Pełny tekst orzeczenia

102/7/A/2015

WYROK

z dnia 31 lipca 2015 r.

Sygn. akt K 41/12*



* Sentencja została ogłoszona dnia 13 sierpnia 2015 r. w Dz. U. poz. 1158.



W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Mirosław Granat

Leon Kieres – sprawozdawca

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Stanisław Rymar

Piotr Tuleja

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz

Andrzej Wróbel

Marek Zubik,



protokolant: Grażyna Szałygo,



po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniach 29, 30 i 31 lipca 2015 r., połączonych wniosków:



I) grupy posłów z 27 lipca 2012 r. o zbadanie zgodności:



1) art. 7 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855) z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



2) art. 7 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 10 i art. 92 w związku z art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji,



3) art. 8 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



4) art. 9 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



5) art. 10 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim wymaga się, aby pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi istniała więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



6) art. 12 ust. 3 i 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 32 i art. 64 Konstytucji,



7) art. 17 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 w związku z art. 122 ust. 4, z art. 32 oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



8) art. 19 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



9) art. 20 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



10) art. 21 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



11) art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji,



12) art. 21 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



13) art. 22 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



14) art. 24 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 91 ust. 3, art. 92 i art. 93 Konstytucji,



15) art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7 i art. 10 Konstytucji,



16) art. 24 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



17) art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 22 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



18) art. 25 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji,



19) art. 26 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji,



20) art. 30 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



21) art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



22) art. 31 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



23) art. 32 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



24) art. 34 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji,



25) art. 36 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim odpowiednio stosuje się przepis prawa bankowego, zgodnie z którym zasady oprocentowania określa umowa kredytu, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



26) art. 37 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji,



27) art. 37 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



28) art. 38 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji,



29) art. 41 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



30) art. 43 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



31) art. 44 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



32) art. 46 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 64 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



33) art. 46 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



34) art. 47 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



35) art. 48 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



36) art. 48 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



37) art. 49 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



38) art. 51 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



39) art. 51 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



40) art. 51 ust. 3 pkt 5 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



41) art. 51 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



42) art. 52 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



43) art. 53 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



44) art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji,



45) art. 55 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji,



46) art. 56 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji,



47) art. 57 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



48) art. 58 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



49) art. 60 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzoru nad kasami, z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



50) art. 68 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



51) art. 69 ust. 9 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



52) art. 71 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami przykładowo, nie zaś wyczerpująco oraz w punkcie trzecim, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



53) art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 oraz z art. 20, art. 22, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



54) art. 72 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



55) art. 73 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 76 ustawy powołanej w punkcie I.1, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



56) art. 76 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



57) art. 78 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



58) art. 78 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



59) art. 79 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



60) art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji,



61) art. 81 pkt 5 i 6 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



62) art. 83 pkt 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 i art. 227 Konstytucji,



63) art. 85 pkt 1 i 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



64) art. 86 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 7, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,



65) art. 87 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 i art. 32 Konstytucji,



66) art. 88 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



67) art. 89 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



68) art. 90 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 12, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji,



69) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 122 ust. 4, art. 9 i art. 91 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



70) art. 91 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



71) art. 93 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2 Konstytucji,



72) art. 18 ust. 5 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 22, art. 32, art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1 oraz art. 93 Konstytucji,



73) art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 80 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie I.1 z art. 2, art. 9, art. 91 ust. 3, art. 92 ust. 1 oraz art. 93 Konstytucji,



II) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 20 czerwca 2013 r. o zbadanie zgodności:



1) art. 74c ust. 4 ustawy powołanej w punkcie I.1, dodanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613), z art. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



2) art. 74c ust. 8 i 9 ustawy powołanej w punkcie I.1, dodanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



3) art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy powołanej w punkcie I.1, dodanego przez art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw, z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji,



III) grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. o zbadanie zgodności:



1) art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613) w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 9a ust. 4, z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



2) art. 1 pkt 15 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 38 ust. 4, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



3) art. 1 pkt 17 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 44 ust. 4, z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji,



4) art. 1 pkt 19 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 32 ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



5) art. 1 pkt 20 lit. a i lit. c ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 32 ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



6) art. 1 pkt 22 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



7) art. 1 pkt 26 lit. a ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 63 ust. 2b, z art. 2 i art. 7 Konstytucji,



8) art. 1 pkt 26 lit. b ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,



9) art. 1 pkt 35 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji,



10) art. 1 pkt 36 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji,



11) art. 1 pkt 38 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 72b, z art. 2 Konstytucji,



12) art. 1 pkt 39 lit. a ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu, z art. 2 Konstytucji,



13) art. 1 pkt 39 lit. d ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



14) art. 1 pkt 39 lit. e ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 73 ust. 8, z art. 2 i art. 64 Konstytucji,



15) art. 1 pkt 40 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 73a ust. 2, z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji,



16) art. 1 pkt 41 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



17) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



18) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



19) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252, ze zm.) stosuje się odpowiednio, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,



20) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 9, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji,



21) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74t, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji,



22) art. 4 pkt 5 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji,



23) art. 4 pkt 11 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711, ze zm.) wprowadza art. 20g, w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, oraz art. 20j, z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji,



24) art. 4 pkt 16 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie III.23 wprowadza art. 38l pkt 1, w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, z art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji,



25) art. 8 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



26) art. 13 zdanie wprowadzające ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



IV) grupy posłów z 23 lipca 2013 r. o zbadanie zgodności:



1) art. 1 pkt 4 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 9a ust. 4, z art. 2, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



2) art. 1 pkt 15 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 38 ust. 4, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



3) art. 1 pkt 17 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 44 ust. 4, z art. 2, art. 20, art. 22 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji,



4) art. 1 pkt 19 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 32 ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



5) art. 1 pkt 20 lit. a i lit. c ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 32 ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



6) art. 1 pkt 22 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



7) art. 1 pkt 26 lit. a ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 63 ust. 2b, z art. 2 i art. 7 Konstytucji,



8) art. 1 pkt 26 lit. b ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji,



9) art. 1 pkt 35 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji,



10) art. 1 pkt 36 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 oraz art. 78 Konstytucji,



11) art. 1 pkt 38 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 72b, z art. 2 Konstytucji,



12) art. 1 pkt 39 lit. a ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu, z art. 2 Konstytucji,



13) art. 1 pkt 39 lit. d ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



14) art. 1 pkt 39 lit. e ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 73 ust. 8, z art. 2 i art. 64 Konstytucji,



15) art. 1 pkt 40 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 73a ust. 2, z art. 2 i art. 32 ust. 2 Konstytucji,



16) art. 1 pkt 41 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



17) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



18) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,



19) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy powołanej w punkcie III.19 stosuje się odpowiednio, z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,



20) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74c ust. 9, z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji,



21) art. 1 pkt 42 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie I.1 wprowadza art. 74t, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji,



22) art. 4 pkt 5 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji,



23) art. 4 pkt 11 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie III.23 wprowadza art. 20g, w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, oraz art. 20j, z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji,



24) art. 4 pkt 16 ustawy powołanej w punkcie III.1 w zakresie, w jakim w ustawie powołanej w punkcie III.23 wprowadza art. 38l pkt 1, w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, z art. 2, art. 32 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji,



25) art. 8 ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji,



26) art. 13 zdanie wprowadzające ustawy powołanej w punkcie III.1 z art. 2 Konstytucji,



o r z e k a:



I



1. Art. 60 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450) w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością małych kas, jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.



2. Art. 10 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



3. Art. 53 ust. 2 i 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



4. Art. 21 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 Konstytucji.



5. Art. 51 ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



6. Art. 74c ust. 4 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.



7. Art. 74c ust. 8 i 9 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



8. Art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.



9. Art. 93 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji.



10. Art. 13 ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613) jest zgodny z art. 2 Konstytucji.



II



Przepis wymieniony w punkcie 1 w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.



Ponadto p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie.



UZASADNIENIE



I



1. Grupa posłów na Sejm we wniosku z 27 lipca 2012 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855; dalej: ustawa o skok z 2009 r.).

1.1. Zdaniem grupy posłów, art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę subsydiarności wyrażoną w art. 2 Konstytucji (zasadę minimalizacji ingerencji prawotwórczej), ponieważ nie istnieje społeczna potrzeba koncesjonowania tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej: kasy, SKOK). Stan rynku usług finansowych, na którym istnieje niezwykle silna konkurencja, powoduje, że rozwój kas następuje przez zwiększanie się liczby członków istniejących kas, natomiast liczba kas jako osób prawnych spada samoczynnie, jako efekt dostosowywania do warunków konkurencji. Nowe kasy w zasadzie nie powstają. Zbędne i niepożądane jest więc tworzenie regulacji ograniczającej dodatkowo powstawanie kas. Zaskarżony przepis jest również niezgodny z zasadą praworządności, albowiem w rażący sposób łamie podstawową zasadę światowego ruchu spółdzielczego, jaką jest zasada autonomii spółdzielni, wyrażająca się w powszechnie na świecie przyjętej wolności tworzenia spółdzielni.

Ponadto art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organom władzy publicznej nadmierną swobodę działania w sprawie wydania zezwolenia na utworzenie kasy,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, które ustanawiają obowiązek przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską prawa Unii Europejskiej; w tym kontekście art. 7 ustawy o skok z 2009 r. – według wnioskodawcy – narusza art. 2 dyrektywy 2006/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.06.2006, s. 1, ze zm.; dalej: dyrektywa bankowa), ponieważ dyrektywa nie dotyczy kas, a ustawa o skok z 2009 r. wprowadza wymagania tożsame z określonymi w niej warunkami prowadzenia działalności przez instytucję kredytową (zaskarżony przepis „stanowi więc wprost wyrzeczenie się przez polskiego ustawodawcę wolności przyznanej polskim obywatelom w zakresie tworzenia i działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”),

c) art. 20 Konstytucji, albowiem zawarte w nim rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, jakimi są SKOK-i, oraz ograniczając tym samym wolność korzystania z ich usług przez drobnych i średnich przedsiębiorców, będących ich członkami,

d) art. 22 Konstytucji, albowiem stanowi zbędne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej; powstawanie nowych kas nie zagraża żadnym wartościom godnym ochrony,

e) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie dyskryminuje kasy na tle wszystkich innych spółdzielni, których tworzenie nie jest koncesjonowane,

f) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wprowadza bowiem niedopuszczalne koncesjonowanie zrzeszenia już na etapie jego powstawania, w ten sposób rozwiązanie to godzi w samą istotę wolności zrzeszania się.

1.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 7 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności i poprawnej legislacji, ponieważ – wbrew wyłączeniu zawartemu w dyrektywie bankowej – nie istnieje konieczność ograniczenia swobody kształtowania przez członków kas statutu spółdzielni. Z tego względu zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Ponadto, art. 7 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organom władzy publicznej nadmierną swobodę działania,

b) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej,

c) art. 22 Konstytucji, ponieważ stanowi zbędne ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej,

d) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie dyskryminuje kasy na tle wszystkich innych spółdzielni, których statuty nie podlegają zatwierdzeniu przez Komisję Nadzoru Finansowego,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza zatwierdzanie przez organ władzy publicznej umowy założycielskiej spółdzielni, w zakresie całości materii tej umowy, w ten sposób rozwiązanie to godzi w istotę wolności zrzeszania się.

1.3. W ocenie grupy posłów, art. 7 ust. 5 ustawy o skok z 2009 r. nie precyzuje wymagań obowiązujących przy tworzeniu kas, przez co jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji). Wnioskodawca uzasadnił ten zarzut w taki sam sposób, jak niezgodność art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r.; tożsame zarzuty zostały przedstawione również na kontekście art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji.

1.4. Argumenty konstytucyjne, które wnioskodawca wysunął wobec art. 7 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. zostały wykorzystane wobec art. 7 ust. 6 tej ustawy. Według grupy posłów, przepis ten jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji) oraz z art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 91 ust. 3 Konstytucji. Ponadto art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 10 i art. 92 w związku z art. 93 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ stosujący prawo, nie powinna mieć kompetencji do stanowienia norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, które w dodatku mają wiązać prawnie podmioty niepodporządkowane jej organizacyjnie. Niezależnie od tego wnioskodawca stwierdził, że art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ nie zawiera wytycznych do wydania rozporządzenia, a organ upoważniony nie ma statusu konstytucyjnego.

1.5. W ocenie wnioskodawcy, art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji, ponieważ uzależnienie zmian statutu spółdzielni od wymogu wydawania przez organ władzy publicznej decyzji o zatwierdzeniu każdej zmiany umowy założycielskiej spółdzielni, w dodatku przy uznaniowej przesłance odmowy zatwierdzenia tej umowy (jeśli zmiana prowadzi do naruszenia bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków), nie jest konieczne. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. nie powinien dotyczyć zatwierdzania przez Komisję Nadzoru Finansowego każdej zmiany statutu kasy, zwłaszcza niezwiązanej z bezpieczeństwem jej działalności finansowej. Narusza to zasadę minimalizacji ingerencji prawotwórczej w sprawy spółdzielni oraz zasadę zaufania do państwa i prawa. Sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji jest również ustanowienie oprócz kontroli sądu rejestrowego, pokrywającej się z nią zakresowo, kontroli Komisji Nadzoru Finansowego (art. 8 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r.).

Ponadto, art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. narusza:

a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew wyłączeniu w art. 2 dyrektywy bankowej, uprawniają organ władzy publicznej do zatwierdzenia zmiany statutu kasy lub odmowy jej zatwierdzenia,

b) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nich rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, krępując w sposób niczym nieuzasadniony i daleko idący swobodę kształtowania umowy założycielskiej SKOK przez członków kasy,

c) art. 22 Konstytucji, ponieważ stanowią zbędne ograniczenie wolności działalności gospodarczej SKOK; nie istnieje żaden ważny interes publiczny, wymagający wprowadzenia rozwiązania zawartego w zaskarżonych przepisach,

d) art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ w świetle art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. SKOK mają być jedynymi spółdzielniami, których każda zmiana statutu wymaga zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzą w istotę wolności zrzeszania się przez wprowadzenie daleko idącego ograniczenia swobody kształtowania umowy założycielskiej przez członków zrzeszenia.

1.6. Zdaniem grupy posłów, art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ pozostawia nadmierną swobodę działania Komisji Nadzoru Finansowego. Ponadto wnioskodawca sformułował zarzuty naruszenia art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji – ze względu na sprzeczność z postanowieniami dyrektywy bankowej, art. 7 Konstytucji – ze względu na brak wskazania, jakich dokumentów i informacji może żądać Komisja Nadzoru Finansowego, art. 20 i art. 22 Konstytucji – ze względu na ingerencję w istotę gospodarki rynkowej oraz brak uzasadnienia tego rodzaju ograniczenia wolności działalności gospodarczej, art. 32 ust. 2 Konstytucji – ze względu na dyskryminację kas w stosunku do banków, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji – ze względu na naruszenie istoty zrzeszania się.

1.7. Grupa posłów zaskarżyła art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że jest sprzeczny z zasadą subsydiarności i zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wymaga, aby pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istniała więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Ograniczenie swobody przystępowania do kas przez wprowadzenie obowiązku takiej więzi nie jest ani konieczne, ani uzasadnione. W ich przekonaniu: „W obecnych warunkach konkurencji na rynku usług finansowych, gdy przesłanką rozwoju instytucji kredytowych jest ich integracja oraz dywersyfikacja grona deponentów i kredytobiorców, wymaganie istnienia wspólnej więzi między członkami spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie tylko utraciło swoje pozytywne znaczenie dla stabilności finansowej kas, ale przeciwnie staje się hamulcem ich rozwoju”.

W opinii grupy posłów, art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. ustanawia zbędne ograniczenie swobody spółdzielczego współdziałania członków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym korzystających z jej usług przedsiębiorców, limitując możliwość założenia kasy tylko do zamkniętego grona osób połączonych więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym oraz zamykając możliwość przystępowania do kasy osób, które nie są połączone taką więzią z dotychczasowymi członkami kasy. Narusza to art. 20 i art. 22 Konstytucji. Wprowadzenie uciążliwości w postaci nadzoru publicznego nad działalnością kas powinno iść w parze z przyznaniem im w zamian większych możliwości działania.

Artykuł 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest także niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż stawia kasy jako podmioty świadczące usługi oraz osoby zamierzające korzystać z ich usług w pozycji istotnie gorszej niż banki spółdzielcze i inne banki oraz ich klientów, a także w pozycji istotnie gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie i ich członków. Ponadto jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza wstępowanie do kas osób, które z pozostałymi członkami kasy nie łączą więzi zawodowe lub organizacyjne.

1.8. Według wnioskodawcy, art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 i art. 64 Konstytucji. Zakwestionowane unormowanie niezasadnie różnicuje położenie prawne członka spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej (na niekorzyść) w stosunku do położenia prawnego członków wszystkich innych spółdzielni. Roszczenie o wypłatę wkładu członkowskiego w SKOK, który ma charakter zbliżony do lokaty, wraz z oprocentowaniem, jest zaś prawem majątkowym członka kasy i podlega ochronie na podstawie art. 64 Konstytucji. Pozbawienie członków SKOK możliwości dysponowania środkami należnymi im z tytułu oprocentowania wkładów członkowskich narusza istotę konstytucyjnego prawa własności. Ponadto art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), ponieważ stwarza różne możliwości wykładnicze.

1.9. W ocenie grupy posłów, art. 17 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 1 oraz art. 32 Konstytucji, ponieważ określa zamkniętą listę organów spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, nie zamieszczając na niej zebrań grup członkowskich.

1.10. Grupa posłów zaskarżyła art. 19 ustawy o skok z 2009 r., zarzucając mu sprzeczność z art. 2, art. 32 ust. 2, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem wnioskodawcy, w art. 19 ustawy o skok z 2009 r. niezasadnie został wprowadzony zakaz odpłatnej pracy w organach kasy innych niż zarząd, podczas gdy w innych spółdzielniach taki zakaz w ogóle nie został przewidziany. Uniemożliwia to kasom zatrudnienie profesjonalnej rady nadzorczej, co może wpłynąć negatywnie na bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach oszczędności; osłabienie bezpieczeństwa finansowego kas jest z kolei sprzeczne z art. 2 Konstytucji (naruszenie zasady poprawnej legislacji i minimalizacji ingerencji prawodawczej). Zakaz zatrudnienia profesjonalnej kadry zarządzającej ogranicza ponadto wolność działalności gospodarczej oraz zdolność konkurowania przez kasy na rynku usług finansowych. Ograniczenie swobody kształtowania zasad zatrudniania i wynagradzania członków organów przez członków zrzeszenia nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje godziwej podstawy w konstytucyjnych standardach.

1.11. Grupa posłów uznała, że art. 20 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji w aspekcie minimalizacji ingerencji prawotwórczej oraz zasady praw słusznie nabytych, ponieważ przewiduje niezasadną ingerencję w strukturę organizacyjną SKOK. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby zmiany prawa w tym zakresie. Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ stawia kasy w gorszej pozycji prawnej niż inne spółdzielnie oraz nie jest konieczny w demokratycznym państwie prawnym.

1.12. Zgodnie z wnioskiem, art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. są sprzeczne z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności i zasady zaufania do państwa i prawa), ponieważ wprowadzają niezasadne ograniczenie zasady autonomii i niezależności spółdzielni od państwa przez dopuszczenie bezpośredniej ingerencji organu władzy publicznej w jedną z najistotniejszych wewnętrznych spraw spółdzielni, jaką jest powołanie prezesa jej zarządu. Jak wyjaśniła grupa posłów, nie ma konieczności dokonywania zmiany ustawy w stosunku do obowiązującego stanu prawnego.

Zaskarżone przepisy są niezgodne również z:

a) art. 7 Konstytucji, gdyż pozostawiają organowi nadzoru państwowego nadmierną swobodę uznania, czy określona osoba spełnia wymagania konieczne do pełnienia powierzonej jej funkcji prezesa zarządu kasy; Komisja Nadzoru Finansowego nie jest właściwym organem do tego zadania, bo dotąd nie oceniała kandydatów na prezesów zarządów kas, a jedynie kandydatów na członków zarządów banków,

b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ – wbrew dyrektywie bankowej – zakładają daleko idący instrument nadzoru, który bezpośrednio ingeruje w swobodę członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych przy powoływaniu organów kas,

c) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nich rozwiązanie godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność prywatnych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą (kas); rozwiązanie to oznacza wprowadzenie kolejnej koncesji w działalności kas, oprócz zezwolenia na utworzenie kas, także zezwolenia na powołanie prezesa jej zarządu, podczas gdy powoływanie prezesów kas na dotychczasowych zasadach nie stanowiło zagrożenia żadnych wartości godnych ochrony,

d) art. 32 Konstytucji, ponieważ tworzą nieuzasadnione naruszenie równości kas w stosunku do innych spółdzielni, w wypadku których członkowie korzystają z całkowitej swobody,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ dokonane w nich ograniczenie swobody członków stowarzyszenia przy wyborze prezesa organu zarządzającego nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje godziwej podstawy w standardach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.13. Według grupy posłów, art. 21 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady poprawnej legislacji i zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten niezasadnie pozwala bowiem organowi władzy publicznej odmówić prawa do wykonywania funkcji prezesa zarządu kasy każdej osobie, której zostaną postawione jakiekolwiek zarzuty karne, w tym w sprawach z oskarżenia prywatnego dotyczących często błahych spraw, będących odzwierciedleniem osobistego konfliktu między stronami.

Zaskarżony przepis jest sprzeczny także z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznacza organowi władzy publicznej granic ingerencji w wewnętrzne sprawy kas,

b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego daleko idący instrument nadzoru nad kasami, mimo że dyrektywa bankowa wyłącza stosowanie przewidzianych w niej rozwiązań nadzorczych wobec kas,

c) art. 20 Konstytucji, ponieważ zawarte w nim rozwiązanie wprowadza nieadekwatną do chronionych wartości, nadmierną i arbitralną ingerencję państwa w działalność kas,

d) art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz społecznej gospodarki rynkowej; powoływanie prezesów SKOK na dotychczasowych zasadach nie zagraża żadnym wartościom wymagającym ochrony,

e) art. 32 Konstytucji, ponieważ niezasadnie różnicuje sytuację prawną i faktyczną kas w stosunku do innych spółdzielni,

f) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza możliwość zastosowania przez organ władzy publicznej sankcji wobec obywatela, który nie naruszył prawa, a jedynie zostały mu postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania, albo wobec którego został wniesiony prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony,

g) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie swobody decydowania członków zrzeszenia o sprawach wewnętrznych (wyborze władz) tego zrzeszenia nie jest konieczne do realizacji żadnej z wartości uznanych w demokratycznym państwie prawnym.

1.14. W ocenie wnioskodawcy, art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady poprawnej legislacji i zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten w sposób nieuzasadniony ogranicza liczbę komisji kredytowych działających w kasie do jednej, podczas gdy zwłaszcza w wypadku dużych kas (prowadzących działalność w różnych regionach kraju), w praktyce działa często kilka komisji kredytowych. Rozwiązanie to nie zostało wprowadzone w tym celu, aby zmienić strukturę organizacyjną kas ze względu na jakiś pożądany cel społeczny, ale jest wynikiem „braku uważnego przeanalizowania zasad działania i organizacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych” przez ustawodawcę. „Błąd ten nie został skorygowany pomimo wielokrotnego zgłaszania poprawek (...) w toku prac w podkomisji i komisji sejmowej”.

Ponadto, zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza kasom możliwości prowadzenia działalności gospodarczej,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając możliwość funkcjonalnego ukształtowania struktury organizacyjnej spółdzielni przez jej członków,

c) art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza ograniczenia działalności kas, które nie są konieczne w demokratycznym państwie prawnym.

1.15. Grupa posłów wskazała art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jako sprzeczny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady poprawnej legislacji i zasady nieretroakcji), ponieważ ustawodawca bez uzasadnienia zamknął listę funduszy własnych kasy oraz powierzył Komisji Nadzoru Finansowego kompetencję do określenia pozycji bilansowych kasy, które mogą zostać zaliczone do jej funduszy własnych (w tym środków otrzymanych z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej). Ponadto ustawodawca niepotrzebnie zawęził źródła finansowania funduszu zasobowego i udziałowego w stosunku do poprzedniego stanu prawnego.

Niezależnie od tego, wnioskodawca przedstawił zarzuty naruszenia przez art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznał Komisji Nadzoru Finansowego uznaniową kompetencję do decydowania o zaliczeniu do funduszy własnych pomocy stabilizacyjnej otrzymanej przez kasę z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej, a więc z majątku, który nie pochodzi ze środków publicznych,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ograniczył wolność gospodarowania przez kasy środkami, stanowiącymi ich majątek,



c) art. 32 Konstytucji, ponieważ postawił kasy w pozycji istotnie gorszej niż inne spółdzielnie,

d) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadził rozwiązania podobne do przewidzianych w dyrektywie bankowej, która wyłącza stosowanie do kas tzw. wymogów ostrożnościowych,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ w niedopuszczalny sposób ograniczył członkom możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej,

f) art. 64 Konstytucji, ponieważ zakazał tworzenia innych funduszy własnych niż wymienione w zaskarżonym przepisie, chyba że na podstawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego,

g) art. 10 i art. 92 w związku z art. 93 Konstytucji, ponieważ założył, że Komisja Nadzoru Finansowego sama będzie kształtowała przesłanki zastosowania środków nadzoru wobec kas, decydując o tym, jakie pozycje i w jakiej części będą zaliczane do funduszy własnych kasy, a w następstwie tego o tym, czy kasa będzie wypełniała współczynnik wypłacalności.

1.16. Grupa posłów wniosła o zbadanie, czy art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis pozwala organowi nadzoru nad kasami samodzielnie i arbitralnie kształtować przesłanki ingerencji w działalność kas, przez co powoduje „niepewność położenia prawnego obywateli w stosunku do organu władzy publicznej”. Z tego samego powodu art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji.

1.17. Wnioskodawca uznał, że art. 24 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Jego zdaniem, przepis ten zawiera „oczywisty błąd legislacyjny”, ponieważ obok funduszu udziałowego kasy wymienia fundusz podstawowy, który nie został przewidziany w art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r.

1.18. Zdaniem grupy posłów, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, gdyż narusza:

a) zasadę zaufania do państwa i prawa, nakładając na kasy obowiązek, który jest niewykonalny w praktyce,

b) zasadę poprawniej legislacji, nakładając na kasy obowiązek zmiany zasad rachunkowości w trakcie trwania roku obrachunkowego, co jest sprzeczne z obowiązującymi w polskim systemie prawnym normami dotyczącymi rachunkowości.

Ponadto art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z art. 22 Konstytucji, gdyż bezzasadnie ogranicza wolność gospodarowania kas (nakłada na kasy powinność „wypełnienia w ekstremalnie krótkim czasie wskaźnika arbitralnie określonego przez władzę publiczną”), a także z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, gdyż ustawodawca – wbrew wymogom dyrektywy bankowej – przyjął obowiązek osiągnięcia współczynnika wypłacalności na zasadach analogicznych jak w wypadku banków.

1.19. W ocenie wnioskodawcy, art. 25 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ „bezzasadnie zamyka (...) listę źródeł finansowania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej”. Nie ma uzasadnienia takiej ingerencji legislacyjnej; nie służy ona osiągnięciu jakiegokolwiek pożądanego celu społecznego. Zaskarżony przepis narusza także zasadę poprawnej legislacji, gdyż zabieg redakcyjny powoduje „znaczące, choć prawdopodobnie niezamierzone przez ustawodawcę”, skutki prawne, oraz zasadę nieretroakcji, zmuszając osobę prawną do „zmiany zasad gospodarowania, ukształtowanych zgodnie z prawem i służących realizacji jej ustawowych i statutowych celów”.

Ponadto art. 25 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:

a) art. 22 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ogranicza wolność gospodarowania kas – zakazuje zasilania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego kas kredytami i pożyczkami z Kasy Krajowej, pomimo że kredytowanie jest jednym z podstawowych obowiązków Kasy Krajowej,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „ogranicza członkom możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej, a więc funkcjonalnego ukształtowania struktury majątkowej spółdzielni”; ograniczenie to nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie znajduje podstawy w art. 31 ust. 3 Konstytucji,

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia kasy możliwości inwestowania środków Kasy Krajowej przez prowadzenie akcji kredytowej, ogranicza członkom dostęp do kredytu, a także pozbawia Kasę Krajową możliwości uzyskiwania wpływów z oprocentowania kredytu udzielanego kasom.

1.20. Według grupy posłów, art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności), ponieważ ograniczając źródła zasilania obligatoryjnych funduszy kas, utrudnia im pokrywanie straty bilansowej. Nowelizacja została dokonana „bez żadnej potrzeby zmiany istniejących rozwiązań, a nawet wbrew potrzebom społecznym”. Zakwestionowany przepis narusza również zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), gdyż jest dysfunkcjonalny, zakłada wewnętrzną sprzeczność systemu prawa, a przez to jest „bezsensowny”.

Niezależnie od tego art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ może doprowadzić do utraty bytu prawnego kasy, w sytuacji gdy jest wypłacalna, a kontynuacja jej działalności nie stanowi zagrożenia żadnego interesu godnego ochrony,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ wprowadza nieuzasadnioną dyskryminację kas w stosunku do wszystkich innych spółdzielni (np. banki spółdzielcze mogą pokrywać stratę bilansową z funduszy własnych),

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ bez dostatecznego uzasadnienia ogranicza członkom kasy możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej, w tym skutecznego dokapitalizowania spółdzielni przez zapewnienie środków na pokrycie straty bilansowej – godzi to w istotę wolności zrzeszania się,

d) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia kasy i ich członków możliwości dysponowania przez kasy środkami jej funduszy własnych oraz skutecznego dysponowania środkami członków, w celu dokapitalizowania spółdzielni, którą utworzyli.

