K 30/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
92/6/A/2015
POSTANOWIENIE
z dnia 16 czerwca 2015 r.
Sygn. akt K 30/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2015 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności:
przepisów załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm.) z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Prokurator Generalny (dalej także: wnioskodawca) pismem z 9 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm.; dalej: u.t.d.) z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2000 złotych. Wykaz naruszeń, o których mowa w tym przepisie oraz wysokość grzywien za poszczególne naruszenia określa zakwestionowany przez wnioskodawcę załącznik nr 1 do ustawy (art. 92 ust. 2 u.t.d.).
Zgodnie z art. 92 ust. 3 u.t.d. osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego albo dopuściła, chociażby nieumyślnie, do powstania takich naruszeń, podlega karze grzywny w wysokości do 2000 złotych. Wykaz naruszeń, o których mowa w tym przepisie oraz wysokość grzywien za poszczególne naruszenia określa z kolei zakwestionowany przez Prokuratora Generalnego załącznik nr 2 do ustawy. Orzekanie w sprawie nałożenia grzywny, o której mowa w art. 92 ust. 1 i 3, następuje w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92 ust. 5 u.t.d.).
Wnioskodawca wskazał, że zakwestionowany załącznik nr 1 do u.t.d. zawiera łącznie 35 pozycji typizujących poszczególne wykroczenia. Za popełnienie 29 wymienionych w nim wykroczeń (pozycje nr: 1, 2, 4.1-4.5, 5-11, 12.1 i 12.2, 13.1, 13.2, 13.4-13.8, 13.10-13.14 oraz 14) grożą sankcje bezwzględnie oznaczone (sztywne). W wypadku jednego wykroczenia (pozycja nr 3) ustalono dwie sankcje bezwzględnie oznaczone, zależne od tego, czy przekroczenie zasad przewozu drogowego odnośnie czasu podróży i postoju trwało do 2 godzin, czy też powyżej 2 godzin, zaś w pozostałych 5 przypadkach ustawodawca ustalił sankcję bezwzględnie oznaczoną (pozycje nr 13.3, 13.9, 13.16, 13.15, 13.17).
Zakwestionowany przez wnioskodawcę załącznik nr 2 do u.t.d. zawiera 22 pozycje typizujące poszczególne wykroczenia. Popełnienie 20 wymienionych w nim wykroczeń (pozycje nr: 1.1 i 1.2, 3.1-3.3 oraz 4-18) zagrożone zostało przez ustawodawcę sankcjami bezwzględnie oznaczonymi (sztywnymi). W wypadku 2 wykroczeń (pozycje nr 1.3 i 2) ustawodawca ustalił bezwzględnie oznaczoną sankcję za każdy brakujący dokument, wymagany w związku z realizowanym przewozem lub za każdy dokument wypełniony nieprawidłowo, w sposób niepełny lub niezgodnie ze stanem faktycznym.
1.2. W ocenie wnioskodawcy, sposób unormowania przez ustawodawcę sankcji grożących sprawcom 57 wykroczeń stypizowanych w obu zakwestionowanych załącznikach nie daje sądowi praktycznej możliwości wymierzenia kary odpowiadającej z jednej strony charakterowi i okolicznościom czynu, z drugiej zaś właściwościom osobistym sprawcy wykroczenia. Tym samym nie jest zachowane minimum wyłączności kompetencyjnej wymiaru sprawiedliwości w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Ustawodawca, określając sztywne wysokości kary grzywny za poszczególne wykroczenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, „de facto wkroczył w rolę sądu wymierzając sprawcom wykroczeń określone w ustawie kary i pozostawiając sądowi, w tym zakresie, jedynie powtórzenie woli ustawodawcy”.
W ocenie wnioskodawcy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny należy uznać, że orzekanie przez sąd o wymierzeniu konkretnej kary wobec sprawcy wykroczenia określonego w ustawie o transporcie drogowym stanowi element wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem wnioskodawcy, zachowanie minimum wyłączności kompetencyjnej, odpowiadającej istocie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jest uzależnione od przyjęcia (również na poziomie ustawy) gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej oraz zagwarantowania sędziemu możliwości orzekania nie tylko o winie, ale również o karze – stosownie do okoliczności czynu zabronionego, zebranego w sprawie materiału dowodowego i w zgodzie z sumieniem sędziego (w określonych prawem granicach).
W ocenie wnioskodawcy, w sytuacji gdy przepis prawa materialnego, procesowego lub wykonawczego nie daje sądowi praktycznej możliwości wymierzenia sprawiedliwej kary, odpowiadającej charakterowi i okolicznościom czynu, jak również właściwościom osobistym sprawcy, nie jest zachowane minimum wyłączności kompetencyjnej wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych lub w sprawach o wykroczenia. Przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do u.t.d., wobec niedopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w działania władzy sądowniczej oraz naruszenia monopolu kompetencyjnego sądownictwa w zakresie wymiaru sprawiedliwości są, w opinii wnioskodawcy, niezgodne z art. 10 w związku z art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji.
1.3. Zgodnie z regulacją art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W opinii wnioskodawcy, wymierzenie sprawcy wykroczenia kary grzywny za popełnienie wykroczenia jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wymierzenie kary grzywny za wykroczenie musi zatem odbywać się zgodnie z wymogami sprawiedliwości, należącymi do istoty prawa do sądu. Przy ocenie, czy zakwestionowane regulacje ustawy o transporcie drogowym spełniają konstytucyjny wymóg sprawiedliwości przy wymierzaniu kary grzywny wobec sprawcy wykroczenia, nie można pominąć kontekstu normatywnego, jakim są unormowania kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (dalej: k.p.s.w.) oraz kodeksu postępowania karnego i zawarte w nich dyrektywy wymiaru kary.
