Pełny tekst orzeczenia

233/3/B/2015

POSTANOWIENIE

z dnia 15 września 2014 r.


Sygn. akt Ts 285/13



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik,



po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Prokom Investments S.A. w sprawie zgodności:

art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.) z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



1) podjąć zawieszone postępowanie,

2) odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.



UZASADNIENIE



W skardze konstytucyjnej z 31 października 2013 r. Prokom Investments S.A. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność art. 17b ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464, ze zm.; dalej: u.g.n.r.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2003 r. Nr 6, poz. 64), z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji.

Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w Warszawie (dalej: ANR), powołując się na art. 17b u.g.n.r., wypowiedziała skarżącej dotychczasową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości i określiła nowe zasady ustalania tej opłaty (w oparciu o 3% stawkę). Skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o ustalenie, że zmiana opłaty rocznej jest nieuzasadniona. We wniosku tym zakwestionowała również rzetelność operatu szacunkowego, na którym ANR oparła się, ustalając wysokość nowej opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uwzględniło wniosek skarżącej i ustaliło wysokość nowej opłaty przy zastosowaniu 1% stawki. Od powyższego orzeczenia ANR wniosła sprzeciw, który Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przekazało sądowi w trybie art. 80 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.; dalej: u.g.n.). Sąd Okręgowy w Warszawie – Wydział XXIV Cywilny (dalej: sąd okręgowy) zarządzeniem z 31 sierpnia 2012 r. wyłączył do odrębnego rozpoznania żądanie skarżącej co do ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest bezskuteczna (dalej: postępowanie w sprawie uznania aktualizacji opłaty rocznej za bezskuteczną). Wyrokiem z 12 września 2012 r. sąd ten oddalił powództwo skarżącej (sygn. akt XXIV C 1059/08) o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego powinna zostać dokonana w oparciu o 1% stawkę. Sąd ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została włączona do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (na podstawie decyzji Wojewody Warszawskiego nr 99/95 z 8 marca 1995 r.). Tym samym nie podzielił stanowiska skarżącej co do możliwości zastosowania art. 72 u.g.n. do ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, w mającym znaczenie dla rozpatrywanej sprawy okresie była ona niezabudowana, niezagospodarowana i pozbawiona infrastruktury technicznej. Stawka w wysokości 1%, przewidziana w art. 17b u.g.n.r. (w brzmieniu obowiązującym od 13 października 2005 r.) dla nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, nie może mieć w rozpatrywanej sprawie zastosowania, gdyż nowa opłata roczna była ustalana przed wejściem w życie nowelizacji tego przepisu, a ponadto przedmiotowa nieruchomość nie mogła być uznana w tym czasie za wykorzystywaną w celach mieszkaniowych. Sąd Apelacyjny w Warszawie podzielił stanowisko sądu okręgowego i oddalił apelację skarżącej (wyrok z 10 maja 2013 r., sygn. akt I ACa 39/13).

Jednocześnie skarżąca wskazała, że wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 845/12) oddalającego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 27 marca 2012 r. (nr GZgn-057-621-35/12) co do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Warszawskiego nr 99/95 z 8 marca 1995 r. (dalej: postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji).

Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa skarżącej wynikające z art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez art. 17b ust. 1 u.g.n.r., na podstawie którego zapadło w jej sprawie ostateczne rozstrzygnięcie, oraz wyjaśnienie, w jaki sposób zostało zakończone postępowanie w sprawie uznania aktualizacji opłaty rocznej za bezskuteczną i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z 25 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej w odniesieniu do postępowania w sprawie uznania aktualizacji opłaty rocznej za bezskuteczną wyjaśnił, że sprawa ta toczy się przed sądem okręgowym pod sygn. akt XXIV C 1059/08, a pierwszy termin rozprawy został odroczony do 8 stycznia 2014 r. Natomiast odnośnie do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wskazał, że sprawa ta toczy się przed NSA pod sygn. akt II OSK 2899/12, a termin pierwszej rozprawy został wyznaczony na 10 stycznia 2014 r. Jednocześnie pełnomocnik doprecyzował uzasadnienie skargi konstytucyjnej.

Postanowieniem z 20 marca 2014 r. Trybunał zawiesił postępowanie w rozpatrywanej sprawie do czasu zapadnięcia rozstrzygnięć w sprawach toczących się przed sądem okręgowym i NSA.

Jak ustalił Trybunał, w postępowaniu w sprawie uznania aktualizacji opłaty rocznej za bezskuteczną sąd okręgowy oddalił powództwo skarżącej (wyrok z 5 marca 2014 r., sygn. akt XXIV C 900/12). Natomiast w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji NSA oddalił skargę kasacyjną spółki (wyrok z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2899/12).