1.21. Zdaniem wnioskodawcy, art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ zawarte w tych przepisach ograniczenie swobody korzystania przez członków kas z pożyczek, udzielanych na cele związane z działalnością gospodarczą, oraz ograniczenie swobody kas udzielania takich pożyczek i kredytów jest bezzasadne, nie służy osiągnięciu jakiegokolwiek pożądanego celu społecznego. Zbliżone rozwiązanie, przewidziane w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, było uzasadnione na wcześniejszym etapie rozwoju kas, gdy nie miały one jeszcze dostatecznych ram organizacyjnych, procedur niezbędnych do oceny ryzyka kredytowego oraz nie podlegały nadzorowi państwowemu.

Ponadto art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do wszystkich innych przedsiębiorców,



c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ bez dostatecznego uzasadnienia ogranicza członkom kasy możliwość kształtowania jej gospodarki finansowej i struktury majątkowej, w tym skutecznego dokapitalizowania spółdzielni przez zapewnienie środków na pokrycie straty bilansowej – godzi to w istotę wolności zrzeszania się,

d) art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kas będących przedsiębiorcami możliwości założenia takiej kasy, która wypełniałaby ich potrzeby gospodarcze.

1.22. Grupa posłów stwierdziła, że art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady minimalizacji ingerencji prawotwórczej, zasady subsydiarności oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ nadmiernie ogranicza udzielanie pożyczek i kredytów członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji kredytowej kasy. Z tego samego powodu jest sprzeczny również z art. 22 Konstytucji, który gwarantuje kasom swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Dodatkowo wnioskodawca podniósł, że zaskarżony przepis rażąco dyskryminuje (art. 32 Konstytucji) członków organów i ciał opiniodawczych spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w stosunku do innych członków kas. Obostrzenia te zmniejszają także „atrakcyjność pełnienia funkcji” w organach SKOK, co z kolei jest niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Grupa posłów podkreśliła, że „limit koncentracji pożyczek i kredytów, udzielanych członkom organów kasy nie jest w niniejszym wniosku kwestionowany co do istoty, ale z uwagi na błędny sposób jego sformułowania, wprowadzający szczególną «zbiorową odpowiedzialność»”.

1.23. W ocenie grupy posłów, art. 31 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, narusza bowiem wynikającą z tego przepisu zasadę subsydiarności. Ustawodawca dokonał zmiany „na gorsze wypróbowanego i działającego sprawnie przez kilkanaście lat funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych mechanizmu udzielania pożyczek i kredytów członkom organów kasy w sposób zapobiegający nadużyciom”.

1.24. Zgodnie z wnioskiem, art. 34 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności i zasady poprawnej legislacji). Stanowi, że członek kasy nie może być jednocześnie poręczycielem więcej niż dwóch pożyczek lub kredytów udzielonych przez kasę, której jest członkiem. Analogiczne ograniczenie obowiązywało wprawdzie w poprzednim stanie prawnym, ale w obecnych realiach rynku usług finansowych – zdaniem wnioskodawcy – „utraciło (...) aktualność” i jest zbędne.

Ponadto art. 34 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza swobodę działalności kredytowej kas oraz swobodę korzystania przez członków z ich usług, a także z art. 32 Konstytucji, gdyż wprowadza dyskryminację członków SKOK jako kredytobiorców i poręczycieli oraz dyskryminację samych kas jako instytucji kredytowych – w stosunku do banków i ich klientów.

1.25. Według grupy posłów, art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ przewidziana w nim regulacja jest „dysfunkcjonalna”. Zakłada konieczność regulowania w statucie kasy z natury dynamicznej okoliczności, jaką są zasady udzielania pożyczek i kredytów, które muszą zmieniać się wraz z warunkami konkurencji na rynku usług finansowych, choćby w związku z rozszerzaniem oferty kas dla ich członków. Biorąc zaś pod uwagę, że zmiany statutów kas muszą być zatwierdzane przez Komisję Nadzoru Finansowego, stosowanie art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. oznaczałoby w każdym wypadku potrzebę akceptacji (w długotrwałym postępowaniu administracyjnym) wspomnianych zagadnień przez organ nadzorczy. Jak podkreślił wnioskodawca: „Jeżeli przepis ten został skonstruowany właśnie w celu zmniejszenia konkurencyjności spółdzielczych kas na rynku poprzez utrudnienie im niezwłocznego reagowania na zmiany otoczenia rynkowego, regulacja taka tym bardziej narusza zasadę subsydiarności, wynikającą z art. 2 Konstytucji”.

Niezależnie od tego, art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. budzi wątpliwości wnioskodawcy także w kontekście:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę działalności gospodarczej kas i utrudnia im konkurowanie z innymi instytucjami kredytowymi,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do banków i do innych spółdzielni,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ogranicza swobodę członków stowarzyszenia, rozszerzając zakres obligatoryjnej materii statutowej na okoliczności, które powinny być przez nie ustalane w sposób swobodny, w wyznaczonych ustawą ramach – godzi to w istotę samorządności kas.

1.26. Wnioskodawca zaskarżył art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności), gdyż ustanawia „niecelowe, zbędne i nadmierne ograniczenie swobody inwestowania przez spółdzielcze kasy w lokaty, wkłady i udziały w Kasie Krajowej”. Przypomniał, że limit koncentracji nie obowiązywał w stosunku do tego rodzaju inwestycji w poprzednim stanie prawnym, a ustawa o skok z 2009 r. wprowadziła go wraz z nadzorem państwowym nad Kasą Krajową, czyli bezpieczeństwo jej działalności i tak zostało wzmocnione. Niejasna redakcja art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. uzasadnia zarzut jego niezgodności z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji).

Dodatkowo – w opinii grupy posłów – zaskarżony przepis jest sprzeczny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż ograniczenie swobody inwestowania przez kasy we wkłady i udziały w Kasie Krajowej jest nieuzasadnione,

b) art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje kasy w stosunku do innych spółdzielni, na które ustawodawca nie nakłada ograniczeń inwestowania środków pieniężnych,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż ogranicza swobodę członków zrzeszenia, jakim jest Kasa Krajowa, do jej dokapitalizowania przez nabywanie w niej wkładów i udziałów, co godzi w istotę wolności zrzeszania się,

d) art. 64 Konstytucji, gdyż godzi w prawa majątkowe kas do inwestowania we wkłady i udziały w Kasie Krajowej.

1.27. Zdaniem wnioskodawcy, art. 37 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji; w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, przepis ten może hamować istotnie powstawanie i rozwój kas. W przekonaniu grupy posłów, o ile pewne ograniczenia były uzasadnione w okresie tworzenia pierwszych kas, gdy nie miały one jeszcze wypracowanych reguł bezpiecznego gospodarowania, o tyle tracą celowość, gdy ustawa poddaje kasy nadzorowi państwowemu.

Ponadto art. 37 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, „utrudniając (...) zbudowanie nowym spółdzielczym kasom materialnego zaplecza swojej działalności, hamuje ich rozwój”; ustawodawca nie wykazał społecznej potrzeby nowelizacji prawa w tym zakresie,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ bardziej rygorystycznie traktuje kasy niż inne spółdzielnie i instytucje kredytowe (np. banki),

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w swobodę prowadzonej przez kasy działalności gospodarczej i nie jest konieczny w demokratycznym państwie prawnym.

1.28. W opinii grupy posłów, art. 38 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ niezasadnie zmienił reżim określania form przechowywania rezerwy płynnej kas w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Mechanizm ustanowiony w zaskarżonym przepisie jest ponadto niezgodny z zasadą poprawnej legislacji (dopuszcza bowiem zawężenie możliwych form przechowywania rezerwy do samej tylko gotówki), zasadą niedziałania prawa wstecz i zasadą zaufania do państwa i prawa (wprowadza inne niż gotówka formy przechowywania rezerwy płynnej kas, a dokonanie ich wyboru zostało pozostawione dyskrecjonalnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego).

Wnioskodawca stwierdził także, że art. 38 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest sprzeczny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia arbitralnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego uznanie wniosku Kasy Krajowej o ustalenie innych niż gotówka form przechowywania rezerwy płynnej kas,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ odbiera możliwość racjonalnego gospodarowania środkami rezerwy płynnej we współpracy z Kasą Krajową,

c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy w stosunku do banków,

d) art. 64 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę praw majątkowych kas, polegających m.in. na możliwości gromadzenia przez nie środków pieniężnych w różnej postaci (nie tylko gotówce),

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przewiduje nakaz, aby całość rezerwy płynnej była przechowywana w gotówce, co pozbawia członków kas możliwości prowadzenia racjonalniej gospodarki zrzeszenia.

1.29. Zdaniem wnioskodawcy, art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., w którym zostało przewidziane obligatoryjne zrzeszenie kas w Kasie Krajowej, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności). Unormowanie to – według grupy posłów – straciło uzasadnienie z chwilą objęcia kas nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego, co zwiększyło bezpieczeństwo całego systemu.

Ponadto art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ żadna kasa nie może działać bez przystąpienia do Kasy Krajowej, a Kasa Krajowa nie może odmówić przyjęcia kasy lub pozbawić jej członkostwa (np. gdy działa na szkodę pozostałych kas); w sytuacji gdy system kas został objęty nadzorem państwowym, jest to „nieuzasadnione ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej kas i Kasy Krajowej”,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni, które nie mają obowiązku przynależności do spółdzielni osób prawnych, a także względem banków, które mogą, ale nie muszą, zrzeszać się w bankach zrzeszających,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ pozbawiając członkostwo kas w Kasie Krajowej cechy dobrowolności, godzi w istotę wolności zrzeszania się.

1.30. W ocenie wnioskodawcy, art. 43 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady poprawnej legislacji oraz zakazu nieretroakcji), ponieważ – przewidując, że Kasa Krajowa nie może prowadzić działalności innej niż określona w ustawie o skok z 2009 r. lub ustawach szczególnych – niezasadnie zamyka Kasie Krajowej swobodę funkcjonowania, negatywnie wpływając na bezpieczeństwo całego systemu kas. Zaskarżony przepis jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji, ponieważ jego redakcja pozwala na kilka rozbieżnych interpretacji. Narusza także zakaz nieretroakcji, gdyż – sprzecznie z celem ustawy o skok z 2009 r. – „wymusza” zmiany w organizacji i sposobie działania Kasy Krajowej jako osoby prawnej.

Ponadto art. 43 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ustanawia daleko idące ograniczenie swobody działalności gospodarczej Kasy Krajowej, „pozbawiając ją całkowicie wyboru przedmiotu działalności”; „przedmiot działalności Kasy Krajowej jest bezwzględnie określony w przepisach ustaw”,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich innych spółdzielni, „wyznaczając jej zamknięty obszar działalności i czyniąc przypisane jej zadania obowiązkowymi”,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody członków Kasy Krajowej; ogranicza możliwość określenia przez członków zrzeszenia celów współdziałania i środków jego realizacji.

1.31. Zgodnie z wnioskiem, art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności i poprawnej legislacji. Zakwestionowany przepis nakłada na Kasę Krajową nadmierne ciężary, zobowiązując ją do określonej działalności na rzecz kas, przez co zagraża stabilności Kasy Krajowej.

Niezależnie od tego, grupa posłów uznała, że art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności gospodarowania Kasy Krajowej, która nie może decydować, jakie świadczenia ma dostarczać swym członkom i na czyją rzecz będzie je świadczyć,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ „ewenementem w ramach systemu prawnego jest nałożenie na podmiot prywatny obowiązku wykonywania działalności na rzecz odbiorców”; rozwiązanie to dyskryminuje Kasę Krajową w stosunku do wszystkich innych prywatnych podmiotów prawa, a nawet względem podmiotów publicznych, które w celu wykonywania nałożonych obowiązków uzyskują finansowanie ze środków publicznych,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków zrzeszenia możliwości kształtowania przedmiotu jego działalności.

1.32. Grupa posłów stwierdziła, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami poprawnej legislacji i zaufania do państwa i prawa, ponieważ kasy zrzeszone w Kasie Krajowej są obowiązane do wnoszenia rocznej składki z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, która jest pokrywana m.in. z wkładów członkowskich oraz zgromadzonych przez członków kas oszczędności. Kasa Krajowa nie ma natomiast możliwości wnoszenia innych składek, nawet jeśli zgromadzone środki nie wystarczą na sfinansowanie jej działalności. Z tego powodu art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. narusza także zasadę nieretroakcji prawa; jest to regulacja wewnętrznie sprzeczna.

W ocenie wnioskodawcy, zaskarżony przepis godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej, o której mowa w art. 20 Konstytucji, gdyż – z jednej strony – zezwala organowi władzy publicznej (Komisji Nadzoru Finansowego) na pobieranie składki na cele publicznoprawne ze środków obywateli (członków kas), którzy nie podlegają nadzorowi państwowemu, z drugiej strony zaś – nie zezwala na wnoszenie do Kasy Krajowej przez zrzeszone w niej kasy innych składek (niezbędnych do finansowania działalności Kasy Krajowej).

Zakwestionowany przepis ponadto jest niezgodny z art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 Konstytucji. Po pierwsze, dyskryminuje kasy względem innych podmiotów nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, wobec których nie jest stosowane rozwiązanie pozwalające organowi władzy publicznej na pobieranie składki ze środków nienależących do podmiotu nadzorowanego, lecz powierzonych mu pod tytułem zwrotnym przez osoby fizyczne. Po drugie, pozbawia kasy możliwości wnoszenia składek na funkcjonowanie Kasy Krajowej także w innych wypadkach niż przewidziane ustawą (np. składkę nadzwyczajną). Po trzecie, godzi w istotę przysługującego członkom kas prawa własności środków pieniężnych, będących ich oszczędnościami i wkładami członkowskimi, czyniąc z nich źródło pokrycia składki m.in. na nadzór sprawowany przez Komisję Nadzoru Finansowego.

1.33. Zdaniem wnioskodawcy, art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady poprawnej legislacji), ponieważ przewiduje górną granicę składki kas na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej na zbyt niskim poziomie; ustawodawca wprowadził rozwiązanie, które z założenia jest „dysfunkcjonalne” i uniemożliwia zrealizowanie celów ustawy. Z tych samych przyczyn art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny także z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż godzi w podstawy społecznej gospodarki rynkowej oraz wolność gospodarowania kas. Z kolei wyłączenie możliwości finansowania działalności Kasy Krajowej przez kasy ponad wysokość „arbitralnie określoną” ustawą jest sprzeczne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.34. Grupa posłów zaskarżyła art. 47 ustawy o skok z 2009 r., w którym został określony katalog organów wewnętrznych Kasy Krajowej. W opinii grupy posłów, art. 47 ustawy o skok z 2009 r. narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę subsydiarności, ponieważ nadmiernie i niezasadnie ogranicza swobodę członków Kasy Krajowej. Niezależnie od tego, zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ – po pierwsze – dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni, które korzystają ze statutowej swobody powoływania swoich organów wewnętrznych, po drugie zaś – pozbawia członków kas prawa do kształtowania struktury organizacyjnej spółdzielni.

1.35. Według wnioskodawcy, art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ narusza zasady: subsydiarności, sprawiedliwości społecznej, praworządności, w tym zasadę zakazu wstecznego działania prawa. Grupa posłów skonstatowała, że zaskarżony przepis jest niesprawiedliwy, gdyż – odmiennie niż w dotychczasowym stanie prawnym – wprowadza regułę, że każdemu członkowi Kasy Krajowej przysługuje jeden głos na walnym zgromadzeniu, bez względu na liczbę posiadanych udziałów.

Ponadto art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ „odbiera Kasie Krajowej możliwość zachęcania swoich członków do zasilania jej funduszu udziałowego i budowania w ten sposób siły kapitałowej i stabilności finansowej”,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia Kasę Krajową i jej członków w pozycji gorszej niż członków innych spółdzielni osób prawnych,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, której fundamentalnym elementem jest zachowanie proporcji między udziałem członków w sprawowaniu demokratycznej kontroli i kierownictwa zrzeszenia, a udziałem tych członków w finansowaniu działalności zrzeszenia; ustawodawca niezasadnie ograniczył również swobodę członków zrzeszenia do kształtowania spraw wewnętrznych zrzeszenia za pomocą statutu.

1.36. W przekonaniu grupy posłów, art. 48 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą subsydiarności, ponieważ nakaz, aby na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej kasa była reprezentowana przez pełnomocnika wybranego przez radę nadzorczą kasy spośród członków kasy, z wyłączeniem członków zarządu kasy (czyli osób najlepiej zorientowanych w praktyce działania kas i znających ich potrzeby), jest „zbędna i nieuzasadniona” oraz zbyt głęboko ingeruje w wewnętrzne sprawy spółdzielni.

Zaskarżony art. 48 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny także z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż ogranicza wolność działalności gospodarczej kas bez wykazania interesu publicznego, któremu ograniczenie ma służyć,

b) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia kasy w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż odbiera kasom prawo decydowania o sposobie uczestniczenia w kontroli i kierownictwie Kasy Krajowej.

1.37. Zdaniem wnioskodawcy, art. 49 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ nadmiernie i nieracjonalnie ingeruje w swobodę wyboru przez kasy członków rady nadzorczej Kasy Krajowej (zgodnie z zaskarżonym przepisem, rada nadzorcza jest wybierana spośród pełnomocników reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej). Ustawodawca powinien dążyć do „skompletowania jak najbardziej kompetentnego składu rady nadzorczej, nie zaś stawiać zbędne i kolidujące z tym założeniem ograniczenia”.

Artykuł 49 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny ponadto z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż – bez wykazania ważnego interesu publicznego – ogranicza wolność działalności gospodarczej kas („[n]ie sposób (...) znaleźć przyczynę, dla której należałoby ograniczyć krąg osób, które mogą być wybrane do rady nadzorczej Kasy Krajowej wyłącznie do pełnomocników kas, reprezentujących je na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej”),

b) art. 32 Konstytucji, gdyż dyskryminuje członków kas, kasy i Kasę Krajową względem innych członków spółdzielni oraz wszystkich spółdzielni zrzeszających się w spółdzielniach osób prawnych, a także względem spółdzielni osób prawnych,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż ogranicza kasom możliwość decydowania o sposobie sprawowania nadzoru i kontroli nad Kasą Krajową.

1.38. W ocenie grupy posłów, art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ tryb powołania zarządu Kasy Krajowej nadmiernie ingeruje w jej strukturę organizacyjną (uzależnia powołanie 3/5 składu zarządu od zgody Komisji Nadzoru Finansowego).

Ponadto art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ środek nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego zbyt intensywnie wkracza w sferę swobodnego działania zrzeszenia, jakim jest Kasa Krajowa,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność Kasy Krajowej, która jest prywatnym podmiotem,

c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni, których członkowie „korzystają z całkowitej swobody w zakresie ustalania górnej liczby członków zarządu oraz całkowitej swobody podejmowania decyzji osobowych o powołaniu członków zarządu”,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ogranicza kasom prawo decydowania o powołaniu składu oraz liczby członków zarządu Kasy Krajowej.

1.39. Wnioskodawca wskazał art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jako niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą minimalizacji ingerencji prawotwórczej, gdyż „regulacja taka jest nie tylko zbędna, ale także szkodliwa”. Przepis przewiduje, że członkowie zarządu oraz osoby zajmujące stanowiska kierownicze w Kasie Krajowej nie mogą pełnić żadnych funkcji w kasach lub być pracownikami kas oraz nie mogą pełnić żadnych funkcji w innych podmiotach nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego. Zdaniem grupy posłów, w tej sytuacji nie występuje konflikt interesów, ustawodawca wykazał natomiast „sprzeczność preferencji aksjologicznych”.

Zaskarżony art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny także z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzając nadmierne i nieuzasadnione ograniczenia obsady stanowisk w prywatnym podmiocie gospodarczym, jakim jest Kasa Krajowa,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową oraz kasy względem innych spółdzielni i banków, wobec których nie zostały przewidziane podobne ograniczenia,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera kasom swobodę decydowania o powołaniu składu zarządu oraz obsadzie stanowisk kierowniczych w Kasie Krajowej.

1.40. Według grupy posłów, art. 51 ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady poprawnej legislacji, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady subsydiarności), ponieważ nakłada na członków zarządu wymogi wiedzy i doświadczenia, które nie są potrzebne do kierowania Kasą Krajową.

Przepis ten jest niezgodny także z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego udziela zgody na pełnienie funkcji członka zarządu Kasy Krajowej na podstawie okoliczności, które nie mają znaczenia do osiągnięcia celu zezwolenia, „jakim jest zapewnienie kierowania Kasą Krajową przez kompetentnych członków zarządu”,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nakłada istotne ograniczenie wolności działalności gospodarczej Kasy Krajowej, uzależniając możliwość pełnienia funkcji w jej zarządzie od posiadania kwalifikacji i doświadczenia zbędnego przy jej wykonywaniu,

c) art. 32 Konstytucji, ponieważ zawarta w nim przesłanka wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu Kasy Krajowej jest niecelowa do ustalenia przydatności osoby do pełnienia tej funkcji, co jest wyrazem dyskryminacji Kasy Krajowej wobec banków,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę powoływania przez kasy składu zarządu Kasy Krajowej.

1.41. Zdaniem wnioskodawcy, art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi przez grupę posłów z art. 2 Konstytucji, ponieważ zbyt intensywnie ingeruje w swobodę kształtowania przez Kasę Krajową składu jej organu zarządzającego. Ustawodawca niezasadnie przesądził, że postawienie zarzutów karnych, w tym z oskarżenia prywatnego, może skutkować odmową zgody na powołanie członka zarządu Kasy Krajowej przez Komisję Nadzoru Finansowego.

Dodatkowo art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ze względu na nadmierną swobodę decyzyjną organu nadzorczego,

b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego środek działania (instrument nadzoru), jakim jest zgoda na powołanie członków zarządu Kasy Krajowej, wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 20 Konstytucji, ponieważ wprowadza „nieadekwatną do chronionych wartości, nadmierną i arbitralną ingerencję państwa w działalność Kasy Krajowej”,

d) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni, w wypadku których członkowie korzystają ze swobody powoływania członków zarządu,

e) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia sankcję „wobec obywatela, który nie naruszył prawa, a jedynie zostały mu postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania, albo wobec którego został wniesiony prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony”,

f) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę kształtowania struktury kierownictwa stowarzyszenia przez jego członków.

1.42. W opinii wnioskodawcy, art. 52 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności, zasady zaufania do państwa i prawa oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ ogranicza liczbę członków komisji funduszu stabilizacyjnego, a przez to nadmiernie ingeruje w strukturę organizacyjną Kasy Krajowej.

Ponadto, zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę społecznej gospodarki rynkowej oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, wprowadzając nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję państwa w działalność Kasy Krajowej, jaką jest ustawowe limitowanie liczebności składu komisji funduszu stabilizacyjnego,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ wprowadza nierówność Kasy Krajowej i innych spółdzielni, których członkowie korzystają z całkowitej swobody w zakresie ustalania składu i zasad powoływania organów innych niż zarząd, rada i walne zgromadzenie (zebranie przedstawicieli i zebrania grup członkowskich),

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera kasom możliwość decydowania o liczebności składu komisji funduszu stabilizacyjnego, która jest ciałem powołanym przez samych członków.

1.43. W przekonaniu grupy posłów, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami minimalizacji ingerencji prawotwórczej oraz zaufania do państwa i prawa, ponieważ wyłącza swobodę zmiany statutu Kasy Krajowej przez jej członków (zmiana statutu musi zostać zatwierdzona przez Komisję Nadzoru Finansowego). Wnioskodawca podkreślił, że Komisja Nadzoru Finansowego dysponuje władzą dyskrecjonalną – przepisy pozwalają jej na „dowolną” odmowę zatwierdzenia statutu Kasy Krajowej. Tak daleko posunięta ingerencja ustawodawcy jest nadmierna i nieuzasadniona, nie wykazano społecznej potrzeby zmiany poprzedniej regulacji.

Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ pozostawia organowi władzy publicznej zbyt szeroki zakres ingerencji w wewnętrzne sprawy Kasy Krajowej oraz nadmierne możliwości uznaniowego decydowania o odmowie zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie i nazbyt głęboko ogranicza swobodę działalności Kasy Krajowej, której istotnym aspektem jest możliwość kształtowania postanowień statutu, stosownie do zmieniającego się otoczenia rynkowego, prawnego i społecznego, reagowania na wymagania konkurencji, rozwój techniczny i ekonomiczny,

c) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem banków, od których nie wymaga się zatwierdzania każdej zmiany statutu przez Komisję Nadzoru Finansowego,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przez wprowadzenie daleko idącego ograniczenia swobody kształtowania przez członków zrzeszenia jego umowy założycielskiej godzi w istotę wolności zrzeszania się.

1.44. Grupa posłów wskazała, że art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności, niedziałania prawa wstecz, zaufania do państwa i prawa. Przepis ten „nie tylko bowiem jest regulacją zbędną, nie mającą uzasadnienia w potrzebie dokonania zmiany w istniejących stosunkach społecznych, ale także zmianą na gorsze, wbrew interesom obywateli”. Wnioskodawca wyjaśnił, że art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. pozbawił Kasę Krajową możliwości dysponowania własnym majątkiem (w toku jej działalności), ponieważ dotychczasowy fundusz stabilizacyjny nie może być traktowany jako fundusz własny.

Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ jego skutkiem jest „odebranie członkom Kasy Krajowej możliwości traktowania jako jej funduszu własnego funduszu stabilizacyjnego, który jest tworzony w sposób modelowy dla finansowania funduszy własnych jednostki”; ustawa zabrania ponadto tworzenia innych funduszy własnych niż wymienione w zakwestionowanym przepisie,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową wobec innych spółdzielni, które mają możliwość swobodnego powoływania w statucie funduszy własnych i gospodarowania nimi,

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ Kasa Krajowa zostaje pozbawiona możliwości dysponowania własnym majątkiem – choć cała wypracowana przez Kasę Krajową nadwyżka zasilała fundusz stabilizacyjny, to według ustawy o skok z 2009 r. nie jest on jej funduszem własnym; stanowi to wywłaszczenie Kasy Krajowej z jej majątku,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w przysługującą zrzeszeniu swobodę gospodarowania majątkiem i kształtowania jego struktury majątkowej.

1.45. Zdaniem grupy posłów, art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje, że z funduszu stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej, jest niezgodny z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności, poprawnej legislacji, niedziałania prawa wstecz, zaufania do państwa i prawa. Wnioskodawca określił ten przepis jako zbędny, nieracjonalny i działający na szkodę obywateli (w przeciwieństwie do dotychczasowego unormowania), a przede wszystkim godzący w stabilność finansową całego systemu SKOK.

Ponadto art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przewiduje kumulowanie całego zysku jednostki w funduszu, z którego nie może nastąpić pokrycie straty bilansowej tej jednostki, co godzi dotkliwie w jej stabilność i zdolność kontynuowania przez nią działalności,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonujących na rynku, w tym innych spółdzielni oraz banków, które mogą pokrywać straty bilansowe z funduszy samofinansowania i kapitału powierzonego przez członków,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ „odbiera członkom zrzeszenia możliwość pokrycia jego straty bilansowej z majątku, który z natury rzeczy jest majątkiem własnym tego zrzeszenia, czyli z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej”,

d) art. 64 Konstytucji, ponieważ wyłącza możliwość pokrycia straty bilansowej Kasy Krajowej z kapitału powstałego z jej zysku oraz wkładów członków.

1.46. Według wnioskodawcy, art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady minimalizacji ingerencji prawotwórczej, zasady praworządności oraz zasady niedziałania prawa wstecz), ponieważ – inaczej niż w dotychczasowym stanie prawnym – pomija jedno ze źródeł inwestowania środków pieniężnych pozostających w dyspozycji Kasy Krajowej, jakimi są „udziały lub akcje w spółkach, w których Kasa Krajowa posiada większość udziałów lub akcji oraz udziały w spółdzielniach”. Zmiana pozbawia Kasę Krajową możliwości obejmowania udziałów lub akcji w podmiotach wspierających rozwój systemu SKOK oraz świadczących na rzecz kas usługi istotne z punktu widzenia stabilności finansowej systemu SKOK – ustawa działa „na szkodę interesu członków kas”.

Ponadto art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności działalności gospodarczej, której istotnym przejawem jest możliwość inwestowania przez Kasę Krajową środków będących w jej dyspozycji i ich pomnażania, w tym przez nabywanie udziałów i akcji w innych podmiotach,

b) art. 32 Konstytucji, bez uzasadnienia stawia bowiem Kasę Krajową w pozycji gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie oraz banki, które korzystają ze swobody inwestowania środków pieniężnych pozostających w ich dyspozycji,

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza prawo własności środków pieniężnych będących w dyspozycji Kasy Krajowej.

1.47. Grupa posłów uznała, że art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., stanowiący, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową, jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. Przepis ten jest sprzeczny z „zasadami polskiego systemu prawnego, w szczególności z systemowymi założeniami prawa spółdzielczego, z których wynika, że konstytutywną cechą spółdzielni jest prowadzenie działalności gospodarczej”. Wprawdzie Kasa Krajowa przekazuje nadwyżkę bilansową (zysk) do funduszu stabilizacyjnego, nie zwalnia to jej jednak z obowiązku prowadzenia działalności na zasadach rachunku ekonomicznego. W tym sensie art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest „mylący”.

1.48. W ocenie wnioskodawcy, art. 58 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji, ponieważ w świetle norm ustawy „jego hipoteza jest niemożliwa do zrealizowania”, a sam przepis jest „mylący i sprzeczny z zasadą spójności prawa”.