Wnioskodawca wskazał, że system sankcji za wykroczenia nie tylko musi być określony w stosownych aktach normatywnych rangi ustawy, ale winien również umożliwić organowi wymierzającemu karę za wykroczenie uwzględnienie, a w rezultacie również odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu, wskazanych w ustawie okoliczności mających wpływ na wymiar tej kary. Innymi słowy, bezwzględne (sztywne) określenie przez ustawodawcę wysokości kary grożącej za konkretne wykroczenie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ godzi ono w fundamentalne zasady polskiego prawa karnego, w tym prawa wykroczeń (takie jak zasada indywidualizacji kar, zasada sprawiedliwego wymiaru kary oraz dyrektywa prewencji szczególnej). W ocenie wnioskodawcy, taka regulacja prawna prowadzi do sytuacji, że wymierzenie kary przez uprawniony organ staje się fikcją, bowiem identyczną karę każdemu ze sprawców określonego wykroczenia wymierza de facto uchwalający ustawę organ władzy ustawodawczej, który nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenia. Rola uprawnionego organu orzekającego ogranicza się natomiast jedynie do ustalenia, czy wykroczenie zostało popełnione oraz powtórzenia rozstrzygnięcia organu władzy ustawodawczej w zakresie kary.
Zdaniem wnioskodawcy, przyjęcie systemu bezwzględnie oznaczonych (sztywnych) sankcji grożących za stypizowane w ustawie o transporcie drogowym wykroczenia uniemożliwia sądowi oraz każdemu innemu organowi uprawnionemu do wymierzania kary realizowanie dyrektywy trafności reakcji w sprawach o wykroczenia, a tym samym zasady „sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Należy zatem uznać, że kwestionowane przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy o transporcie drogowym są niezgodne z art. 10 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, w piśmie z 16 stycznia 2015 r. przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 175 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu jako punkt wyjścia przyjął założenie, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie jest nadanie ustawodawcy kompetencji judykacyjnych, tylko dopuszczalność ustanowienia sankcji bezwzględnie oznaczonych za określone wykroczenia drogowe z punktu widzenia konstytucyjnej pozycji władzy sądowniczej – zwłaszcza w jej relacjach z władzą ustawodawczą – oraz prawa do sądu. Ponadto Marszałek przyjął, że skoro zaskarżone regulacje nie wyłączają kompetencji sądów do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie spraw o wskazane w nich wykroczenia drogowe, nie przyznają żadnych kompetencji w tym zakresie organom pozasądowym (w tym Sejmowi) i nie modyfikują konstytucyjnej struktury sądownictwa, to art. 175 ust. 1 Konstytucji nie stanowi dla nich adekwatnego wzorca kontroli.
Marszałek Sejmu nie podzielił także przekonania wnioskodawcy o całkowitej niemożności stosowania sankcji bezwzględnie oznaczonych w prawie wykroczeń. Stwierdził, że nawet gdyby uznać za obowiązujący pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego skrajnie restrykcyjne – w jego ocenie – stanowisko w kwestii posługiwania się sankcjami sztywnymi, wyrażone w wyroku z 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68), to nie przesądza to jeszcze o dyskwalifikacji posługiwania się takimi sankcjami na gruncie prawa wykroczeń. Marszałek Sejmu wskazał, że w prawie wykroczeń nie istnieje automatyzm sankcji, jaki stał się przyczyną stwierdzenia przez Trybunał w przywołanym wyroku niekonstytucyjności przepisów przewidujących karę za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepisy te przewidywały bardzo wysoką (nieproporcjonalnie dolegliwą) sankcję za taki czyn, nie zakładając żadnej możliwości uwzględnienia przez organ nakładający karę szczególnych okoliczności sprawy i nie dopuszczając wyłączenia odpowiedzialności nawet w razie działania w stanie wyższej konieczności.
W ocenie wnioskodawcy, na gruncie ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482, ze zm.; dalej: k.w.) mamy do czynienia z inną sytuacją. W odniesieniu do wykroczeń prawo przewiduje okoliczności wyłączające bezprawność czynu (art. 15 k.w. – obrona konieczna, art. 16 § 1 k.w. – stan wyższej konieczności) oraz okoliczności wyłączające winę (art. 7 § 1 k.w. – usprawiedliwiony błąd, art. 8 k.w. – nieletniość, art. 17 § 1 k.w. – niepoczytalność). Na gruncie prawa wykroczeń dostrzegana jest więc specyfika sytuacji związanych z uchylaniem przez sprawcę zagrożeń dla dóbr prawem chronionych lub jego niezdolnością do ponoszenia odpowiedzialności.
Co równie istotne, brak możliwości miarkowania kary ze względu na posłużenie się przez ustawodawcę sankcją bezwzględnie oznaczoną nie wyklucza możliwości dostosowania reakcji karnej do szczególnych okoliczności sprawy. Jak bowiem stanowi art. 39 § 1 k.w.: „W wypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można – biorąc pod uwagę charakter i okoliczności czynu lub właściwości i warunki osobiste sprawcy – zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary albo odstąpić od wymierzenia kary lub środka karnego”. W świetle art. 39 § 2 k.w.: „Nadzwyczajne złagodzenie polega na wymierzeniu kary poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia albo kary łagodniejszego rodzaju” (może to być nagana zamiast grzywny). W literaturze wyraża się opinię, że obowiązujące na gruncie prawa wykroczeń reguły nadzwyczajnego złagodzenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia dają „duże możliwości elastycznej oceny potrzeb w zakresie wymiaru kary w konkretnym przypadku i w odniesieniu do konkretnego sprawcy” (T. Bojarski, Polskie prawo wykroczeń. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 151).