W ocenie skarżącej zakwestionowane regulacje naruszają prawo do ochrony własności i innych praw majątkowych oraz zakaz ustanawiania nadmiernych ograniczeń ingerujących w istotę konstytucyjnych wolności i praw (wynikające z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji). W sprawie skarżącej trzykrotne podwyższenie opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości doprowadziło do braku opłacalności korzystania z tego prawa. Nałożenie na ANR obowiązku trzykrotnego podwyższenia opłat nie było przy tym uzasadnione realizacją celu, jakim jest ochrona wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:




Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zarówno z powyższego unormowania, jak i precyzujących zasady korzystania ze skargi przepisów ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wynika, że skarżący musi wskazać akt zastosowania kwestionowanych przepisów, który doprowadził do naruszenia jego praw podmiotowych określonych w Konstytucji. Choć więc przedmiotem kontroli wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny nie jest samo ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, to jednak uprzednie zastosowanie unormowań stanowiących przedmiot wnoszonej skargi, skutkujące takim właśnie naruszeniem, jest warunkiem koniecznym dopuszczalności korzystania ze skargi konstytucyjnej. Zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie skargi, jak i w opracowaniach doktrynalnych podkreśla się przy tym, że owo naruszenie winno mieć względem skarżącego charakter osobisty, aktualny i bezpośredni, a jego źródło należy upatrywać nie w samym akcie stosowania kwestionowanych przepisów, ale w ich treści normatywnej. Obowiązkiem skarżącego jest w związku z tym wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – doznały naruszenia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że naruszenie to należy ściśle wiązać właśnie z ostatecznym orzeczeniem wydanym w sprawie, w związku z którą została sformułowana skarga konstytucyjna.


Analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia przesłanek dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania.


W ocenie Trybunału istota zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej sprowadza się do twierdzenia, że zniesienie preferencyjnej stawki obliczania rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego naruszyło wolności i prawa skarżącej spółki.


Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał podkreśla, że świadczenie użytkownika wieczystego w postaci opłaty pierwszej i opłat rocznych jest ekwiwalentem dla właściciela nieruchomości, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, za oddanie użytkownikowi wieczystemu gruntu do korzystania w sposób określony w umowie. Należy zatem stwierdzić, że opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego gruntu jest świadczeniem cywilnoprawnym, a nie opłatą o charakterze publicznoprawnym. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613, ze zm.) podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące użytkownikami wieczystymi gruntów. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego nie powinna być zatem utożsamiana ze świadczeniem podatkowym w rozumieniu powołanej ustawy.


W ocenie Trybunału nie ma wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru opłaty rocznej (także tzw. opłaty pierwszej), wynika ona bowiem ze stosunku cywilnoprawnego, łączącego właściciela z użytkownikiem wieczystym nawet wówczas, gdy źródłem powstania tego prawa rzeczowego nie była umowa stron, lecz przepis ustawy. Cywilnoprawny charakter opłaty implikuje z kolei zasadniczą kwestię, czy opłatę tę można zaliczyć do ogólnej, dogmatycznoprawnej kategorii "wynagrodzenia" (odpłatności) w prawie cywilnym, stanowiącego odpowiedni ekwiwalent użytkowania powiązany z określonymi atrybutami prawa użytkowania wieczystego (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 28 lutego 2013 r., sygn. akt III CZP 110/12 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 25 listopada 2010 r., sygn. akt I CSK 692/09; także Trybunał Konstytucyjny nie neguje cywilnoprawnego charakteru opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, zob. postanowienie TK z 26 stycznia 2011 r., Ts 141/08, OTK ZU nr 1/B/2011, poz. 16 i powołane tam orzecznictwo TK).


W rozpatrywanej sprawie spółka początkowo uiszczała opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego gruntów kalkulowaną w oparciu o stawkę w wysokości 1% ceny, określoną dla nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportowo-turystyczną (na podstawie art. 17b ust. 1 w związku z art. 35 ust. 3 i w związku z art. 72 ust. 3 pkt 4 u.g.n.). Była to jedna ze stawek preferencyjnych przewidzianych w ustawie, w odróżnieniu od stawki określonej dla pozostałych nieruchomości gruntowych, która wynosiła 3% ceny (stawka podstawowa).


Po wprowadzeniu zakwestionowanej regulacji, spółka została zobowiązania do opłacania opłaty z tytułu użytkowania wieczystego w oparciu o stawkę podstawową (3%), gdyż ustawodawca nie wprowadził preferencyjnej stawki dla nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkaniowe. Ulga taka została wprowadzona dopiero z dniem 13 października 2005 r., na podstawie art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459).


Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego użytkowanie wieczyste, jako prawo rzeczowe o charakterze pośrednim, usytuowane zostało między własnością (najsilniejszym prawem rzeczowym) a klasycznymi prawami rzeczowymi ograniczonymi (użytkowanie, służebności i inne). Zbliżone jest ono – jednak nie tożsame – w swej treści do własności. Zdaniem Trybunału istnieje istotna różnica między statusem prawnym właściciela a użytkownika wieczystego. W myśl art. 233 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) użytkownik wieczysty z wyłączeniem innych osób może korzystać z gruntu oraz może swym prawem rozporządzać. W tym zakresie jego uprawnienia są co prawda identyczne z uprawnieniami właściciela gruntu (art. 140 k.c.), jednak różnica tkwi w wyznaczeniu granic wykonywania tych uprawnień. O ile właścicielowi służą one w granicach ustaw i zasad współżycia społecznego, o tyle użytkownika wieczystego ograniczają: ustawa, zasady współżycia społecznego i umowa o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Z umowy wynikają granice czasowe prawa (40–99 lat), obowiązek uiszczania opłaty rocznej i sposób zagospodarowania gruntu. Po upływie czasu, na który prawo zostało ustanowione, do właściciela należy decyzja o ewentualnym przedłużeniu stosunku prawnego. Własność nie jest natomiast ograniczona w czasie, określa się ją jako prawo wieczne. Daje więc uprawnionemu pozycję samodzielną, niemal całkowicie niezależną od decyzji innych podmiotów. Jednocześnie, co podkreśla Trybunał, silna pozycja prawna użytkownika wieczystego nie oznacza jednak, że po stronie właściciela gruntu (Skarb Państwa, gmina) pozostaje nic nieznaczące nudum ius. Wprawdzie w okresie trwania użytkowania użytkownik wieczysty jest jedynym dysponentem przedmiotu użytkowania, jednakże, co podkreślono już wyżej, to właścicielowi gruntu przysługuje cywilnoprawne roszczenie o opłaty, kontrola sposobu wykorzystywania gruntu co do jego zgodności z umową, a wreszcie – swoboda decyzji o przedłużeniu lub nieprzedłużeniu użytkowania wieczystego po upływie okresu, na jaki je ustanowiono (zob. wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 12 kwietnia 2000 r., K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).


W ocenie Trybunału charakter opłaty z tytułu użytkowania wieczystego (jako swoistego „wynagrodzenia” o charakterze cywilnoprawnym) oraz wynikający z przepisów k.c. zakres praw i obowiązków stron stosunku prawnego, jakim jest użytkowanie wieczyste, przesądzają o oczywistej bezzasadności zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. Prawo do stałej, preferencyjnej stawki opłaty z tytułu wieczystego użytkowania przez cały czas trwania użytkowania wieczystego (jako prawo nabyte) nie znajduje bowiem umocowania w całokształcie regulacji określających istotę tego stosunku prawnego.

W związku z powyższym Trybunał przypomina, że gdy sformułowane w skardze zarzuty wobec kwestionowanej regulacji „choćby w najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniają negatywnej jej kwalifikacji konstytucyjnej”, skarga konstytucyjna jest oczywiście bezzasadna (por. postanowienie TK z 12 lipca 2004 r., Ts 32/03, OTK ZU nr 3/B/2004, poz. 174). W postanowieniu z 26 listopada 2007 r. Trybunał wskazał, że „[z] oczywistą bezzasadnością mamy (…) do czynienia w sytuacji, w której podstawa skargi konstytucyjnej jest co prawda wskazana przez skarżącego poprawnie, a więc wyraża prawa i wolności, do których skarżący odwołuje się w swych zarzutach, jednak wyjaśnienie sposobu naruszenia owych praw i wolności w żadnym stopniu nie uprawdopodobnia zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów. Jest to więc sytuacja, w której podnoszone zarzuty w sposób oczywisty nie znajdują uzasadnienia i w zakresie wskazanych praw i wolności są oczywiście pozbawione podstaw. Brak uprawdopodobnienia naruszenia wskazanych praw i wolności przez zaskarżone przepisy, w stopniu, który wskazuje na zasadniczy brak podstaw, określany w art. 47 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK jako oczywista bezzasadność skargi, uniemożliwia nadanie skardze biegu” (Ts 211/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 219).

Tym samym, na podstawie art. 47 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej.


Ponadto w rozpatrywanej skardze skarżąca jako wzorce kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów wskazała art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału jedynie art. 64 ust. 2 Konstytucji samodzielnie określa prawo podmiotowe w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, którego naruszenie może stanowić podstawę do wystąpienia ze skargą konstytucyjną. Natomiast pozostałe – przytoczone w rozpatrywanej skardze konstytucyjnej – przepisy ustawy zasadniczej mogą być jedynie uzupełnieniem tak określonego wzorca badania zgodności danego unormowania z Konstytucją (zob. postanowienia TK z 12 grudnia 2000 r. i 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 59 i 60).


Artykuł 64 ust. 2 Konstytucji statuuje zasadę równej ochrony praw majątkowych, zarzuty sformułowane w analizowanej skardze konstytucyjnej dotyczą zaś nadmiernego ograniczania prawa majątkowego (prawa użytkowania wieczystego), które – w przekonaniu skarżącej – narusza jego istotę i uniemożliwia korzystanie z niego. Skarżąca nie stawia natomiast zarzutów odnoszących się do naruszenia gwarancji wynikających z art. 64 ust. 2 Konstytucji, a w szczególności nie wskazuje, na czym ma polegać zróżnicowanie obowiązujących rozwiązań przy rozstrzyganiu sytuacji podobnych (zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych).


Skarżąca, formułując zarzuty w omawianym zakresie, nie poparła ich właściwymi argumentami, wobec czego Trybunał uznał, że nie wskazała ona poprawnie sposobu naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. W tej sytuacji Trybunał nie może przychylić się do tak postawionych zarzutów i merytorycznie odnieść się do sygnalizowanej niekonstytucyjności wskazanych w skardze przepisów.





W konsekwencji, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.