1.49. Zdaniem grupy posłów, art. 60 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzoru nad kasami, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Ze względu na bezpieczeństwo systemu SKOK, optymalnym rozwiązaniem byłoby pozostawienie nadzoru nad kasami Kasie Krajowej, a nie przekazanie go Komisji Nadzoru Finansowego; obowiązujące rozwiązanie jest nieefektywne. Ingerencja ustawodawcy nie była konieczna, gdyż „w całej historii spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie odnotowano sytuacji aby członek kasy nie otrzymał zwrotu powierzonych kasie oszczędności albo aby spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa stała się niewypłacalna; zatem dotychczasowy spółdzielczy nadzór nad kasami był wystarczający”.

Ponadto art. 60 ustawy o skok z 2009 r., we wskazanym przez wnioskodawcę zakresie, jest niezgodny z:

a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew temu, że kasy są wyłączone spod działania dyrektywy bankowej, ustawodawca przyjął regulację ustawową, która przewiduje nadzór państwowy nad działalnością kas i Kasy Krajowej,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza autonomię kas, pomimo „dotychczasowego skutecznego funkcjonowania spółdzielczego nadzoru”,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ przysługującą stowarzyszeniu swobodę działania poddaje nadzorowi państwowemu, w miejsce istniejącego dotąd nadzoru samorządowego sprawowanego przez Kasę Krajową; „poprzedni model nadzoru nie naruszał zasady autonomii spółdzielczej”.

1.50. Wnioskodawca stwierdził, że art. 68 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. dotyczący uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie kontroli metodyki i zasad wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności i zasady zaufania do państwa i prawa). Po pierwsze, ingeruje nadmiernie w wewnętrzne relacje Kasy Krajowej i zrzeszonych w niej kas, po drugie zaś – umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego podejmowanie czynności w sposób arbitralny.

Niezależnie od tego, zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje Komisji Nadzoru Finansowego możliwość wykonywania funkcji władczej w sposób uznaniowy, a także z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ narusza istotę wolności zrzeszania się, umożliwiając organowi władzy publicznej kontrolę wewnętrznych stosunków pomiędzy zrzeszeniem a jego członkami.

1.51. W przekonaniu grupy posłów, art. 69 ust. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ „jego redakcja jest (...) wynikiem oczywistej omyłki, spowodowanej brakiem staranności przy formułowaniu przepisu”.

1.52. Według wnioskodawcy, art. 71 ust. 1 zdanie wprowadzające ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami przykładowo, nie zaś wyczerpująco, a także art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o skok z 2009 r., który stanowi o możliwości zwiększenia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności oraz zasady zaufania do państwa i prawa). Przepis ten przewiduje, po pierwsze, nadmierną ingerencję w działalność nadzorowanych kas, po drugie zaś – przyznaje organowi nadzorczemu środki działania o charakterze uznaniowym. Z tego samego powodu, zdaniem grupy posłów, narusza art. 7 Konstytucji.

Ponadto art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie określonym przez wnioskodawcę, jest niezgodny z:

a) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ zaskarżone unormowanie zostało przyjęte wbrew regulacjom dyrektywy bankowej,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przyznając Komisji Nadzoru Finansowego środki działania o charakterze uznaniowym, została nadmiernie ograniczona swoboda prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwił organowi nadzoru wydawanie wobec kas dowolnych zaleceń, co istotnie ograniczyło swobodę organizacji i działania zrzeszenia.

1.53. Wnioskodawca wywiódł, że art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą subsydiarności i zasadą zaufania do państwa i prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ nadmiernie, a zarazem uznaniowo, ingeruje w swobodę doboru przez członków zrzeszenia osób do zarządu kasy i Kasy Krajowej. Komisja Nadzoru Finansowego może bowiem zawiesić w czynnościach członka zarządu w wypadku przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub w sprawie o przestępstwo skarbowe. Zdaniem grupy posłów, taka regulacja „może przyczyniać się do celowego inicjowania postępowań przeciwko członkom zarządów kas w celu spowodowania ingerencji organu nadzoru w skład osobowy organu zarządzającego kasy”.

Ponadto art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ tworzy nadmierną swobodę działania Komisji Nadzoru Finansowego,

b) art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ nadmiernie i arbitralnie ingeruje w działalność gospodarczą kas,

d) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ narusza zasadę domniemania niewinności,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie wyboru składu osobowego kas członkom stowarzyszenia nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie realizuje żadnej doniosłej wartości konstytucyjnej.

1.54. Wnioskodawca wskazał, że art. 72 ustawy o skok z 2009 r., przewidujący uprawnienie Komisji Nadzoru Finansowego do nakładania kar pieniężnych na członków zarządu kas lub Kasy Krajowej (w wypadku niewykonywania przez nie zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego), jest niezgodny z zasadą subsydiarności, zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nadmiernie ingeruje w działalność kas i w sferę prywatną członków ich zarządów; ustawodawca nie wykazał potrzeby wprowadzenia tego unormowania, które nie obowiązywało w poprzednim stanie prawnym. Komisja Nadzoru Finansowego działa ponadto na podstawie niejednoznacznych przesłanek, w sposób arbitralny.

Niezależnie od powyższych zarzutów, grupa posłów stwierdziła, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia organowi władzy publicznej władcze wkraczanie w sferę prawną SKOK w sposób arbitralny i w sytuacjach niedookreślonych,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ogranicza wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy bez ważnego interesu publicznego,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwiając Komisji Nadzoru Finansowego ingerencję w wewnętrzne sprawy kas, godzi w istotę wolności zrzeszania się.

1.55. Grupa posłów uznała, że art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim pozwalają na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego, są niezgodne z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Okoliczności, w których Komisja Nadzoru Finansowego może zastosować taki środek nadzoru, są, zdaniem wnioskodawcy, niedookreślone lub „trudne do obiektywnego stwierdzenia”. Organ nadzoru może w dodatku działać w sposób arbitralny.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ organ nadzoru działa w warunkach „niedookreślonych, niezwykle trudnych do ustalenia przesłanek, a przy tym przesłanek zmiennych i nietrwałych”,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawiają środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przewidują ingerencję nadzorczą „polegającą na odebraniu członkom demokratycznego kierownictwa i kontroli nad działalnością spółdzielni w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego”,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwiając organowi nadzoru dokonywanie ingerencji w wewnętrzne sprawy stowarzyszenia przy pomocy najdalej idącego środka nadzoru represyjnego – zarządcy komisarycznego, godzą w istotę wolności zrzeszania się.

1.56. W ocenie wnioskodawcy, art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, a art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny dodatkowo z zasadą poprawnej legislacji, również mającą podstawę w art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis określa uprawnienie Komisji Nadzoru Finansowego do wezwania Kasy Krajowej do usunięcia uchybień oraz do nakładania na członków zarządu Kasy Krajowej kar pieniężnych za niewykonanie tego obowiązku. Wysokość kar była relatywizowana do wynagrodzenia członka zarządu, a nie do rangi uchybienia.

Ponadto art. 78 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie określa podstaw i granic ingerencji organu nadzoru w działalność Kasy Krajowej,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w swobodę działalności gospodarczej Kasy Krajowej bez uzasadnienia konstytucyjnego,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego przejęcie kontroli i kierownictwa nad działalnością Kasy Krajowej za pomocą wezwania do usunięcia bliżej niesprecyzowanych ustawowo „uchybień”, a przez to ingeruje w wewnętrzne sprawy zrzeszenia,

e) art. 32 Konstytucji, ponieważ odnosząc wysokość kary pieniężnej do wysokości miesięcznego wynagrodzenia członka zarządu Kasy Krajowej (które może nie być jednakowe), powoduje nierówne traktowanie w życiu zawodowym części członków zarządu,

f) art. 64 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie różnicuje ochronę prawa własności członków zarządu, ustanawiając różną karę pieniężną za taki sam czyn.

1.57. Według wnioskodawcy, art. 79 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. – przewidujący sankcje w wypadku stwierdzenia, że Kasa Krajowa nie realizuje zaleceń Komisji Nadzoru Finansowego, działa z naruszeniem prawa lub stwarza zagrożenie interesów kas – jest niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zdaniem grupy posłów, zaskarżony przepis przewiduje zbyt daleko idącą i zbędną ingerencję organu władzy publicznej, która jest dokonywana na podstawie ocennych i niejednoznacznych przesłanek.

Ponadto art. 79 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznacza podstaw i granic ingerencji Komisji Nadzoru Finansowego w prawnie chronioną sferę działania podmiotu nadzorowanego,

b) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w działalność i skład organu zarządzającego Kasy Krajowej, ograniczając kasom możliwość kierowania jej działalnością przez demokratycznie wybrany zarząd Kasy Krajowej,

c) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia Kasę Krajową w pozycji gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie, w których o zawieszeniu lub odwołaniu członka zarządu decydują organy nadzorcze i organ przedstawicielski spółdzielni, a także w pozycji gorszej niż banki,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego ingerencję w działalność organu zarządzającego zrzeszenia na podstawie uznaniowych przesłanek.

1.58. Grupa posłów wskazała, że art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego może zawiesić w czynnościach członka zarządu Kasy Krajowej w wypadku przedstawienia mu zarzutów w postępowaniu karnym lub skarbowym. Jest to zbędna i nadmierna ingerencja w swobodę działania członków Kasy Krajowej, którzy za pomocą demokratycznie wybranego zarządu kierują działalnością zrzeszenia. Ponadto kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego jest podatna na nadużycia oraz może być wykonywana w sposób uznaniowy, gdyż ustawa nie precyzuje czynów zabronionych.

Niezależnie od powyższych zastrzeżeń, art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organowi państwa zbyt daleko posuniętą swobodę działania,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ ingeruje w swobodę działalności gospodarczej Kasy Krajowej bez uzasadnienia konstytucyjnego,

d) art. 42 ust. 3 Konstytucji, ponieważ umożliwia zastosowanie regulacji represyjnej wobec obywatela, który nie został prawomocnie skazany,

e) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczenie prawa członków zrzeszenia do wyboru określonych osób do jego władz nie jest konieczne i uzasadnione.

1.59. Zdaniem grupy posłów, art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223, ze zm.; dalej: u.r.) – jest niezgodny z zasadami subsydiarności oraz zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Dokonane w tym przepisie wyłączenie obowiązku zasięgania przez Ministra Finansów opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej przy wydawaniu rozporządzeń określających szczególne zasady rachunkowości kas, w tym zakres informacji wykazywanych w informacji dodatkowej sprawozdania finansowego oraz wzorcowe plany kont dla kas, jest bezzasadną, zbędną i nadmierną ingerencją legislacyjną, niepopartą żadnym interesem publicznym. Ponadto, art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 12 Konstytucji, ponieważ bezzasadnie ogranicza rolę organu samorządu kas w kształtowaniu ich spraw wewnętrznych (zasad rachunkowości); ustawodawca nie wykazał konieczności takiej zmiany.

1.60. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o NBP) – jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na SKOK, które nie są częścią systemu bankowego, obowiązki właściwe dla tworzących ten system banków, czyli obowiązek gromadzenia rezerwy obowiązkowej w Narodowym Banku Polskim, oraz przyznaje Radzie Polityki Pieniężnej prawo ustalania stopy rezerwy obowiązkowej kas. Tymczasem nałożenie na kasy i Kasę Krajową takich obowiązków „wydaje się być zbędną i nadmierną ingerencją legislacyjną, bowiem nie wystąpiły żadne zjawiska w działalności kas, które uzasadniałyby zwiększenie ich obowiązków w zakresie utrzymywania rezerw”.

Ponadto art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organom władzy publicznej tworzącym element systemu bankowego prawo kształtowania sytuacji ekonomicznej kas przez instrumenty ustalania wysokości stopy rezerwy obowiązkowej kas i wysokości jej oprocentowania (Rada Polityki Pieniężnej) oraz instrumenty ustalania, jaka część rezerwy może być utrzymywana w gotówce w złotych (Zarząd NBP); ingerencja w wewnętrzne sprawy kas ma przy tym charakter uznaniowy,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru o charakterze represyjnym wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 227 Konstytucji, ponieważ Narodowy Bank Polski oraz Rada Polityki Pieniężnej są elementami systemu bankowego i nie powinny kształtować położenia prawnego i ekonomicznego kas.

1.61. Według grupy posłów, art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. – zmieniający ustawę z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119, ze zm.; dalej: u.n.r.f.) – w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad SKOK, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. W wypadku „nadzoru sprawowanego nad kasami przez Kasę Krajową nie stwierdzono konieczności zmiany jego zasad, nie doszło bowiem nigdy do upadłości spółdzielczej kasy lub do sytuacji, w której którykolwiek z członków kasy nie uzyskał zwrotu złożonych w niej depozytów”. Jak podkreślił wnioskodawca, zachodzi obawa, że „nadzór sprawowany bezpośrednio przez Komisję Nadzoru Finansowego będzie nadzorem mniej efektywnym niż nadzór Kasy Krajowej, ze względu na to, że to Kasa Krajowa posiada doświadczenie potrzebne do jego sprawowania, a także dlatego, że łączyła ona dotąd funkcje nadzorcze i kontrolne z funkcjami stabilizacji finansowej systemu SKOK, a także ze świadczeniem na rzecz kas usług finansowych”. Ingerencja ustawodawcy jest zatem nie tylko zbędna, ale również zmienia przepis „na gorsze”.

Ponadto art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ przyznaje organowi nadzoru zbyt daleko posuniętą swobodę działania i kompetencje o charakterze uznaniowym,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy – m.in. uzależnia możliwość powstania i działania kas, kształtowania składu ich organu i treści statutu, a także kształtowania treści statutu i składu zarządu Kasy Krajowej od zgód i zezwoleń oraz zezwala organowi władzy publicznej na uznaniowe dokonywanie odmowy ich udzielenia, jak również dopuszcza ingerencje nadzorcze na podstawie niedookreślonych przesłanek,

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ odbiera członkom kas możliwość swobodnego decydowania o założeniu kasy, powołaniu jej organów, nadaniu treści jej aktowi założycielskiemu, a także poddaje założoną przez nich spółdzielnię instrumentom nadzoru prewencyjnego i represyjnego, które mogą być stosowane w sposób arbitralny.

1.62. W opinii wnioskodawcy, art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz wstecznego działania prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis jest unormowaniem przejściowym, wyznaczającym kasom terminy wystąpienia do Komisji Nadzoru Finansowego o różnego rodzaju zatwierdzenia (m.in. składu osobowego organów oraz statutu). Ustawa przewiduje konsekwencje prawne niezrealizowania przewidzianych prawem czynności (m.in. wygaśnięcie mandatu związanego z funkcjami pełnionymi w organach kas). Zdaniem grupy posłów, obowiązek dostosowania statutów kas i Kasy Krajowej w terminie odpowiednio 6 oraz 9 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy jest nadmiernym obciążeniem dla SKOK.

Ponadto, art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ Komisja Nadzoru Finansowego nie powinna zatwierdzać każdej zmiany statutu, zwłaszcza niezwiązanej z bezpieczeństwem jej działalności finansowej,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ustanawia środki nadzoru wbrew postanowieniom dyrektywy bankowej,

c) art. 12, art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez SKOK (ogranicza członkom kas możliwość kierowania ich działalnością i reagowania na zmieniającą się sytuację na rynku),

d) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę członków zrzeszenia, przekazując kompetencje w sprawach wewnętrznych kas Komisji Nadzoru Finansowego.

1.63. Grupa posłów stwierdziła, że art. 87 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. W terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy kasy są obowiązane do przeprowadzenia audytu zewnętrznego i przekazania jego wyników Komisji Nadzoru Finansowego, Kasie Krajowej, ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, Narodowemu Bankowi Polskiemu, Komitetowi Stabilności Finansowej oraz Krajowej Radzie Spółdzielczej; audyt ma przeprowadzić biegły rewident. Zdaniem wnioskodawcy, pojęcie „audyt zewnętrzny” nie zostało w ustawie zdefiniowane, co znaczy, że obowiązek nałożony na kasy jest niedookreślony i nie będą one w stanie go wypełnić.

Ponadto art. 87 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, gdyż dyskryminuje kasy względem innych podmiotów prawnych, w szczególności spółdzielni, banków i podmiotów poddanych nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, które nie muszą przeprowadzać audytu zewnętrznego; obowiązek ten „jest wyrazem bezzasadnego braku zaufania do kas i ich dokumentów finansowych, wyrazem uprzedzenia, jakim racjonalny ustawodawca nie powinien się kierować”.

1.64. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 88 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ zrealizowanie dyspozycji tego przepisu jest niemożliwe w praktyce (ze względu na datę wejścia w życie ustawy nie może mieć zastosowania do sprawozdań finansowych za rok obrotowy rozpoczynający się w 2010 r.).

1.65. Grupa posłów zwróciła uwagę, że art. 89 ustawy o skok z 2009 r. – stanowiący, że część dotychczasowych przepisów wykonawczych do ustawy zachowuje moc do czasu wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy – jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, gdyby minister nie wydał nowych przepisów wykonawczych w terminie, w systemie powstałaby luka w prawie, dotycząca zasad rachunkowości kas; „zagrożenie zaistnienia wskazanej wyżej luki prawnej nie jest jedynie teoretyczne, ale wysoce prawdopodobne”.

1.66. W ocenie wnioskodawcy, art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami subsydiarności, praworządności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Stanowi on, że dotychczasowe przepisy dotyczące współczynnika wypłacalności wydane przez Kasę Krajową zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy. Zdaniem grupy posłów, a contrario wynika z tego, że „pozostałe normy ostrożnościowe wydane przez Kasę Krajową” tracą moc z chwilą wejścia w życie ustawy, co godzi w bezpieczeństwo całego systemu SKOK.

Ponadto art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 32 Konstytucji, ponieważ czyniąc system ochrony zgromadzonych w kasach oszczędności systemem dobrowolnym, nie zaś jak dotychczas obligatoryjnym, stawia kasy w gorszej sytuacji niż banki, a przez to zaburza konkurencję na rynku finansowym,

b) art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wprowadza rozwiązanie bezpośrednio niezgodne z dyrektywą bankową,

c) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ rażąco zaburza – na niekorzyść kas – konkurencję na rynku usług finansowych, niwecząc stworzone przez same kasy gwarancje bezpieczeństwa oszczędności złożonych w kasach,

d) art. 12 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nieuwzględnienie przez ustawodawcę norm dopuszczalnego ryzyka w działalności kas jest niedopuszczalną ingerencją w wolność zrzeszania,

e) art. 64 Konstytucji, ponieważ prowadzi do nierównego traktowania członków kas i innych osób gromadzących oszczędności w instytucjach kredytowych, jak również do nierówności kas i banków.

1.67. Według wnioskodawcy, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i prawa oraz sprawiedliwości społecznej wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Przepisy te zmieniają obligatoryjny system gwarancji depozytów w kasach, utworzony na mocy norm wydanych przez Kasę Krajową, na system dobrowolny. Zdaniem grupy posłów, ingerencja legislacyjna sprowadza zagrożenie stabilności finansowej SKOK. Dotychczasowy system gwarantowania depozytów w kasach „spełniał swoją funkcję niezawodnie przez kilkanaście lat, stanowiąc jeden z mechanizmów rozwoju kas; nigdy nie doszło do sytuacji, aby członek kasy nie otrzymał zwrotu złożonych w niej oszczędności; wypełniał on skutecznie lukę wynikającą stąd, że ustawodawca polski nie objął oszczędności złożonych w kasach działaniem Bankowego Funduszu Gwarancyjnego”.

Ponadto art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 9 Konstytucji, ponieważ wprowadza rozwiązanie niezgodne z dyrektywą bankową,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy, jako instytucje przyjmujące depozyty, w pozycji gorszej niż banki,

c) art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 Konstytucji, ponieważ przewiduje, że w okresie 24 miesięcy od daty wejścia w życie ustawy roszczenia członków kasy z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych – w wypadku ogłoszenia upadłości takiej kasy lub prawomocnego oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na to, że majątek kasy nie wystarcza na pokrycie kosztów postępowania – mogą być pokrywane ze środków funduszu stabilizacyjnego, a gdy kasa należy do dobrowolnego systemu gwarantowania depozytów, roszczenia jej członków są w pierwszej kolejności pokrywane w ramach tego systemu; ustawodawca odebrał prawo decydowania o sposobie przeznaczenia funduszu stabilizacyjnego kasom i Kasie Krajowej, zmienił przyjęte przez Kasę Krajową i jej członków przeznaczenie tego funduszu i wywołał zagrożenie zgromadzonych na nim środków,

d) art. 122 ust. 4 in fine Konstytucji, ponieważ po wyroku TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4, jego treść została ukształtowana nieprawidłowo przez Sejm – niezgodność z Konstytucją stwierdzona przez Trybunał nie została usunięta.

1.68. Grupa posłów uznała, że art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje, że w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy w wypadku wyczerpania środków funduszu stabilizacyjnego i wystąpienia zagrożenia stabilności systemu SKOK, Narodowy Bank Polski może udzielić Kasie Krajowej kredytu krótkoterminowego na uzupełnienie środków tego funduszu, pod warunkiem ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia. Zdaniem wnioskodawcy, art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. nie jest możliwy do zrealizowania, ponieważ obejmuje lata 2009-2010, które upłynęły przed wejściem w życie ustawy.

1.69. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadami praworządności i poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ ustanawia zbyt krótki okres vacatio legis.

1.70. Grupa posłów zaskarżyła przepisy ustawy o skok z 2009 r. upoważniające do wydania rozporządzenia: art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 80 ust. 3. Ich zdaniem, naruszają one zasady poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa wywodzone z art. 2 Konstytucji oraz są niezgodne z art. 92 Konstytucji, ponieważ regulują problematykę, która powinna być zamieszczona w akcie rangi ustawowej, oraz nie zawierają dostatecznie precyzyjnych wytycznych do wydania rozporządzenia.

1.71. W piśmie z 28 sierpnia 2012 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności między petitum wniosku a jego uzasadnieniem oraz o podanie argumentacji do niektórych zarzutów niezgodności ustawy o skok z 2009 r., które zostały przedstawione w uzasadnieniu wniosku.

W piśmie z 7 września 2012 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału, uzupełniając argumentację, precyzując przedmiot i podstawę kontroli konstytucyjności oraz modyfikując częściowo zakres zaskarżenia.

1.71.1. Wnioskodawca poinformował, że wnosi o kontrolę art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze i zdanie drugie ustawy o skok z 2009 r. z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdził, że zaskarżony przepis jest niezgodny z zasadą subsydiarności wynikającą z art. 2 Konstytucji, ponieważ od momentu, gdy SKOK zostały poddane nadzorowi państwowemu, obligatoryjna przynależność kas do Kasy Krajowej utraciła swoje uzasadnienie. Ograniczenie swobody przystępowania i występowania kas ze spółdzielni osób prawnych jest nadmierne.

Ponadto art. 41 ust. 2 zdanie pierwsze i zdanie drugie ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ obligatoryjna przynależność wszystkich kas do Kasy Krajowej znaczy nie tylko to, że żadna kasa nie może działać poza Kasą Krajową, ale również to, że Kasa Krajowa nie może odmówić przyjęcia którejkolwiek kasy ani pozbawić jej członkostwa, nawet jeśli działa na szkodę pozostałych członków lub samej Kasy Krajowej – ogranicza to swobodę działalności gospodarczej kas i Kasy Krajowej,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem wszystkich innych spółdzielni, które nie mają obowiązku przynależenia do spółdzielni osób prawnych, jak również dyskryminuje Kasę Krajową względem wszystkich innych spółdzielni, gdyż pozbawia ją prawa decydowania o przyjęciu lub odmowie przyjęcia członka; z tych samych powodów kasy i Kasa Krajowa są gorzej traktowane niż banki,

c) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ogranicza swobodę członków zrzeszenia, pozbawiając członkostwa w Kasie Krajowej cechy dobrowolności.

1.71.2. Według wnioskodawcy, art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ nałożenie na kasy obowiązku przedkładania na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego informacji i dokumentów niezbędnych do wydania przewidzianych ustawą zgód i zezwoleń stawia kasy w położeniu gorszym niż banki albo inne spółdzielnie.

1.71.3. Grupa posłów stwierdziła, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 22 Konstytucji, ponieważ nałożenie na kasę obowiązku uiszczania składki na nadzór państwowy ze środków funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, który jest tworzony z wkładów i oszczędności członków kasy, nadmiernie ogranicza ich swobodę działalności gospodarczej.

1.71.4. W ocenie wnioskodawcy, art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem banków – nakazuje stosować do kas takie same rozwiązania prawne, jak do banków, które są zrzeszeniami kapitału, a nie ludzi.

1.71.5. Grupa posłów uznała, że art. 72 ustawy o skok z 2009 r. – regulujący problematykę kar pieniężnych – jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ czyni położenie prawne kas, w szczególności zaś członków ich zarządów, w nieuzasadniony sposób gorszym niż położenie prawne banków i członków ich zarządów.

1.71.6. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 73 ust. 1 i art. 76 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. – określające przesłanki ustanowienia zarządcy komisarycznego – są niezgodne z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminują kasy względem banków.

1.71.7. Zdaniem wnioskodawcy, art. 78 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ ustanawia niedookreślony środek nadzorczy Komisji Nadzoru Finansowego, co stawia Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne podmioty, w tym spółdzielnie.

1.71.8. Grupa posłów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 32 Konstytucji, gdyż zawieszenie w czynnościach członka zarządu Kasy Krajowej przez Komisję Nadzoru Finansowego (w wypadku przedstawienia mu zarzutów karnych lub karnoskarbowych) dyskryminuje członków zarządu Kasy Krajowej względem innych obywateli w życiu społecznym i zawodowym.

1.71.9. Według wnioskodawcy, art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji, ponieważ zastępuje podmiot opiniujący akty wykonawcze do ustawy dotyczące zasad rachunkowości kas – ustawodawca powierzył ten obowiązek organowi władzy publicznej (Kasa Krajowa została zastąpiona Komisją Nadzoru Finansowego).

Ponadto wnioskodawca sprostował omyłkę pisarską w petitum wniosku, wskazując, że art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.71.10. W opinii grupy posłów, art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 80 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. są niezgodne z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ naruszają prawo unijne dotyczące podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe.

Jednocześnie wnioskodawca cofnął zarzut niezgodności art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 93 Konstytucji.

1.71.11. Grupa posłów, nie formułując nowej argumentacji, wywiodła dodatkowo że:

a) art. 21 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji,

b) art. 24 ust. 3 pkt 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 10 Konstytucji,

c) art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 Konstytucji,

d) art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 32 oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

e) art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji,

f) art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 9 w związku z art. 91 ust. 3 oraz z art. 20 i art. 22 Konstytucji,

g) art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji,

h) art. 79 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji,

i) art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 91 ust. 3 oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ jest sprzeczny z prawem unijnym (dyrektywą bankową) oraz stanowi „nieusprawiedliwioną ingerencję w przysługującą kasom wolność zrzeszania się”,

j) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z art. 2, art. 122 ust. 4, art. 9 i art. 91 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

1.72. W piśmie z 20 czerwca 2013 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do wnioskodawcy o ustosunkowanie się do zmian dokonanych w ustawie o skok z 2009 r. przez ustawę z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. poz. 1166) oraz ustawę z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.).

W piśmie z 14 sierpnia 2013 r. wnioskodawca poinformował Trybunał Konstytucyjny, że:

a) w całości popiera wniosek Prezydenta z 20 czerwca 2013 r.,

b) cofa zarzuty niegodności z Konstytucją: art. 12 ust. 4 (wobec zmiany brzmienia przepisu), art. 17 (wobec uchylenia przepisu), art. 18 ust. 5 (wobec uchylenia przepisu), art. 38 ust. 2 (wobec zmiany brzmienia przepisu), art. 69 ust. 9 (wobec zmiany brzmienia przepisu), art. 76, art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o skok z 2009 r. (wobec uchylenia tych przepisów),

c) ogranicza zarzut niezgodności art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji – do zasady poprawnej legislacji,

d) podtrzymuje w całości zarzuty niezgodności z Konstytucją pozostałych przepisów ustawy o skok z 2009 r. objętych wnioskiem z 27 lipca 2012 r., także „w odniesieniu do brzmienia tych przepisów, nadanego ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw”; w szczególności podtrzymał zarzuty niezgodności z Konstytucją: art. 24 ust. 2, art. 26, art. 44 ust. 1, art. 46, art. 71 ust. 1 i 4, art. 72, art. 73, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 86 i art. 87 ustawy o skok z 2009 r.



2. Prezydent we wniosku z 20 czerwca 2013 r. zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855 i 1166 oraz z 2013 r. poz. 613; dalej: ustawa o skok).

2.1. Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z zasadą określoności przepisów prawa wywodzoną z art. 2, a także z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowany przepis stanowi, że w wypadku braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego, uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy, może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą albo decyzję o likwidacji kasy. Procedura może zostać wdrożona, jeżeli niewystarczające okażą się inne środki przewidziane ustawą o skok (zob. art. 74c ust. 2 i 3).

Instytucja zawarta w art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest wzorowana na procedurach restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków, a jej celem jest zagwarantowanie stabilności systemu finansowego i ochrona deponentów. W ocenie wnioskodawcy, wątpliwości budzi adekwatność tego rozwiązania do specyfiki systemu SKOK, cechującego się istotnymi odrębnościami prawnymi. SKOK funkcjonują na zasadzie samopomocy finansowej, co oznacza wzajemne kredytowanie się członków kas ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych. W konsekwencji podstawą działania kasy, inaczej niż banku, jest związek ludzi, a nie suma kapitału.