Z powyższych uwag, zdaniem Marszałka Sejmu, wynika, że nawet przyjęcie radykalnej tezy o niedopuszczalności posługiwania się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi w wypadku administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza jeszcze o niezgodności z Konstytucją wyjątkowego posługiwania się takimi sankcjami w prawie wykroczeń. Nie pojawia się bowiem problem całkowitej niemożności dostosowania reakcji państwa na dane zachowanie do szczególnych okoliczności czynu i właściwości sprawcy.
Zdaniem Sejmu, sankcje bezwzględnie oznaczone powinny być uważane za dopuszczalne na gruncie prawa wykroczeń, jednakże przy spełnieniu następujących warunków: a) przewidziana sankcja cechuje się relatywnie niskim stopniem dolegliwości; b) sankcjonowany czyn ma charakter masowy, a towarzyszące mu okoliczności faktyczne są typowe i porównywalne; c) za utrzymaniem sankcji bezwzględnie oznaczonej przemawiają określone wartości konstytucyjne.
W wypadku zaskarżonych regulacji nasilenie dolegliwości nakierowanych na sprawcę nie jest wysokie. W świetle jednej z zasad ogólnych, obowiązujących w prawie wykroczeń: „Grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej” (art. 24 § 1 k.w.). Tymczasem przepisy zakwestionowanych przez wnioskodawcę załączników do u.t.d., stosownie do art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d., przewidują karę grzywny w wysokości do 2000 zł. Górny próg zagrożenia karą grzywny został zatem określony w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o transporcie drogowym, na znacznie niższym poziomie niż w przytoczonym przepisie kodeksu wykroczeń (poniżej połowy górnego zagrożenia wskazanego w art. 24 § 1 k.w.). Co więcej, tylko 7 typów naruszeń wyszczególnionych w załączniku nr 1 i tylko 4 typy naruszeń wyszczególnionych w załączniku nr 2 są zagrożone karą grzywny w wysokości 2000 zł. W wypadku pozostałych typów naruszeń grzywna nie przekracza 1000 zł, a w odniesieniu do niektórych wynosi jedynie 50 zł. Stopień dolegliwości obecnej kary grzywny nie wydaje się zatem znaczny, zwłaszcza że odpowiedzialność za powyższe naruszenia ponoszą co do zasady podmioty wykonujące profesjonalnie działalność związaną z przewozem drogowym (kierujący wykonujący przewóz drogowy – art. 92 ust. 1 u.t.d.; osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, a także inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym – art. 92 ust. 3 u.t.d.).
Odnosząc się do drugiego z wymienionych wcześniej warunków, Marszałek Sejmu podkreślił, że naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają charakter masowy. Znaczna ich skala skłoniła ustawodawcę do objęcia tego typu naruszeń postępowaniem mandatowym. Specyfika postępowania mandatowego polega na tym, że kara grzywny nie jest orzekana przez sąd, lecz nakładana w drodze mandatu karnego przez upoważniony organ (art. 2 § 2 k.p.s.w.). W myśl art. 97 § 1 k.p.s.w.: „Funkcjonariusz uprawniony do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego może ją nałożyć jedynie, gdy: 1) schwytano sprawcę wykroczenia na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popełnienie wykroczenia naocznie pod nieobecność sprawcy, a nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu, 3) stwierdzi popełnienie wykroczenia za pomocą przyrządu kontrolno-pomiarowego lub urządzenia rejestrującego, a sprawca nie został schwytany na gorącym uczynku lub bezpośrednio potem, i nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu – w tym także, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających, podjętych niezwłocznie po ujawnieniu wykroczenia”.
Jak wskazano w wyroku TK z 30 września 2014 r. (sygn. U 4/13): „Postępowanie mandatowe oparte jest na innych zasadach niż postępowanie przed sądem. Jego celem jest przede wszystkim szybka reakcja państwa na fakt popełnienia wykroczenia przez sprawcę, która ma jednocześnie pełnić funkcje zapobiegawcze i wychowawcze. (...) Należy także wziąć pod uwagę, że postępowanie mandatowe ma charakter fakultatywny, a sprawca może odmówić przyjęcia mandatu, co oznacza powrót do ogólnych zasad postępowania w sprawach o wykroczenia. W takim wypadku sprawa będzie rozstrzygana przez sąd z zastosowaniem zasad wymiaru kary właściwych dla postępowania sądowego”. Specyfika postępowania mandatowego rzutuje na zagadnienie miarkowania kary, ponieważ funkcjonariusze nie mają kompetencji do tego by miarkować kary, uwzględniając swoje doświadczenie zawodowe i życiowe w stopniu, w jakim czynią to sędziowie. Nie są również organami powołanymi do wymierzania kary w oparciu o swobodę i uznanie, którymi kierują się sądy.
Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.s.w.: „Postępowanie mandatowe prowadzi Policja, a inne organy, gdy przepis szczególny tak stanowi”. W myśl art. 96 § 1a pkt 2 k.p.s.w.: „W postępowaniu mandatowym, w sprawach: (...) naruszeń przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego wymienionych w załączniku nr 1 i 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 oraz z 2013 r. poz. 21), w których oskarżycielem publicznym jest właściwy organ Inspekcji Transportu Drogowego lub Policji – można nałożyć grzywnę w wysokości do 2000 zł”.
