Pełny tekst orzeczenia

41/1/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 31 lipca 2014 r.
Sygn. akt Ts 240/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Zubik,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej W.G. w sprawie zgodności:
art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 4 września 2013 r. (data wpływu do Trybunału Konstytucyjnego) W.G. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 175 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) z art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu faktycznego. Skarżący ubiegał się o wpis na listę radców prawnych Okręgowej Izby Radców Prawnych w Katowicach. Minister Sprawiedliwości decyzją z 29 marca 2012 r. utrzymał w mocy uchwały organów wpisowych pierwszej i drugiej instancji o odmowie wpisu skarżącego na tę listę. Na decyzję Ministra Sprawiedliwości skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA), wnosząc o jej uchylenie. Sąd ten oddalił skargę jako niezasadną (wyrok WSA z 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/12). Skargę kasacyjną – sporządzoną i wniesioną samodzielnie przez skarżącego – WSA odrzucił jako naruszająca art. 175 § 1 p.p.s.a. (postanowienie WSA z 25 lutego 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/12). Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie (postanowienie z 21 maja 2013 r., sygn. akt II GZ 230/13).
Zdaniem skarżącego kwestionowana regulacja narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, gdyż wśród osób uprawnionych do samodzielnego sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego pomija osoby, które ukończyły wyższe studia prawnicze oraz zdały państwowy egzamin prokuratorski obejmujący zagadnienia praktyczno-teoretyczne dotyczące m.in. postępowania sądowoadministracyjnego. Regulacja ta narusza również konstytucyjnie gwarantowaną wolność wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji), wyłączając z kręgu osób uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej we własnej sprawie osoby mające takie kwalifikacje jak skarżący.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Skarga konstytucyjna jest kwalifikowanym środkiem ochrony wolności lub praw. Musi ona spełniać przesłanki jej dopuszczalności, które zasadniczo zostały określone w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowane w art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga, poza spełnieniem warunków określonych dla pisma procesowego, powinna zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; a także uzasadnienie skargi, wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że przedmiotem skargi może być wyłącznie przepis będący podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego wobec skarżącego. Zarzuty sformułowane w skardze muszą zaś uprawdopodabniać niekonstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżonych przepisów określonej normy, przywołanie właściwych wzorców konstytucyjnych zawierających podmiotowe prawa przysługujące osobom fizycznym i – przez porównanie treści płynących z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej sprzeczności. Poza tym zarzuty skargi nie mogą być oczywiście bezzasadne.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia powyższych wymagań.
Istotą rozpatrywanej skargi konstytucyjnej jest zarzut pominięcia legislacyjnego co przesądza o jej niezgodności z Konstytucją. Jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, pominięcie legislacyjne może być poddawane ocenie zgodności z ustawą zasadniczą. Oznacza to, że do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego należy również zbadanie, czy w przepisach nie brakuje unormowań, bez których, w związku z naturą regulacji objętej danym aktem, przepisy te mogą budzić wątpliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w nim pominął, choć – aby postąpić zgodnie z Konstytucją – powinien był unormować. Formułując zarzut pominięcia prawodawczego skarżący musi wykazać związek między treścią zarzutu a zakresem normowania przepisu będącego przedmiotem skargi konstytucyjnej. Skarżący nie może domagać się przy tym wprowadzenia nowego zakresu regulacji, wtedy bowiem jego skarga konstytucyjna byłaby skargą na zaniechanie prawodawcze. Powinien natomiast podnieść, że przepis, którego zakres normowania jest związany ze stawianym przez niego zarzutem, ma zbyt wąski zakres zastosowania. Innymi słowy, skarżący powinien określić normę prawną, która ma zastosowania w jego sprawie, wskazać jej usytuowanie w odpowiedniej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego oraz wykazać, że niezastosowanie normy jest wynikiem zbyt wąskiego zakresu jej regulacji, a to z kolei jest źródłem naruszenia jego konstytucyjnych praw (por. postanowienie TK z 8 września 2009 r., Ts 95/08, OTK ZU 5/B/2009, poz. 398).