Wnioskodawca zastrzegł, że nowe mechanizmy służące ochronie depozytów są niezbędne również w wypadku kas, a przesądza o tym tożsamy z bankami rodzaj działalności, skala depozytów powierzonych kasom oraz udzielanych pożyczek i kredytów, a także liczba członków kas. Niemniej cel, jakim jest ochrona depozytów i stabilności kas, musi być realizowany jedynie przez środki prawne spełniające standardy konstytucyjne. Tymczasem ustawodawca umożliwił organowi państwa ingerencję w sferę funkcjonowania podmiotu mającego formę spółdzielni za pomocą środków prawnych o charakterze uznaniowym (pozostawił Komisji Nadzoru Finansowego „bardzo szeroki zakres swobody decyzyjnej”). Ustawodawca uzależnił podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji wyłącznie od potwierdzenia jednego wskaźnika ilościowego (straty bilansowej kasy powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%).

W ocenie wnioskodawcy, kryterium ilościowe może podlegać zmianom, może też wystąpić jedynie nieznaczne jego przekroczenie. Warunkiem decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw lub zobowiązań majątkowych kasy, przejęciu tylko wybranych praw albo tylko wybranych zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy nie jest przy tym obowiązek stwierdzenia braku możliwości zastosowania innej procedury postępowania dla uporządkowania sytuacji finansowej kasy. Procedury naprawcze i zarząd komisaryczny w wypadku straty bilansowej lub jej ryzyka czy też niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej nie muszą być wcześniej wyczerpane. Organ nadzoru ma pełną swobodę wyboru środka działania – przejęcia całej kasy, części jej praw lub zobowiązań albo likwidacji kasy.



Wnioskodawca stwierdził ponadto, że tryb podejmowania decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie przejęcia kasy albo przejęcia wybranych praw lub wybranych zobowiązań majątkowych kasy lub tylko praw albo zobowiązań majątkowych przez bank krajowy jest niewłaściwy. Ze względu na znaczenie decyzji dla funkcjonowania kasy, powinna być wydawana w trybie określonym w art. 11 ust. 2 i 3 u.n.r.f., który gwarantuje wnikliwsze rozpoznanie sprawy (m.in. kolegialność podejmowania decyzji).

Drugim wzorcem kontroli wskazanym we wniosku jest art. 58 ust. 1 Konstytucji. Tworzenie, znoszenie i działalność kas są wywodzone z wolności zrzeszania się, co nakazuje miarkować ingerencję ustawodawcy oraz zachować jej zgodność z wymogami ustanowionymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zaskarżony przepis – jak podkreślił wnioskodawca – nie jest niezbędny do ochrony interesu publicznego. Komisja Nadzoru Finansowego może zastosować każdy z przyznanych jej środków prawnych, w tym także ten najdalej idący. Ustawodawca nie określił okoliczności lub kryteriów warunkujących przejęcie całej kasy albo tylko jej wybranych praw majątkowych bądź zobowiązań. Takie rozwiązanie prowadzi do naruszenia proporcji między ciężarami nakładanymi na adresatów prawa a zamierzonymi przez ustawodawcę celami.

Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok ogranicza wolność zrzeszania się przez to, że przyznaje organowi nadzoru swobodę wyboru środka nadzorczego realizującego cel, jakim jest potrzeba ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa depozytów. Cel ten niewątpliwie mieści się w kategorii interesu publicznego, jednak rozważenia wymaga, czy sposób jego realizacji przez ustawodawcę spełnia standardy konstytucyjne.

2.2. Według wnioskodawcy, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z zasadami poprawnej legislacji i zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zakwestionowany przepis wprowadza odstępstwa od zasad ogólnych postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 74c ust. 8 ustawy o skok, od decyzji o:

a) przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę,

b) przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy,

c) likwidacji kasy,

rada nadzorcza kasy może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji.

Z kolei art. 74c ust. 9 ustawy o skok stanowi, że w wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa.



Jak wskazuje wnioskodawca, zakwestionowane przepisy ograniczają prawo do sądu przez to, że w wypadku decyzji o przejęciu kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań sąd nie ma pełnej swobody orzekania. Nie ma więc możliwości doprowadzenia do wyeliminowania skutków niezgodnej z prawem decyzji. Takiego ograniczenia nie ma tylko w stosunku do decyzji o likwidacji kasy, choć ma ona realizować ten sam cel. Gwarancje proceduralne dla kas są – zdaniem wnioskodawcy – niewystarczające.

W opinii wnioskodawcy, z zasady poprawnej legislacji należy wyprowadzić także „wymóg odpowiedniości wprowadzanych ograniczeń do zamierzonych przez ustawodawcę celów, które ma zrealizować ustawa”. W tym kontekście budzi wątpliwości rozróżnienie skutków decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w zależności od tego, czy jej treścią jest przejęcie kasy (jej praw majątkowych lub zobowiązań), czy też jej likwidacja. W wypadku decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych kasy (czy też nawet przejęciu kasy w całości) możliwe są sytuacje, w których uzasadniony byłby zakaz zbywania majątku kasy, zwłaszcza że takie ograniczenie ustawodawca przewidział w wypadku decyzji o likwidacji kasy.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie nie wyłącza wydania przez sąd administracyjny wyroku co do meritum. Uniemożliwia jednak, przez ograniczenie „sankcji”, jakie sąd może zastosować, osiągnięcia zamierzonego celu przez skarżącego, a więc odwrócenia skutków prawnych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. W takiej sytuacji wadliwa decyzja nie zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego; w razie orzeczenia przez sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, możliwe jest tylko żądanie naprawienia szkody. W przekonaniu wnioskodawcy, nie można wskazać uzasadnionego powodu zróżnicowania ograniczeń z uwagi na to, czy sprawa dotyczy decyzji o przejęciu, czy o likwidacji kasy. W obu wypadkach występuje ten sam rodzaj interesu publicznego.

2.3. Wnioskodawca uznał, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nie zawiera – w wypadku decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o częściowym przejęciu kasy – zasad i kryteriów doboru przejmowanych składników majątkowych lub zobowiązań kasy. Nie przewiduje również obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie, ani nie ustanawia ograniczeń chroniących wierzycieli kasy, z której majątku przejęcie jest dokonywane. Komisja Nadzoru Finansowego kształtuje „swobodnie” sytuację prawną kasy, w stosunku do której zaistniała możliwość podjęcia decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, jak również sytuację jej wierzycieli. Może przy tym zdecydować o przejęciu wybranych praw majątkowych kasy, uszczuplając jej majątek, jak i w taki sposób dobrać składniki majątkowe kasy oraz jej zobowiązania do przejęcia, że pozostałe aktywa nie pokryją nawet w części pozostałych w kasie zobowiązań. Wierzyciele zostali pozbawieni skutecznego mechanizmu reakcji na działania dla nich niekorzystne; ustawodawca wyłączył obowiązek uzyskania zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kas na przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań.

Regulacja prawna dopuszczająca wydanie decyzji o przejęciu jedynie wybranych praw majątkowych z zagrożonej kasy lub dopuszczająca taki dobór praw majątkowych i zobowiązań podlegających przejęciu, że pozostały majątek kasy ulegnie nieproporcjonalnemu zmniejszeniu względem istniejących zobowiązań kasy, narusza konstytucyjnie chronione prawa majątkowe wierzycieli.

Ponadto, jak wywiódł wnioskodawca, w wypadku przejmowania wybranych praw majątkowych czy zobowiązań kasy przez bank krajowy pozycja członka kasy jest jeszcze słabsza. Bank może bowiem na podstawie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego przejąć same wierzytelności kasy (np. roszczenia względem członka kasy w postaci wymagalnego kredytu czy spłaty raty kredytowej), nie przejmując zobowiązań kasy względem tego członka w postaci wniesionych depozytów lub środków wniesionych tytułem udziałów. Dlatego zaskarżony przepis budzi zastrzeżenia co do zgodności z art. 64 ust. 1 Konstytucji, który dotyczy także praw majątkowych o charakterze obligacyjnym.

Wnioskodawca przyjął także, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok stwarza możliwość zróżnicowania pozycji prawnej wierzycieli kasy co do stopnia ochrony prawnej umożliwiającej zaspokojenie posiadanych względem kasy wierzytelności. Przepis faworyzuje m.in. wierzycieli kasy przejętej w całości względem wierzycieli kasy przejętej w części. Jedynie ci pierwsi, zgodnie z art. 74i ust. 7 ustawy o skok, mają formalne gwarancje zaspokojenia lub zabezpieczenia przysługujących im względem przejmowanej kasy wierzytelności. Majątek kasy przejmowanej w całości, bez jego wcześniejszego pomniejszenia na skutek decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, przy jednoczesnym ograniczeniu zaspokajania zobowiązań kasy z majątku w niej pozostałego po przejęciu (art. 74c ust. 11 ustawy o skok), rokuje przy tym większe szanse zaspokojenia wierzytelności.



Podsumowując, wnioskodawca stwierdził, że mechanizm dopuszczający częściowe przejęcie kasy jest podyktowany koniecznością zachowania stabilności finansowej systemu SKOK, co należy uznać za ważny interes publiczny. Konstrukcja ta zderza się jednak z konstytucyjną wartością równej ochrony praw majątkowych wierzycieli kas. Ustawodawca nie przewidział w tym wypadku żadnych środków prawnych zabezpieczających chroniony konstytucyjnie interes wierzycieli kas, polegający na możliwości zaspokojenia ich roszczeń.



3. Grupa senatorów we wniosku z 15 lipca 2013 r. zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r.

3.1. Zdaniem grupy senatorów, art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem banków. Zaskarżony przepis przewiduje wypadki, gdy w drodze decyzji Komisji Nadzoru Finansowego następuje rozwiązanie bądź zmiana umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe. W stosunku do banków Komisja Nadzoru Finansowego ma jedynie podjąć czynności zmierzające do rozwiązania lub zmiany umowy. Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, zmiana lub rozwiązanie umowy jednostronną czynnością prawną jest unormowaniem dysfunkcjonalnym, nadmiernie uciążliwym i niemożliwym do wykonania, co z kolei narusza zasady poprawnej legislacji i subsydiarności wywodzone z art. 2 Konstytucji.

Odwołując się do opinii eksperta, wnioskodawca zwrócił uwagę, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny także z art. 22 Konstytucji, ponieważ zawiera treść zniechęcającą przedsiębiorców do współpracy z kasami; przepis ten nie realizuje żadnego interesu publicznego.

3.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wskazuje dopuszczalne źródła inwestycji środków pieniężnych przez Kasę Krajową, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Przepis nadmiernie ogranicza swobodę inwestowania, a w konsekwencji osiągania przez Kasę Krajową dochodu. „[N]igdy w przeszłości nie miała miejsca sytuacja, w której Kasa Krajowa na skutek niedostatecznie ostrożnego inwestowania środków rezerwy płynnej kas (które w istotnej części są utrzymywane na lokatach w Kasie Krajowej od dwudziestu lat) utraciłaby te środki albo nie była w stanie niezwłocznie uruchomić wypłaty z rezerwy płynnej na rzecz kasy. W takiej sytuacji wprowadzane rozwiązanie nie spełnia testu proporcjonalności, nie jest bowiem konieczne dla osiągnięcia ważnego celu społecznego, ani nie jest odpowiednie od realizacji takiego celu”.

Ponadto art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 22 Konstytucji, gdyż zakłada prowadzenie działalności inwestycyjnej bez możliwości swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych,

b) art. 32 Konstytucji, gdyż inne podmioty, które prowadzą działalność inwestycyjną w oparciu o powierzone im depozyty (np. banki), nie napotykają takich ograniczeń,

c) art. 64 Konstytucji, gdyż nakłada obowiązek inwestowania przez Kasę Krajową w instrumenty finansowe o niskiej rentowności, przez co narusza prawo majątkowe do korzystania z posiadanych środków pieniężnych.

3.3. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 17 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego zatwierdza wzorzec umowy między Kasą Krajową a kasami w sprawach wymienionych w art. 44 ust. 2 pkt 3-8 ustawy o skok – jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji i z art. 20 Konstytucji, ponieważ zbyt głęboko i bez ważnego interesu publicznego ingeruje w działalność spółdzielni; zaskarżony przepis „oznacza w istocie przejęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decydującego wpływu na kształt wszystkich umów cywilnoprawnych stanowiących podstawę świadczenia usług przez Kasę Krajową”. Z tego względu dyskryminuje on również kasy względem „wszystkich innych przedsiębiorców” (niezgodność z art. 32 Konstytucji).

3.4. Według wnioskodawcy, art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r., który ogranicza do 5 lat kadencję członków rady nadzorczej Kasy Krajowej, jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, ochrony spraw w toku i nieretroakcji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustanowione w tym przepisie ograniczenie „nie znajduje żadnego uzasadnienia”, a przynajmniej nie przedstawiono go w toku prac legislacyjnych. Jak wyjaśniła grupa senatorów, „Statut Kasy Krajowej przewiduje, że kadencja rady nadzorczej trwa lat 6, nie ma więc żadnej racjonalnej przyczyny aby dokonywać ingerencji legislacyjnej w statutową swobodę kształtowania jej struktury organizacyjnej po to, aby o rok zmienić długość kadencji; nie ma żadnego racjonalnego argumentu, który przemawiałby za wyższością pięcioletniej kadencji nad kadencją sześcioletnią”.

Ponadto wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej nie dotyczy innych spółdzielni ani banków, oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ingeruje w wewnętrzne sprawy organizacyjne zrzeszenia.

3.5. Grupa senatorów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. z zasadami ochrony praw nabytych i proporcjonalności wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: „Kadencję zarządu określa statut, z tym że nie może ona trwać dłużej niż 4 lata. Mandat członka zarządu wygasa z dniem powołania nowego członka zarządu”. Wnioskodawca stwierdził, że ingerencja ustawodawcy jest „bezzasadna”, ponieważ „Kasa Krajowa, która wybrała zarząd na czas nieoznaczony i której statut przewiduje powoływanie zarządu na takiej zasadzie, będzie musiała zmienić swój statut”; „w toku prac legislacyjnych nie przedstawiono żadnego uzasadnienia przemawiającego za wyższością kadencyjności zarządu Kasy Krajowej w stosunku do powoływania go na czas nieoznaczony oraz za ograniczeniem kadencji do lat 4”.

Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:

a) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia Kasę Krajową, bez żadnego powodu, w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, w tym banki spółdzielcze, a także spółki inne niż akcyjne, w których decyzja o wprowadzeniu kadencyjności zarządu jest swobodną decyzją członków albo wspólników, podejmowaną w akcie założycielskim,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając członków w możliwości funkcjonalnego, sprawdzonego w ponad dwudziestoletniej praktyce jej funkcjonowania ukształtowania struktury organizacyjnej Kasy Krajowej”.

3.6. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. – w myśl którego nie jest dopuszczalne łączenie funkcji członka rady nadzorczej albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności i ochrony praw nabytych wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając zarzut, grupa senatorów wyjaśniła, że unormowanie to jest bezzasadną ingerencją w strukturę działającej osoby prawnej, „albowiem Kasa Krajowa i kasy, które zgodnie z prawem dokonały obsady stanowisk[,] będą musiały ją zmienić, zaś osoby zajmujące jednocześnie opisane w zaskarżonym przepisie funkcje (choć objęły je zgodnie z prawem) będą musiały z niektórych z nich zrezygnować”.

Ponadto art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy i Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, banki i spółki, w których takie ograniczenia nie obowiązują,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, ograniczając nadmiernie prawo członków kas do udziału w działalności Kasy Krajowej.

3.7. W ocenie grupy senatorów, art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że w wypadku gdy wielkość zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania, Kasa Krajowa przekazuje bezzwrotnie i nieodpłatnie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, na jego wniosek, wolne środki funduszu stabilizacyjnego na wypłaty środków gwarantowanych zgromadzonych w kasach, do wysokości, w jakiej kwota zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania – jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że przepis jest „bezprecedensowym” przypadkiem obligatoryjnej darowizny ze środków prywatnych, jakimi są środki funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej, dla organu władzy publicznej, w sytuacji gdy Kasa Krajowa nie ma instrumentów oddziaływania na kasy (instrumenty takie przejął nadzór państwowy – Komisja Nadzoru Finansowego).

Ponadto art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, ponieważ nakazuje spożytkować środki funduszu stabilizacyjnego na wypłatę depozytów członkom niewypłacalnej kasy, przez co nie będzie możliwa realizacja za pomocą tych środków innych funkcji Kasy Krajowej, przede wszystkim funkcji stabilizacji finansowej kas.

Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 20, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji, czego – poza przytoczeniem treści podstawy kontroli konstytucyjności – wnioskodawca nie rozwinął.

3.8. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że Kasa Krajowa sporządza i przekazuje na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego plan czynności kontrolnych w kasach na dany rok – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. Jak podkreślił, Komisja Nadzoru Finansowego ma samodzielne uprawnienie do prowadzenia kontroli w kasach, a w wypadku gdy inaczej niż Kasa Krajowa ocenia potrzeby kontrolne, może działać „według swobodnie przez siebie sporządzanego planu”. Ze względu na to, że uprawnienia Komisji Nadzoru Finansowego są arbitralne i nie mają wyraźnych granic prawnych, art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny także z art. 7 Konstytucji.

3.9. Zdaniem grupy senatorów, art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. – stanowiący, że kontrola kas dokonywana przez Kasę Krajową jest prowadzona na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu – jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. „Nie zachodzi (...) żadna potrzeba zmiany regulacji w tym zakresie, a dokonana ingerencja legislacyjna jest zbędna (...)”.

Ponadto art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przekazuje do uregulowania w akcie wykonawczym materię ustawową (działania podmiotu prawa prywatnego – Kasy Krajowej).

3.10. Grupa senatorów zaskarżyła art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r., który przewiduje środki nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego wobec kas i Kasy Krajowej związane z bezpieczeństwem finansowym systemu SKOK, zarzucając jego niezgodność z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ich zdaniem, unormowanie „prowadzi do sprzeczności w systemie prawa oraz przyznaje organowi władzy publicznej kompetencje, które ze swej istoty nie mogą zostać zastosowane”.

Ponadto art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego na wydawanie wobec kas i Kasy Krajowej dowolnych zaleceń,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przez nieprecyzyjną regulację godzi w istotę wolności działalności gospodarczej.

3.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który umożliwia nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia tego rozwiązania, a przez to odejścia od ogólnych reguł procedury administracyjnej.

Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Automatyczne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traci sens dla ochrony interesów prawnych strony postępowania.

3.12. W opinii wnioskodawcy, art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie, w jakim wprowadza art. 72b ustawy o skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że w razie powstania w Kasie Krajowej straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej, zarząd Kasy Krajowej niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru Finansowego oraz przystępuje do opracowania programu postępowania naprawczego. Kasa Krajowa przedkłada program Komisji Nadzoru Finansowego oraz zapewnia jego realizację. Komisja Nadzoru Finansowego może wyznaczyć Kasie Krajowej termin do opracowania programu postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. W razie zaniechania opracowania programu postępowania naprawczego, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać Kasę Krajową do wszczęcia postępowania naprawczego i opracowania programu postępowania naprawczego.

Tymczasem, jak dowodzi grupa senatorów, Kasa Krajowa ma ograniczony wpływ na wynik swojej działalności oraz płynność finansową, ponieważ wolne środki jej funduszu stabilizacyjnego – stosowanie do art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – muszą być przez nią bezzwrotnie i nieodpłatnie przekazane na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zatem zaskarżony przepis „zakłada wewnętrzną sprzeczność w systemie prawa”.

3.13. Zarzuty, które wnioskodawca sformułował wobec art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., zostały odniesione wprost również do art. 1 pkt 39 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. (w zakresie, w jakim przepis ma zastosowanie do Kasy Krajowej i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu).

3.14. Wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 39 lit. d i lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza uprawnienia Kasy Krajowej. Przepis ten, po pierwsze, uchyla art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., po drugie zaś stanowi m.in., że koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie Krajowej obciążają odpowiednio koszty działalności kasy lub Kasy Krajowej; wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru Finansowego. W dotychczasowym stanie prawnym wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustanawiała Komisja Nadzoru Finansowego po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej (z zastrzeżeniem, że w kasie, w której prezes zarządu otrzymuje wynagrodzenie, wynagrodzenie zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy). Jak wyjaśniła grupa senatorów, nowe rozwiązanie „niczego nie zmienia”; niezasadną ingerencją legislacyjną jest natomiast zniesienie górnej granicy wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, którą wyznaczało wynagrodzenie prezesa zarządu kasy.

3.15. Grupa senatorów wywiodła, że art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim wprowadza art. 73a ust. 2 ustawy o skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Stanowi on, że Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub w Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego także w wypadku, gdy skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej nie odpowiada wymogom ustawy, w celu zorganizowania wyboru nowego zarządu; zarządca komisaryczny działa nie dłużej niż do chwili powołania nowego zarządu kasy lub Kasy Krajowej oraz uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie prezesa zarządu. Wnioskodawca zarzucił, że zaskarżony przepis wprowadza środek nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernie uciążliwy dla kas i Kasy Krajowej, który może prowadzić do sporów między kasami a organem nadzorczym oraz skarg do sądu administracyjnego. Ponadto pozostawia Komisji Nadzoru Finansowego zbyt szeroki margines swobody decyzyjnej.

Niezależnie od powyższych argumentów, art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ „system prawny nie przewiduje (...) podobnych przesłanek ingerencji nadzorczej wobec innych instytucji kredytowych (banków)”.

3.16. Według grupy senatorów, art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy o skok z 2009 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „stanowi, dokonaną bez dostatecznego (a w zasadzie bez jakiegokolwiek) uzasadnienia, ingerencję legislacyjną w funkcjonujące od niemal dwudziestu lat zasady funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”. Uchylony przepis przewidywał, że jeśli ze sprawozdania finansowego kasy wynika, że jej majątek nie wystarczy na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru bez przeprowadzania postępowania upadłościowego. Usunięcie z systemu prawnego tej instytucji prawnej przez ustawodawcę nie było celowe.

3.17. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził:

a) art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

c) art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w wypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. Nr 119, poz. 1252, ze zm.; dalej: ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych) stosuje się odpowiednio, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Grupa senatorów uzasadniła, że przejęcie kasy przez bank jest wyłomem od zasady, że połączenie powinno dotyczyć podmiotów o takiej samej lub podobnej formie prawnej oraz powinno gwarantować procedurę zapewniającą ochronę praw członków (wspólników) wszystkich łączących się podmiotów. Polski system prawny nie reguluje procedury połączenia spółki akcyjnej ze spółdzielnią. Znaczy to, zdaniem wnioskodawcy, że albo nie wiadomo, na jakich zasadach takie połączenie de lege lata powinno nastąpić, albo do czasu uchwalenia stosownych przepisów połączenie jest niemożliwe. Oba warianty interpretacyjne przesądzają, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Narusza ona również art. 7 Konstytucji, jeśli zasady przejęcia kasy przez bank krajowy określi Komisja Nadzoru Finansowego, wydając decyzję o przejęciu.

Niezgodna z zasadami subsydiarności, określoności norm prawnych oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji jest kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do wydania decyzji o przejęciu przez bank krajowy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. Jak wyjaśnił wnioskodawca, o ile bowiem przejęcie kasy może być podyktowane koniecznością ochrony ważnego interesu społecznego, o tyle przejęcie wybranych składników jej majątku, przy pozostawieniu w kasie tych składników, na których przejęcie żaden podmiot się nie zdecydował, nie realizuje takiego celu. Przejęcie atrakcyjniejszych składników majątku kasy pogarsza jej sytuację majątkową. Komisja Nadzoru Finansowego ma całkowitą swobodę wskazania, które składniki majątkowe kasy zostaną przeznaczone do przejęcia; nie jest do tego potrzebna zgoda wierzycieli i członków kasy. Procedura decyzyjna Komisji Nadzoru Finansowego, oparta na swobodzie uznania, jest niezgodna także z art. 7 Konstytucji.

Ponadto zaskarżony przepisy jest niezgodny z:

a) art. 20 Konstytucji, ponieważ prywatny majątek spółdzielni (kas) jest rozdysponowywany w drodze arbitralnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz banków,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni i banków, w wypadku których nie ma prawnych możliwości przejęcia ich wybranych składników majątkowych; „nie przewiduje się w żadnej sytuacji możliwości przejęcia banku przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, ani przejęcia przez kasę wybranych składników majątkowych banku”,

c) art. 21 i art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kasy prawa do majątku kasy i wszelkich innych praw majątkowych wynikających ze stosunku członkostwa w spółdzielni, choć majątek spółdzielni stanowi ich prywatną własność – jest to odebranie praw majątkowych bez ekwiwalentu,

d) art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, „prowadząc do przekreślenia wybranej przez członków formy zrzeszenia”; przejęcie kasy przez bank prowadzi nieuchronnie do przekreślenia spółdzielczych praw członków.

3.18. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził art. 74c ust. 9, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.

Jego zdaniem, ustawodawca bez uzasadnienia wprowadził odstępstwo od zasady, że sąd administracyjny, uznając skargę za zasadną, może uchylić decyzję administracyjną albo stwierdzić jej nieważność. W myśl zaskarżonego przepisu sąd administracyjny, w razie uznania za zasadną skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, może orzec tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Podobnego rozwiązania nie przewidują procedury dotyczące banków i innych instytucji kredytowych, co należy traktować jako dyskryminację kas. Zaskarżony przepis narusza także konstytucyjne prawo do sądu oraz pozbawia zrzeszenie obywateli prawa do sądowej ochrony w sytuacji, gdy organ władzy publicznej wydał decyzję skutkującą ustaniem bytu prawnego zrzeszenia.

Uzupełniająco grupa senatorów podniosła zarzut, że zaskarżony przepis został wprowadzony do ustawy w drodze poprawki Senatu, która nie spełniała warunków konstytucyjnych.

3.19. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził art. 74t, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji. Przepis ten ogranicza zbywanie przez kasy wierzytelności z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom, co nie zostało w żaden sposób umotywowane przez ustawodawcę.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ wprowadzenie zakazu zbywania wierzytelności ogranicza swobodę działalności gospodarczej kas oraz zmniejsza bezpieczeństwo zgromadzonych w nich oszczędności,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych instytucji kredytowych, które mogą zbywać wierzytelności kredytowe,

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ odbiera kasie możliwość racjonalnego gospodarowania najistotniejszymi składnikami jej majątku, w tym zbywania tych składników.

3.20. Grupa senatorów uznała, że art. 4 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2013 r. – nowelizujący art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 711, ze zm.; dalej: ustawa o BFG) – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „został skonstruowany sprzecznie z zasadą sprawiedliwości”. Przepis ten obejmuje zakaz łączenia stanowiska w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i organach podmiotów, w których złożone depozyty są objęte gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zakaz ten nie obejmuje jednak łączenia stanowiska w banku, spółdzielczej kasie lub Kasie Krajowej ze stanowiskiem w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który jest wyłączony spod tego zakazu jako bank korzystający ze wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z przejęciem kasy lub jej wybranych składników majątkowych. Tymczasem to właśnie w tym wypadku ryzyko konfliktu interesu jest największe. Specjalne potraktowanie przez ustawodawcę banku, o którym mowa powyżej, narusza także art. 32 Konstytucji.

3.21. Grupa senatorów zaskarżyła art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wprowadził do ustawy o BFG art. 20g. Ich zdaniem, przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje możliwość udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (z tworzonego w nim funduszu kas) wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Fundusz kas jest tworzony, co do zasady, ze środków kas wnoszonych w postaci opłat rocznych (przewidziano też wyjątkową możliwość zasilania go dotacjami z Kasy Krajowej lub budżetu państwa). Możliwość udzielania z funduszu wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, a w szczególności bankowi, który nie przejmuje kasy jako całości, lecz jedynie wybrane składniki jej majątku, pozostawiając kasę w trudniejszym jeszcze położeniu niż przed przejęciem, „nie znajduje żadnego uzasadnienia”. Z tego powodu zaskarżona regulacja narusza zasadę subsydiarności, zasadę sprawiedliwości i zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.

Możliwość udzielania z funduszu kas wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, zwłaszcza zaś bankowi, który przejmuje tylko wybrane składniki majątku kasy albo nabywa jej przedsiębiorstwo, nie ma żadnego uzasadnienia.

Ponadto art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 20g ustawy o BFG, jest niezgodny z:

a) art. 20 Konstytucji, ponieważ nie zawiera regulacji wiążącej udzielenie wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane składniki majątkowe kasy z rozmiarem obciążeń, jakie podmiot ten na siebie przyjmuje,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ w żadnym wypadku nie jest możliwe udzielenie z funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego wsparcia na rzecz SKOK, jest zaś możliwe udzielenie bankowi wsparcia ze środków funduszu SKOK (w tym w sytuacji gdy bank przejmuje tylko wybrane składniki majątkowe kasy),

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ jest możliwe oddanie bankowi środków pochodzących z opłat wnoszonych przez kasy na fundusz kas, co powoduje uszczuplenie tego funduszu.

3.22. Wnioskodawca zauważył, że art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis zawiera definicję deponenta na potrzeby gwarantowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny wypłaty środków w wypadku niewypłacalności kasy. Zarówno w stosunku do banków, jak i do kas, z grona deponentów będących beneficjentami gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zostały wyłączone osoby, które mają wpływ na zarządzanie ryzykiem w banku albo kasie, a w konsekwencji wpływ na zaistnienie niewypłacalności uruchamiającej wypłatę gwarancji. Specyfiką kas jest posiadanie przez nie placówek terenowych (oddziałów), które nie mają samodzielności decyzyjnej i organizacyjnej. Kierownicy i zastępcy kierowników oddziałów nie mają wpływu na zarządzanie ryzykiem w działalności kasy lub na zaistnienie niewypłacalności kasy. Z tego powodu niezasadne jest ich wyłączenie z kategorii deponentów korzystających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Dlatego zaskarżona regulacja jest sprzeczna z zasadą subsydiarności. Natomiast ze względu na nieuwzględnienie specyfiki organizacji i działalności kas przy stanowieniu tego przepisu jest on niezgodny także z zasadą poprawnej legislacji.