Jak wynika z Raportu o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2013 roku, przygotowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych na podstawie informacji przedstawionych przez podległe mu służby, sama liczba mandatów wystawionych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego za wykroczenia określone w ustawie o transporcie drogowym wyniosła w 2013 r. ponad 50 tys. Ponadto naruszenia wyszczególnione w zaskarżonych załącznikach mają charakter typowy i powtarzalny, a ich ocena nie wymaga badania złożonych stanów faktycznych. Są to bowiem naruszenia podstawowych wymagań obowiązujących w dziedzinie transportu drogowego, polegające m.in. na nieprzestrzeganiu przez kierowców przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, a także na nieposiadaniu wymaganej dokumentacji. Dokonywana przez właściwy organ ocena zaistnienia tych naruszeń jest rutynowa i nieskomplikowana, a jeżeli sprawca zgłasza wątpliwości w odniesieniu do stanu faktycznego i jego okoliczności okażą się sporne, to nie ma przeszkód, by zostały one zbadane przez sąd. W rezultacie takiej oceny może dojść do dekompletacji znamion czynu zabronionego, a więc do uwolnienia sprawcy czynu od odpowiedzialności.
Marszałek Sejmu podkreślił, że określenie sztywnych stawek grzywny służy ujednoliceniu sposobu reakcji organów państwa na wykroczenie i jest zabiegiem uzasadnionym. Ma znaczenie dla walki z korupcją i eliminuje możliwość targowania się z funkcjonariuszami o wysokość mandatu (w kwestii znaczenia tego argumentu zob. wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. U 4/13). Dążenie do zapewnienia za wszelką cenę możliwości miarkowania wysokości sankcji mogłoby stwarzać istotne ryzyko arbitralności w ocenie okoliczności faktycznych przez organ w postępowaniu mandatowym, a w konsekwencji prowadzić do nadużyć i godzić w wyrażoną we wstępie do Konstytucji zasadę rzetelności działania instytucji publicznych (por. zdanie odrębne sędziego M. Zubika do wyroku TK z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12). Sztywność sankcji w postępowaniu mandatowym jest zagadnieniem odrębnym od charakteru sankcji w postępowaniu przed sądem. Przedmiotem zarzutów wnioskodawcy nie jest, zdaniem Marszałka Sejmu, ingerencja w swobodę organu nakładającego mandat, lecz w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że systemowi prawa polskiego nie jest znana konstrukcja zakładająca zróżnicowanie kary w zależności od rodzaju organu decydującego o jej wymiarze.
W ocenie Marszałka Sejmu, nie wydaje się, aby hipotetyczne korzyści płynące ze zróżnicowania sankcji mogły zrównoważyć uszczerbek, jakiego doznałaby zasada rzetelności działania instytucji publicznych w razie uznania, że wzorce konstytucyjne bezwzględnie zabraniają posługiwania się w tym przypadku sankcjami sztywnymi. Ich zamiana na sankcje względnie oznaczone (operujące tzw. widełkami) byłaby w wielu wypadkach zabiegiem albo czysto formalnym, albo wypaczającym intencję ustawodawcy (przykładowo, odstąpienie od sankcji sztywnej w wysokości 50 zł może się dokonać albo w wyniku symbolicznego oscylowania wokół tej kwoty, np. od 45 do 55 zł, co wydaje się modyfikacją pozbawioną realnego znaczenia dla osoby ponoszącej odpowiedzialność, albo w wyniku zasadniczej zmiany nasilenia reakcji karnej, np. od 50 do 100 zł, co oznaczałoby dwukrotne podwyższenie górnego progu zagrożenia karą).
Marszałek Sejmu wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę sankcjami bezwzględnie oznaczonymi w załącznikach nr 1 oraz nr 2 do u.t.d. należy uznać za celowe i usprawiedliwione. Zabieg ten nie prowadzi do zaburzenia zasady podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji), w szczególności nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w sferę objętą niezależnością władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji). Z uwagi na charakter naruszeń wyszczególnionych we wspomnianych załącznikach oraz na kontekst systemowy prawa wykroczeń, zdaniem Sejmu, nie doznaje uszczerbku także prawo do sądu w aspekcie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
Powyższe ustalenia przemawiają, w ocenie Marszałka Sejmu, za stwierdzeniem, że przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy o transporcie drogowym są zgodne z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
3. 13 marca 2015 r. Prokurator Generalny złożył pismo procesowe, w którym cofnął swój wniosek z 9 lipca 2013 r.
Prokurator Generalny, mając na uwadze wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2014 r., sygn. U 4/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. K 9/13 uznał, że zawarte w jego wniosku zarzuty mogą zostać potraktowane przez Trybunał jedynie jako argumenty świadczące o antycypowaniu ewentualnych uchybień sądów stosujących kwestionowane przepisy, a nie o niekonstytucyjności samych zakwestionowanych unormowań.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem (por. np. postanowienia z: 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89; 15 lipca 2010 r., sygn. K 21/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze, że Trybunał nie działa z urzędu (por. art. 66 ustawy o TK), cofnięcie wniosku przed rozprawą powoduje konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112 oraz powołane wyżej postanowienia).
Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Prokurator Generalny skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 16 czerwca 2015 r.
Sygn. akt K 30/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz – przewodniczący
Wojciech Hermeliński
Leon Kieres
Małgorzata Pyziak-Szafnicka
Stanisław Rymar – sprawozdawca,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2015 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności:
przepisów załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm.) z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.
UZASADNIENIE
I
1. Prokurator Generalny (dalej także: wnioskodawca) pismem z 9 lipca 2013 r. wniósł o stwierdzenie niezgodności przepisów załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, ze zm.; dalej: u.t.d.) z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 175 ust. 1 oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
1.1. Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d. kierujący wykonujący przewóz drogowy z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze grzywny w wysokości do 2000 złotych. Wykaz naruszeń, o których mowa w tym przepisie oraz wysokość grzywien za poszczególne naruszenia określa zakwestionowany przez wnioskodawcę załącznik nr 1 do ustawy (art. 92 ust. 2 u.t.d.).
