarżący powinien określić normę prawną, która nie znajduje do niego zastosowania, wskazać jej usytuowanie w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazać, że niezastosowanie normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej zastosowania, to z kolei jest źródłem naruszenia jego konstytucyjnych praw” (postanowienie z 8 września 2009 r., sygn. Ts 95/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 398).

Powyższe zasady były wielokrotnie operacjonalizowane przez Trybunał Konstytucyjny. Reprezentatywnym przykładem może być postanowienie z 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12 (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70), w którym wskazano, że określona regulacja „może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne w sytuacji, gdy z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne z punktu widzenia przedmiotu i celu tej regulacji. Ocena, czy ustawodawca dopuścił się pominięcia prawodawczego, wymaga więc a casu ad casum zbadania danego unormowania w kontekście wzorców i wartości konstytucyjnych, które ze względu na naturę tej regulacji muszą zostać poszerzone o daną kategorię podmiotów lub zachowań. To znaczy, że z norm konstytucyjnych da się odtworzyć wzorzec instytucji prawnej kształtowanej w akcie normatywnym, lecz instytucja w akcie tym ukształtowana konstytucyjnemu wzorcowi nie odpowiada (…). Niezbędnym warunkiem tej analizy jest ustalenie, że w określonej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem, gdyż zbyt pochopne «upodobnienie» materii nieuregulowanych z materiami, które znalazły swój wyraz w treści kwestionowanego przepisu, może spowodować wykroczenie przez Trybunał poza sferę kontroli prawa”.



5. Stosując powyższe ustalenia w obecnym postępowaniu, należy stwierdzić, że – aby dopuszczalna była merytoryczna ocena zarzutów skarżących – konieczne jest zakwalifikowanie wskazanego przez nich rozwiązania (braku prawa do świadczeń na podstawie art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej z tytułu samego wydania decyzji o internowaniu lub postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym) jako pominięcia ustawodawczego.

Na potrzeby niniejszej sprawy, w świetle omówionego wyżej orzecznictwa, Trybunał Konstytucyjny przyjmuje, że w tym celu należy co najmniej ustalić występowanie:

jakościowej tożsamości (a przynajmniej – daleko idącego podobieństwa) materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w niej uwzględnionej i (równocześnie)

konstytucyjnego nakazu uregulowania kwestii pominiętych konkretnie w sposób wskazany przez skarżących (przy czym ze względu na specyfikę postępowania w sprawach skarg konstytucyjnych, musi on wynikać z przepisów formułujących prawa lub wolności konstytucyjne, które zostały przez to pominięcie naruszone w odniesieniu do skarżących), a dodatkowo ewentualnie także

przypadkowości (bezrefleksyjności) decyzji ustawodawcy co do pominięcia w zaskarżonym przepisie materii wskazanej przez skarżących (ta ostatnia okoliczność nie może jednak samoistnie przesądzać o dopuszczalności wydania wyroku).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie wskazane w rozpatrywanych skargach konstytucyjnych nie spełnia żadnego z powyższych warunków i stanowi zaniechanie ustawodawcze.



6. Porównanie obecnych adresatów ustawy lutowej z osobami wskazanymi przez skarżących prowadzi do wniosku, że występują między nimi istotne różnice jakościowe.

Pomijając irrelewantne w niniejszej sprawie przesłanki przyznawania świadczeń na podstawie tego aktu normatywnego i ograniczając się do analizy art. 8 ust. 1 ustawy lutowej, należy wskazać, że odszkodowanie i zadośćuczynienie przysługuje zasadniczo, jeżeli osobie represjonowanej wyrządzono szkodę lub krzywdę na skutek:

wykonania decyzji o internowaniu lub

wykonania orzeczenia, którego nieważność została następnie stwierdzona w trybie ustawy lutowej.

Podmioty wskazane przez skarżących nie wykazują do nich dostatecznego podobieństwa, pomimo ich pozornej symetryczności z aktualnymi adresatami zaskarżonego przepisu.

Osoby, którym udało się ukryć przed internowaniem (w przeciwieństwie do osób ujętych przez organy ścigania i osadzonych w ośrodkach internowania), nie zostały pozbawione wolności. Stosowane wobec nich represje nie przyjęły więc najostrzejszej możliwej formy: godziły w inne dobra osób represjonowanych niż wolność osobista (np. dobre imię, prawo do życia rodzinnego, wolność poruszania się, prawo do edukacji, wolność pracy). Już samo wydanie decyzji o internowaniu było oczywiście przejawem zwalczania opozycji za pomocą mechanizmów prawnych oraz miało negatywne konsekwencje dla życia osobistego i zawodowego osób represjonowanych. Stanowiło ono zapowiedź (groźbę) pozbawienia wolności, która – w razie skutecznego ukrywania się przed organami ścigania (a czasem także – jak w wypadku jednego ze skarżących – negocjacji) – nie została zrealizowana. Okoliczność ta ma w świetle Konstytucji istotne znacznie, ponieważ ustawa zasadnicza formułuje bezwzględny obowiązek rekompensaty za działanie władzy publicznej polegające na bezprawnym pozbawieniu wolności (por. art. 41 ust. 5 Konstytucji), podczas gdy inne szkody i krzywdy wyrządzone przez sprzeczne z prawem działanie władzy publicznej są chronione jedynie przez art. 77 ust. 1 Konstytucji (por. szczegółowo niżej). Także w orzecznictwie sądowym wskazywano, że prowadzenie działalności opozycyjnej i ukrywanie się przed organami ścigania „nie stanowi ekwiwalentu izolacji więziennej jako podstawa roszczenia” z art. 8 ust. 1 ustawy lutowej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt IV KK 208/09, Lex nr 598235).

Osoby, które opierają swoje roszczenia tylko na fakcie wydania wobec nich postanowień o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym, w ogóle nie wykazują podobieństwa do żadnej z grup adresatów art. 8 ust. 1 ustawy lutowej. Od osób internowanych różnią się tak samo jak osoby ukrywające się przed internowaniem – brakiem represji polegającej na pozbawieniu wolności, ze wszystkimi tego konsekwencjami wskazanymi wyżej. A od osób poszkodowanych wykonaniem nieważnego orzeczenia dzieli je nie tylko fakt niewykonania orzeczenia (w domyśle: skazującego na pozbawienie wolności, por. jednak art. 11 ust. 1 ustawy lutowej), lecz także to, że legitymują się jedynie orzeczeniem wpadkowym (incydentalnym), którego nie można podważyć w trybie ustawy lutowej. W świetle orzecznictwa sądów powszechnych, nie ma podstaw do odrębnego stwierdzania nieważności tego typu aktów – na podstawie ustawy lutowej stwierdza się nieważność jedynie orzeczeń kończących postępowanie (a tym samym – nieważność całego postępowania, które doprowadziło do ich wydania – por. np. postanowienia SA w Katowicach z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II AKz 483/12, Lex nr 1220231 i SA w Krakowie z 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II AKz 516/09, Lex nr 575559).



7. Brak dostatecznej tożsamości jakościowej rozwiązania wskazanego przez skarżących i treści uregulowanych w art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej wystarcza do uznania, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zaniechanie ustawodawcze, pozostające poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny stoi jednak na stanowisku, że w okolicznościach niniejszej sprawy zasadne jest przeprowadzenie także dwóch dalszych etapów ustalonego wyżej testu dopuszczalności wydania wyroku, a to z uwagi na radykalną rozbieżność stanowisk uczestników postępowania.



8. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ze wskazanych przez skarżących wzorców kontroli nie można wywieść skonkretyzowanego prawa podmiotowego do wynagrodzenia szkody i krzywdy wynikających z samego wydania decyzji o internowaniu lub postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym. Brak jest więc standardu konstytucyjnego, nakazującego bezwzględne przyznanie osobom ukrywającym się przed organami ścigania świadczeń przewidzianych w art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej na takich samych zasadach jak osobom ujętym i pozbawionym wolności (internowanym lub tymczasowo aresztowanym w ramach postępowań zakończonych wydaniem nieważnego orzeczenia). Uniemożliwia to uznanie rozwiązania wskazanego przez skarżących za pominięcie ustawodawcze, niezależnie od ustalonego wyżej jego braku dostatecznego podobieństwa do regulacji zawartych w zaskarżonym przepisie.

Podstawowym wzorcem kontroli wskazanym w obydwu skargach konstytucyjnych jest art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyrażający prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Osobno sygnalizowana jest w nich kwestia nierównego i niesprawiedliwego traktowania osób pominiętych przez zaskarżony przepis, tak więc art. 77 ust. 1 Konstytucji powinien być rozpatrywany dodatkowo również w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego art. 77 ust. 1 Konstytucji był (co do zasady) uznawany za adekwatny wzorzec kontroli jedynie w odniesieniu do szkód powstałych po wejściu w życie obecnej Konstytucji. Teza ta została wyrażona po raz pierwszy w wyroku z 23 września 2003 r., sygn. K 20/02 (OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 76) i znalazła swój wyraz w pkt 2 sentencji tego orzeczenia, a następnie potwierdzono ją m.in. w najnowszych wyrokach z 22 stycznia 2013 r., sygn. P 46/09 (OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 3) i 24 kwietnia 2014 r., sygn. SK 56/12 (OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 42) oraz postanowieniu pełnego składu TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 26/09 (OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 46). Obowiązywanie analizowanego przepisu jedynie pro futuro było w tych judykatach uzasadniane brakiem w ustawie zasadniczej odrębnych przepisów intertemporalnych, umożliwiających ewentualne stosowanie standardów wynikających z art. 77 ust. 1 Konstytucji z mocą wsteczną, tj. w okresie przedkonstytucyjnym (por. np. w odniesieniu do zarażenia wirusowym zapaleniem wątroby typu B (HBV) w 1990 r. – wyrok o sygn. P 46/09 czy wywłaszczenia nieruchomości w latach czterdziestych, pięćdziesiątych i sześćdziesiątych XX wieku – wyrok o sygn. SK 56/12). Zasada ta nie była jednak rygorystycznie przestrzegana – Trybunał Konstytucyjny badał zgodność zaskarżonych przepisów z art. 77 ust. 1 Konstytucji m.in. na tle stanów faktycznych dotyczących uwięzienia w Centralnym Obozie Pracy w Jaworznie w drugiej połowie lat czterdziestych i pierwszej połowie lat pięćdziesiątych XX w. (por. wyrok z 14 lipca 2004 r., sygn. SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65, dotyczący art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1956 r. o odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów państwowych, Dz. U. Nr 54, poz. 243, ze zm.) czy zwolnienia ze służby w Milicji Obywatelskiej w 1974 r. (por. wyrok z 4 grudnia 2001 r., sygn. SK 18/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 256, dotyczący art. 417 i art. 418 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.; w uzasadnieniu tych orzeczeń nie ujawniono jednak przyczyn uznania adekwatności art. 77 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do rekompensat za szkody wyrządzone przed wejściem w życie Konstytucji).

Brak konsekwencji w powyższym zakresie uwidocznił się także na tle art. 8 ustawy lutowej.

Zgodnie z dominującą linią orzecznictwa, art. 77 ust. 1 Konstytucji był pierwotnie uznawany za nieadekwatny wzorzec kontroli w odniesieniu do rekompensat wypłacanych na podstawie zaskarżonej ustawy za szkody wyrządzone w związku z przymusową kolektywizacją wsi w latach sześćdziesiątych XX w. (por. postanowienie z 15 września 2010 r., sygn. Ts 280/09, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 388).

Trybunał Konstytucyjny odstąpił jednak od tej zasady kilka miesięcy później w wyroku z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09 (OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7), dotyczącym art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej. Uzasadnienie tej decyzji było następujące: „Ustawa lutowa z 1991 r., przyznając odszkodowanie i kształtując jego reżim prawny, czyniła to tylko na poziomie ustawy zwykłej. Natomiast od momentu wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.) pojawia się konstytucjonalizacja odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez władzę publiczną. To powoduje konieczność oceny dopuszczalności i granic kształtowania reżimu prawnego tej odpowiedzialności w ustawie zwykłej. Kwestia ta kształtuje się więc inaczej w odniesieniu do okresu poprzedzającego wejście w życie Konstytucji i okresu biegnącego już w czasie jej obowiązywania. Uczynienie przedmiotem kontroli konstytucyjności noweli z 2007 r. [a właściwie – jej rezultatów, tj. art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej, dodanych na mocy noweli z 2007 r.] zwalnia jednak z obowiązku analizowania kwestii intertemporalnych odnoszących się do ustawy zmienianej w przedkonstytucyjnym okresie jej obowiązywania, co byłoby konieczne, gdyby przedmiotem kontroli uczynić ustawę zmienianą. Nowelę Sejm uchwalił bowiem w 2007 r., a zatem już w okresie obowiązywania Konstytucji i istniejących w niej wzorców, przewidujących odpowiedzialność odszkodowawczą za bezprawie władzy publicznej” (cz. III, pkt 1.3 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. P 21/09).

Kwestia zakresu czasowego art. 77 ust. 1 Konstytucji nie była natomiast bezpośrednio analizowana we wspomnianym wyroku o sygn. SK 42/08, której przedmiotem była zgodność art. 8 ust. 1 zdanie drugie ustawy lutowej z art. 64 Konstytucji. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny dokonał jednak istotnego z punktu widzenia niniejszej sprawy ustalenia co do charakteru świadczeń przewidzianych w ustawie lutowej. Wskazał mianowicie, że roszczenia o te świadczenia powstały „nie z chwilą zaistnienia szkody i krzywdy w związku z represjonowaniem za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, lecz z chwilą wejścia w życie tej ustawy [ustawy lutowej]. (…) W przypadku, gdyby taka ustawa w ogóle nie została wprowadzona do obrotu prawnego, omawiane roszczenia nie mogłyby powstać (…)”.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w niniejszym składzie, ustalenia zawarte w wyrokach o sygn. P 21/09 i SK 42/08 należy konsekwentnie zastosować także w aktualnie rozpatrywanej sprawie. W rezultacie należy uznać, że art. 77 ust. 1 Konstytucji mógłby być adekwatnym wzorcem kontroli art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej w aktualnie obowiązującym brzmieniu, choć zaskarżony przepis dotyczy rekompensat za szkody wyrządzone przez organy PRL na długo przed wejściem w życie obowiązującej ustawy zasadniczej. Zakres podmiotowy świadczeń przyznawanych na podstawie zaskarżonego przepisu został ukształtowany przez nowelę z 2007 r. (to ten akt prawny umożliwił wypłatę rekompensat ofiarom stanu wojennego), a więc już pod rządami obecnej Konstytucji i zawartego w niej standardu odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez władzę publiczną. Dotyczy to także kwestionowanego przez skarżących braku uprawnień do odszkodowania i zadośćuczynienia z tytułu ukrywania się przed internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem, który wiążą z przesłanką wykonania orzeczenia lub decyzji, dodaną do art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej przez art. 1 pkt 5 lit. a noweli z 2007 r. Należy bowiem uznać, że podjęta w 1991 r. (bez nakazu konstytucyjnego) decyzja ustawodawcy o przyjęciu odpowiedzialności za represje polityczne w okresie PRL miała charakter ustrojowy i została następnie usankcjonowana w nowej Konstytucji. Po wejściu w życie ustawy zasadniczej wycofanie się z tej odpowiedzialności, jak również jej nieuzasadnione ograniczanie może więc podlegać kontroli z punktu widzenia art. 77 ust. 1 Konstytucji.