Ponadto wnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, z:

a) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas w stosunku do pozostałych członków kas i klientów banków,

b) art. 64 Konstytucji, ponieważ w nieuzasadniony sposób pozbawia kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas praw majątkowych, wynikających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na wypadek niewypłacalności kasy.

3.23. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na kasy obowiązek dostosowania do wymogów nowej ustawy tzw. umów outsourcingowych, czyli umów o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośredniczenia w zawieraniu i zmianie umów o świadczenie przez kasy usług finansowych, zawartych pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Ustawodawca nałożył na kasy obowiązek zmiany umów, a więc czynności prawnych dwustronnych, co znaczy, z jednej strony, że zmianie ulegną też prawa i obowiązki kontrahenta kasy, który nawet nie jest adresatem zaskarżonego przepisu, z drugiej strony, że obowiązek nałożony na kasę w zaskarżonym przepisie nie może być przez nią wypełniony wyłącznie jej własnym działaniem.

Ponadto, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nie istnieje ważny interes społeczny, który wymagałby tak głębokiej ingerencji w wolność działalności gospodarczej kas; naruszona zostaje także zasada pacta sunt servanda. Z kolei wobec braku zgody kontrahenta na zmianę umowy kasa będzie narażona na straty mogące wynikać z kar umownych czy innego rodzaju odszkodowań. Z tego względu zaskarżone rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 64 Konstytucji zasadę ochrony własności.

3.24. Zgodnie z art. 13 zdanie wprowadzające ustawy zmieniającej z 2013 r., podstawowe vacatio legis ustawy wynosi 14 dni. Zdaniem wnioskodawcy, jest to okres zdecydowanie zbyt krótki, aby adresaci nowych norm prawnych mogli dostosować się do zmienionego stanu prawnego.

3.25. W zarządzeniu z 31 lipca 2013 r. Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności między petitum wniosku a jego uzasadnieniem.

W piśmie z 21 sierpnia 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału.

3.25.1. Wnioskodawca poinformował, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 9a ust. 4 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do nakazania kasie rozwiązania lub zmiany umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe zakłada niestabilność współpracy pomiędzy przedsiębiorcą, który podejmuje się pośrednictwa na rzecz kasy, a kasą. Przekłada się to bezpośrednio na naruszenie przysługującego kasie prawa własności – kasa jest narażona na utratę korzyści wynikających dla niej z zawartej umowy agencyjnej (w razie nakazania jej rozwiązania lub zmiany przez Komisję Nadzoru Finansowego). Ponadto kasa może być narażona na obowiązek zapłaty kar umownych lub innego rodzaju odszkodowań należnych przedsiębiorcy podejmującemu się pośrednictwa w związku z przedterminowym rozwiązaniem lub jednostronną zmianą umowy.

3.25.2. Według grupy senatorów, art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38 ust. 4 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje Kasę Krajową względem banków oraz banków zrzeszających banki spółdzielcze, które także inwestują środki przechowywanych rezerw, jak również innych podmiotów ustawowo uprawnionych do udzielania kredytu.

3.25.3. W ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 39 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 73 ust. 8 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ przez zniesienie ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego ustanawianego w kasie oraz konieczność opiniowania tego wynagrodzenia przez Kasę Krajową tworzy się możliwość określenia przez Komisję Nadzoru Finansowego wynagrodzenia zarządcy na takim poziomie, który będzie stanowił nadmierne obciążenie majątku kasy, w której ustanowiono zarządcę.



3.25.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nakłada na kasy obowiązek dostosowania zawartych pod rządami ustawy dawnej umów outsourcingowych do przepisów nowej ustawy; rozwiązanie „wydaje się (...) zbędne wobec szerokiego zakresu uprawnień nadzoru publicznego nad kasami, który jest całkowicie wystarczający dla zapewnienia zgodnego z prawem i bezpiecznego działania kas”.

3.25.5. Grupa senatorów określiła prawidłowy zakres zaskarżenia w punkcie p petitum wniosku, który powinien brzmieć: „przepis art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw w zakresie w jakim w ustawie z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wprowadza przepis art. 74c, w zakresie w jakim przepisy art. 74c przewidują możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy (ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 21, z art. 32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zakresie w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy (ust. 12) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 20, z art. 32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, a także w zakresie w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających stosuje się odpowiednio (ust. 13), jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP”.



4. Grupa posłów we wniosku z 23 lipca 2013 r. zwróciła się do Trybunału o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r.

4.1. W przekonaniu grupy posłów, art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem banków. Zaskarżony przepis przewiduje wypadki, gdy w drodze decyzji Komisji Nadzoru Finansowego następuje rozwiązanie bądź zmiana umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe. W stosunku do banków Komisja Nadzoru Finansowego ma jedynie podjąć czynności zmierzające do rozwiązania lub zmiany umowy. Ponadto, w opinii wnioskodawcy, zmiana lub rozwiązanie umowy jednostronną czynnością prawną jest unormowaniem dysfunkcjonalnym, nadmiernie uciążliwym i niemożliwym do wykonania, co z kolei narusza zasady poprawnej legislacji i subsydiarności wywodzone z art. 2 Konstytucji.

Wnioskodawca zwrócił uwagę, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny także z art. 22 Konstytucji, ponieważ zawiera treść zniechęcającą przedsiębiorców do współpracy z kasami; przepis ten nie realizuje żadnego interesu publicznego.

4.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wskazuje dopuszczalne źródła inwestycji środków pieniężnych przez Kasę Krajową, jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Przepis ten nadmiernie ogranicza swobodę inwestowania, a w konsekwencji osiągania przez Kasę Krajową dochodu. „[N]igdy w przeszłości nie miała miejsca sytuacja, w której Kasa Krajowa na skutek niedostatecznie ostrożnego inwestowania środków rezerwy płynnej kas (które w istotnej części są utrzymywane na lokatach w Kasie Krajowej od dwudziestu lat) utraciłaby te środki albo nie była w stanie niezwłocznie uruchomić wypłaty z rezerwy płynnej na rzecz kasy. W takiej sytuacji wprowadzane rozwiązanie nie spełnia testu proporcjonalności, nie jest bowiem konieczne dla osiągnięcia ważnego celu społecznego, ani nie jest odpowiednie do realizacji takiego celu”.

Ponadto art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 22 Konstytucji, gdyż zakłada prowadzenie działalności inwestycyjnej bez możliwości swobodnego podejmowania decyzji gospodarczych,

b) art. 32 Konstytucji, gdyż inne podmioty, które prowadzą działalność inwestycyjną w oparciu o powierzone im depozyty (np. banki), nie napotykają takich ograniczeń,

c) art. 64 Konstytucji, gdyż nakłada obowiązek inwestowania przez Kasę Krajową w instrumenty finansowe o niskiej rentowności, przez co narusza prawo majątkowe do korzystania z posiadanych środków pieniężnych.

4.3. Według wnioskodawcy, art. 1 pkt 17 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który stanowi, że Komisja Nadzoru Finansowego zatwierdza wzorzec umowy między Kasą Krajową a kasami w sprawach wymienionych w art. 44 ust. 2 pkt 3-8 ustawy o skok – jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji i z art. 20 Konstytucji, ponieważ zbyt głęboko i bez ważnego interesu publicznego ingeruje w działalność spółdzielni; zaskarżony przepis „oznacza w istocie przejęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decydującego wpływu na kształt wszystkich umów cywilnoprawnych stanowiących podstawę świadczenia usług przez Kasę Krajową”. Z tego względu dyskryminuje on również kasy względem „wszystkich innych przedsiębiorców” (niezgodność z art. 32 Konstytucji).

4.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r., który ogranicza do 5 lat kadencję członków rady nadzorczej Kasy Krajowej, jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, ochrony spraw w toku i nieretroakcji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustanowione w tym przepisie ograniczenie „nie znajduje żadnego uzasadnienia”, a przynajmniej nie przedstawiono go w toku prac legislacyjnych. Jak wyjaśniła grupa posłów, „Statut Kasy Krajowej przewiduje, że kadencja rady nadzorczej trwa lat 6, nie ma więc żadnej racjonalnej przyczyny aby dokonywać ingerencji legislacyjnej w statutową swobodę kształtowania jej struktury organizacyjnej po to, aby o rok zmienić długość kadencji; nie ma żadnego racjonalnego argumentu, który przemawiałby za wyższością pięcioletniej kadencji nad kadencją sześcioletnią”.

Ponadto wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ ograniczenie długości kadencji rady nadzorczej nie dotyczy innych spółdzielni ani banków, oraz z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nadmiernie ingeruje w wewnętrzne sprawy organizacyjne zrzeszenia.

4.5. Grupa posłów wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 1 pkt 20 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. z zasadami ochrony praw nabytych i proporcjonalności wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem: „Kadencję zarządu określa statut, z tym że nie może ona trwać dłużej niż 4 lata. Mandat członka zarządu wygasa z dniem powołania nowego członka zarządu”. Wnioskodawca stwierdził, że ingerencja ustawodawcy jest „bezzasadna”, ponieważ „Kasa Krajowa, która wybrała zarząd na czas nieoznaczony i której statut przewiduje powoływanie zarządu na takiej zasadzie, będzie musiała zmienić swój statut”; „w toku prac legislacyjnych nie przedstawiono żadnego uzasadnienia przemawiającego za wyższością kadencyjności zarządu Kasy Krajowej w stosunku do powoływania go na czas nieoznaczony oraz za ograniczeniem kadencji do lat 4”.

Zaskarżony przepis jest niezgodny także z:

a) art. 32 Konstytucji, gdyż stawia Kasę Krajową, bez żadnego powodu, w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, w tym banki spółdzielcze, a także spółki inne niż akcyjne, w których decyzja o wprowadzeniu kadencyjności zarządu jest swobodną decyzją członków albo wspólników, podejmowaną w akcie założycielskim,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdyż „godzi w samą istotę wolności zrzeszania się, ograniczając członków w możliwości funkcjonalnego, sprawdzonego w ponad dwudziestoletniej praktyce jej funkcjonowania ukształtowania struktury organizacyjnej Kasy Krajowej”.

4.6. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. – w myśl którego nie jest dopuszczalne łączenie funkcji członka rady nadzorczej albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności i ochrony praw nabytych wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając zarzut, grupa posłów wyjaśniła, że unormowanie to jest bezzasadną ingerencją w strukturę działającej osoby prawnej, „albowiem Kasa Krajowa i kasy, które zgodnie z prawem dokonały obsady stanowisk[,] będą musiały ją zmienić, zaś osoby zajmujące jednocześnie opisane w zaskarżonym przepisie funkcje (choć objęły je zgodnie z prawem) będą musiały z niektórych z nich zrezygnować”.

Ponadto art. 1 pkt 20 lit. c ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 32 Konstytucji, ponieważ stawia kasy i Kasę Krajową w pozycji gorszej niż inne spółdzielnie, banki i spółki, w których takie ograniczenia nie obowiązują,

b) art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, ograniczając nadmiernie prawo członków kas do udziału w działalności Kasy Krajowej.

4.7. W ocenie grupy posłów, art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że w wypadku gdy wielkość zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania, Kasa Krajowa przekazuje bezzwrotnie i nieodpłatnie Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu, na jego wniosek, wolne środki funduszu stabilizacyjnego na wypłaty środków gwarantowanych zgromadzonych w kasach, do wysokości, w jakiej kwota zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych przewyższa środki funduszu kas do wykorzystania – jest niezgodny z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że przepis jest „bezprecedensowym” przypadkiem obligatoryjnej darowizny ze środków prywatnych, jakimi są środki funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej, dla organu władzy publicznej, w sytuacji gdy Kasa Krajowa nie ma instrumentów oddziaływania na kasy (instrumenty takie przejął nadzór państwowy – Komisja Nadzoru Finansowego).

Ponadto art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. prowadzi do sprzeczności w systemie prawa, ponieważ nakazuje spożytkować środki funduszu stabilizacyjnego na wypłatę depozytów członkom niewypłacalnej kasy, przez co nie będzie możliwa realizacja za pomocą tych środków innych funkcji Kasy Krajowej, przede wszystkim funkcji stabilizacji finansowej kas.

Zaskarżony przepis jest niezgodny także z art. 20, art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji, czego – poza przytoczeniem treści podstawy kontroli konstytucyjności – wnioskodawca nie rozwinął.



4.8. Wnioskodawca stanął na stanowisku, że art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. – który przewiduje, że Kasa Krajowa sporządza i przekazuje na żądanie Komisji Nadzoru Finansowego plan czynności kontrolnych w kasach na dany rok – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. Jak podkreślił, Komisja Nadzoru Finansowego ma samodzielne uprawnienie do prowadzenia kontroli w kasach, a w wypadku gdy inaczej niż Kasa Krajowa ocenia potrzeby kontrolne, może działać „według swobodnie przez siebie sporządzanego planu”. Ze względu na to, że uprawnienia Komisji Nadzoru Finansowego są arbitralne i nie mają wyraźnych granic prawnych, art. 1 pkt 26 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny także z art. 7 Konstytucji.

4.9. Zdaniem grupy posłów, art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. – stanowiący, że kontrola kas dokonywana przez Kasę Krajową jest prowadzona na podstawie zasad określonych w rozporządzeniu – jest niezgodny z zasadą subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ stanowi nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję legislacyjną. „Nie zachodzi (...) żadna potrzeba zmiany regulacji w tym zakresie, a dokonana ingerencja legislacyjna jest zbędna (...)”.

Ponadto art. 1 pkt 26 lit. b ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż przekazuje do uregulowania w akcie wykonawczym materię ustawową (działania podmiotu prawa prywatnego – Kasy Krajowej).

4.10. Grupa posłów zaskarżyła art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r., który przewiduje środki nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową związane z bezpieczeństwem finansowym systemu SKOK, zarzucając jego niezgodność z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ich zdaniem, unormowanie „prowadzi do sprzeczności w systemie prawa oraz przyznaje organowi władzy publicznej kompetencje, które ze swej istoty nie mogą zostać zastosowane”.

Ponadto art. 1 pkt 35 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z:

a) art. 7 Konstytucji, ponieważ umożliwia Komisji Nadzoru Finansowego na wydawanie kasom i Kasie Krajowej dowolnych zaleceń,

b) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ przez nieprecyzyjną regulację godzi w istotę wolności działalności gospodarczej.

4.11. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który umożliwia nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego – jest niezgodny z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia tego rozwiązania, a przez to odejścia od ogólnych reguł procedury administracyjnej.

Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 78 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Automatyczne nadawanie rygoru natychmiastowej wykonalności powoduje, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy traci sens dla ochrony interesów prawnych strony postępowania.

4.12. W opinii wnioskodawcy, art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie, w jakim wprowadza art. 72b ustawy o skok, jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis stanowi, że w razie powstania w Kasie Krajowej straty bilansowej albo groźby jej wystąpienia, albo powstania niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej, zarząd Kasy Krajowej niezwłocznie zawiadamia o tym Komisję Nadzoru Finansowego oraz przystępuje do opracowania programu postępowania naprawczego. Kasa Krajowa przedkłada program Komisji Nadzoru Finansowego oraz zapewnia jego realizację. Komisja Nadzoru Finansowego może wyznaczyć Kasie Krajowej termin opracowania programu postępowania naprawczego oraz zlecić jego uzupełnienie lub ponowne opracowanie. W razie zaniechania opracowania programu postępowania naprawczego, Komisja Nadzoru Finansowego może zobowiązać Kasę Krajową do wszczęcia postępowania naprawczego i opracowania programu postępowania naprawczego.

Tymczasem, jak dowodzi grupa posłów, Kasa Krajowa ma ograniczony wpływ na wynik swojej działalności oraz płynność finansową, ponieważ wolne środki jej funduszu stabilizacyjnego – stosownie do art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. – muszą być przez nią bezzwrotnie i nieodpłatnie przekazane na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zatem zaskarżony przepis „zakłada wewnętrzną sprzeczność w systemie prawa”.

4.13. Zarzuty, które wnioskodawca sformułował wobec art. 1 pkt 38 ustawy zmieniającej z 2013 r., zostały odniesione wprost również do art. 1 pkt 39 lit. a ustawy zmieniającej z 2013 r. (w zakresie, w jakim przepis ma zastosowanie do Kasy Krajowej i nieprzekazania przez nią programu postępowania naprawczego lub nieskuteczności realizacji tego programu).



4.14. Wnioskodawca uznał, że art. 1 pkt 39 lit. d i e ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza uprawnienia Kasy Krajowej. Przepis ten, po pierwsze, uchyla art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., po drugie zaś stanowi m.in., że koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie Krajowej obciążają odpowiednio koszty działalności kasy lub Kasy Krajowej; wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustala Komisja Nadzoru Finansowego. W dotychczasowym stanie prawnym wynagrodzenie zarządcy komisarycznego ustanawiała Komisja Nadzoru Finansowego po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej (z zastrzeżeniem, że w kasie, w której prezes zarządu otrzymuje wynagrodzenie, wynagrodzenie zarządcy komisarycznego nie może być wyższe niż wynagrodzenie prezesa zarządu kasy). Jak wyjaśniła grupa posłów, nowe rozwiązanie „niczego nie zmienia”; niezasadną ingerencją legislacyjną jest natomiast zniesienie górnej granicy wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, którą wyznaczało wynagrodzenie prezesa zarządu kasy.

4.15. Grupa posłów wywiodła, że art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim wprowadza art. 73a ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., jest niezgodny z zasadami zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Stanowi on, że Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu w kasie lub w Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego także w wypadku gdy skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej nie odpowiada wymogom ustawy, w celu zorganizowania wyboru nowego zarządu; zarządca komisaryczny działa nie dłużej niż do chwili powołania nowego zarządu kasy lub Kasy Krajowej oraz uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na powołanie prezesa zarządu. Wnioskodawca zarzucił, że zaskarżony przepis wprowadza środek nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernie uciążliwy dla kas i Kasy Krajowej, który może prowadzić do sporów między kasami a organem nadzorczym oraz skarg do sądu administracyjnego. Ponadto pozostawia Komisji Nadzoru Finansowego zbyt szeroki margines swobody decyzyjnej.

Niezależnie od powyższych argumentów, art. 1 pkt 40 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ „system prawny nie przewiduje (...) podobnych przesłanek ingerencji nadzorczej wobec innych instytucji kredytowych (banków)”.

4.16. Według grupy posłów, art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „stanowi, dokonaną bez dostatecznego (a w zasadzie bez jakiegokolwiek) uzasadnienia, ingerencję legislacyjną w funkcjonujące od niemal dwudziestu lat zasady funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”. Uchylony przepis przewidywał, że jeśli ze sprawozdania finansowego kasy wynika, że jej majątek nie wystarczy na pokrycie kosztów postępowania upadłościowego, a wierzyciele nie wyrażą zgody na ich pokrycie, sąd na wniosek wierzycieli lub Kasy Krajowej wydaje postanowienie o wykreśleniu kasy z rejestru bez przeprowadzania postępowania upadłościowego. Usunięcie z systemu prawnego tej instytucji prawnej nie było celowe.

4.17. Zdaniem wnioskodawcy, art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził:

a) art. 74c ust. 3, 4, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 14, w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

b) art. 74c ust. 12, w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,

c) art. 74c ust. 13, w zakresie, w jakim w wypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych stosuje się odpowiednio, jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Grupa posłów uzasadniła, że przejęcie kasy przez bank jest wyłomem od zasady, że połączenie powinno dotyczyć podmiotów o takiej samej lub podobnej formie prawnej oraz powinno gwarantować procedurę zapewniającą ochronę praw członków (wspólników) wszystkich łączących się podmiotów. Polski system prawny nie reguluje procedury połączenia spółki akcyjnej ze spółdzielnią. Znaczy to, zdaniem wnioskodawcy, że albo nie wiadomo, na jakich zasadach takie połączenie de lege lata powinno nastąpić, albo do czasu uchwalenia stosownych przepisów połączenie jest niemożliwe. Oba warianty interpretacyjne przesądzają, że zaskarżona regulacja jest niezgodna z art. 2 Konstytucji. Narusza ona również art. 7 Konstytucji, jeśli zasady przejęcia kasy przez bank krajowy określi Komisja Nadzoru Finansowego, wydając decyzję o przejęciu.

Niezgodna z zasadami subsydiarności, określoności norm prawnych oraz poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji jest kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do wydania decyzji o przejęciu przez bank krajowy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. Jak wyjaśnił wnioskodawca, o ile bowiem przejęcie kasy może być podyktowane koniecznością ochrony ważnego interesu społecznego, o tyle przejęcie wybranych składników jej majątku, przy pozostawieniu w kasie tych składników, na których przejęcie żaden podmiot się nie zdecydował, nie realizuje takiego celu. Przejęcie atrakcyjniejszych składników majątku kasy pogarsza jej sytuację majątkową. Komisja Nadzoru Finansowego ma całkowitą swobodę wskazania, które składniki majątkowe kasy zostaną przeznaczone do przejęcia; nie jest do tego potrzebna zgoda wierzycieli i członków kasy. Procedura decyzyjna Komisji Nadzoru Finansowego, oparta na swobodzie uznania, jest niezgodna także z art. 7 Konstytucji.

Ponadto zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 20 Konstytucji, ponieważ prywatny majątek spółdzielni (kas) jest rozdysponowywany w drodze arbitralnej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz banków,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni i banków, w wypadku których nie ma prawnych możliwości przejęcia ich wybranych składników majątkowych; „nie przewiduje się w żadnej sytuacji możliwości przejęcia banku przez spółdzielczą kasę oszczędnościowo-kredytową, ani przejęcia przez kasę wybranych składników majątkowych banku”,

c) art. 21 i art. 64 Konstytucji, ponieważ pozbawia członków kasy prawa do majątku kasy i wszelkich innych praw majątkowych wynikających ze stosunku członkostwa w spółdzielni, choć majątek spółdzielni stanowi ich prywatną własność – jest to odebranie praw majątkowych bez ekwiwalentu,

d) art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ godzi w istotę wolności zrzeszania się, „prowadząc do przekreślenia wybranej przez członków formy zrzeszenia”; przejęcie kasy przez bank prowadzi nieuchronnie do przekreślenia spółdzielczych praw członków.

4.18. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził art. 74c ust. 9, jest niezgodny z art. 2, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.

Jego zdaniem, ustawodawca bez uzasadnienia wprowadził odstępstwo od zasady, że sąd administracyjny, uznając skargę za zasadną, może uchylić decyzję administracyjną albo stwierdzić jej nieważność. W myśl zaskarżonego przepisu sąd administracyjny, w razie uznania za zasadną skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, może orzec tylko o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Podobnego rozwiązania nie przewidują procedury dotyczące banków i innych instytucji kredytowych, co należy traktować jako dyskryminację kas. Zaskarżony przepis narusza także konstytucyjne prawo do sądu oraz pozbawia zrzeszenie obywateli prawa do sądowej ochrony, w sytuacji gdy organ władzy publicznej wydał decyzję skutkującą ustaniem bytu prawnego zrzeszenia.

Uzupełniająco grupa posłów podniosła zarzut, że zaskarżony przepis został wprowadzony do ustawy w drodze poprawki Senatu, która nie spełniała warunków konstytucyjnych.

4.19. Wnioskodawca wywiódł, że art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim w ustawie o skok wprowadził art. 74t, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 64 Konstytucji. Przepis ten ogranicza zbywanie przez kasy wierzytelności z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom, co nie zostało w żaden sposób umotywowane przez ustawodawcę.

Wnioskodawca stwierdził ponadto, że zaskarżony przepis jest niezgodny z:

a) art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ wprowadzenie zakazu zbywania wierzytelności ogranicza swobodę działalności gospodarczej kas oraz zmniejsza bezpieczeństwo zgromadzonych w nich oszczędności,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kasy względem innych instytucji kredytowych, które mogą zbywać wierzytelności kredytowe,

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ odbiera kasie możliwość racjonalnego gospodarowania najistotniejszymi składnikami jej majątku, w tym zbywania tych składników.

4.20. Grupa senatorów uznała, że art. 4 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2013 r. – nowelizujący art. 5 ust. 2 ustawy o BFG – jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ „został skonstruowany sprzecznie z zasadą sprawiedliwości”. Przepis obejmuje zakaz łączenia stanowiska w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego i organach podmiotów, w których złożone depozyty są objęte gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Zakaz ten nie obejmuje jednak łączenia stanowiska w banku, spółdzielczej kasie lub Kasie Krajowej ze stanowiskiem w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, który jest wyłączony spod tego zakazu jako bank korzystający ze wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego w związku z przejęciem kasy lub jej wybranych składników majątkowych. Tymczasem to właśnie w tym wypadku ryzyko konfliktu interesu jest największe. Specjalne potraktowanie przez ustawodawcę banku, o którym mowa powyżej, narusza także art. 32 Konstytucji.

4.21. Grupa senatorów zaskarżyła art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., który wprowadził do ustawy o BFG art. 20g. Ich zdaniem, przepis ten jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji. Zaskarżony przepis przewiduje możliwość udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny (z tworzonego w nim funduszu kas) wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Fundusz kas jest tworzony, co do zasady, ze środków kas wnoszonych w postaci opłat rocznych (przewidziano też wyjątkową możliwość zasilania go dotacjami z Kasy Krajowej lub budżetu państwa). Możliwość udzielania z funduszu wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, a w szczególności bankowi, który nie przejmuje kasy jako całości, lecz jedynie wybrane składniki jej majątku, pozostawiając kasę w trudniejszym jeszcze położeniu niż przed przejęciem, „nie znajduje żadnego uzasadnienia”. Z tego powodu zaskarżona regulacja narusza zasadę subsydiarności, zasadę sprawiedliwości i zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa.

Możliwość udzielania z funduszu kas wsparcia bankowi, a więc podmiotowi sektora, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, zwłaszcza zaś bankowi, który przejmuje tylko wybrane składniki majątku kasy albo nabywa jej przedsiębiorstwo, nie ma żadnego uzasadnienia.

Ponadto art. 4 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 20g ustawy o BFG, jest niezgodny z:

a) art. 20 Konstytucji, ponieważ nie zawiera regulacji wiążącej udzielenie wsparcia podmiotowi przejmującemu wybrane składniki majątkowe kasy z rozmiarem obciążeń, jakie podmiot ten na siebie przyjmuje,

b) art. 32 Konstytucji, ponieważ w żadnym wypadku nie jest możliwe udzielenie z funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego wsparcia na rzecz SKOK, jest zaś możliwe udzielenie bankowi wsparcia ze środków funduszu SKOK (w tym w sytuacji gdy bank przejmuje tylko wybrane składniki majątkowe kasy),

c) art. 64 Konstytucji, ponieważ jest możliwe oddanie bankowi środków pochodzących z opłat wnoszonych przez kasy na fundusz kas, co powoduje uszczuplenie tego funduszu.

4.22. Wnioskodawca zauważył, że art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis zawiera definicję deponenta na potrzeby gwarantowania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny wypłaty środków w wypadku niewypłacalności kasy. Zarówno w stosunku do banków, jak i do kas, z grona deponentów będących beneficjentami gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zostały wyłączone osoby, które mają wpływ na zarządzanie ryzykiem w banku albo kasie, a w konsekwencji wpływ na zaistnienie niewypłacalności uruchamiającej wypłatę gwarancji. Specyfiką kas jest posiadanie przez nie placówek terenowych (oddziałów), które nie mają samodzielności decyzyjnej i organizacyjnej. Kierownicy i zastępcy kierowników oddziałów nie mają wpływu na zarządzanie ryzykiem w działalności kasy lub na zaistnienie niewypłacalności kasy. Z tego powodu niezasadne jest ich wyłączenie z kategorii deponentów korzystających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Dlatego zaskarżona regulacja jest sprzeczna z zasadą subsydiarności. Natomiast ze względu na nieuwzględnienie specyfiki organizacji i działalności kas przy stanowieniu tego przepisu jest on niezgodny także z zasadą poprawnej legislacji.

Ponadto wnioskodawca przedstawił zarzut niezgodności art. 4 pkt 16 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 38l pkt 1 ustawy o BFG, z:

a) art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas w stosunku do pozostałych członków kas i klientów banków,

b) art. 64 Konstytucji, ponieważ w nieuzasadniony sposób pozbawia kierowników i zastępców kierowników oddziałów kas praw majątkowych, wynikających z gwarancji Bankowego Funduszu Gwarancyjnego na wypadek niewypłacalności kasy.

4.23. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z zasadą niedziałania prawa wstecz wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zaskarżony przepis nakłada na kasy obowiązek dostosowania do wymogów nowej ustawy tzw. umów outsourcingowych, czyli umów o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośredniczenia w zawieraniu i zmianie umów o świadczenie przez kasy usług finansowych, zawartych pod rządami poprzednio obowiązującego prawa. Ustawodawca nałożył na kasy obowiązek zmiany umów, a więc czynności prawnych dwustronnych, co znaczy, z jednej strony, że zmianie ulegną też prawa i obowiązki kontrahenta kasy, który nawet nie jest adresatem zaskarżonego przepisu, z drugiej strony, że obowiązek nałożony na kasę w zaskarżonym przepisie nie może być przez nią wypełniony wyłącznie jej własnym działaniem.



Ponadto art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nie istnieje ważny interes społeczny, który wymagałby tak głębokiej ingerencji w wolność działalności gospodarczej kas; naruszona zostaje także zasada pacta sunt servanda. Z kolei wobec braku zgody kontrahenta na zmianę umowy kasa będzie narażona na straty mogące wynikać z kar umownych czy innego rodzaju odszkodowań. Z tego względu zaskarżone rozwiązanie narusza wyrażoną w art. 64 Konstytucji zasadę ochrony własności.