Zgodnie z art. 92 ust. 3 u.t.d. osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, o której mowa w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego albo dopuściła, chociażby nieumyślnie, do powstania takich naruszeń, podlega karze grzywny w wysokości do 2000 złotych. Wykaz naruszeń, o których mowa w tym przepisie oraz wysokość grzywien za poszczególne naruszenia określa z kolei zakwestionowany przez Prokuratora Generalnego załącznik nr 2 do ustawy. Orzekanie w sprawie nałożenia grzywny, o której mowa w art. 92 ust. 1 i 3, następuje w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92 ust. 5 u.t.d.).
Wnioskodawca wskazał, że zakwestionowany załącznik nr 1 do u.t.d. zawiera łącznie 35 pozycji typizujących poszczególne wykroczenia. Za popełnienie 29 wymienionych w nim wykroczeń (pozycje nr: 1, 2, 4.1-4.5, 5-11, 12.1 i 12.2, 13.1, 13.2, 13.4-13.8, 13.10-13.14 oraz 14) grożą sankcje bezwzględnie oznaczone (sztywne). W wypadku jednego wykroczenia (pozycja nr 3) ustalono dwie sankcje bezwzględnie oznaczone, zależne od tego, czy przekroczenie zasad przewozu drogowego odnośnie czasu podróży i postoju trwało do 2 godzin, czy też powyżej 2 godzin, zaś w pozostałych 5 przypadkach ustawodawca ustalił sankcję bezwzględnie oznaczoną (pozycje nr 13.3, 13.9, 13.16, 13.15, 13.17).
Zakwestionowany przez wnioskodawcę załącznik nr 2 do u.t.d. zawiera 22 pozycje typizujące poszczególne wykroczenia. Popełnienie 20 wymienionych w nim wykroczeń (pozycje nr: 1.1 i 1.2, 3.1-3.3 oraz 4-18) zagrożone zostało przez ustawodawcę sankcjami bezwzględnie oznaczonymi (sztywnymi). W wypadku 2 wykroczeń (pozycje nr 1.3 i 2) ustawodawca ustalił bezwzględnie oznaczoną sankcję za każdy brakujący dokument, wymagany w związku z realizowanym przewozem lub za każdy dokument wypełniony nieprawidłowo, w sposób niepełny lub niezgodnie ze stanem faktycznym.
1.2. W ocenie wnioskodawcy, sposób unormowania przez ustawodawcę sankcji grożących sprawcom 57 wykroczeń stypizowanych w obu zakwestionowanych załącznikach nie daje sądowi praktycznej możliwości wymierzenia kary odpowiadającej z jednej strony charakterowi i okolicznościom czynu, z drugiej zaś właściwościom osobistym sprawcy wykroczenia. Tym samym nie jest zachowane minimum wyłączności kompetencyjnej wymiaru sprawiedliwości w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Ustawodawca, określając sztywne wysokości kary grzywny za poszczególne wykroczenia, zdaniem Prokuratora Generalnego, „de facto wkroczył w rolę sądu wymierzając sprawcom wykroczeń określone w ustawie kary i pozostawiając sądowi, w tym zakresie, jedynie powtórzenie woli ustawodawcy”.
W ocenie wnioskodawcy, w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny należy uznać, że orzekanie przez sąd o wymierzeniu konkretnej kary wobec sprawcy wykroczenia określonego w ustawie o transporcie drogowym stanowi element wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem wnioskodawcy, zachowanie minimum wyłączności kompetencyjnej, odpowiadającej istocie sprawowania wymiaru sprawiedliwości, jest uzależnione od przyjęcia (również na poziomie ustawy) gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej oraz zagwarantowania sędziemu możliwości orzekania nie tylko o winie, ale również o karze – stosownie do okoliczności czynu zabronionego, zebranego w sprawie materiału dowodowego i w zgodzie z sumieniem sędziego (w określonych prawem granicach).
W ocenie wnioskodawcy, w sytuacji gdy przepis prawa materialnego, procesowego lub wykonawczego nie daje sądowi praktycznej możliwości wymierzenia sprawiedliwej kary, odpowiadającej charakterowi i okolicznościom czynu, jak również właściwościom osobistym sprawcy, nie jest zachowane minimum wyłączności kompetencyjnej wymiaru sprawiedliwości w sprawach karnych lub w sprawach o wykroczenia. Przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do u.t.d., wobec niedopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w działania władzy sądowniczej oraz naruszenia monopolu kompetencyjnego sądownictwa w zakresie wymiaru sprawiedliwości są, w opinii wnioskodawcy, niezgodne z art. 10 w związku z art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji.
1.3. Zgodnie z regulacją art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W opinii wnioskodawcy, wymierzenie sprawcy wykroczenia kary grzywny za popełnienie wykroczenia jest „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wymierzenie kary grzywny za wykroczenie musi zatem odbywać się zgodnie z wymogami sprawiedliwości, należącymi do istoty prawa do sądu. Przy ocenie, czy zakwestionowane regulacje ustawy o transporcie drogowym spełniają konstytucyjny wymóg sprawiedliwości przy wymierzaniu kary grzywny wobec sprawcy wykroczenia, nie można pominąć kontekstu normatywnego, jakim są unormowania kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia (dalej: k.p.s.w.) oraz kodeksu postępowania karnego i zawarte w nich dyrektywy wymiaru kary.