Potencjalna adekwatność art. 77 ust. 1 Konstytucji nie oznacza jednak, że z tego przepisu można wywieść wiążącą dla prawodawcy dyrektywę, nakazującą przyznanie świadczeń przewidzianych w art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej osobom represjonowanym w okresie PRL, które nie zostały pozbawione wolności, lecz były tylko zagrożone internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem (i tym samym potraktować rozwiązanie postulowane przez skarżących jako pominięcie prawodawcze).

Art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Jak podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przepis ten jednak „sam przez się nie wskazuje wyczerpująco, ani jaka szkoda ma podlegać naprawieniu, ani nie rozstrzyga, co decyduje o wymaganej przesłance bezprawności, nie wspominając już o drodze, na jakiej realizacja uprawnienia odszkodowawczego ma nastąpić. Te kwestie muszą być zatem – co do zasady – regulowane w ustawach zwykłych” (wyrok o sygn. K 20/02). Wobec tego ustawodawca dysponuje stosunkowo szeroką możliwością wyboru rozwiązań szczegółowych, tworzących reżim odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Nie oznacza to oczywiście dowolności: „Samo istnienie normy konstytucyjnej zakłada bowiem, (…) że ma to być odpowiedzialność realna, dająca się urzeczywistnić i nie może przybierać charakteru pozornego” (wyrok z 1 września 2006 r., sygn. SK 14/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 97). Warunki minimalne są następujące: „Prawidłową kompensację powinny cechować przede wszystkim: pełność (odpowiedniość), pewność (gwarancja jej otrzymania) oraz szybkość (bezzwłoczność)” (wyrok z 21 lipca 2010 r., sygn. SK 21/08, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 62).

Reasumując, należy przyjąć, że z brzmienia art. 77 ust. 1 Konstytucji wynikają jedynie ogólne wytyczne dla ustawodawcy co do zasad normowania odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (por. zwłaszcza wyrok o sygn. SK 18/00), nie da się zaś z nich wyprowadzić prawa określonej grupy podmiotów (tu: osób zagrożonych internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem w związku z działalnością opozycyjną) do konkretnej formy odszkodowania (tu: zadośćuczynienia i odszkodowania na podstawie art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej).

Uprawnione jest także twierdzenie, że zakres swobody regulacyjnej przysługującej ustawodawcy jest znacznie większy w odniesieniu do szkód wyrządzonych przez władze PRL i niepolegających na pozbawieniu wolności, a mniejszy w odniesieniu do szkód będących następstwem działalności demokratycznego państwa i godzących w wolność osobistą jednostki lub wyrządzonych osobom pod szczególną pieczą państwa, np. w związku ze służbą wojskową (por. wyrok o sygn. P 21/09, a także wyroki z 18 września 2006 r., sygn. SK 15/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 106 i 7 lutego 2005 r., sygn. SK 49/03, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 13). Trybunał Konstytucyjny podkreślał to m.in. na tle art. 8 ust. 1a i 1d ustawy lutowej w powołanym wyroku o sygn. P 21/09, stwierdzając: „na podstawie art. 41 ust. 5 Konstytucji swoboda ustawodawcy do ograniczania kompensaty jest w istotnym zakresie węższa niż na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji. Konstatacja ta nie wyklucza jednak zupełnie ustalenia przez ustawodawcę wysokości odszkodowania za szkodę materialną i niematerialną przewidzianego w art. 41 ust. 5 Konstytucji – po spełnieniu szczególnie starannie wyważonych warunków proporcjonalności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzenie ograniczeń przez wyłączenie lub ograniczenie możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę niematerialną podlega jednak – ze względu na charakter szkody powstającej na skutek pozbawienia wolności – restrykcyjnej ocenie i jest dopuszczalne w węższym zakresie w porównaniu ze zdarzeniami ocenianymi przez pryzmat art. 77 ust. 1 Konstytucji”.

Dokonując powyższych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny bierze także pod uwagę, że ustawa lutowa stanowi regulację szczególną wobec ogólnych przepisów o odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem jego organów. Wszystkie osoby poszkodowane w ten sposób w okresie PRL mogły co najmniej od 1989 r. dochodzić swoich praw przed sądami powszechnymi na podstawie art. 417 i art. 418 k.c. (ten ostatni przepis utracił moc 18 grudnia 2001 r.). Sformułowane w tym przepisie przesłanki odpowiedzialności władzy publicznej (obowiązujące z pewnymi zmianami od 1964 r.) nie wykluczają a priori możliwości skutecznego żądania na ich podstawie rekompensaty za szkody i krzywdy wyrządzone samym wydaniem decyzji o internowaniu lub postanowienia o tymczasowym aresztowaniu. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie sądów powszechnych i Sądu Najwyższego w sprawach osób represjonowanych, którym wskazywano drogę cywilną w razie oddalenia wniosku o zadośćuczynienie lub odszkodowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 grudnia 2000 r., sygn. akt III KKN 336/99, Lex nr 51443 czy wyrok SA w Katowicach z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II AKa 460/12, Lex nr 1236457). Na marginesie można zauważyć, że twierdzenie pełnomocników skarżących o nieskuteczności tej metody nie może być zweryfikowane z uwagi na to, że skarżący nie skorzystali z możliwości złożenia pozwu na podstawie art. 417 lub art. 418 k.c.

Dodatkowo część szkód i krzywd wyrządzonych opozycjonistom, którzy ukrywali się przed internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem, może być rekompensowana na podstawie przepisów szczególnych (por. omówienie ustaw zmierzających do „przezwyciężania dziedzictwa komunistycznej przeszłości” w wyroku z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15). Dotyczy to m.in. eksponowanych w skargach konstytucyjnych negatywnych konsekwencji w sferze pracowniczej, które przekładają się na prawa emerytalne: zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 6a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, ze zm.), za okresy składkowe uważa się również okresy niewykonywania pracy przed 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych.

Nie bez znaczenia jest również to, że ukrywanie się przed organami ścigania nie jest całkowicie irrelewantne w kontekście art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej. Okoliczność ta nie może wprawdzie konwalidować niespełnienia przesłanki wykonania orzeczeń lub decyzji i być samoistną podstawą przyznania świadczeń na podstawie tego przepisu, lecz – jeżeli okres ukrywania się poprzedzał internowanie lub tymczasowe aresztowanie – powinna być brana pod uwagę przy określaniu wymiaru odszkodowania i zadośćuczynienia (por. np. wyrok SA w Katowicach z 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II AKa 96/11, Lex nr 1267273).