4.24. Zgodnie z art. 13 zdanie wprowadzające ustawy zmieniającej z 2013 r., podstawowe vacatio legis ustawy wynosi 14 dni. Zdaniem wnioskodawcy, jest to okres zdecydowanie zbyt krótki, aby adresaci nowych norm prawnych mogli dostosować się do zmienionego stanu prawnego.

4.25. W zarządzeniu z 31 lipca 2013 r. Wiceprezes Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie rozbieżności między petitum wniosku a jego uzasadnieniem.

W piśmie z 21 sierpnia 2013 r. wnioskodawca ustosunkował się do pisma Trybunału.

4.25.1. Wnioskodawca poinformował, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z 2013 r., w zakresie dotyczącym art. 9a ust. 4 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego do nakazania kasie rozwiązania lub zmiany umowy o powierzenie innemu przedsiębiorcy pośrednictwa w zawieraniu i zmianie umów o usługi finansowe zakłada niestabilność współpracy pomiędzy przedsiębiorcą, który podejmuje się pośrednictwa na rzecz kasy, a kasą. Przekłada się to bezpośrednio na naruszenie przysługującego kasie prawa własności – kasa jest narażona na utratę korzyści wynikających dla niej z zawartej umowy agencyjnej (w razie nakazania jej rozwiązania lub zmiany przez Komisję Nadzoru Finansowego). Ponadto kasa może być narażona na obowiązek zapłaty kar umownych lub innego rodzaju odszkodowań należnych przedsiębiorcy podejmującemu się pośrednictwa w związku z przedterminowym rozwiązaniem lub jednostronną zmianą umowy.

4.25.2. Według grupy posłów, art. 1 pkt 15 ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 38 ust. 4 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż dyskryminuje Kasę Krajową względem banków oraz banków zrzeszających banki spółdzielcze, które także inwestują środki przechowywanych rezerw, jak również innych podmiotów ustawowo uprawnionych do udzielania kredytu.



4.25.3. W ocenie wnioskodawcy, art. 1 pkt 39 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r., dotyczący art. 73 ust. 8 ustawy o skok, jest niezgodny z art. 64 Konstytucji, ponieważ przez zniesienie ustawowego ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego ustanawianego w kasie oraz konieczność opiniowania tego wynagrodzenia przez Kasę Krajową tworzy się możliwość określenia przez Komisję Nadzoru Finansowego wynagrodzenia zarządcy na takim poziomie, który będzie stanowił nadmierne obciążenie majątku kasy, w której ustanowiono zarządcę.

4.25.4. Zdaniem wnioskodawcy, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, ponieważ nakłada na kasy obowiązek dostosowania zawartych pod rządami ustawy dawnej umów outsourcingowych do przepisów nowej ustawy; rozwiązanie „wydaje się (...) zbędne wobec szerokiego zakresu uprawnień nadzoru publicznego nad kasami, który jest całkowicie wystarczający dla zapewnienia zgodnego z prawem i bezpiecznego działania kas”.

4.25.5. Grupa posłów określiła prawidłowy zakres zaskarżenia w punkcie p petitum wniosku, który powinien brzmieć: „przepis art. 1 pkt 42 ustawy z 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw w zakresie w jakim w ustawie z 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wprowadza przepis art. 74c, w zakresie w jakim przepisy art. 74c przewidują możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy (ust. 3, 4, 5, 6, 9, 10, 11, 12, 13, 14) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 21, z art. 32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz w zakresie w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy (ust. 12) jest niezgodny z art. 2, z art. 7, z art. 20, z art. 32, z art. 64, z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3, a także w zakresie w jakim w przypadku przejęcia kasy lub przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank spółdzielczy przepisy art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających stosuje się odpowiednio (ust. 13), jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP”.



5. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 3 lipca 2013 r. oraz 20 września 2013 r. wnioski grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. zostały przekazane do łącznego rozpoznania pod wspólną sygnaturą akt K 41/12, ze względu na tożsamość przedmiotową.



6. W piśmie procesowym z 24 października 2014 r. Marszałek Sejmu przedłożył wyjaśnienia w sprawie wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

6.1. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania wobec licznej grupy przepisów ze względu na nieprawidłowo skonstruowane zaskarżenie lub wady formalne pism procesowych.

6.1.1. Przede wszystkim Marszałek Sejmu odnotował, że należy umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim wnioskodawcy cofnęli zarzuty. Dotyczyło to: art. 12 ust. 4, art. 17, art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 4, art. 38 ust. 2, art. 69 ust. 9, art. 76, art. 78, art. 79 i art. 80 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 44 ust. 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 64 ust. 3 ustawy o skok z art. 93 Konstytucji.

6.1.2. Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawcy wskazali jako wzorzec kontroli art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji tylko prima facie, w istocie chodziło im bowiem o kontrolę zaskarżonych przepisów z postanowieniami dyrektywy bankowej. Ocena zgodności ustaw z prawem pochodnym Unii Europejskiej leży jednak poza kognicją Trybunału – postępowanie w tym zakresie powinno zatem zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

6.1.3. Marszałek Sejmu stwierdził, że we wniosku grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. jako przedmiot kontroli nietrafnie zostały wskazane przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r., ponieważ wnioskodawcy w rzeczywistości zakwestionowali treść przepisów ustawy znowelizowanej (podstawowej), ukształtowanych w wyniku uchwalenia i wejścia w życie ustawy nowelizującej. Dlatego, zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, Marszałek Sejmu uznał, że „rzeczywistym przedmiotem badania (...) będą artykuły ustaw podstawowych (nowelizowanych) w brzmieniu nadanym przez ustawę nowelizującą”, czyli: art. 9a ust. 4, art. 38 ust. 4, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a oraz ust. 7, art. 55 ust. 1a, art. 63 ust. 2b i 3, art. 71a, art. 72b, art. 73 ust. 1-3 i 8, art. 74t ustawy o skok oraz art. 5 ust. 2, art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, art. 20j oraz art. 38l pkt 1 w zakresie, w jakim w ustawie o BFG wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców.

Podobnie, Marszałek Sejmu przyjął, że analizie konstytucyjnej powinny zostać poddane przepisy ustaw szczegółowych, których treść została ukształtowana przez ustawę zmieniającą z 2013 r. (tj. art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d, art. 12 ust. 2, art. 38, art. 40 oraz art. 41 ustawy o NBP; art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f.).

6.1.4. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów zaskarżyła zgodność z Konstytucją art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok (tj. regulację nadającą nowe brzmienie art. 2 u.n.r.f.). Jednakże art. 2 u.n.r.f., od momentu jego modyfikacji przez art. 85 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r., został dwukrotnie zmieniony (zob. art. 1 pkt 7 ustawy zmieniającej z 2013 r. oraz art. 1 ustawy z dnia 23 października 2013 r. o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 1567). Z tego względu, według Marszałka Sejmu, w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 2 u.n.r.f. (art. 85 pkt 2 ustawy o skok z 2009 r.), w brzmieniu obowiązującym do 7 października 2013 r., postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

6.1.5. Marszałek Sejmu wyraził pogląd, że we wnioskach z 15 oraz 23 lipca 2013 r. grupa senatorów i grupa posłów przedstawiły uzasadnienie niezgodności z art. 2 (z zasadami subsydiarności, zaufania do państwa i prawa oraz poprawnej legislacji), art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji jedynie wobec art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. Natomiast zarzut niezgodności z art. 32 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji grupa posłów we wniosku z 27 lipca 2012 r. postawiła tylko względem art. 71 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. Ponadto grupa posłów we wniosku z 27 lipca 2012 r. zakwestionowała konstytucyjność art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. zarzut ten opiera się jednak „na nieporozumieniu”. Jak wyjaśnił Marszałek Sejmu: „Artykuł 71 ust. 4 u.s.k.o.k. nie zawiera punktów, a przedstawione uzasadnienie nie odnosi się do tego przepisu (...). Wobec powyższego, przedmiotem badania zostanie uczyniony art. 71 ust. 1 i ust. 2 u.s.k.o.k. w aktualnym brzmieniu, a postępowanie w zakresie dotyczącym oceny art. 71 ust. 4 u.s.k.o.k powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku”.

6.1.6. Wniosek o umorzenie postępowania Marszałek Sejmu złożył również w stosunku do art. 74c ust. 3, 5, 6, 10 i 14 ustawy o skok, które zostały zakwestionowane we wnioskach grupy posłów z 23 lipca 2013 r. oraz grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. W jego przekonaniu, wnioskodawcy nie przedstawili dostatecznego uzasadnienia niezgodności z Konstytucją wspomnianych przepisów. Podobne zastrzeżenie pojawiło się wobec naruszenia art. 93 Konstytucji przez art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 1 „w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r. i art. 62 ust. 1” ustawy o skok, a także niezgodności art. 55 ust. 1a ustawy o skok z art. 32 Konstytucji – w opinii Marszałka Sejmu wnioskodawcy nie przedstawili argumentacji konstytucyjnej w tym zakresie.

6.1.7. Odrębnie Marszałek Sejmu odniósł się do możliwości oceny konstytucyjności: art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej z 2013 r., którego jedyną treścią normatywną było uchylenie art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który derogował art. 74 ustawy o skok z 2009 r., oraz art. 81 pkt 5 lit. b ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu: „w art. 81 w ust. 2 [u.r.] (…) uchyla się pkt 10”. Odwołując się do poglądów nauki prawa oraz orzecznictwa Trybunału, Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że ocenie powinno podlegać to, czy po wejściu w życie przepisów uchylających ustawy podstawowe (znowelizowane) „regulują wszystkie wymagane przez Konstytucję zagadnienia, czy też stanowią jedynie regulację częściową, a ich niekonstytucyjność mogłaby wynikać m.in. z braku (pominięcia), powstałego na skutek derogacji przepisu, określonej treści. (...) Zgodnie więc z zasadą falsa demonstratio non nocet, kontroli konstytucyjności powinien więc zostać poddany nie przepis derogujący – art. 1 pkt 39 lit. d ustawy nowelizującej [ustawy zmieniającej z 2013 r.], lecz art. 73 ust. 8 u.s.k.o.k. [ustawy o skok] w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny. Przedmiotem badania zostanie również uczyniony art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d u.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w przypadku określania w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych”.

6.1.8. Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w odniesieniu do art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., ponieważ „jedynym uzasadnieniem, jakie grupa posłów i grupa senatorów przedstawiła, jest niecelowość rozstrzygnięcia ustawodawcy” oraz postulaty de lege ferenda.

6.1.9. Część zaskarżonych przez wnioskodawców przepisów ustawy o skok z 2009 r. została uchylona lub zmieniona, ale przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r. dodały do ustawy o skok (obowiązującej) tożsamą albo zbliżoną do uchylonej regulację.

6.1.10. Wobec przepisów ustawy o skok z 2009 r. zakwestionowanych we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r., a następnie „zmodyfikowanych (art. 24 ust. 2, ust. 3 oraz ust. 6, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 71 ust. 1, art. 72 [zmienione brzmienie ust. 1, dodany ust. 1a, ust. 2-5 pozostały bez zmian], art. 73 ust. 1 u.s.k.o.k. [art. 73 ust. 1 został zaskarżony we wniosku z 27 lipca 2012 r., natomiast art. 73 ust. 1-3 został także zakwestionowany we wniosku grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz we wniosku grupy posłów z 23 lipca 2013 r.]) oraz przepisów uchylonych ustawą nowelizującą (art. 46 ust. 1 i ust. 2 u.s.k.o.k.), grupa posłów w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. (...) podtrzymała zarzuty wyrażone we wniosku z 27 lipca 2012 r.”. Tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, przedmiotem kontroli powinny być: art. 24 ust. 2, 3 i 6, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1 ustawy o skok w obowiązującym brzmieniu; poza zakresem zaskarżenia znalazł się natomiast art. 24 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który na podstawie art. 1 pkt 11 lit. e ustawy zmieniającej z 2013 r. w związku z art. 13 pkt 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. utracił moc obowiązującą z dniem 29 maja 2014 r.

6.1.11. Marszałek Sejmu uznał, że choć art. 46 ustawy o skok z 2009 r. formalnie utracił moc obowiązującą, to jednak nadal wywołuje skutki prawne. Na podstawie tego przepisu zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie składki na pokrycie kosztów działalności Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego (Dz. U. poz. 341), a także decyzje administracyjne Komisji Nadzoru Finansowego ustalające wysokość składki. Mimo że wspomniane rozporządzenie utraciło moc obowiązującą 1 stycznia 2014 r., a decyzje Komisji Nadzoru Finansowego ustalające wartość należnej jej za 2012 r. składki zostały wydane na podstawie § 9 tego rozporządzenia, art. 46 ustawy o skok z 2009 r., który nakłada na kasy obowiązek ponoszenia kosztów nadzoru – zdaniem Marszałka Sejmu – może być przedmiotem kontroli, ponieważ ukształtował obowiązki kas.

6.1.12. Marszałek Sejmu stwierdził, że przepisy przejściowe i dostosowujące ustawy zmieniającej z 2013 r. (art. 86-91) „ekspirowały”, co znaczy, że postępowanie w ich sprawie powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Terminy, w jakich przepisy te miały wywrzeć skutki prawne, minęły; ich zakres zastosowania został „skonsumowany” (wyczerpał się wraz z realizacją celu przepisów).

6.1.13. Z kolei art. 88 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje, że przepisy u.r. zostaną po raz pierwszy zastosowane do sprawozdań finansowych kas za rok obrotowy rozpoczynający się w 2010 r. (wniosek grupy posłów z 27 lipca 2012 r.), był nowelizowany jeszcze w okresie vacatio legis (zob. art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 października 2012 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, Dz. U. poz. 1166). „Uznać zatem należy, że podniesione zarzuty odnoszą się do art. 88 u.s.k.o.k. [ustawy o skok z 2009 r.] w pierwotnym brzmieniu, który nigdy nie wszedł w życie”. Biorąc powyższe pod uwagę, Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie ze względu na utratę mocy obowiązującej przepisu, ewentualnie – ze względu na zbędność wydania wyroku.

6.1.14. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że zarzut niezgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji dotyczy nieobowiązującego już przepisu, który został zmieniony jeszcze przed wejściem w życie (w okresie vacatio legis). W związku z tym postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r., w brzmieniu obowiązującym do 25 października 2012 r., z art. 2 Konstytucji powinno zostać umorzone ze względu na zbędność wydania wyroku.

6.1.15. We wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. jako przedmiot kontroli został wskazany art. 1 pkt 22 ustawy zmieniającej z 2013 r. (dotyczący art. 55 ustawy o skok). Wnioskodawcy nie uzasadnili jednak zarzutu niekonstytucyjności, co znaczy – według Marszałka Sejmu – że postępowanie powinno zostać w tym zakresie umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.

6.2. W przekonaniu Marszałka Sejmu art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok oraz art. 41 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. zostały uchwalone nieprawidłowo, bez zachowania wymogów procedury ustawodawczej.

6.2.1. W stosunku do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. został postawiony zarzut niezgodności z art. 122 ust. 4 Konstytucji, ponieważ ustawodawca nieprawidłowo wykonał, wydany w trybie kontroli prewencyjnej, wyrok Trybunału o sygn. Kp 10/09. W ocenie Marszałka Sejmu, z tego, że sąd konstytucyjny stwierdza niezgodność ustawy w określonych granicach, nie wynika, że Sejm – poruszając się w owych granicach i przestrzegając Konstytucji – traci kompetencję do samodzielnego i oryginalnego sanowania niezgodności przez proponowanie rozwiązania alternatywnego albo wręcz przez wycofanie się ze swej wcześniejszej decyzji legislacyjnej. Zwykle jest też tak, że środków i koncepcji osiągnięcia danego celu prawodawczego jest kilka i mają one charakter opcjonalny. Wybór jednego z nich leży w gestii władzy ustawodawczej, która w tym zakresie ponosi polityczną odpowiedzialność za ewentualne błędy merytoryczne i negatywne społeczne konsekwencje nowelizacji. Wyrażone w uzasadnieniu wyroku preferencje Trybunału co do pożądanego kierunku zmian ustawy są niewiążącą prawnie opinią, wypowiedzianą poza jego podstawową jurysdykcją. Uzasadnienie wyroku Trybunału nie ma mocy powszechnie obowiązującej i nie odnoszą się do niego przymioty powagi rzeczy osądzonej czy ostateczności (nie sposób również uwagom Trybunału o skutkach swego orzeczenia przypisać waloru – spornego samego w sobie – tzw. ratio decidendi).

Usunięcie niezgodności stwierdzonej przez Trybunał w wyroku o sygn. Kp 10/09 nastąpiło na skutek wyznaczenia okresu, w którym przepis przejściowy będzie miał zastosowanie, przez użycie sformułowania „24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy [ustawy o skok z 2009 r.]”. Po zmianie zakwestionowany przepis nie mógł być już retroaktywnie stosowany i nie stanowił normy pustej. Ponadto art. 91 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. utrzymał w okresie przejściowym możliwość finansowania roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych w wypadku jej upadłości, a zatem już na mocy tego przepisu można było stwierdzić, że istniał obligatoryjny system gwarantowania depozytów członków kas. W związku z powyższym Marszałek Sejmu wywiódł, że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 122 ust. 4 Konstytucji.

6.2.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w części, w jakiej dodał art. 74c ust. 9 ustawy o skok, Marszałek Sejmu stwierdził, że konstytucyjnie dopuszczalny zakres poprawki Senatu nie został przekroczony.

Celem ustawy zmieniającej z 2013 r. było wprowadzenie specjalnych regulacji prawnych zmierzających do zwiększenia stabilności kas przez stworzenie przepisów w zakresie procesów restrukturyzacyjnych w kasach oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach SKOK lub należnych z tytułu wierzytelności oraz zasad gromadzenia i wykorzystywania informacji o kasach (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk nr 695/VII kadencja Sejmu). Z uwagi na cel regulacji, jej zakres był zatem szeroki. Tymczasem z orzecznictwa Trybunału wynika, że poprawki senackie mogą przewidywać nawet rozwiązania alternatywne, których kierunek jest przeciwstawny w stosunku do treści przyjętej przez Sejm. Konkludując, Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że poprawka, która nadała treść art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r., nie wykroczyła poza materię nowelizacji ustawy o skok, a przez to jest zgodna z art. 121 ust. 2 w związku z art. 118 ust. 1 oraz art. 119 ust. 1 Konstytucji (wzorce kontroli zostały skorygowane przez Marszałka Sejmu na podstawie zasady falsa demonstratio non nocet).

6.3. Zdaniem Marszałka Sejmu, zarzuty wnioskodawców, że art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 63 ust. 2b i 3, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13, art. 74t ustawy o skok, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP, art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f., art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, art. 20j, art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów i ich zastępców, art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w wypadku określania w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. – są nietrafne, a zaskarżone przepisy nie naruszają zasady minimalizacji ingerencji prawotwórczej (zasady subsydiarności) wywodzonej z art. 2 Konstytucji oraz zasady pomocniczości wyrażonej we wstępie do Konstytucji.

Marszałek Sejmu podkreślił, że ingerencja ustawodawcy w system SKOK przez objęcie kas i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej państwowym nadzorem Komisji Nadzoru Finansowego, ustawowe ukształtowanie elementów ich organizacji oraz procesów restrukturyzacyjnych była podyktowana ważnymi względami konstytucyjnymi oraz była potrzebna i uzasadniona. Twierdzenie, że przed wejściem w życie ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. system SKOK działał prawidłowo i nie wymagał zmian, Marszałek Sejmu uznał za kontrfaktyczne.

Impulsem dla nowego ukształtowania systemu SKOK był wzrost jego aktywów oraz zakresu działalności kas. Na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o skok z 1995 r.) niemożliwe było ustalenie w drodze regulacji o charakterze powszechnie obowiązującym współczynników bezpieczeństwa i wprowadzenie jasnych zasad polityki kredytowo-lokacyjnej, koniecznych dla tak rozbudowanego systemu SKOK.

Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie nadzoru państwowego i zmian w organizacji wewnętrznej SKOK z uwagi na ocenę zagrożeń bezpieczeństwa powierzonych kasom środków pieniężnych przez członków kas. Nadzór przekazany Komisji Nadzoru Finansowego miał więc na celu zwiększenie stabilności kas przez uregulowanie procesów restrukturyzacyjnych oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów. Postulat objęcia działalności SKOK nadzorem państwowym był wysuwany również w literaturze prawniczej oraz soft law modelowego prawa unii kredytowych (Model Law for Credit Unions) opracowanego przez Światową Radę Związków Kredytowych. Jak stwierdził Marszałek Sejmu, „działalność bankowa, niezależnie od tego, przez jaki podmiot jest prowadzona, powinna zostać objęta państwowym nadzorem bankowym (finansowym)”. Konstytucyjnym uzasadnieniem działań legislacyjnych była w tym wypadku zasada dobra wspólnego.

6.4. Odnosząc się do zarzutu retroaktywności, Marszałek Sejmu ocenił, że art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 43, art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji. Ustawa o skok określa zasady tworzenia, organizacji i działalności SKOK, w tym poddaje ich działalność nadzorowi państwowemu; jej przepisy regulują sytuacje pro futuro. Zgodnie z art. 93 ustawy o skok z 2009 r., ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (niektóre przepisy weszły w życie w terminie późniejszym), zaś art. 86-91 ustawy o skok są przepisami przejściowymi, dostosowującymi system SKOK do nowych warunków jego funkcjonowania i rozkładają ten proces w czasie. Wszystkie przepisy ustawy o skok znajdują zastosowanie dopiero od momentu ich wejścia w życie; nie odnoszą się do stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych przed datą wejścia w życie ustawy.

6.5. Wnioskodawcy ponieśli także zarzut zbyt krótkich okresów vacatio legis ustawy o skok z 2009 r. oraz ustawy zmieniającej z 2013 r.



Marszałek Sejmu wyjaśnił, że wprowadzony przez art. 93 ustawy o skok z 2009 r. okres vacatio legis jest dłuższy (3 miesiące) od standardowego (14 dni). Ponadto niektóre przepisy weszły w życie po 9 lub 18 miesiącach od ogłoszenia ustawy. Sama ustawa o skok z 2009 r. została uchwalona 5 listopada 2009 r., a ogłoszona 26 lipca 2012 r. Wydłużenie okresu pomiędzy uchwaleniem ustawy a jej ogłoszeniem spowodowane było złożeniem wniosku do TK w trybie kontroli prewencyjnej.

Z kolei ustawa zmieniająca z 2013 r. co do zasady weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. 12 czerwca 2013 r. (niektóre przepisy miały dłuższy okres spoczywania). Przepisy dostosowujące ustawy zmieniającej z 2013 r. (art. 8-12) gwarantowały jednak niezbędny czas, mierzony od dnia wejścia w życie ustawy, na dostosowanie do nowych wymogów przewidzianych dla podmiotów tworzących system SKOK. Na przykład w ciągu 12 miesięcy od 12 czerwca 2013 r. kasy miały dostosować swoją działalność w zakresie powierzania przedsiębiorcy (zagranicznemu) wykonywanie czynności kas do wymogów ustawowych.

W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, okres vacatio legis był odpowiedni i należało uznać, że art. 93 ustawy o skok z 2009 r. i art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 2 Konstytucji.

6.6. Marszałek Sejmu nie podzielił zarzutu wnioskodawców, że art. 7 ust. 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6, art. 93, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 37 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 57 ust. 1, art. 58, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1-3, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 8, 9, 12 i 13 oraz art. 93 ustawy o skok, a także art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim wyłącza z definicji deponenta osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kasy i ich zastępców, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP – są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji.

6.6.1. Wnioskodawcy postawili zarzut dowolności określania przez organ nadzoru zakresu okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej oraz ustanowienia „otwartego” katalogu środków nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego. W ocenie Marszałka Sejmu, w wypadku jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych organy nadzoru państwowego są obowiązane do poszukiwania takiej wykładni przepisów, która będzie zgodna z Konstytucją. „W demokratycznym państwie prawnym nie można ponadto zakładać a priori, że organy administracji rządowej oraz sądy będą nadużywały swoich uprawnień; wręcz odwrotnie, w demokratycznym i opartym na wolności państwie należy założyć, iż ingerencje w prawa i wolności będą dokonywane w legalny, konstytucyjny sposób (...)”. Ponadto to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zaskarżone przepisy naruszają Konstytucję, samo odnotowanie zagrożenia nie wzrusza domniemania konstytucyjności ustawy.

6.6.2. Według Marszałka Sejmu, przesłanki odmowy wydania zezwolenia na utworzenie kasy przez Komisję Nadzoru Finansowego, określone w art. 7 ust. 5 ustawy o skok z 2009 r., są dostatecznie precyzyjne. Pierwszą przesłanką jest niespełnienie wymagań obowiązujących przy tworzeniu kasy. Ustawodawca nie doprecyzował tego pojęcia. Wykładnia systemowa nakazuje jednak przyjąć, że chodzi o wymagania materialne, a nie formalne (np. przyszli członkowie nie są połączeni więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym); braki formalne mogą zostać usunięte w innym trybie (np. niezałączenie statutu kasy).

Druga przesłanka dotyczy sytuacji, gdy zamierzona działalność kasy naruszałaby przepisy prawa albo nie gwarantowałaby bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Ustalenie przez organ nadzoru, że działalność będzie naruszać przepisy prawa wymaga stwierdzenia niezgodności pomiędzy regulacjami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce a zamierzoną działalnością. Ocenie podlegają zatem nie tylko regulacje nakładające na kasę obowiązki wynikające z ustawy o skok, ale wszystkie przepisy prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji, a także akty prawne organizacji międzynarodowych (przede wszystkim rozporządzenia odpowiednich instytucji Unii Europejskiej). Ze względu na to, że zezwolenie na utworzenie kasy stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności, przesłanki odmowy muszą być interpretowane wąsko. Komisja Nadzoru Finansowego jest również obowiązana do odmowy wydania zezwolenia na utworzenie kasy, gdy zamierzona działalność nie gwarantuje bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków. Przesłanka ta ma szerszy zakres przedmiotowy niż „niezgodność z przepisami prawa”, choć każda niezgodna z prawem działalność kasy pociąga za sobą brak gwarancji bezpieczeństwa gromadzonych środków. Ustawodawca założył jednak, że istnieją sytuacje, w których zamierzona działalność będzie legalna, lecz nie będzie gwarantować bezpieczeństwa. Przesłanka ta odnosi się w szczególności do ekonomicznej oceny przedstawionych przez założycieli planów inwestycyjnych, finansowych, silnych i słabych stron przedsięwzięcia, szans i zagrożeń.

Ze względu na stopień skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych, konieczne jest stosowanie w ustawie pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie jego funkcji. Co więcej, zdaniem Marszałka Sejmu, zapewnienie Komisji Nadzoru Finansowego „swobody uznania” jest zasadne.

6.6.3. Artykuł 7 ustawy o skok z 2009 r. ustanawia wymóg uzyskania zezwolenia na utworzenie kas, ustala procedurę jego uzyskania i treść zezwolenia. Artykuł 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego do określenia wzoru wniosku o zezwolenie, po zaopiniowaniu przez Kasę Krajową. Zakres wymaganych informacji, które muszą przedstawić założyciele, wynika z przepisów ustawy o skok. Marszałek Sejmu podkreślił, że wzór wniosku ma charakter pomocniczy i „techniczny” (wniosek można złożyć również w innej formie pisemnej), a organ nadzoru jest związany przepisami ustawy o skok i może oczekiwać przekazania wyłącznie tych informacji i dokumentów, do których jest upoważniony prawnie.

Ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, Komisja Nadzoru Finansowego nie wkracza arbitralnie (dowolnie) w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku służy zwiększeniu szybkości i efektywności załatwiania sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom (założycielom kasy) kontakt z organem nadzoru i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia.

6.6.4. Zgodnie z art. 7 ust. 4 i 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 3, art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., Komisja Nadzoru Finansowego jest upoważniona do podejmowania władczych rozstrzygnięć wobec kas lub Kasy Krajowej – akceptacji zmian statutu, zgody na powołanie prezesa zarządu kasy, członków zarządu Kasy Krajowej, zlecenia podjęcia określonych działań kasie i Kasie Krajowej, środków nadzorczych. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że przepisy te są zgodne z konstytucyjną zasadą określoności prawa.

Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór finansowy może być wykonywany tylko w zakresie, w formach i na zasadach uregulowanych przepisami prawa. Gdy podmiotami nadzorowanymi są osoby trzecie, ingerencja nadzorcza może zostać dokonana jedynie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W związku z posłużeniem się przez ustawodawcę przykładowym (a nie enumeratywnym) katalogiem narzędzi nadzoru nie można twierdzić, że nadzór ten może być realizowany w dowolnej formie, a upoważnienie ma charakter blankietowy. Niejednoznacznie zredagowane przepisy regulujące nadzór muszą zostać zinterpretowane za pomocą metody (techniki) wykładni w zgodzie z Konstytucją. Dopiero trwała wadliwa praktyka, polegająca np. na uzurpowaniu sobie przez organ nadzoru instrumentów i procedur nadzoru nieznajdujących wyraźnego ustawowego umocowania, mogłaby zaktualizować konieczność doprecyzowania (uściślenia) zakwestionowanych przepisów, czego nie można zakładać, a co w przyszłości może być również przedmiotem odrębnego postępowania przed Trybunałem. Podejmowane w toku nadzoru nad przestrzeganiem przepisów ustawy o skok z 2009 r. działania Komisji Nadzoru Finansowego przybierają ostatecznie postać decyzji administracyjnej (art. 21 ust. 3, art. 51 ust. 4, art. 71 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.), co umożliwia skorzystanie przez podmioty nadzorowane ze środków prawnych, takich jak wystąpienie o powtórne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego. Środki nadzoru są zatem kontrolowane sądownie.