Wnioskodawca wskazał, że system sankcji za wykroczenia nie tylko musi być określony w stosownych aktach normatywnych rangi ustawy, ale winien również umożliwić organowi wymierzającemu karę za wykroczenie uwzględnienie, a w rezultacie również odzwierciedlenie w wydanym orzeczeniu, wskazanych w ustawie okoliczności mających wpływ na wymiar tej kary. Innymi słowy, bezwzględne (sztywne) określenie przez ustawodawcę wysokości kary grożącej za konkretne wykroczenie należy uznać za niedopuszczalne, ponieważ godzi ono w fundamentalne zasady polskiego prawa karnego, w tym prawa wykroczeń (takie jak zasada indywidualizacji kar, zasada sprawiedliwego wymiaru kary oraz dyrektywa prewencji szczególnej). W ocenie wnioskodawcy, taka regulacja prawna prowadzi do sytuacji, że wymierzenie kary przez uprawniony organ staje się fikcją, bowiem identyczną karę każdemu ze sprawców określonego wykroczenia wymierza de facto uchwalający ustawę organ władzy ustawodawczej, który nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w sprawach o wykroczenia. Rola uprawnionego organu orzekającego ogranicza się natomiast jedynie do ustalenia, czy wykroczenie zostało popełnione oraz powtórzenia rozstrzygnięcia organu władzy ustawodawczej w zakresie kary.
Zdaniem wnioskodawcy, przyjęcie systemu bezwzględnie oznaczonych (sztywnych) sankcji grożących za stypizowane w ustawie o transporcie drogowym wykroczenia uniemożliwia sądowi oraz każdemu innemu organowi uprawnionemu do wymierzania kary realizowanie dyrektywy trafności reakcji w sprawach o wykroczenia, a tym samym zasady „sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Należy zatem uznać, że kwestionowane przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy o transporcie drogowym są niezgodne z art. 10 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
2. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, w piśmie z 16 stycznia 2015 r. przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nie są niezgodne z art. 175 ust. 1 Konstytucji.
Marszałek Sejmu jako punkt wyjścia przyjął założenie, że przedmiotem badania w niniejszej sprawie nie jest nadanie ustawodawcy kompetencji judykacyjnych, tylko dopuszczalność ustanowienia sankcji bezwzględnie oznaczonych za określone wykroczenia drogowe z punktu widzenia konstytucyjnej pozycji władzy sądowniczej – zwłaszcza w jej relacjach z władzą ustawodawczą – oraz prawa do sądu. Ponadto Marszałek przyjął, że skoro zaskarżone regulacje nie wyłączają kompetencji sądów do sprawowania wymiaru sprawiedliwości w zakresie spraw o wskazane w nich wykroczenia drogowe, nie przyznają żadnych kompetencji w tym zakresie organom pozasądowym (w tym Sejmowi) i nie modyfikują konstytucyjnej struktury sądownictwa, to art. 175 ust. 1 Konstytucji nie stanowi dla nich adekwatnego wzorca kontroli.
Marszałek Sejmu nie podzielił także przekonania wnioskodawcy o całkowitej niemożności stosowania sankcji bezwzględnie oznaczonych w prawie wykroczeń. Stwierdził, że nawet gdyby uznać za obowiązujący pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego skrajnie restrykcyjne – w jego ocenie – stanowisko w kwestii posługiwania się sankcjami sztywnymi, wyrażone w wyroku z 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68), to nie przesądza to jeszcze o dyskwalifikacji posługiwania się takimi sankcjami na gruncie prawa wykroczeń. Marszałek Sejmu wskazał, że w prawie wykroczeń nie istnieje automatyzm sankcji, jaki stał się przyczyną stwierdzenia przez Trybunał w przywołanym wyroku niekonstytucyjności przepisów przewidujących karę za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Przepisy te przewidywały bardzo wysoką (nieproporcjonalnie dolegliwą) sankcję za taki czyn, nie zakładając żadnej możliwości uwzględnienia przez organ nakładający karę szczególnych okoliczności sprawy i nie dopuszczając wyłączenia odpowiedzialności nawet w razie działania w stanie wyższej konieczności.
W ocenie wnioskodawcy, na gruncie ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482, ze zm.; dalej: k.w.) mamy do czynienia z inną sytuacją. W odniesieniu do wykroczeń prawo przewiduje okoliczności wyłączające bezprawność czynu (art. 15 k.w. – obrona konieczna, art. 16 § 1 k.w. – stan wyższej konieczności) oraz okoliczności wyłączające winę (art. 7 § 1 k.w. – usprawiedliwiony błąd, art. 8 k.w. – nieletniość, art. 17 § 1 k.w. – niepoczytalność). Na gruncie prawa wykroczeń dostrzegana jest więc specyfika sytuacji związanych z uchylaniem przez sprawcę zagrożeń dla dóbr prawem chronionych lub jego niezdolnością do ponoszenia odpowiedzialności.
Co równie istotne, brak możliwości miarkowania kary ze względu na posłużenie się przez ustawodawcę sankcją bezwzględnie oznaczoną nie wyklucza możliwości dostosowania reakcji karnej do szczególnych okoliczności sprawy. Jak bowiem stanowi art. 39 § 1 k.w.: „W wypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie można – biorąc pod uwagę charakter i okoliczności czynu lub właściwości i warunki osobiste sprawcy – zastosować nadzwyczajne złagodzenie kary albo odstąpić od wymierzenia kary lub środka karnego”. W świetle art. 39 § 2 k.w.: „Nadzwyczajne złagodzenie polega na wymierzeniu kary poniżej dolnej granicy ustawowego zagrożenia albo kary łagodniejszego rodzaju” (może to być nagana zamiast grzywny). W literaturze wyraża się opinię, że obowiązujące na gruncie prawa wykroczeń reguły nadzwyczajnego złagodzenia kary lub odstąpienia od jej wymierzenia dają „duże możliwości elastycznej oceny potrzeb w zakresie wymiaru kary w konkretnym przypadku i w odniesieniu do konkretnego sprawcy” (T. Bojarski, Polskie prawo wykroczeń. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 151).