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, także inne wskazane przez skarżących wzorce kontroli nie pozwalają przyjąć, że istnieje konstytucyjny nakaz poszerzenia zakresu art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej o osoby, wobec których nie wykonano decyzji o internowaniu lub postanowienia o tymczasowym aresztowaniu, a jego niewypełnienie stanowi pominięcie ustawodawcze i mieści się w zakresie kognicji Trybunału Konstytucyjnego.

Nie wskazuje na to w szczególności art. 64 ust. 2 Konstytucji – uznany przez pełnomocników skarżących podczas rozprawy za równorzędne wobec art. 77 ust. 1 Konstytucji źródło praw podmiotowych skarżących.

Przede wszystkim wydaje się, że skarżący nie wywodzą z tego przepisu żadnych autonomicznych treści, wykraczających poza główne wzorce kontroli. Wobec tego zarzuty na tym tle nie wymagają odrębnego rozpoznania, wystarczyłoby bowiem, gdyby ewentualne orzeczenie merytoryczne dotyczyło tylko wzorca bardziej szczegółowego, ściślej wiążącego się ze stawianymi zarzutami (por. analiza tej zasady we wspomnianym wyroku o sygn. P 42/06). Podobnie relację między tymi wzorcami kontroli scharakteryzował pełny skład Trybunału Konstytucyjnego w przytoczonym już postanowieniu o sygn. SK 26/09, w którym stwierdzono, że „art. 77 ust. 1 Konstytucji, gwarantując naprawienie szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej, czyni zbędnym powoływanie się na art. 21 i art. 64 Konstytucji wówczas, gdy własność lub inne prawa majątkowe jednostki doznały uszczerbku na skutek deliktu władzy publicznej” (por. także rozważania na temat stosunku art. 77 ust. 1 do art. 64 Konstytucji w wyrokach o sygn. SK 56/12, P 21/09 i SK 14/05).

Dodatkowo, przy tak postawionych zarzutach, uzasadnione wątpliwości budzi adekwatność art. 64 ust. 2 Konstytucji jako wzorca kontroli. We wspomnianym już wyroku o sygn. SK 42/08 (cytowanym zresztą wybiórczo w pierwszej skardze konstytucyjnej), Trybunał Konstytucyjny przyjął, że roszczenia odszkodowawcze realizowane na podstawie ustawy lutowej należą do kategorii „innych niż własność praw majątkowych” (taka kwalifikacja konstytucyjna tych roszczeń została także podtrzymana w wyroku o sygn. P 21/09). Równocześnie jednak zastrzegł, że „na ochronę konstytucyjną «innego prawa majątkowego» nie może powoływać się (…) osoba, której to prawo dotychczas nie przysługiwało. W sytuacji gdy ustawa przyznaje danej osobie określone prawo majątkowe, podstawą skargi konstytucyjnej może być zarzut jego ograniczenia, brak ochrony czy zmiana treści. (…) Ktoś, komu nie przysługuje prawo majątkowe (nie ma podstawy prawnej), nie mieści się w zakresie podmiotowym zastosowania art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji”. Stanowi to dodatkowy argument za nieuwzględnieniem tego wzorca kontroli.

Zarzuty w kontekście pozostałych przepisów ustawy zasadniczej wskazanych przez skarżących nie spełniają wymogów formalnych, wynikających z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, nie mogą więc posłużyć do oceny, czy analizowane rozwiązanie jest zaniechaniem, czy pominięciem ustawodawczym. Zarzuty na tle art. 32 ust. 2 Konstytucji (zakaz dyskryminacji) nie zostały przez skarżących należycie uzasadnione. Wątpliwości na tle art. 77 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji mają zaś charakter wtórny (pochodny) wobec podstawowego zastrzeżenia podnoszonego w skargach konstytucyjnych na tle art. 77 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skoro bowiem pewna grupa podmiotów nie jest uprawniona do świadczeń na podstawie zaskarżonych przepisów, to konsekwentnie świadczeń tych (jako z zasady nienależnych) nie może wyegzekwować na drodze sądowej. Dodatkowo wątpliwości te są adresowane do złego przepisu – art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej reguluje bowiem zakres podmiotowy i przedmiotowy roszczeń osób represjonowanych, a procedurę ich dochodzenia normuje już art. 8 ust. 2 i 2c ustawy lutowej („Żądanie odszkodowania lub zadośćuczynienia należy zgłosić odpowiednio w sądzie okręgowym lub wojskowym sądzie okręgowym, który wydał postanowienie o stwierdzeniu nieważności orzeczenia, w terminie roku od daty jego uprawomocnienia się”; „Żądanie odszkodowania i zadośćuczynienia za szkodę i krzywdę wynikłe z wykonania decyzji, o której mowa w ust. 1 [tj. decyzji o internowaniu], należy zgłosić w sądzie okręgowym, w którego okręgu zamieszkuje osoba składająca żądanie”). Skarżący nie uzasadnił, dlaczego zasady sądowej ochrony wymienionych przez niego osób powinny znajdować się w innej jednostce redakcyjnej niż przepisy regulujące ochronę sądową aktualnych beneficjentów analizowanych świadczeń.



9. Po trzecie, w toku postępowania nie ujawniły się także żadne okoliczności, które uprawdopodobniałyby przypadkowość braku prawa do świadczeń wynikających z art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej z tytułu samego ukrywania się przed internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem. Stanowi to dodatkowy argument przeciwko uznaniu kwestionowanego rozwiązania za pominięcie prawodawcze i wydaniu wyroku w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny ustalił na podstawie dostępnej dokumentacji procesu legislacyjnego, że znaczenie pozbawienia wolności jako kryterium przyznania odszkodowań i zadośćuczynień dla osób represjonowanych nie było przedmiotem szczegółowych analiz podczas prac nad nowelą z 2007 r. na posiedzeniach Sejmu i Senatu oraz komisji sejmowych i senackich. Przesłanka wykonania orzeczenia lub decyzji nie występowała w pierwotnym poselskim projekcie tej ustawy (por. druk sejmowy nr 595/V kadencja Sejmu). Nawiązywano w nim do dotychczasowej wersji art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej, proponując utrzymanie przesłanki wykonania orzeczenia i jej odpowiednie zastosowanie także do decyzji o internowaniu (przepis ten po nowelizacji miał brzmieć: „Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję określoną w art. 43 ust. 1 dekretu o stanie wojennym, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłą z wydania orzeczenia albo decyzji”). Analizowane kryterium zostało wpisane do zaskarżonego przepisu podczas prac w podkomisji nadzwyczajnej po pierwszym czytaniu (por. Sprawozdanie Podkomisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego z 11 lipca 2006 r., s. 4, http://orka.sejm.gov.pl/Druki5ka.nsf/0/6F0BA59C187EA197C1257290003BBB90/$file/595-002.pdf). Na stronach internetowych Sejmu brak jest stenogramu z posiedzenia tego organu, na podstawie którego można by było stwierdzić, kto był inicjatorem tej zmiany w art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej i w jaki sposób ją umotywował. Pytany o to podczas rozprawy przedstawiciel Sejmu oświadczył, że – wedle jego wiedzy – była ona podyktowana koniecznością ograniczenia wydatków z budżetu państwa.