Dlatego, podsumował Marszałek Sejmu, użyte w zakwestionowanym art. 71 ustawy o skok z 2009 r. wyrażenie „w szczególności” musi być odczytane jako dopuszczające wykonywanie nadzoru także za pomocą innych niż wyliczone w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. instrumentów, środków i procedur, jednak tylko takich, które znajdują odzwierciedlenie w kompetencjach powierzonych organowi nadzoru. Ze względu na stopień skomplikowania materii, jaką są mechanizmy działania rynków finansowych, konieczne jest użycie pojęć ogólnych, które umożliwią organowi nadzoru efektywne wykonywanie swojej funkcji.

Marszałek Sejmu nie uznał także zarzutów braku określoności art. 7 ust. 4, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. Stwierdził, że są one dostatecznie precyzyjne i nie zagrażają rozchwianiu praktyki ich stosowania; zarzuty wnioskodawcy są w całości nietrafne.

6.6.5. W odniesieniu do art. 9 ustawy o skok z 2009 r. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że przepis ten musi być poddawany rygorystycznej wykładni i jest podstawą prawną żądania tylko informacji i dokumentów koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której przedmiotem będzie wydanie zezwolenia lub zgody wymaganej przez ustawę o skok albo odmowa ich wydania. Tak interpretowany przepis spełnia standard konstytucyjny.

6.6.6. Wnioskodawcy zarzucili, że art. 9a ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. jest dysfunkcjonalny. Marszałek Sejmu uznał, że pojęcie „nakazuje kasie, w drodze decyzji, zmianę albo rozwiązanie umowy” musi być rozumiane jako żądanie przedsięwzięcia stosownych czynności przez kasę, które doprowadzą do stanu zgodnego z wymogami stawianymi przez organ nadzoru. Efektywność nadzoru wymaga, aby Komisja Nadzoru Finansowego już w żądaniu określiła (w osnowie, a nie uzasadnieniu decyzji administracyjnej), które z postanowień umowy muszą ulec zmianie i na czym ma ona polegać. Na kasie ciąży obowiązek podjęcia stosownych czynności, które mają doprowadzić do zmiany wiążącego ją statusu prawnego (kontraktowego). Gdy organ nadzoru żąda rozwiązania danej umowy o outsourcing, kasa także musi podjąć działania zmierzające do tego celu.

6.6.7. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., kasy były zobowiązane do wnoszenia do Kasy Krajowej rocznej składki. Składka była przeznaczona na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej i nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego. Jej wysokość ustalał Minister Finansów, jednak nie mogła być wyższa niż 0,024% aktywów kasy. Wnioskodawca zarzucił, że art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest wewnętrznie sprzeczny i dysfunkcjonalny. Marszałek Sejmu replikował, że nadzór nad rynkiem finansowym jest zadaniem państwa. Ponoszenie kosztów nadzoru przez podmioty nadzorowane stanowi mechanizm przyjęty we wszystkich sektorach rynku finansowego (por. np. art. 19 u.n.r.f.). Ustawodawca wyznaczył identyczną jak dla SKOK maksymalną wysokość wpłat na pokrycie kosztów nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad bankami. Na kasy został nałożony obowiązek wykonalny i spełniający ważne cele publiczne.

6.6.8. Zaskarżony art. 51 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. wprowadził wymóg posiadania przez trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym prezesa, wykształcenia i doświadczenia zawodowego niezbędnego do kierowania instytucją finansową. Niespełnienie tej przesłanki powodowało, że organ nadzoru musiał odmówić wyrażenia zgody na powołanie kandydata na członka zarządu. Z kolei zarząd Kasy Krajowej mógł składać się z trzech, czterech albo pięciu osób, w tym – niezależnie od tego, jaka liczba członków zarządu została ustanowiona w statucie – trzech z nich musiało uzyskać zgodę organu nadzoru na pełnienie swojej funkcji. Marszałek Sejmu uznał, że zarzuty są bezpodstawne; przepisy nie nastręczają żadnych kłopotów wykładniczych, a ich ratio jest oczywiste z punktu widzenia dbałości o bezpieczeństwo finansowe kas.

6.6.9. Marszałek Sejmu nie zgodził się ze stwierdzeniem, że art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza zasadę prawidłowej legislacji, ponieważ „nadmiernie zawęża (...) katalog pozycji, które mogą być zaliczone do funduszy własnych kasy”. W opinii Marszałka Sejmu, przepis ten nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i nie jest dysfunkcjonalny – zawiera wyczerpujące wyliczenie pozycji bilansowych, które mogą stanowić składniki funduszy własnych kasy. Podobnie Marszałek Sejmu jest zdania, że zgodne z Konstytucją są art. 25 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. – wnioskodawca zarzucał, że przepisy są wewnętrznie sprzeczne i niezgodne z prawem spółdzielczym.

6.6.10. Wnioskodawca zakwestionował art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r., które dotyczyły ustalenia współczynnika wypłacalności kas na poziomie 5%. Marszałek Sejmu wywiódł, że decyzja o wysokości współczynnika wypłacalności kas leży w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, za którą ponosi polityczną odpowiedzialność. Ratio legis było zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach środków pieniężnych; współczynnik jest niższy niż ten, który są zobowiązane utrzymać banki (8%). Notabene także Kasa Krajowa zalecała kasom utrzymywanie 5% wskaźnika kapitałowego (wypłacalności) w sytuacji, gdy kasa udzielała kredytów gospodarczych.

Kasy miały 18 miesięcy na dostosowanie współczynnika wypłacalności do poziomu wymaganego ustawowo, co było okresem dostatecznym. Marszałek Sejmu odnotował również, że wnioskodawca nie sprecyzował, jakie konkretnie przepisy u.r. zostały naruszone przez przepisy ustawy o skok z 2009 r. Niemniej zarzut niezgodności ustawy o skok z 2009 r. z przepisami u.r. w istocie jest wnioskiem o poziomą kontrolę prawa, do której Trybunał nie jest uprawniony. Kwestię sprzeczności pomiędzy aktami tej samej rangi regulują właściwe danej gałęzi prawa normy kolizyjne.

6.6.11. W przekonaniu Marszałka Sejmu, zarzuty wobec art. 10 ustawy o skok z 2009 r., który stanowił m.in., że między osobami tworzącymi kasę powinny występować więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, są bezpodstawne. Istnienie więzi między członkami credit unions jest ich cechą charakterystyczną; jest również czynnikiem ograniczającym ryzyko kredytowe.

6.6.12. Marszałek Sejmu wyjaśnił znaczenie art. 12 ust. 3, art. 19 oraz art. 22 ustawy o skok z 2009 r., dowodząc, że nie są dysfunkcjonalne i niedookreślone; ustawowa ingerencja w wewnętrzną organizację kasy, w tym nakaz wykonywania funkcji w organach kas bezpłatnie (z wyjątkiem funkcji członka zarządu), jest niezbędna ze względu na przedmiot jej działalności. Regulacja zawarta w art. 19 ustawy o skok odpowiada art. 11 ustawy o skok z 1995 r., który także przewidywał społeczne wykonywanie funkcji członków organów kas (z tym że statut mógł przewidywać wynagradzanie członków zarządu), a art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., ograniczający liczbę komisji kredytowych kas (organów opiniodawczych działających w kasach), ma tożsame brzmienie z art. 13 ustawy o skok z 1995 r., który nie budził zastrzeżeń konstytucyjnych.

6.6.13. Wnioskodawca zaskarżył przepisy ustanawiające normy ostrożnościowe, które mają znaczenie dla bezpieczeństwa środków powierzonych instytucjom parabankowym. Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34 i art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są dostatecznie precyzyjne, a ich funkcją jest m.in. przeciwdziałanie, niebezpiecznej dla bezpieczeństwa depozytów i stabilności finansowej kas, koncentracji pożyczek i kredytów udzielonych członkom organów kasy oraz ustanowienie reguł właściwego zabezpieczania kredytów.

6.6.14. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., które zakazują Kasie Krajowej prowadzenia działalności innej niż działalność określona w ustawie o skok lub ustawach odrębnych oraz nakazują jej prowadzenie wyłącznie na rzecz swoich członków, nie są ani dysfunkcjonalne, ani wewnętrznie sprzeczne. Kasa Krajowa nie może prowadzić dowolnej działalności, ale tylko tę, która została przewidziana w ustawie. Kasa Krajowa, w której obligatoryjnie zrzeszają się wszystkie kasy, jest podmiotem prowadzącym działalność służebną wobec kas.

6.6.15. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., funduszami własnymi Kasy Krajowej jest fundusz udziałowy i fundusz zasobowy. Ten pierwszy powstaje z wpłat udziałów członkowskich, ten drugi z wpłat wpisowego wnoszonego przez członków. Przepis nie wymienia funduszu stabilizacyjnego jako funduszu własnego Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu nadmienił, że „[n]ie jest jasny charakter zarzutu wnioskodawcy”, w szczególności, czy wnioskodawca stawia zarzut pominięcia ustawodawczego, czy dąży do uchylenia całego zaskarżonego przepisu.

Co do zasady, fundusz stabilizacyjny jest specjalnym, wyodrębnionym w Kasie Krajowej funduszem o charakterze celowym. Nie został zaliczony do funduszy własnych Kasy Krajowej, a jego charakter jest „specyficzny”; służy zapewnieniu stabilności finansowej systemu SKOK (Kasa Krajowa nie ma swobody dysponowania jego środkami). Zdaniem Marszałka Sejmu, do oceny „czy została naruszona regulacja konstytucyjna, nie jest relewantny fakt, czy fundusz stabilizacyjny został zaliczony do funduszy własnych Kasy Krajowej, lecz czy została, ponad standard konstytucyjny, ograniczona możność jego rozporządzaniem”. Tymczasem możliwy sposób rozporządzania (inwestowania) środków funduszu stabilizacyjnego nie uległ zmianie; fundusz stabilizacyjny, jak i sama Kasa Krajowa odgrywają poza tym rolę „służebną” wobec kas.

Majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Nawet gdyby przyjąć, że decyzją ustawodawcy fundusz stabilizacyjny zmienił kwalifikację prawną z funduszu własnego i celowego na obcy dla Kasy Krajowej (verba legis „wyodrębniony w Kasie Krajowej”), to z punktu widzenia członków Kasy Krajowej, którzy tworzą fundusz stabilizacyjny, zakwestionowany przepis nie dokonał zmiany. Fundusz stabilizacyjny nadal pozostaje własnością członków Kasy Krajowej. Nie można więc zasadnie twierdzić, że dochodzi do wywłaszczenia Kasy Krajowej, a przyjęte rozwiązanie legislacyjne jest irracjonalne.

6.6.16. Wnioskodawca postawił zarzut niezgodności art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., który stanowił, że ze środków funduszu stabilizacyjnego nie mogą być pokrywane straty bilansowe Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że pokrywanie straty bilansowej z bieżącej nadwyżki bilansowej jest niedopuszczalne, albowiem ta przy zaistnieniu straty co do zasady nie wystąpi (nadwyżka musi powiększyć fundusz stabilizacyjny). Jako źródło pokrycia straty ustawodawca wskazał nadwyżki przyszłych okresów, jako najbliższe w czasie dostępne nadwyżki bilansowe. Ratio legis tej regulacji to dążenie do jak najszybszego rozliczenia odnotowanej straty, bez naruszenia stabilności systemu kas (funduszu stabilizacyjnego). Gdy takiej nadwyżki nie ma lub jest niewystarczająca, wówczas strata bilansowa Kasy Krajowej jest pokrywana z funduszu zasobowego, a w części przekraczającej fundusz zasobowy – z funduszu udziałowego.

6.6.17. Marszałek Sejmu nie zgodził się z zarzutem, że art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., który stanowi, że Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową, jest sprzeczny z systemowymi założeniami ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443; dalej: prawo spółdzielcze). Pozycja Kasy Krajowej jest wyjątkowa. Stanowi ona utworzoną na podstawie ustawy spółdzielnię osób prawnych, w której obligatoryjnie muszą zrzeszać się kasy. Jej podstawowym zadaniem jest zapewnienie stabilności finansowej kas. Maksymalizacja zysku i związane z nią poszerzenie działalności prowadzi wprost do wzrostu ryzyka, co z kolei zagraża funkcji stabilizacyjnej Kasy Krajowej. Zakaz prowadzenia przez Kasę Krajową działalności zarobkowej, wprowadzony w art. 38 ust. 1 ustawy o skok z 1995 r., zdaniem Marszałka Sejmu, powinien nadal obowiązywać ze względu na potrzebę stabilności finansowej kas (mimo że Kasa Krajowa została pozbawiona funkcji nadzorczej wobec kas).

6.6.18. W opinii Marszałka Sejmu, art. 58 ustawy o skok z 2009 r., który określa zasady zwrotu wkładów wniesionych przez kasę na fundusz stabilizacyjny w razie ustania członkostwa w Kasie Krajowej, nie budzi zastrzeżeń konstytucyjnych. W myśl art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., kasy muszą stać się członkami Kasy Krajowej i wnieść wkład na rzecz funduszu stabilizacyjnego. Artykuł 58 ustawy o skok ustala zasady zwrotu wkładu na fundusz stabilizacyjny w przypadku utraty członkostwa w Kasie Krajowej. Utrata członkostwa w Kasie Krajowej może nastąpić wyłącznie w razie upadłości albo likwidacji kasy lub jej przejęcia.

6.6.19. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok. Postawili tezę, że środki nadzorcze wskazane w tych przepisach są niewykonalne, nieuwzględniające charakteru kasy oraz Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu replikował, że celem ustawodawcy było udzielenie Komisji Nadzoru Finansowego efektywnych narzędzi nadzoru zarówno nad kasami, jak i Kasą Krajową, przy czym dolegliwość tych narzędzi powinna być zróżnicowana. Organ musi posiadać również środki nadzoru o charakterze perswazyjnym (mniej stanowczym), takie jak zalecenia. Tym samym, jeśli Kasa Krajowa prowadziłaby niezgodną z ustawą działalność, np. stosowałaby różne formy reklamy, organ nadzoru mógłby wystosować wobec niej zalecenie zaniechania tej działalności, a gdyby takie zalecenie nie zostało zrealizowane – nakazać, po wcześniejszym upomnieniu na piśmie, zaprzestanie działalności reklamowej.

6.6.20. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71a ustawy o skok, na podstawie którego niektóre decyzje Komisji Nadzoru Finansowego uzyskiwały rygor natychmiastowej wykonalności. Marszałek Sejmu stwierdził, że zarzut wnioskodawców był jedynie postulatem de lege ferenda – odnosił się do celowości obowiązującej regulacji.

6.6.21. Zakwestionowany został również art. 72 ustawy o skok z 2009 r., który umożliwiał Komisji Nadzoru Finansowego nakładanie na członków zarządu kas oraz Kasy Krajowej kar pieniężnych do wysokości sześciokrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę, w wypadku niewykonania zaleceń organu nadzoru albo nieudzielenia mu informacji. Marszałek Sejmu nie podzielił zastrzeżeń wnioskodawcy. Zaskarżony przepis, w ocenie Marszałka Sejmu, statuuje typowy środek nadzoru ad personam stosowany wobec podmiotów rynku finansowego, który ma zapewnić efektywność nadzoru, a przez to stabilność rynku finansowego i zaufanie do niego. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej podlega kontroli sądów administracyjnych.

6.6.22. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 72b ustawy o skok, ponieważ Kasa Krajowa, której działalność jest zdeterminowana w znacznej mierze przepisami ustawowymi, nie może optymalizować zasad swojej działalności, aby zwiększyć efektywność ekonomiczną. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o skok określają działania Kasy Krajowej, do których podjęcia jest zobowiązania, jak i sposób inwestowania środków finansowych pozostających w jej dyspozycji. Regulacje te nie wykluczają jednak możliwości optymalizacji ekonomicznej, zwłaszcza po stronie wydatkowej: zatrudnienia, funduszu płac, kosztów funkcjonowania (zakupy biurowe, flota samochodowa, koszt IT itp.), a także rozmiarów prowadzonej działalności (zakres i koszt szkoleń czy działalności wydawniczej); ustawa o skok nie jest zatem w tej części „wewnętrznie sprzeczna”. W wypadku powstania straty bilansowej albo groźby jej powstania jest możliwe przygotowanie i skuteczne przeprowadzenie programu naprawczego.

6.6.23. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 73a ust. 2 ustawy o skok, dotyczący ustanowienia w kasie lub Kasie Krajowej zarządcy komisarycznego, ze względu na „niejasność przesłanek ingerencji nadzorczej”. Zdaniem Marszałka Sejmu, interpretacja przesłanek ustanowienia zarządcy komisarycznego nie powinna sprawiać adresatom regulacji (kasy, Kasa Krajowa, Komisja Nadzoru Finansowego, sądy administracyjne) trudności. Sankcja nadzorcza może zostać zastosowana wówczas, gdy „skład zarządu kasy lub Kasy Krajowej nie odpowiada wymogom ustawy”. Wymogi odnoszące się do składu zarządu kasy regulują: art. 18 ust. 1 (wprowadza przesłankę niekaralności), ust. 4 (nakłada obowiązek dawania rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania kasą, posiadania określonego w ustawie wykształcenia, obowiązek posiadania kwalifikacji i doświadczenia niezbędnego do kierowania kasą), art. 20 (określa liczbę członków zarządu, jego sposób powoływania i odwoływania) oraz art. 21 ustawy o skok (wprowadza wymóg uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na objęcie stanowiska prezesa kasy). Natomiast zarząd Kasy Krajowej musi zostać ukształtowany zgodnie z art. 51 ustawy o skok. Przepis ten określa liczbę członków zarządu, sposób ich powoływania i odwoływania, wymogi odnoszące się do ich kwalifikacji, wykształcenia oraz niekaralności.

6.6.24. Artykuł 74c ustawy o skok określa postępowanie w wypadku, gdy strata bilansowa kasy spowoduje obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%. W razie nieuzyskania pomocy finansowej z funduszu stabilizacyjnego za zgodą Komisji Nadzoru Finansowego może dojść do przejęcia kasy, jej wybranych praw majątkowych albo zobowiązań. Przejmującym powinna zostać inna kasa. Dopiero wobec braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub wobec braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, przejmującym może zostać bank. Alternatywą jest likwidacja kasy. Wydając decyzję o przejęciu kasy przez bank albo o likwidacji kasy, Komisja Nadzoru Finansowego uwzględnia potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy.

Przejęcie kasy musi nastąpić za zgodą kasy albo banku. Tryb i terminy przejęcia lub likwidacji określa decyzja Komisji Nadzoru Finansowego. Od decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu albo likwidacji kasy nie można wnieść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz jej rada nadzorcza może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. W wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może uchylić decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy bądź wybranych praw majątkowych lub zobowiązań w całości bądź w części oraz nie może stwierdzić jej nieważności. Może jedynie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ponadto przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia.

Marszałek Sejmu skonstatował, że środek nadzorczy przewidziany w zaskarżonym przepisie (przejęcie kasy przez bank krajowy) jest ostatecznym instrumentem, którego celem jest zapobieżenie likwidacji kasy. Przejęcie kasy (jej majątku lub zobowiązań) może nastąpić wyłącznie wtedy, gdy kasa wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową, która spowodowała, że stosunek funduszy własnych do aktywów wynosił mniej niż 1%, oraz gdy kasa nie uzyskała pomocy finansowej od Kasy Krajowej z funduszu stabilizacyjnego.

Marszałek Sejmu nie podzielił obaw wnioskodawców, że nieprecyzyjność warunków wskazanych w art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok pozostawia organowi nadzoru zbyt dużą swobodę. Pierwotna przesłanka „uruchomienia” procedury przejęcia jest bowiem obiektywnie mierzalna. Musi wystąpić strata bilansowa, tj. nadwyżka kosztów nad przychodem kasy. Ustawodawca daje prymat ochronie zgromadzonych w kasie środków pieniężnych ich członków – Komisja Nadzoru Finansowego może wydać zgodę na przejęcie kasy przez bank krajowy, „uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”. Znaczy to, że istotą procedury przejęcia kasy (jej praw majątkowych, zobowiązań) jest ochrona środków pieniężnych członków kasy, gdy organy zarządzające kasą doprowadziły do tego, iż nie jest ona w stanie zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonych oszczędności. Nie jest zatem w stanie funkcjonować na rynku depozytowo-kredytowym (stosunek aktywów do funduszy własnych jest zbyt niski).

Wnioskodawcy nie przedstawili natomiast odrębnej argumentacji odnoszącej się ściśle do regulacji braku zgody dłużników i wierzycieli oraz członków kas na przejęcie kasy, a przemawiającej – w ich opinii – za naruszeniem zasady poprawnej legislacji.



6.6.25. Zakwestionowany art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok został dodany poprawką Senatu. W toku procedury legislacyjnej ratio zmiany było tłumaczone potrzebą wprowadzenia do ustawy o skok tzw. instytucji resolution. W wielu aspektach model prawa upadłościowego dotyczącego przedsiębiorców jest bowiem niedostosowany do problematyki upadłości banków (innych instytucji kredytowych), ponieważ w modelu tym korzysta się z sądowego, a nie administracyjnego postępowania, przy czym postępowanie sądowe ze względu na jego procedurę i powolność jest nieskuteczne. Głównym celem nowego systemu jest umożliwienie przeprowadzenia uporządkowanej restrukturyzacji upadającego banku w ten sposób, aby chronić interes publiczny, szczególnie utrzymać stabilność finansową, zachować zaufanie do sektora bankowego i ochronić deponentów i podatników przed niepotrzebnymi stratami lub kosztami. W wypadku załamania istotnych systemowo instytucji finansowych cele te są niemal niemożliwe do osiągnięcia w ramach tradycyjnej procedury upadłościowej dotyczącej przedsiębiorców.

Marszałek Sejmu stwierdził, że rezygnacja z orzeczenia nieważności decyzji albo jej uchylenia (art. 74c ust. 9 ustawy o skok) miała na celu zapewnienie sprawnego procesu przejęcia kasy (części jej majątku), który zagwarantowałby podmiotowi przejmującemu stabilność sytuacji prawnej (nieodwracalność procesu). Taka konstrukcja miała zachęcić banki i kasy do angażowania się w restrukturyzację podmiotów, których adekwatność kapitałowa była nieakceptowana z punktu widzenia bezpieczeństwa systemu SKOK oraz gromadzonych w kasie środków pieniężnych. Proces resolution preferuje restrukturyzację kas przez przejęcia, gdyż zakłada on, że restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpi wewnątrz systemu finansowego, bez zaangażowania środków publicznych.

Ustawodawca dał w tym wypadku pierwszeństwo racjom przemawiającym za zapewnieniem szybkości, funkcjonalności procesu restrukturyzacyjnego i obciążył w pierwszej kolejności właścicieli kas (ich członków) kosztami błędnego zarządzania kasą.



Na podstawie art. 74c ust. 8 ustawy o skok wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję o likwidacji kasy nie wstrzymuje jej wykonania (decyzja jest ostateczna), jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. Marszałek Sejmu nie zgodził się z tezą wnioskodawców, że wstrzymanie wyzbycia majątku kasy w likwidacji do czasu uzyskania rozstrzygnięcia sądu następuje w sytuacji, w której wyrok sądowy może wyłącznie stwierdzić niezgodność z prawem tej decyzji. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 74c ust. 9 zdanie pierwsze ustawy o skok, tylko „[w] przypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa”.

W związku z powyższym, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest wykonalny (możliwy do zastosowania w praktyce) i realizuje prawa oraz wolności obywatelskie.

6.6.26. Wątpliwości konstytucyjne zostały przedstawione także wobec art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 38-41 ustawy o NBP. Pierwszy przepis upoważniał Radę Polityki Pieniężnej do ustalenia stopy rezerwy obowiązkowej kas i wysokości jej oprocentowania, nie czyniąc tego w odniesieniu do Kasy Krajowej. Natomiast zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o NBP, bank centralny gromadzi rezerwy obowiązkowe banków, kas oraz Kasy Krajowej. Wnioskodawca zakwestionował ponadto art. 41 ust. 3 ustawy o NBP, który stanowił, że Zarząd Narodowego Banku Polskiego może wyrazić zgodę na nieuiszczanie przez bank, kasę lub Kasę Krajową odsetek, gdy bank, kasa lub Kasa Krajowa jest w stanie zawieszenia, likwidacji albo upadłości.

Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że wbrew tezom wnioskodawcy, art. 41 ust. 3 ustawy o NBP będzie miał zastosowanie do Kasy Krajowej. Wykładania językowa i funkcjonalna przepisów ustawy o skok z 2009 r. pozwala uznać, że kasa może ulec zawieszeniu. Instytucja zawieszenia może zostać zastosowana także wobec Kasy Krajowej. Zawieszenie Kasy Krajowej będzie miało miejsce w razie ustanowienia zarządcy komisarycznego i równoczesnego, z mocy prawa, zawieszenia organów kasy (Kasy Krajowej) oraz odwołania zarządu i rady nadzorczej (także z mocy prawa). Jego przesłanką jest powstanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę Krajową, nieprzekazania Komisji Nadzoru Finansowego programu naprawczego albo nieskutecznego jego wdrożenia (art. 73 ust. 1 ustawy o skok).

Marszałek Sejmu nie dopatrzył się naruszenia przez zaskarżone przepisy zasady poprawnej legislacji.

6.6.27. Wnioskodawcy twierdzą, że art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w sposób niekonstytucyjny wyłączył z systemu gwarancji osoby pełniące funkcję kierowników oddziałów kasy i ich zastępców. Według Marszałka Sejmu, celem obowiązkowego systemu gwarantowania środków pieniężnych zgromadzonych w kasach było zapewnienie deponentom wypłaty środków (do wysokości określonej ustawą) gwarantowanych w razie ich niedostępności (art. 38n ustawy o BFG). Ratio wyłączenia kadry zarządzającej kasą z kręgu osób uprawnionych do wypłaty świadczenia jest zgodna z zasadami procesu resolution, który zakłada, że konsekwencje niewłaściwego zarządzania instytucją finansową ponosi jego kierownictwo.

6.7. Marszałek Sejmu odrzucił zarzut, że:

a) art. 7 ust. 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 3 pkt 8, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 oraz art. 93, art. 36 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 55 ust. 1a i 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1 i ust. 8 w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny, art. 73a ust. 2, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok, art. 20g w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, oraz art. 20j ustawy o BFG, art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a u.n.r.f. – są niezgodne z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji,

b) art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. są niezgodne z zasadą lojalności wywodzoną z art. 2 Konstytucji,

c) art. 5 ust. 2, art. 20g oraz art. 20j ustawy o BFG są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji,

d) art. 20 i art. 51 ust. 4a ustawy o skok są niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych wywodzoną z art. 2 Konstytucji,

e) art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest niezgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej wywodzoną z art. 2 Konstytucji,

f) art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i 7, art. 73 ust. 8 ustawy o skok w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny, są niezgodne z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji (Marszałek Sejmu zmienił wzorzec na podstawie zasady falsa demonstratio non nocet).

6.7.1. Marszałek Sejmu uznał, że – ze względu na ujęcie zarzutów przez wnioskodawców – art. 7 ust. 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 55 ust. 4, art. 71 ust. 1 i 2, art. 71a, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1, art. 73a ust. 2 ustawy o skok oraz art. 12 ust. 2 i art. 38-41 ustawy o NBP – są zgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą lojalności; zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji oraz zasady lojalności (omówionej wcześniej) został bowiem sformułowany w zbliżony lub identyczny sposób.

6.7.2. Zgodność z zasadą lojalności została podana w wątpliwość również wobec: art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 3 pkt 8, art. 36 ust. 1, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 55 ust. 1a, art. 73 ust. 8 w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny, art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok. Marszałek Sejmu stwierdził m.in., że nadzór nad działalnością gospodarczą powinien obejmować wszystkie fazy funkcjonowania podmiotu, a akceptacja przez organ nadzoru kandydata do organu zarządzającego jest „klasycznym instrumentem nadzoru”. Wymóg co najmniej średniego wykształcenia jest obiektywnie mierzalny. Także zakres desygnatów sformułowania „kwalifikacje i doświadczenie niezbędne do kierowania kasą” jest możliwy do ustalenia.

Marszałek Sejmu zauważył, że zaskarżony art. 24 ust. 3 pkt 8 ustawy o skok ma inną treść, niż przyjął wnioskodawca, a zatem zarzuty wobec niego są niezasadne. Także art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 oraz art. 93 ustawy o skok z 2009 r. (wyznaczenie wskaźnika wypłacalności na poziomie co najmniej 5%) nie narusza zasady lojalności – wnioskodawca nie uzasadnił niekonstytucyjności tej regulacji.

Z kolei art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. statuuje nakaz, aby zasady udzielania pożyczek i ich spłaty określał statut kasy. Włączenie tej materii do statutu pozwala organowi nadzoru – jak podkreślił wnioskodawca – kontrolować ustalane przez kasę zasady swojej podstawowej działalności. Taka ingerencja w samorządność spółdzielni jest niezgodna z zasadą lojalności. Marszałek Sejmu nie podzielił tych zarzutów. Poddanie ocenie Komisji Nadzoru Finansowego zasad udzielania pożyczek i kredytów jest istotną normą ostrożnościową. Chroni konstytucyjną wartość, jaką jest stabilność rynku finansowego i bezpieczeństwo zgromadzonych w kasach oszczędności. Natomiast zakwestionowany przepis, zezwalający na uregulowanie zasad udzielania pożyczek i kredytów w statucie, ma także inne uzasadnienie. Wynika mianowicie z istoty kas, działających jako unie kredytowe (zrzeszenia osób), i jest wyrazem poszanowania przez ustawodawcę autonomii tych podmiotów. Z tych powodów parlament odstąpił od unormowania wszystkich zasad udzielania pożyczek i kredytów w ustawie.