Z powyższych uwag, zdaniem Marszałka Sejmu, wynika, że nawet przyjęcie radykalnej tezy o niedopuszczalności posługiwania się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi w wypadku administracyjnych kar pieniężnych nie przesądza jeszcze o niezgodności z Konstytucją wyjątkowego posługiwania się takimi sankcjami w prawie wykroczeń. Nie pojawia się bowiem problem całkowitej niemożności dostosowania reakcji państwa na dane zachowanie do szczególnych okoliczności czynu i właściwości sprawcy.
Zdaniem Sejmu, sankcje bezwzględnie oznaczone powinny być uważane za dopuszczalne na gruncie prawa wykroczeń, jednakże przy spełnieniu następujących warunków: a) przewidziana sankcja cechuje się relatywnie niskim stopniem dolegliwości; b) sankcjonowany czyn ma charakter masowy, a towarzyszące mu okoliczności faktyczne są typowe i porównywalne; c) za utrzymaniem sankcji bezwzględnie oznaczonej przemawiają określone wartości konstytucyjne.
W wypadku zaskarżonych regulacji nasilenie dolegliwości nakierowanych na sprawcę nie jest wysokie. W świetle jednej z zasad ogólnych, obowiązujących w prawie wykroczeń: „Grzywnę wymierza się w wysokości od 20 do 5000 złotych, chyba że ustawa stanowi inaczej” (art. 24 § 1 k.w.). Tymczasem przepisy zakwestionowanych przez wnioskodawcę załączników do u.t.d., stosownie do art. 92 ust. 1 i 3 u.t.d., przewidują karę grzywny w wysokości do 2000 zł. Górny próg zagrożenia karą grzywny został zatem określony w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa o transporcie drogowym, na znacznie niższym poziomie niż w przytoczonym przepisie kodeksu wykroczeń (poniżej połowy górnego zagrożenia wskazanego w art. 24 § 1 k.w.). Co więcej, tylko 7 typów naruszeń wyszczególnionych w załączniku nr 1 i tylko 4 typy naruszeń wyszczególnionych w załączniku nr 2 są zagrożone karą grzywny w wysokości 2000 zł. W wypadku pozostałych typów naruszeń grzywna nie przekracza 1000 zł, a w odniesieniu do niektórych wynosi jedynie 50 zł. Stopień dolegliwości obecnej kary grzywny nie wydaje się zatem znaczny, zwłaszcza że odpowiedzialność za powyższe naruszenia ponoszą co do zasady podmioty wykonujące profesjonalnie działalność związaną z przewozem drogowym (kierujący wykonujący przewóz drogowy – art. 92 ust. 1 u.t.d.; osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub osoba zarządzająca transportem w przedsiębiorstwie, a także inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym – art. 92 ust. 3 u.t.d.).
Odnosząc się do drugiego z wymienionych wcześniej warunków, Marszałek Sejmu podkreślił, że naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego mają charakter masowy. Znaczna ich skala skłoniła ustawodawcę do objęcia tego typu naruszeń postępowaniem mandatowym. Specyfika postępowania mandatowego polega na tym, że kara grzywny nie jest orzekana przez sąd, lecz nakładana w drodze mandatu karnego przez upoważniony organ (art. 2 § 2 k.p.s.w.). W myśl art. 97 § 1 k.p.s.w.: „Funkcjonariusz uprawniony do nakładania grzywny w drodze mandatu karnego może ją nałożyć jedynie, gdy: 1) schwytano sprawcę wykroczenia na gorącym uczynku lub bezpośrednio po popełnieniu wykroczenia, 2) stwierdzi popełnienie wykroczenia naocznie pod nieobecność sprawcy, a nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu, 3) stwierdzi popełnienie wykroczenia za pomocą przyrządu kontrolno-pomiarowego lub urządzenia rejestrującego, a sprawca nie został schwytany na gorącym uczynku lub bezpośrednio potem, i nie zachodzi wątpliwość co do sprawcy czynu – w tym także, w razie potrzeby, po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie czynności wyjaśniających, podjętych niezwłocznie po ujawnieniu wykroczenia”.
Jak wskazano w wyroku TK z 30 września 2014 r. (sygn. U 4/13): „Postępowanie mandatowe oparte jest na innych zasadach niż postępowanie przed sądem. Jego celem jest przede wszystkim szybka reakcja państwa na fakt popełnienia wykroczenia przez sprawcę, która ma jednocześnie pełnić funkcje zapobiegawcze i wychowawcze. (...) Należy także wziąć pod uwagę, że postępowanie mandatowe ma charakter fakultatywny, a sprawca może odmówić przyjęcia mandatu, co oznacza powrót do ogólnych zasad postępowania w sprawach o wykroczenia. W takim wypadku sprawa będzie rozstrzygana przez sąd z zastosowaniem zasad wymiaru kary właściwych dla postępowania sądowego”. Specyfika postępowania mandatowego rzutuje na zagadnienie miarkowania kary, ponieważ funkcjonariusze nie mają kompetencji do tego by miarkować kary, uwzględniając swoje doświadczenie zawodowe i życiowe w stopniu, w jakim czynią to sędziowie. Nie są również organami powołanymi do wymierzania kary w oparciu o swobodę i uznanie, którymi kierują się sądy.
Zgodnie z art. 95 § 1 k.p.s.w.: „Postępowanie mandatowe prowadzi Policja, a inne organy, gdy przepis szczególny tak stanowi”. W myśl art. 96 § 1a pkt 2 k.p.s.w.: „W postępowaniu mandatowym, w sprawach: (...) naruszeń przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego wymienionych w załączniku nr 1 i 2 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 oraz z 2013 r. poz. 21), w których oskarżycielem publicznym jest właściwy organ Inspekcji Transportu Drogowego lub Policji – można nałożyć grzywnę w wysokości do 2000 zł”.