Powyższa konstatacja nie pozwala jednak na obalenie domniemania racjonalności prawodawcy i przyjęcie, że rozwiązanie postulowane przez skarżących jest niezamierzonym pominięciem prawodawczym. Należy bowiem stwierdzić, że wpisuje się ono w ratio legis ustawy lutowej zarówno w brzmieniu pierwotnym, jak i nadanym przez nowelę z 2007 r.

Celem ustawy lutowej było powołanie odrębnego, uproszczonego mechanizmu rekompensowania niektórych szkód i krzywd wyrządzonych działaczom opozycji antykomunistycznej przez władze PRL. Już w samym tytule ustawy lutowej założono, że jej zakres będzie ograniczony do negatywnych konsekwencji nieważnych orzeczeń kończących postępowanie karne, a wraz z wejściem w życie noweli z 2007 r. za takie uznano także milcząco en masse wszystkie decyzje o internowaniu (na marginesie można wspomnieć, że indywidualne stwierdzanie nieważności decyzji o internowaniu było zakładane w art. 1 pkt 2 poselskiego projektu noweli z 2007 r., zawartym w druku sejmowym nr 595/V kadencja Sejmu, lecz ostatecznie go nie uchwalono). Celem ustawy lutowej nie było więc zadośćuczynienie wszystkim skutkom sankcji stosowanych przez organy PRL wobec opozycjonistów. Tak też zamiar ustawodawcy odczytywały sądy, które podkreślały szczególny charakter ustawy lutowej i konieczność jej ścisłej wykładni. Powołując się na Sąd Najwyższy (por. m.in. uchwała z 3 marca 1994 r., sygn. akt I KZP 1/94, Lex nr 20647), w orzecznictwie wskazywano, że zaskarżona ustawa „nie ma na celu doprowadzenia do zadośćuczynienia moralnego i materialnego za wszelkie formy represji wobec osób prowadzących działalność niepodległościową. Całokształt przepisów tej ustawy wskazuje, iż jej zakres ograniczony jest do wypadków prawnokarnej represji za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego” (wyrok SA w Warszawie, sygn. akt II AKa 388/08, Lex nr 509769).

Wobec tak zdefiniowanych założeń, przyznanie świadczeń osobom internowanym i tymczasowo aresztowanym i równoczesne ich nieprzyznanie osobom ukrywającym się przed organami ścigania jawi się jako zasadne. Pozwala to na osiągnięcie celu ustawy lutowej, tj. przyznawanie rekompensat w sposób selektywny w związku z najbardziej drastyczną formą represji, tj. rzeczywistym pozbawieniem wolności. W tym kontekście należy zaznaczyć, że teza skarżących o porównywalności represji związanych z ukrywaniem się i pozbawieniem wolności może być prawdziwa w odniesieniu do niektórych konkretnych stanów faktycznych. Można sobie wyobrazić, że na przykład krótkotrwałe internowanie lub tymczasowe aresztowanie (zwłaszcza osób bez poważnych zobowiązań rodzinnych czy zawodowych i we względnie dobrych warunkach) mogło w niektórych wypadkach powodować mniejszą szkodę i krzywdę niż wielomiesięczne ukrywanie się, bez środków do życia, opieki lekarskiej i kontaktów z rodziną. Nie zmienia to jednak zasady ogólnej, że z reguły najbardziej dotkliwe były represje wynikające z pozbawienia wolności. Ich rekompensowanie w pierwszej kolejności i stworzenie w tym celu regulacji szczególnych wobec przepisów cywilnoprawnych jest więc uzasadnione.

Deklarowanym celem noweli z 2007 r. było natomiast objęcie rekompensatami większej liczby osób, w tym m.in. opozycjonistów represjonowanych w latach 1957-1989 (pierwotnie ustawa przewidywała odpowiedzialność państwa jedynie za represje z lat 1944-1956). Z lakonicznego (zaledwie trzystronicowego) uzasadnienia tego projektu ustawy wynika, że zwiększone wydatki z budżetu państwa wynikające z wejścia w życie tej ustawy zamierzano sfinansować m.in. przez wprowadzenie górnej granicy odszkodowania i zadośćuczynienia, ustalonej na 25 000 zł (rozwiązanie to znalazło się w znowelizowanym art. 8 ust. 1a ustawy lutowej i zostało uznane za niezgodne z Konstytucją w cytowanym wyroku o sygn. P 21/09). W uzasadnieniu projektu zaznaczono, że wprowadzenie ograniczeń (wśród których nie wymieniono jednak expressis verbis przesłanki pozbawienia wolności w postaci tymczasowego aresztowania lub internowania) jest konieczne, gdyż „przyznanie roszczeń szerszej grupie osób nie znajdowałoby pokrycia w dochodach budżetu państwa”, a „zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego równowaga budżetowa stanowi istotną wartość konstytucyjną, wymagającą uwzględnienia przy projektowaniu rozwiązań ustawodawczych” (s. 2 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 595/V kadencja Sejmu). Oszacowano, że z nowych przepisów skorzysta ok. 30 tys. osób skazanych i prawie 10 tys. osób internowanych. Wśród oczekiwanych skutków społecznych wymieniono: „usunięcie stanu bezprawności, wzrost poczucia sprawiedliwości społecznej i dziejowej oraz ujawnienie wielu aspektów z najnowszej historii Polski”, a także „naprawienie krzywd i stworzenie możliwości dochodzenia odszkodowań” (s. 3 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 595/V kadencja Sejmu).

Rozwiązanie kwestionowane przez skarżących realizowało powyższy cel – dotyczyło osób represjonowanych nieobjętych ustawą lutową w jej pierwotnym brzmieniu i poprawiało ich sytuację. Zmiany wprowadzone nowelą z 2007 r. pozwalały na wypłatę odszkodowań i zadośćuczynień osobom internowanym lub tymczasowo aresztowanym w latach osiemdziesiątych XX wieku, co wcześniej nie było możliwe z uwagi na przyjęte granice odpowiedzialności odszkodowawczej. To, że – w opinii skarżących – takie poszerzenie zakresu podmiotowego ustawy było niewystarczające i krzywdzące dla osób ukrywających się przed represjami – nie pozwala na obalenie domniemania o racjonalności ustawodawcy.



10. W świetle powyższych ustaleń, Trybunał Konstytucyjny uznał, że rozpoznanie analizowanych skarg konstytucyjnych – jako dotyczących zaniechania prawodawczego – nie mieści się w zakresie jego kognicji, w związku z czym nie poddał zarzutów skarżących merytorycznej ocenie.