Regulacja zaskarżona w analizowanej skardze konstytucyjnej określa katalog osób uprawnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uprawnionymi są wyłącznie podmioty wymienione w tym przepisie, a mianowicie: adwokaci lub radcy prawni we wszystkich sprawach, natomiast w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz związanej z nimi egzekucji – również doradcy podatkowi, a w sprawach własności przemysłowej – także rzecznicy patentowi. Od zasady, zgodnie z którą skargę kasacyjną mogą sporządzić jedynie wymienione wyżej podmioty, istnieją wyjątki wskazane w art. 175 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skargę kasacyjną mogą sporządzić: sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, którzy są stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem. Jednocześnie przepis ten uprawnia do wniesienia skargi prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka. Jak wynika z treści tego uregulowania, prokurator jest zatem uprawniony zarówno do sporządzenia skargi kasacyjnej (gdy jest stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem), jak i do jej wniesienia (w ramach sprawowanej funkcji).
Z treści kwestionowanej regulacji – wbrew twierdzeniom skarżącego – wynika, że wspólną cechą podmiotów wymienionych w zaskarżonym przepisie (poza osobami, o których mowa w art. 175 § 3 p.p.s.a.) jest nie tylko posiadanie wyższego wykształcenia prawniczego, ale również wykonywanie określonych zawodów prawniczych albo pełnienie pewnych funkcji. Skarżący nie dostrzega przy tym, że wśród osób uprawnionych do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej w myśl art. 175 p.p.s.a. nie zostały uwzględnione nie tylko osoby, które mają wyższe wykształcenie prawnicze i zdały państwowy egzamin praktyczny obejmujący zagadnienia dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego. Uprawnienie to nie przysługuje również innym osobom wykonującym zawody prawnicze, m.in. komornikom, referendarzom sądowym czy asystentom sędziów. Należy zatem uznać, że ustawodawca świadomie zdecydował się na przyznanie prawa do wnoszenia skarg kasacyjnych tylko podmiotom wymienionym w art. 175 p.p.s.a.
Biorąc pod uwagę powyższe, a także fakt, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący przedstawiając zarzut niekonstytucyjności art. 175 p.p.s.a., wskazał normę, której istnienie by go zadowalało, Trybunał nie ma wątpliwości, że przedmiotem skargi konstytucyjnej skarżący uczynił brak odpowiedniej regulacji, tak, jakby występowała luka prawna wymagająca uzupełnienia. Trybunał zwracał już jednak wielokrotnie uwagę, że pełni rolę jedynie ustawodawcy negatywnego, natomiast nie należy do jego uprawnień nowelizacja przepisów prawnych i nie ma on kompetencji prawotwórczych (por. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 27 stycznia 1998 r., Ts 1/98, OTK ZU nr 2/1998, poz. 22; 30 czerwca 1998 r., Ts 83/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 80; 19 maja 2005 r., Ts 153/04, OTK nr 3/B/2005, poz. 131). Konkluzja taka wynika zarówno z art. 188 pkt 1-3, jak i z art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny władny jest dokonywać oceny ustanowionych przez prawodawcę norm prawnych z punktu widzenia ich zgodności z normami hierarchicznie wyższymi, a w jej konsekwencji – derogować normy niekonstytucyjne. Usunięcie luki jest zaś możliwe jedynie przez pozytywną działalność prawotwórczą, nie zaś eliminację z systemu prawnego przepisów zawierających lukę. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego formułowano też pogląd, że „zarzuty [...] nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera konkretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę” (zob. wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K. 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251).
Tym samym, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, należało odmówić nadania analizowanej skardze konstytucyjnej dalszego biegu z powodu jej oczywistej bezzasadności. Powyższa okoliczność jest samoistną przesłanką niedopuszczalności skargi konstytucyjnej.