Jak wynika z Raportu o stanie bezpieczeństwa w Polsce w 2013 roku, przygotowanego przez Ministra Spraw Wewnętrznych na podstawie informacji przedstawionych przez podległe mu służby, sama liczba mandatów wystawionych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego za wykroczenia określone w ustawie o transporcie drogowym wyniosła w 2013 r. ponad 50 tys. Ponadto naruszenia wyszczególnione w zaskarżonych załącznikach mają charakter typowy i powtarzalny, a ich ocena nie wymaga badania złożonych stanów faktycznych. Są to bowiem naruszenia podstawowych wymagań obowiązujących w dziedzinie transportu drogowego, polegające m.in. na nieprzestrzeganiu przez kierowców przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów oraz obowiązkowych przerw i odpoczynków, a także na nieposiadaniu wymaganej dokumentacji. Dokonywana przez właściwy organ ocena zaistnienia tych naruszeń jest rutynowa i nieskomplikowana, a jeżeli sprawca zgłasza wątpliwości w odniesieniu do stanu faktycznego i jego okoliczności okażą się sporne, to nie ma przeszkód, by zostały one zbadane przez sąd. W rezultacie takiej oceny może dojść do dekompletacji znamion czynu zabronionego, a więc do uwolnienia sprawcy czynu od odpowiedzialności.
Marszałek Sejmu podkreślił, że określenie sztywnych stawek grzywny służy ujednoliceniu sposobu reakcji organów państwa na wykroczenie i jest zabiegiem uzasadnionym. Ma znaczenie dla walki z korupcją i eliminuje możliwość targowania się z funkcjonariuszami o wysokość mandatu (w kwestii znaczenia tego argumentu zob. wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. U 4/13). Dążenie do zapewnienia za wszelką cenę możliwości miarkowania wysokości sankcji mogłoby stwarzać istotne ryzyko arbitralności w ocenie okoliczności faktycznych przez organ w postępowaniu mandatowym, a w konsekwencji prowadzić do nadużyć i godzić w wyrażoną we wstępie do Konstytucji zasadę rzetelności działania instytucji publicznych (por. zdanie odrębne sędziego M. Zubika do wyroku TK z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12). Sztywność sankcji w postępowaniu mandatowym jest zagadnieniem odrębnym od charakteru sankcji w postępowaniu przed sądem. Przedmiotem zarzutów wnioskodawcy nie jest, zdaniem Marszałka Sejmu, ingerencja w swobodę organu nakładającego mandat, lecz w sferę sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Trzeba jednak wziąć pod uwagę, że systemowi prawa polskiego nie jest znana konstrukcja zakładająca zróżnicowanie kary w zależności od rodzaju organu decydującego o jej wymiarze.
W ocenie Marszałka Sejmu, nie wydaje się, aby hipotetyczne korzyści płynące ze zróżnicowania sankcji mogły zrównoważyć uszczerbek, jakiego doznałaby zasada rzetelności działania instytucji publicznych w razie uznania, że wzorce konstytucyjne bezwzględnie zabraniają posługiwania się w tym przypadku sankcjami sztywnymi. Ich zamiana na sankcje względnie oznaczone (operujące tzw. widełkami) byłaby w wielu wypadkach zabiegiem albo czysto formalnym, albo wypaczającym intencję ustawodawcy (przykładowo, odstąpienie od sankcji sztywnej w wysokości 50 zł może się dokonać albo w wyniku symbolicznego oscylowania wokół tej kwoty, np. od 45 do 55 zł, co wydaje się modyfikacją pozbawioną realnego znaczenia dla osoby ponoszącej odpowiedzialność, albo w wyniku zasadniczej zmiany nasilenia reakcji karnej, np. od 50 do 100 zł, co oznaczałoby dwukrotne podwyższenie górnego progu zagrożenia karą).
Marszałek Sejmu wskazał, że posłużenie się przez ustawodawcę sankcjami bezwzględnie oznaczonymi w załącznikach nr 1 oraz nr 2 do u.t.d. należy uznać za celowe i usprawiedliwione. Zabieg ten nie prowadzi do zaburzenia zasady podziału i równowagi władz (art. 10 Konstytucji), w szczególności nie stanowi niedopuszczalnej ingerencji ustawodawcy w sferę objętą niezależnością władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji). Z uwagi na charakter naruszeń wyszczególnionych we wspomnianych załącznikach oraz na kontekst systemowy prawa wykroczeń, zdaniem Sejmu, nie doznaje uszczerbku także prawo do sądu w aspekcie prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
Powyższe ustalenia przemawiają, w ocenie Marszałka Sejmu, za stwierdzeniem, że przepisy załączników nr 1 oraz nr 2 do ustawy o transporcie drogowym są zgodne z art. 10 w związku z art. 173 i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji.
3. 13 marca 2015 r. Prokurator Generalny złożył pismo procesowe, w którym cofnął swój wniosek z 9 lipca 2013 r.
Prokurator Generalny, mając na uwadze wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2014 r., sygn. U 4/13 oraz z 7 października 2014 r., sygn. K 9/13 uznał, że zawarte w jego wniosku zarzuty mogą zostać potraktowane przez Trybunał jedynie jako argumenty świadczące o antycypowaniu ewentualnych uchybień sądów stosujących kwestionowane przepisy, a nie o niekonstytucyjności samych zakwestionowanych unormowań.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do wycofania wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem (por. np. postanowienia z: 9 czerwca 2008 r., sygn. K 8/04, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 89; 15 lipca 2010 r., sygn. K 21/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze, że Trybunał nie działa z urzędu (por. art. 66 ustawy o TK), cofnięcie wniosku przed rozprawą powoduje konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112 oraz powołane wyżej postanowienia).
Kierując się powyższymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Prokurator Generalny skutecznie cofnął wniosek, zatem postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu w trybie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.