Niniejsze orzeczenie nie powinno być jednak rozumiane jako wyraz dezaprobaty dla opozycjonistów, którzy ukrywali się przed internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem, ani tym bardziej jako przejaw lekceważenia szkód wyrządzonych im przez władze PRL. Ich sytuacja faktyczna była kształtowana przez różne czynniki, a pozbawienie wolności lub zejście do „podziemia” wynikało nie tylko z przyjętej taktyki politycznej, lecz także z okoliczności niezależnych od samych zainteresowanych. Trybunał Konstytucyjny – podobnie jak orzekające w ich sprawach sądy – dostrzega potrzebę zadośćuczynienia także tym osobom. Jest oczywiste, że wyrządzone im szkody nie były rezultatem zwykłych, przypadkowych i jednostkowych błędów czy nadużyć organów władzy, które jako „błąd ludzki” mogą się zdarzyć nawet przy skrupulatnym poszanowaniu zasady legalizmu. Przeciwnie – powstały one na skutek celowego i planowego odwetu za działania na rzecz wolności i demokracji, skierowanego przeciwko opozycjonistom jako grupie czynnie sprzeciwiającej się ówczesnej władzy (por. zwłaszcza w odniesieniu do represji karnych w okresie stanu wojennego – wyrok z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Za możliwie najszerszym zakresem tego typu świadczeń przemawia konieczność ochrony godności i wolności człowieka (naruszanych na skutek represji politycznych i wymuszonego ukrywania się przed organami ścigania w obawie przed bezprawnym internowaniem lub aresztowaniem; por. art. 30 i art. 31 Konstytucji), ale także poczucie sprawiedliwości społecznej, wzmocnione przez konstytucyjną deklarację wdzięczności wobec osób walczących o niepodległość (por. art. 2 i preambuła do Konstytucji). Argument ten stał się zresztą jednym z podstawowych założeń noweli z 2007 r., która umożliwiła ofiarom stanu wojennego korzystanie z uprawnień przewidzianych w ustawie lutowej.

Jeszcze raz należy przypomnieć, że zakres swobody ustawodawcy przy ustalaniu zasad i zakresu odpowiedzialności za niezgodne z prawem działanie państwa w okresie sprzed wejścia w życie aktualnej Konstytucji jest znacznie szerszy niż w wypadku deliktów popełnionych po 17 października 1997 r. Podejmując decyzję w tym zakresie, ustawodawca powinien uwzględniać normy, wartości i zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza zasadę sprawiedliwości społecznej (por. art. 2 Konstytucji) i zasadę równości (por. art. 32 Konstytucji), a także charakter dobra naruszonego bezprawnym działaniem władzy publicznej (zwłaszcza jeżeli jest nim wolność osobista, chroniona przez art. 41 ust. 5 Konstytucji – por. w szczególności aplikację tej zasady w odniesieniu do rekompensat przyznawanych na podstawie ustawy lutowej w wyroku o sygn. P 21/09). Ograniczony zakres środków, które mogą być na ten cel przeznaczone z budżetu państwa, w żadnym razie nie może uzasadniać przyznawania odszkodowań i zadośćuczynień w sposób przypadkowy czy arbitralny (por. zwłaszcza wyrok o sygn. P 21/09).



11. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny sygnalizuje, że ustawodawca w dalszym ciągu nie zrealizował w pełni poprzedniego wyroku dotyczącego art. 8 ustawy lutowej, wydanego w sprawie o sygn. P 21/09, który wszedł w życie 10 marca 2011 r. W ustawie tej pozostały art. 8 ust. 1b i 1c, które formułują wyjątki od art. 8 ust. 1a tej ustawy, uznanego przez Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku za niezgodny z Konstytucją. Obecnie przepisy te pozbawione są punktu odniesienia i jako takie są w sposób oczywisty zbędne. Nieusunięcie ich z ustawy lutowej należy ocenić negatywnie z punktu widzenia zasady poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Wskazana bezczynność ustawodawcy, trwająca już prawie cztery lata, jest tym bardziej rażąca, że potrzeba dokonania systemowych zmian w art. 8 ustawy lutowej z uwagi na konieczność zapewnienia spójności prawa została wprost zasugerowana w uzasadnieniu wyroku o sygn. P 21/09 (por. cz. III, pkt 7.2).



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.

Zdanie odrębne

sędziego TK Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej

do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt SK 7/14





1. Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia TK z 2 grudnia 2014 r., sygn. SK 7/14, mocą którego Trybunał umorzył postępowanie w sprawie kontroli konstytucyjnej art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 lutego 1991 r. o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 34, poz. 149, ze zm.; dalej: ustawa lutowa), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 19 września 2007 r. o zmianie ustawy o uznaniu za nieważne orzeczeń wydanych wobec osób represjonowanych za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego (Dz. U. Nr 191, poz. 1372; dalej: nowela z 2007 r.). Zdanie odrębne dotyczy umorzenia postępowania w zakresie, w jakim Trybunał uznał, że wyłączenie roszczeń osób, wobec których wydano decyzje o internowaniu lecz ich nie wykonano, stanowi niepodlegające kontroli konstytucyjnej zaniechanie legislacyjne. Moim zdaniem, w tym przypadku nie mamy do czynienia z zaniechaniem legislacyjnym, lecz z wprowadzeniem do przepisu dodatkowej przesłanki roszczeń, której stosowanie prowadzi do pominięcia pewnej grupy podmiotów, a w konsekwencji – do nierównego i niezgodnego z zasadą sprawiedliwości społecznej traktowania osób poszkodowanych niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej (naruszenie art. 77 ust. 1, art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji).

Przedmiotem sprawy o sygn. SK 7/14 były dwie, połączone do wspólnego rozpoznania skargi konstytucyjne A.B. i R.Z., którzy zarzucili, że kwestionowany przepis narusza - powołane w różnej konfiguracji - art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 77 Konstytucji. Udział w postępowaniu w sprawie obu skarg zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (pisma z 5 maja 2014 r. i 11 czerwca 2014 r.), zdaniem którego art. 8 ust. 1 ustawy lutowej w zakresie, w jakim przewiduje, że prawo do odszkodowania za poniesioną szkodę i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę przysługuje z tytułu wykonania orzeczenia albo decyzji, a nie ich wydania, jest niezgodny z art. 77 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji.



2. Kwestionowany przepis brzmi: „Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem w dniu 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłe z wykonania orzeczenia albo decyzji. (…)”. Na jego podstawie obaj skarżący próbowali dochodzić rekompensaty za szkody, majątkowe i niemajątkowe, jakich doznali na skutek wydania wobec nich decyzji o internowaniu oraz postanowień o tymczasowym aresztowaniu i ściganiu listem gończym, które nie zostały wykonane. Ich roszczenia zostały jednak przez sądy oddalone, ponieważ – w ocenie sądów – art. 8 ust. 1 ustawy lutowej wiąże świadczenia odszkodowawcze wyłącznie z wykonaniem decyzji lub orzeczeń. W postanowieniu, którego dotyczy zdanie odrębne, TK słusznie przyjął, że takie rozumienie art. 8 ust. 1 ustawy lutowej jest poprawne i powszechne w praktyce, co oznacza wyłączenie roszczeń, jeśli w konkretnym wypadku nie doszło do wykonania orzeczenia lub decyzji. Istotą skarg była teza o niekonstytucyjności tego wyłączenia. Trybunał odmówił jednak zweryfikowania tej tezy, stwierdzając swój brak kompetencji do dokonywania kontroli konstytucyjnej treści pominiętych przez ustawodawcę.