Niezależnie od powyższego Trybunał stwierdza, że rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia także warunków dotyczących określenia jej podstawy.
Jako wzorce kontroli zgodności zaskarżonej regulacji z Konstytucją, skarżący wskazał art. 2 oraz art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 ustawy zasadniczej. Powyższe przepisy są jednak niesamodzielnymi lub nieadekwatnymi wzorcami kontroli.
W odniesieniu do art. 2 Konstytucji (i wywodzonej z niego zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa) Trybunał stwierdza, że przepis ten co do zasady nie jest samoistnym źródłem praw podmiotowych, których ochrony skarżący mógłby się domagać w skardze konstytucyjnej. Wywodzona z art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego i jej komponenty (tj. przytoczona w skardze konstytucyjnej zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa) wyznaczają jedynie standard kreowania wolności i praw przez ustawodawcę oraz korzystania z nich, nie wprowadzając jednocześnie konkretnej wolności czy konkretnego prawa (zob. postanowienia TK z: 10 stycznia 2001 r., Ts 72/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 12; 20 lutego 2008 r., SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22 oraz postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). Może ona być wzorcem kontroli, lecz tylko wówczas, gdy skarżący w sposób satysfakcjonujący wykaże istnienie takiej wolności lub prawa. Niniejsza skarga konstytucyjna takiego dowodu nie zawiera.
Tym samym, ze względu na niespełnienie warunku określonego w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, należało odmówić nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 175 p.p.s.a z art. 2 Konstytucji.
Skarżący sformułował także zarzut naruszenia wolności wykonywania zawodu w sposób dyskryminujący (art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji).
Artykuł 65 ust. 1 Konstytucji każdemu gwarantuje wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a jednocześnie upoważnia ustawodawcę do ustanowienia wyjątków w tym zakresie. Zasada wyrażona w art. 65 ust. 1 Konstytucji, w aspekcie pozytywnym, oznacza wolność wyboru rodzaju i miejsca pracy (zob. wyrok TK z 23 czerwca 1999 r., K 30/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 101). Wolność ta oznacza generalny zakaz adresowany do władz publicznych wprowadzania ograniczeń w swobodnym decydowaniu przez jednostkę o podjęciu, kontynuowaniu i zakończeniu pracy w określonym zawodzie, miejscu i rodzaju wykonywanej pracy oraz wyborze pracodawcy (zob. wyrok TK z 24 stycznia 2001 r., SK 30/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 3). Wolność wyboru i wykonywania zawodu nie oznacza jednak nieograniczonej swobody w tym zakresie. Do ustawodawcy należy wyraźne określenie przesłanek, których spełnienie umożliwia wykonywanie danego zawodu.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna w tym zakresie opiera się na nieporozumieniu. Skarżący mylnie bowiem utożsamia fakt posiadania przez daną osobę wykształcenia prawniczego z wykonywaniem przez tę osobę zawodu zaufania publicznego (np. radcy prawnego). Posiadanie wykształcenia prawniczego nie jest równoznaczne z wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, ani nie umożliwia dokonywania czynności procesowych przypisanych osobom wykonującym taki zawód. Skarżący niebędący radcą prawnym nie może zatem powoływać się na ograniczenie wolności wykonywania tego zawodu. Artykuł 65 ust. 1 Konstytucji jest tym samym nieadekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie. Ponadto Trybunał zwraca uwagę, że prawo do sporządzenia skargi we własnej sprawie, którego przyznania de facto domaga się skarżący, nie jest związane z wykonywaniem zawodu. Tym samym, tak sformułowany zarzut cechuje brak związku między ewentualnym naruszeniem wolności wykonywania zawodu prawnika w ogóle a okolicznościami faktycznymi analizowanej sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, zarzut naruszenia art. 65 ust. 1 w związku z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji należało uznać za oczywiście bezzasadny.

W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.