W wyniku pogłębionej analizy orzecznictwa dotyczącego rozróżnienia: z jednej strony – niepodlegającego kontroli konstytucyjnej tzw. zaniechania legislacyjnego i – z drugiej strony – tzw. pominięcia prawodawczego, Trybunał wskazał trzy kryteria decydujące o dopuszczalności dokonywania oceny konstytucyjnej. Na potrzeby rozpatrywanej sprawy Trybunał przyjął, że z pominięciem legislacyjnym mielibyśmy do czynienia, gdyby w sprawie wystąpiły co najmniej:

1) jakościowa tożsamość (a przynajmniej – daleko idące podobieństwo) materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w nim uwzględnionej oraz, równocześnie,

2) konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych, a dodatkowo ewentualnie także

3) przypadkowość (bezrefleksyjność) decyzji ustawodawcy co do pominięcia w zaskarżonym przepisie materii wskazanej przez skarżących (ta ostatnia okoliczność, zdaniem TK, nie może jednak samoistnie przesądzać o dopuszczalności wydania wyroku).

W dalszym ciągu uzasadnienia Trybunał wykazywał, że w rozpatrywanej sprawie żaden z trzech warunków nie został spełniony.

Nie kwestionuję przyjętych przez Trybunał kryteriów odróżnienia zaniechania od pominięcia legislacyjnego. Jednak przedstawiona argumentacja nie przekonuje mnie. Inaczej niż Trybunał uważam, że zastosowanie tych kryteriów, przynajmniej w sprawie skarżącego A.B., powinno prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy i do uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu. Uważam, że – mimo daleko idącego podobieństwa stanów faktycznych obu skarg (wobec obu skarżących wydano postanowienia o tymczasowym aresztowaniu i poszukiwaniu listem gończym, obaj skarżący ukrywali się przed organami ścigania i prowadzili dalszą działalność opozycyjną „w podziemiu”) – z punktu widzenia oceny konstytucyjnej zachodzi między nimi istotna różnica: tylko w stosunku do pierwszego ze skarżących, A.B., na podstawie art. 43 dekretu z dnia 12 grudnia 1981 r. o stanie wojennym (Dz. U. Nr 29, poz. 154, dalej: dekret o stanie wojennym) została wydana decyzja o internowaniu.



3. Polemikę z argumentacją zawartą w uzasadnieniu postanowienia TK należy rozpocząć od analizy drugiej z przesłanek wskazanych jako warunkujące uznanie trybunalskiej kompetencji do rozpatrywania tego, czego w treści przepisu ustawy zabrakło. Chodzi mianowicie o konstytucyjny nakaz uregulowania w przepisie materii pominiętej, a zatem – w rozpatrywanej sprawie – nakaz przyznania roszczeń osobom, wobec których decyzji o internowaniu nie wykonano.

Podzielam wyrażone w uzasadnieniu przekonanie, że ustawodawca nie miał konstytucyjnego obowiązku wprowadzenia do ustawodawstwa polskiego odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za szkody, jakich doznały osoby represjonowane za działalność na rzecz niepodległego bytu Państwa Polskiego, w tym w szczególności osoby represjonowane na podstawie dekretu o stanie wojennym. Brak tego obowiązku wynika z faktu, że konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania za bezprawne działania władzy publicznej nastąpiła dopiero w Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. (art. 77 ust. 1). Wcześniej odpowiedzialność ta była regulowana tylko na poziomie ustaw, przede wszystkim kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania administracyjnego. Rzecz jednak w tym, że ustawodawca – decydując się w 2007 r. na nowelizację ustawy lutowej – przyznał roszczenie o odszkodowanie i zadośćuczynienie osobom, wobec których wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem 13 grudnia 1981 r. w Polsce stanu wojennego. Co do tej grupy osób została zatem podjęta decyzja legislacyjna, wyrażona w obowiązującej ustawie. Rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych o tę właśnie grupę stanowiło zresztą cel noweli z 2007 r. Tym samym, otwarta jest droga do konstytucyjnej oceny treści przepisu.



Jak czytamy w ciągle aktualnym orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. (sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52, s. 499): „Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji orzekania o zaniechaniach ustawodawcy polegających na [niewydaniu] aktu (…), choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych. W przypadku natomiast aktu ustawodawczego wydanego i obowiązującego Trybunał Konstytucyjny ma kompetencję do oceny jego konstytucyjności również z tego punktu widzenia, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej”.

Stosując tę regułę w rozpatrywanej sprawie, należy przyjąć, że skoro ustawodawca zdecydował się na objęcie ochroną odszkodowawczą osób, co do których w stanie wojennym wydano decyzję o internowaniu, Trybunał ma prawo badać poprawność ukształtowania tej ochrony z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Może zatem rozpatrywać merytorycznie skargę A.B. Tu ujawnia się różnica sytuacji skarżących. Kompetencja Trybunału nie jest bowiem oczywista w odniesieniu do skargi R.Z., gdyż w stosunku do tego skarżącego nie wydano decyzji o internowaniu. Można by zapewne dowodzić, że położenie obu skarżących, ściganych przez władze, było identyczne. Jednak ustawodawca, nowelizując w 2007 r. ustawę lutową, nie przyznał rekompensaty osobom, co do których wydano postanowienia o aresztowaniu i o ściganiu listem gończym.



4. Wbrew stanowisku Trybunału, w rozpatrywanej sprawie spełniona jest także pierwsza przesłanka wyżej przytoczonego „testu” rozstrzygania, czy zachodzi pominięcie, czy też zaniechanie legislacyjne. Uważam, że w sprawie skarżącego A.B. mamy do czynienia nie tylko z „daleko idącym podobieństwem materii pominiętej w zaskarżonym przepisie i materii w nim uwzględnionej”, ale wręcz z tożsamością tych materii. Wynika to zresztą z samego sformułowania przepisu, który w hipotezie wskazuje wprost na osobę, „wobec której (…) wydano decyzję o internowaniu w związku z wprowadzeniem (…) stanu wojennego”. Następnie, określając dyspozycję (przyznanie roszczenia o odszkodowanie i zadośćuczynienie), ustawodawca zawęził tak określony krąg podmiotów uprawnionych przez wskazanie, że chodzi o rekompensatę uszczerbków „wynikłych z wykonania” tej decyzji. Pozbawienie roszczeń osób, co do których decyzji o internowaniu nie wykonano, w rzeczywistości nastąpiło więc nie przez ich „pominięcie”, czy – tym bardziej „zaniechanie” legislacyjne, rozumiane jako pewien brak w treści przepisu, lecz przez nieco zakamuflowane wprowadzenie dodatkowej przesłanki roszczenia odszkodowawczego w postaci wykonania decyzji o internowaniu. Wyrażam przekonanie, że dodanie tej przesłanki narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji, ograniczając konstytucyjne prawo podmiotowe do naprawienia szkody wyrządzonej bezprawnym działaniem władzy publicznej.

Z punktu widzenia tego wzorca kontroli konstytucyjnej wszystkie osoby, wobec których wydano decyzje o internowaniu na podstawie dekretu o stanie wojennym, stanowią grupę jednolitą, wymagającą – w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji – jednakowego traktowania. Rzecz jasna, wysokość rekompensaty musi być zróżnicowana, gdyż o jej zakresie decyduje wysokość szkody, majątkowej i niemajątkowej, doznanej przez uprawnionego. To na etapie określania wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia sąd powinien ustalić normalne następstwa wydania decyzji o internowaniu, w szczególności powinien ustalić, czy konkretna osoba – w związku z ukrywaniem się i uniknięciem wykonania decyzji o internowaniu – w ogóle doznała uszczerbku majątkowego i krzywdy. Skarżący przekonująco dowodzi, że straty wynikające z pozostawania przez kilka miesięcy w ukryciu są porównywalne z tymi, jakich doznały osoby pozbawione wolności. Jeśli jednak sąd uznałby, że w przypadku konkretnej osoby uszczerbek nie wystąpił, istniałaby podstawa do oddalenia żądania.

Wprowadzenie w art. 8 ust. 1 ustawy lutowej dodatkowej przesłanki, ograniczającej prawo do naprawienia szkody wynikłej z wydania bezprawnej decyzji o internowaniu, w postaci jej wykonania, spowodowało zatem nieuzasadnione konstytucyjnie zróżnicowanie sytuacji jednorodnej grupy podmiotów dotkniętych niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej.



5. Trybunał, analizując spełnienie trzeciej przesłanki zaproponowanego w uzasadnieniu „testu”, stwierdził, że: „w toku postępowania nie ujawniły się także żadne okoliczności, które uprawdopodobniałyby przypadkowość braku prawa do świadczeń wynikających z art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy lutowej z tytułu samego ukrywania się przed internowaniem lub tymczasowym aresztowaniem”. Zdaniem Trybunału, jest to „dodatkowy argument przeciwko uznaniu kwestionowanego rozwiązania za pominięcie prawodawcze i wydaniu wyroku w niniejszej sprawie”, a zatem – dodatkowy argument przemawiający za zaniechaniem legislacyjnym i – w konsekwencji – za umorzeniem postępowania.

Odnosząc się do tej konstatacji, przede wszystkim trzeba zwrócić uwagę, że o „przypadkowości” danego unormowania można wnosić raczej na podstawie analizy procesu legislacyjnego, aniżeli – toku postępowania przed Trybunałem. Otóż przebieg prac legislacyjnych nad projektem noweli z 2007 r. wskazuje wyraźnie, że powiązanie roszczeń odszkodowawczych z wykonaniem decyzji o internowaniu stanowi całkowicie przypadkowy efekt poprawek redakcyjnych kwestionowanego przepisu; efekt, którego skutków prawnych nie tylko nikt nie był świadomy, ale nikt nawet nie zauważył. Do sformułowania tej tezy skłaniają mnie następujące fakty.

Prace legislacyjne nad nowelą z 2007 r. zainicjował projekt posłów Sejmu V kadencji (druk nr 595). W projekcie poselskim z 5 kwietnia 2006 r. nowelizowany art. 8 ust. 1 miał następującą treść: „Osobie, wobec której stwierdzono nieważność orzeczenia albo wydano decyzję określoną w art. 43 ust. 1 dekretu o stanie wojennym, przysługuje od Skarbu Państwa odszkodowanie za poniesioną szkodę i zadośćuczynienie za doznaną krzywdę wynikłą z wydania orzeczenia albo decyzji. (…)” (art. 1 pkt 8 projektu). W uzasadnieniu projektu wyjaśniono, że w obowiązującym stanie prawnym „nie ma podstawy prawnej do żądania odszkodowań za szkody wyrządzone decyzjami o internowaniu wydanymi na podstawie art. 43 dekretu (…)” (s. 1). Z uzasadnienia jednoznacznie wynika, że jego celem było rozszerzenie „zakresu podmiotowego i czasowego” ustawy lutowej. Projektodawcy wskazali wprawdzie, że – ze względu na możliwości budżetu państwa – przewiduje się ograniczenia rekompensaty (w tym kwotowe, zniesione później wyrokiem TK z 1 marca 2011 r., sygn. P 21/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 7), ale nie było wśród nich ograniczenia w postaci dodatkowej przesłanki, którą stanowi wykonanie decyzji o internowaniu. 22 maja 2006 r. projekt został skierowany do pierwszego czytania do Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka, która go rozpatrywała na posiedzeniach w dniach: 7 czerwca 2006 r., 29 marca, 29 czerwca i 23 sierpnia 2007 r. Ekspert ds. legislacji, Jan Morwiński, w opinii prawnej z 6 czerwca 2006 r., wskazał na „niejasną redakcję art. 8 ust. 1 w wersji projektowanej” (s. 3). Rada Ministrów, odnosząc się do art. 1 pkt 8 poselskiego projektu noweli, zgłosiła tylko jedną uwagę o charakterze czysto redakcyjnym (gramatycznym). W stanowisku Rządu z 15 lutego 2007 r. czytamy mianowicie: „W odniesieniu do art. 1 pkt 8 projektu, zmieniającego art. 8 ust. 1 ustawy, proponuje się zastąpienie wyrazu «wynikłą» wyrazem «wynikłe», gdyż wyraz ten odnosi się zarówno do odszkodowania za poniesioną szkodę, jak i zadośćuczynienia za doznaną krzywdę” (s. 3 stanowiska). Należy sądzić, że zmiana redakcji projektowanego art. 8 ust. 1, ale i merytorycznej jego treści, przez dodanie przesłanki w postaci wykonania decyzji o internowaniu, nastąpiła w toku prac nadzwyczajnej podkomisji powołanej do rozpatrzenia poselskiego projektu ustawy zmieniającej ustawę lutową. Do sprawozdania podkomisji nadzwyczajnej z 11 lipca 2006 r. dołączono projekt, w którym art. 8 ust. 1 ustawy lutowej zawiera już słowa: „wynikłe z wykonania orzeczenia lub decyzji”. Wprawdzie, ze względu na brak protokołu z obrad podkomisji, nie można z całą pewnością stwierdzić, czym było podyktowane ich wprowadzenie do treści przepisu, jednak przebieg dyskusji zaprotokołowanych oraz treść opinii do projektu pozwalają wnosić, że zamiarem posłów nie było ograniczanie roszczeń kompensacyjnych, a jedynie wyeliminowanie z treści przepisu powtórzenia słów: „wydano” „wydanie”, które wystąpiło w pierwszej wersji projektu. W każdym razie, na etapie prac legislacyjnych nie pojawiła się idea zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych przez wymaganie wykonania decyzji o internowaniu.



6. Powyższe ustalenia uzasadniają tezę, że wyłączenie w kwestionowanym przepisie roszczeń osób, wobec których wydano decyzje o internowaniu, lecz – z powodu ukrywania się – ich nie wykonano, nie tylko nie jest zaniechaniem, ale nie stanowi nawet pominięcia legislacyjnego w rozumieniu, jakie nadaje tym pojęciom trybunalskie orzecznictwo. W tym przypadku można mówić o pominięciu w znaczeniu potocznym: ostateczna redakcja przepisu spowodowała bowiem, że w praktyce pominięte zostały roszczenia pewnej, bardzo wąskiej grupy podmiotów. W rzeczywistości wyłączenie roszczeń niektórych spośród osób dotkniętych decyzjami o internowaniu jest skutkiem wprowadzenia do treści przepisu dodatkowej przesłanki (w postaci wykonania decyzji), ograniczającej zakres ochrony, jaką posłowie zamierzali przyznać działaczom solidarnościowym. Ograniczenia tego nie uzasadnienia żadna z wartości konstytucyjnych, wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dlatego należy je uznać za niezgodne z art. 77 ust. 1, a także z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.



Wskazane argumenty skłoniły mnie do zgłoszenia zdania odrębnego.