6.7.3. Wnioskodawca zakwestionował art. 48 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., uznając, że narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także art. 20 ustawy o skok z 2009 r. i art. 49 ust. 4 ustawy o skok, uznając, że naruszają zasadę ochrony praw nabytych oraz tzw. interesów w toku. Marszałek Sejmu przyjął, że podstawową zasadą prawa spółdzielczego jest przyznanie każdemu członkowi spółdzielni jednego głosu, bez względu na liczbę posiadanych udziałów. W związku z tym członkowie spółdzielni mają równe prawo głosu na walnym zgromadzeniu. W wypadku spółdzielni osób prawnych statut może wprowadzić inne zasady głosowania. Po wejściu w życie ustawy o skok każdemu członkowi Kasy Krajowej przysługuje na walnym zgromadzeniu jeden głos, bez względu na liczbę udziałów. Modyfikacji podlega jedynie związane z udziałem prawo korporacyjne (prawo głosu na walnym zgromadzeniu), a nie majątkowe (np. prawo do wypłaty udziału). Zdaniem Marszałka Sejmu, uprawnienia w postaci prawa głosu na walnym zgromadzeniu oraz prawa do sprawowania mandatu członka zarządu oraz rady nadzorczej wynikającego ze statutu spółdzielni nie podlegają konstytucyjnej ochronie, zgodnie z zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą lojalności oraz zasadą ochrony praw nabytych. Zatem ustawodawca był konstytucyjnie uprawniony, w ramach swobody regulacyjnej, do zmiany sposobu głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, wprowadzenia kadencji zarządu Kasy Krajowej oraz ograniczenia liczby członków zarządu.

6.7.4. Według Marszałka Sejmu, art. 51 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., stanowiący m.in., że Komisja Nadzoru Finansowego musi wyrazić zgodę na powołanie trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym jej prezesa, nie jest sprzeczny z zasadą lojalności (art. 2 Konstytucji). Obowiązek uzyskania zgody organu nadzoru na powołanie członków organów podmiotu nadzorowanego jest typowym instrumentem nadzorczym. Organ nadzoru działa na podstawie i w granicach prawa.

6.7.5. Podobnie, art. 52 ust. 2 ustawy o skok, ustanawiający liczbę członków komisji funduszu stabilizacyjnego, nie narusza autonomii spółdzielczej. Wskazanie maksymalnej liczby członków komisji ma na celu ochronę Kasy Krajowej, a przez to kas i zgromadzonych w kasach oszczędności jej członków, przed nadmiernym (kosztem SKOK) rozbudowywaniem aparatu administracyjnego Kasy Krajowej.

6.7.6. Zakwestionowany art. 53 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. nakazuje zatwierdzanie przez Komisję Nadzoru Finansowego zmian statutu Kasy Krajowej, a ust. 3 tego przepisu wskazuje powody odmowy zatwierdzenia. Wnioskodawca zarzucił, że regulacja całkowicie wyłącza swobodę kształtowania treści statutu przez Kasę Krajową oraz pozwala organowi nadzoru odmówić akceptacji proponowanej zmiany z dowolnym uzasadnieniem. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór państwowy musi obejmować także kontrolę nad zmianami statutu Kasy Krajowej, podmiotu systemowo kluczowego dla stabilności kas, w przeciwnym razie nie będzie efektywny. Przesłanki odmowy zmiany statutu są wystarczająco precyzyjne (uwzględniają konieczność zapewnienia organowi nadzoru elastycznych środków nadzoru), a decyzje Komisji Nadzoru Finansowego podlegają kontroli sądowej.

6.7.7. Zarzuty wobec art. 55 ust. 1a ustawy o skok dotyczą wprowadzenia niekonstytucyjnego, zdaniem wnioskodawcy, nakazu rozporządzenia środkami zgromadzonymi w funduszu stabilizacyjnym. Marszałek Sejmu ocenił, że „zarzuty wnioskodawców są nieprzekonujące”. Fundusz stabilizacyjny służy zapewnieniu stabilności finansowej kas; jest utworzony m.in. w celu wypłaty środków gwarantowanych deponentom. Fundusz jest tworzony przez kasy, środki, które z niego pochodzą, mogą być wykorzystane w celu wypłaty świadczeń gwarantowanych – zabezpieczenie interesu członków kas jest elementem stabilizacji systemu SKOK. Zabezpieczenie członków kas, konsumentów proponowanych przez kasy usług, podlega zaś ochronie konstytucyjnej (art. 76 Konstytucji).

6.7.8. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 73 ust. 1 ustawy o skok. W myśl tego przepisu, ustanowienie zarządcy komisarycznego może nastąpić m.in. w sytuacji nieprzekazania programu postępowania naprawczego oraz jego nieskutecznej realizacji. W przekonaniu Marszałka Sejmu, choć część przesłanek uruchomienia procesu sanacji autonomicznej (powstanie niebezpieczeństwa niewypłacalności, zagrożenie utraty płynności płatniczej) oraz sanacji komisarycznej (groźba zaprzestania spłacania zobowiązań) jest nieostra, to ustalenie ich treści (faktu spełnienia się warunku) nie nastręcza problemów. Stopień określoności przepisu należy oceniać, uwzględniając gałąź prawa, do której on należy. Zagadnienia prawa instytucji finansowych (działalności depozytowo-kredytowej) wymagają znacznej elastyczności pojęć, aby prewencyjna akcja zarządu albo organu nadzoru była możliwa. Marszałek Sejmu zaakcentował także, że w demokratycznym państwie prawnym nie można domniemywać nadużywania pozycji przez podmiot państwowy. Obawy wnioskodawców o nadanie zaskarżonemu przepisowi w przyszłości w drodze praktyki Komisji Nadzoru Finansowego treści, która naruszyłaby zasadę lojalności, są bezpodstawne.

6.7.9. Artykuł 73 ust. 8 ustawy o skok został zakwestionowany w zakresie, w jakim nie przewiduje ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego dopiero po zasięgnięciu opinii Kasy Krajowej oraz ograniczenia jego wynagrodzenia do wysokości wynagrodzenia prezesa zarządu kasy, w której ustanowiono zarząd komisaryczny. Marszałek Sejmu nie zgodził się z zarzutem. Po pierwsze, z Konstytucji nie wynika nakaz ograniczenia wynagrodzenia zarządcy do wysokości pensji prezesa zarządu. Decyzja o wprowadzeniu takiego ograniczenia albo jego uchylenia pozostaje w zakresie swobody regulacyjnej parlamentu. Po drugie, zgodnie z art. 19 ustawy o skok, prezes zarządu może wykonywać swoją funkcję zarówno nieodpłatnie, jak i za wynagrodzeniem. Z Konstytucji nie wynika również norma nakazująca nałożenie na Kasę Krajową obowiązku opiniowania propozycji organu nadzoru dotyczącej wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. W nowym stanie prawnym, który przewiduje wprowadzenie zarządcy komisarycznego także do Kasy Krajowej, takie uprawnienie mogłoby naruszać zasadę nemo iudex in causa sua.

6.7.10. Przedmiotem zaskarżenia został uczyniony art. 91 ustawy o skok z 2009 r., który podlegał już ocenie Trybunału. Marszałek Sejmu stwierdził, że ustawodawca prawidłowo implementował do ustawy prewencyjne rozstrzygnięcie Trybunału (wyrok o sygn. Kp 10/09).

6.7.11. Wnioskodawca zakwestionował art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. Regulacje te upoważniały ministra właściwego do spraw finansów publicznych, aby, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, określił w drodze rozporządzenia:

a) szczególne zasady rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, w tym zakres informacji wykazywanych w sprawozdaniu finansowym i zasady wyceny aktywów i pasywów, w tym tworzenia odpisów aktualizujących – uwzględniając specyfikę działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych;

b) wzorcowe plany kont dla spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (to ostatnie uprawnienie było fakultatywne).

Niezgodne z zasadą lojalności, zdaniem wnioskodawcy, było takie ukształtowanie upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzeń, które nie zobowiązywało ministra do zasięgnięcia opinii Komisji Krajowej.

Według Marszałka Sejmu, ustawodawca nie był konstytucyjnie zobowiązany do wskazania w zaskarżonych przepisach Kasy Krajowej jako podmiotu opiniującego projekty rozporządzeń. Jedynym organem, który ma konstytucyjne prawo do opiniowania projektów aktów normatywnych, jest Krajowa Rada Sądownictwa. Ponadto niewskazanie Kasy Krajowej w zaskarżonych przepisach nie wyklucza jej udziału w procesie opiniowania projektów aktów prawnych dotyczących kas, w tym projektów rozporządzeń ministra właściwego do spraw finansów w zakresie szczególnych zasad rachunkowości kas (zob. art. 44 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok).

6.7.12. Marszałek Sejmu uznał, że zarzuty dotyczące art. 5 ust. 2 ustawy o BFG są nietrafne. Uzasadnieniem wprowadzonego w tym przepisie wyjątku (objęcia funkcji w organie banku przejmującego przez członka organu Bankowego Funduszu Gwarancyjnego) jest uzyskanie wpływu przez ten Fundusz na przeprowadzenie procesu przejęcia kasy zagrożonej niewypłacalnością. Co do zasady bowiem przejęcie niewypłacalnej kasy przez bank nie jest, z punktu widzenia tego ostatniego, ekonomicznie korzystne. Konieczne było zatem zapewnienie możliwości uzyskania dodatkowego wsparcia organów nadzoru i Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, których podstawowym celem jest zapewnienie bezpieczeństwa systemu finansowego oraz oszczędności gromadzonych w kasach. Dlatego art. 5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej.

6.7.13. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 20g ustawy o BFG w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, z art. 2 Konstytucji (zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą lojalności). Na podstawie tego przepisu Bankowy Fundusz Gwarancyjny może udzielać wsparcia kasom albo bankom krajowym przejmującym przedsiębiorstwo kasy, jej wybrane prawa majątkowe albo wybrane zobowiązania. Wsparcie może zostać udzielone także nabywcom przedsiębiorstwa kasy w likwidacji, jego zorganizowanej części lub wybranych praw majątkowych. Wnioskodawcy wskazują, że art. 20g ustawy o BFG nie spełnia standardu konstytucyjnego, gdyż wsparcie finansowe podmiotu przejmującego, zwłaszcza wyłączenie wybranych praw majątkowych albo zobowiązań, pochodzi z funduszu kas Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a jest przeznaczane na rzecz banków. Marszałek Sejmu skonstatował, że art. 20g ustawy o BFG przewiduje udzielenie wsparcia finansowego każdemu podmiotowi przejmującemu. Wsparcie finansowe jest udzielone bankowi wtedy, gdy nie można znaleźć rozwiązania problemu zagrożonej niewypłacalnością kasy w ramach systemu SKOK. Ustawa o BFG przewiduje wsparcie kas ze środków budżetowych (gromadzonych także z udziałem niebędących członkami kas podatników) albo z innych funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, np. tworzonego również przez banki funduszu stabilizacyjnego, czy też funduszu ochrony środków gwarantowanych tworzonego przez banki. Niezasadne jest zatem oczekiwanie, podkreślił Marszałek Sejmu, że fundusz kas, który jest zasilany w sytuacjach kryzysowych przez środki budżetowe, będzie wykorzystywany wyłącznie w celu udzielania bezpośredniego wsparcia kasom. Także wypłata gwarancji depozytów w banku ze środków funduszu kas jest możliwa, gdy fundusz środków gwarantowanych banków uległ wyczerpaniu (art. 16a ust. 3 ustawy o BFG). Dla zachowania stabilności systemu finansowego, którego częścią są zarówno banki, jak i kasy, wykorzystywane powinny być wszystkie fundusze zgromadzone przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Pełne wykorzystanie funduszy Bankowego Funduszu Gwarancyjnego zwiększa jego możliwości przeciwdziałania kryzysom finansowym.

6.7.14. W przekonaniu Marszałka Sejmu, art. 20j ustawy o BFG nie pogłębia trudności finansowych kas, a przez to jest zgodny z zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą lojalności, wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. W sytuacji gdy nie jest możliwe przejęcie całego przedsiębiorstwa kasy przez inną kasę albo bank, organ nadzoru może podjąć decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych albo zobowiązań kasy. Ustawodawca przewiduje jednocześnie, że wartość przejętych zobowiązań może być wyższa niż wartość przejętych praw majątkowych. Brak zakwestionowanej regulacji spowodowałby, że sytuacja ekonomiczna zagrożonej niewypłacalnością kasy, po przejęciu części praw majątkowych i zobowiązań, w sposób trwały byłaby korzystniejsza niż przed przejęciem. Koszt zwiększenia wartości ekonomicznej kasy ponosiłby wyłącznie Bankowy Fundusz Gwarancyjny, udzielając wsparcia bankowi lub kasie, aby zachęcić ten podmiot do podjęcia nieekonomicznego (nierentownego), bez udzielonego wsparcia, zachowania – tj. przejęcia zobowiązań; wartość ekonomiczna zagrożonej niewypłacalnością kasy zwiększyłaby się kosztem środków Funduszu.

6.7.15. Wnioskodawca zakwestionował zgodność art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 12 ust. 2a u.n.r.f., poddające system SKOK nadzorowi państwowemu, z zasadą zaufania do państwa i prawa wywodzonymi z art. 2 Konstytucji. Marszałek Sejmu odrzucił te zarzuty, nadmieniając, że uzasadnienie wprowadzenia nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością skok i Kasy Krajowej jest taki sam jak w wypadku omówionego wcześniej art. 60 ustawy o skok.

6.8. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 8, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok, art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d w zakresie, w jakim nie przewiduje obowiązku zasięgnięcia opinii Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej w przypadku określania w drodze rozporządzenia przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r., art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a u.n.r.f. – są zgodne z art. 7 Konstytucji. Marszałek Sejmu odnotował, że istota zarzutów nawiązujących do art. 7 Konstytucji pokrywa się z uzasadnieniem naruszenia konstytucyjnych zasad poprawnej legislacji oraz lojalności. Ze względu na tę zbieżność, Marszałek Sejmu odesłał do swoich wcześniejszych wywodów, które dotyczyły zaskarżonych przepisów w kontekście innych wzorców kontroli.

6.9. Marszałek Sejmu odniósł się do zarzutów dotyczących sprzeczności przepisów wprowadzających nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad działalnością SKOK oraz regulujących zasady prowadzenia gospodarki finansowej oraz organizacji wewnętrznej kas i Kasy Krajowej (tzw. normy ostrożnościowe) z perspektywy konstytucyjnej swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

6.9.1. Marszałek Sejmu wywiódł, że art. 51 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., który zakazuje członkom zarządu Kasy Krajowej oraz osobom zajmującym stanowiska kierownicze w tej Kasie pełnienia innych funkcji lub wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy w SKOK oraz innych podmiotach nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału, uznał, że art. 20 i art. 22 Konstytucji nie dotyczą wolności działalności gospodarczej, ale wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, której podstawą jest art. 65 ust. 1 Konstytucji.

6.9.2. Marszałek Sejmu potwierdził, że tzw. normy ostrożnościowe na ogół wprowadzają ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Dotyczy to również regulacji, w których został przewidziany państwowy nadzór nad systemem SKOK. Jednakże ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw może nastąpić ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego lub wolności i praw innych osób. Zadaniem państwa jest zapewnienie stabilności systemu finansowego, bezpieczeństwa obrotu w ramach rynku finansowego, a w szczególności środków pieniężnych gromadzonych w instytucjach kredytowych. Ustawodawca nie naruszył zasady proporcjonalności, to znaczy zachował odpowiednią relację między celem, którego osiągnięciu miała służyć zakwestionowana regulacja prawna, a środkami, które prowadziły do zrealizowania tego celu.



Marszałek Sejmu wyjaśnił, że nadzór nad działalnością gospodarczą powinien obejmować fazę podejmowania działalności, jej wykonywania oraz zakończenia, a także przewidywać środki przymusu skierowane do podmiotu nadzorowanego oraz ad personam do osób zarządzających podmiotem. Uprawnienia nadzorcze nad procesem tworzenia kas oraz prowadzoną przez nie działalnością, w tym akceptacja statutu oraz kontrola odpowiednich kwalifikacji kadry zarządzającej, były warunkiem wykonywania przez Komisję Nadzoru Finansowego efektywnego (sprawnego) nadzoru nad kasami.

Dlatego, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 71 ust. 1 i 2, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 74t ustawy o skok, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r., art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a u.n.r.f. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji; art. 55 ust. 1a, art. 74c ust. 12 ustawy o skok, art. 20g oraz art. 20j ustawy o BFG są zgodne z art. 20 Konstytucji; art. 9a ust. 4, art. 19, art. 20 i art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 25 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok są zgodne z art. 22 Konstytucji.

6.10. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 58 Konstytucji może być wzorcem kontroli w stosunku do kas, nie może być natomiast wzorcem kontroli w odniesieniu do Kasy Krajowej jako spółdzielni osób prawnych, w której kasy zrzeszają się przymusowo. Kasa Krajowa wypełnia zadania administracji publicznej, co uprawnia ustawodawcę do względnie swobodnego ukształtowania jej konstrukcji prawnej. Zatem Kasa Krajowa nie jest objęta ochroną wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się i dlatego art. 43, art. 46 ust. 1 i 2 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 47, art. 49 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1, 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 60 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 73 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej – nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego powodu art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a pkt 6 i 7 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, oraz art. 12 ust. 2a pkt 1, 2, 8, 9 u.n.r.f. nie są niezgodne z art. 12, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Marszałek Sejmu zastrzegł, że gdyby przyjąć, że zbadanie przepisów ustawy o skok kształtujących pozycję prawną Kasy Krajowej (w tym poddających jej działalność nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, wprowadzających normy ostrożnościowe związane z gospodarką finansową Kasy Krajowej, określających jej wewnętrzną organizację) z art. 58 Konstytucji jest dopuszczalne, to taka kontrola byłaby możliwa wyłącznie w aspekcie naruszenia wolności zrzeszania się kas, a nie Kasy Krajowej.

6.11. Osobny kompleks zagadnień w piśmie procesowym Marszałka Sejmu dotyczył zgodności wybranych przepisów z zasadą wolności zrzeszania (art. 58 Konstytucji).

6.11.1. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że ratio art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest ochrona stabilności rynku finansowego (skala makro) oraz bezpieczeństwo środków zgromadzonych na rachunku przejmowanej kasy (skala mikro). Alternatywą dla przejęcia kasy jest wyłącznie jej likwidacja (upadłość), która zarówno zagraża bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, jak i może narazić na utratę stabilności cały system SKOK (ze względu na tzw. efekt domina), a nawet system finansowy. Przejęcie kasy przez bank jest podejmowane wyłącznie w szczególnych warunkach zagrożenia niewypłacalnością oraz w ostatniej kolejności. W razie wystąpienia kwalifikowanej straty bilansowej najpierw należy rozważyć udzielenie kasie pomocy finansowej z funduszu stabilizacyjnego. Jeśli Kasa Krajowa odmówi udzielenia takiej pomocy, organ nadzoru rozważa dalsze kroki, w tym przejęcie kasy przez inną kasę, a następnie przejęcie kasy bądź jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank. Organ nadzoru, w ramach uznania administracyjnego, ocenia, które rozwiązanie będzie chronić najpełniej wartości wskazane w art. 74c ust. 4 ustawy o skok.

6.11.2. Wnioskodawcy podnieśli również zarzut, że przepisy regulujące organizację SKOK naruszają konstytucyjną wolność zrzeszania, ponieważ nadmiernie ingerują w organizację wewnętrzną SKOK. Marszałek Sejmu podkreślił, że z art. 12 i art. 58 ust. 1-3 Konstytucji nie wynika jakiś określony organizacyjny kształt spółdzielni lub innych zrzeszeń; przepisy te nie rozstrzygają o liczbie i sposobie wyłaniania organów ani o ich kompetencjach. Kwestie te zostały pozostawione do uregulowania ustawodawcy. Nietrafne jest zatem założenie wnioskodawców, że wyłącznie przepisy prawa spółdzielczego spełniają konstytucyjne wymogi wolności zrzeszania się, a inne ustawowe ukształtowanie wewnętrznej organizacji spółdzielni narusza przepisy Konstytucji. Rozstrzygnięcia o organizacji wewnętrznej kas nie stanowią ograniczenia wolności zrzeszania się, tym bardziej że w sprawach nieuregulowanych w zaskarżonej ustawie do kas stosuje się prawo spółdzielcze (art. 2 ustawy o skok).

6.11.3. Marszałek Sejmu ustosunkował się do zarzutów niezgodności z Konstytucją art. 10 ust. 1 (wymóg istnienia więzi zawodowej lub organizacyjnej między członkami kasy) oraz art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. (obowiązek przynależności kas do Kasy Krajowej). Ustanowienie tych przepisów leży w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, a szczególny charakter kas wręcz wymaga, aby między ich członkami istniała więź określonego rodzaju.

6.11.4. W art. 20 ustawy o skok z 2009 r. została określona liczba członków zarządu kasy (od 3 do 5), a rada nadzorcza wskazana jako organ powołujący i odwołujący zarząd. Marszałek Sejmu uznał, że powodem wskazania rady nadzorczej jako organu wyłącznie właściwego do powoływania i odwoływania członków zarządu jest ułatwienie relacji SKOK z Komisją Nadzoru Finansowego w wypadku, gdyby organ nadzoru wniósł o zastosowanie środków nadzoru wobec członków zarządu. Pozostawienie wyboru zarządu wyłącznie w kompetencji rady nadzorczej jest także konieczne ze względu na zapewnienie profesjonalnego i efektywnego nadzoru nad działalnością zarządu.

6.11.5. Podsumowując, Marszałek Sejmu stwierdził, że: art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 41 ust. 2, art. 48 ust. 2 i 3, art. 60 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 74c ust. 4, 9, 12 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok w zakresie, w jakim odnosi się do kas, są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 12 ust. 2a pkt 6 i 7 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 12 ust. 2a pkt 3-5 u.n.r.f. są zgodne z art. 12, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6.11.6. Wnioskodawca zakwestionował również art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. z art. 12 Konstytucji, które zobowiązują i upoważniają Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzeń szczegółowych zasad rachunkowości dla kas oraz wzorcowych planów kont dla kas i Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu skonstatował, że „[z]arzut oparty jest na nieporozumieniu”. Zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 2 ustawy o skok, Kasa Krajowa wyraża opinie o projektach aktów prawnych dotyczących kas. Teza, że na skutek zaskarżonych zmian legislacyjnych doszło do zastąpienia „(…) kompetencji Kasy Krajowej kompetencją Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie opiniowania wzorcowego planu kont dla Kasy Krajowej”, nie ma oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Natomiast art. 81 pkt 6 ustawy o skok z 2009 r. zmodyfikował art. 83 u.r. w ten sposób, że Minister Finansów uzyskał prawo do ustalenia wzorcowych planów kont, po zasięgnięciu opinii Komisji Nadzoru Finansowego, zarówno dla kas, jak i Kasy Krajowej. Innymi słowy, Kasa Krajowa nigdy nie miała uprawnienia do określania wzorcowych planów kont dla siebie.

Dlatego art. 81 ust. 2 pkt 8 lit. d oraz art. 83 ust. 2 pkt 7 u.r. są zgodne z art. 12 Konstytucji.

6.12. Wnioskodawcy wywiedli, że liczne przepisy dotyczące systemu SKOK są niezgodne z art. 64 Konstytucji.

6.12.1. Według wnioskodawców, naruszenie przez art. 9a ust. 4 ustawy o skok art. 64 Konstytucji polega na konieczności zmiany umowy łączącej kasę z przedsiębiorcą, któremu kasa powierzyła wykonywanie niektórych czynności, ze względu na decyzję organu nadzoru. Marszałek Sejmu przyjął, że: „Skoro konieczne jest objęcie nadzorem działalności kas, to nadzór musi zostać rozciągnięty na działalność kas w rozumieniu funkcjonalnym, także na działalność powierzoną przez kasy innym podmiotom”. Prawo Komisji Nadzoru Finansowego do żądania rozwiązania albo zmiany umowy jest instrumentem, który umożliwia organowi nadzoru zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności oraz stabilności rynku finansowego. Żądanie jest skierowane do kasy i to kasa jest zobowiązana do podjęcia działań zmierzających do jego wykonania. Decyzja organu nadzoru samodzielnie nie zmienia postanowień umowy łączącej kasę z insourcerem ani tym bardziej nie może jej rozwiązać.

Z art. 64 Konstytucji wynika skierowany do ustawodawcy obowiązek powstrzymania się od ingerencji w istotę prawa własności (obowiązek negatywny), ale także ustanowienia odpowiednich reguł funkcjonowania stosunków majątkowych (obowiązek pozytywny). W konsekwencji nadzór nad działalnością outsourcingową kas, który służy bezpieczeństwu gromadzonych w kasach środków pieniężnych, stanowi spełnienie konstytucyjnego obowiązku zapewnienia niezakłóconego posiadania i korzystania z prawa własności.

Dlatego art. 9a ust. 4 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 64 Konstytucji.

6.12.2. Artykuł 12 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. umożliwia zaliczenie oprocentowania wkładu członkowskiego na jego poczet. W ocenie Marszałka Sejmu, stawiany temu przepisowi zarzut naruszenia prawa własności członków kas jest jednak oparty na nieporozumieniu, ponieważ wkład członkowski nie może zostać przyrównany do wkładu na rachunku oszczędnościowym w banku. Wkład członkowski nie może być wypłacony w każdym czasie; dopiero ustanie członkostwa umożliwia żądanie wypłaty wkładu.

6.12.3. Marszałek Sejmu przypomniał, że celem ustawowego określenia funduszy własnych kas w art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest zapewnienie bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków pieniężnych, w sytuacji braku ustawowego określenia minimalnych wymogów kapitałowych kas. To samo uzasadnienie przemawia za uznaniem konstytucyjności także art. 25 i art. 26 ustawy o skok, które wskazują źródła finansowania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego oraz pokrywania straty bilansowej. Regulacje te to wyraz „troski ustawodawcy o prawidłową gospodarkę finansową SKOK”. Dlatego art. 24 ust. 2, art. 25 oraz art. 26 ust. 2 ustawy o skok są zgodne z art. 64 Konstytucji.

6.12.4. Artykuł 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. wprowadzają normy ostrożnościowe w działalności inwestycyjnej kas i Kasy Krajowej. Ograniczenia dysponowania zgromadzonymi w kasie lub Kasie Krajowej środkami pieniężnymi służą zabezpieczeniu stabilności finansowej kas i bezpieczeństwu gromadzonych w nich oszczędności. Marszałek Sejmu stwierdził, że są to wartości konstytucyjne, których ochrona stanowi uzasadnienie ograniczenia swobody dysponowania zgromadzonymi środkami pieniężnymi. Dlatego art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 64 Konstytucji.

6.12.5. Nieobowiązujący od 1 stycznia 2014 r. art. 46 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. nakazywał wniesienie przez kasę składki, która miała pokryć koszty nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego oraz kontroli Kasy Krajowej. Składka miała być wnoszona z funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego kasy. Zdaniem Marszałka Sejmu, „argumentacja wnioskodawcy, iż naruszenie prawa własności kas polega na braku możliwości wnoszenia na rzecz Kasy Krajowej składek innych niż wskazana w art. 46 ust. 1 u.s.k.o.k. [ustawy o skok], jest nieprzekonująca”. Składka stanowiła ciężar publiczny, a jedynym uprawnionym do nakładania ciężarów publicznych na podmioty prawa prywatnego jest władza publiczna (zob. art. 84 Konstytucji). Kasy, chcąc wzmocnić bezpieczeństwo systemu SKOK, mogą natomiast objąć większą liczbę udziałów w Kasie Krajowej. Wpłaty udziałów członkowskich tworzą fundusz własny Kasy Krajowej (zob. art. 54 ust. 1 ustawy o skok).



6.12.6. Zamknięcie listy funduszy własnych (art. 54 ust. 1 ustawy o skok) oraz pokrywanie straty bilansowej (art. 55 ust. 4 ustawy o skok) również nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Oba przepisy umożliwiają Kasie Krajowej określone dysponowanie (rozporządzanie) swoimi funduszami, a zatem nie można mówić o naruszeniu istoty prawa własności. Celem ustawowych ograniczeń jest w tym wypadku zapewnienie stabilności systemu SKOK. Podsumowując, art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 4 ustawy o skok są zgodne z art. 64 Konstytucji.

6.12.7. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 55 ust. 1a ustawy o skok. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że fundusz stabilizacyjny służy zapewnieniu stabilności finansowej kas. Przekazanie środków funduszu stabilizacyjnego Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy wielkość zobowiązań z tytułu środków gwarantowanych członkom kas przewyższa środki funduszu kas utworzonego w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Zdaniem Marszałka Sejmu, zakwestionowany przepis zabezpiecza interesy członków kas i stabilizuje system SKOK. Zabezpieczenie członków kas, konsumentów proponowanych przez kasy usług, realizuje zatem nakaz konstytucyjny zapewnienia ochrony konsumentom (art. 76 Konstytucji).

6.12.8. Wnioskodawcy zarzucili, że art. 73 ust. 8 ustawy o skok narusza art. 64 Konstytucji, ponieważ nie zawiera górnego ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, równego wynagrodzeniu prezesa zarządu kasy, oraz nakazu, aby przy określaniu tego wynagrodzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego zasięgnąć opinii Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu nie podzielił tego stanowiska. Możliwość opiniowania przez Kasę Krajową propozycji wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, przedstawionej przez organ nadzoru, jest neutralna z punktu widzenia ochrony prawa własności kasy. Ponadto wnioskodawcy nie wyjaśnili, dlaczego naruszenia art. 64 Konstytucji upatrują w braku ograniczenia wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego właśnie do pułapu osiąganego przez prezesa zarządu, a nie w braku ograniczenia w ogóle albo wyznaczenia go w inny sposób. Marszałek Sejmu zauważył, że wnioskodawcy nie wykazali zależności pomiędzy brakiem takiego ograniczenia a nadmiernym (naruszającym art. 64 Konstytucji) obciążeniem finansowym kasy. Teza, że Komisja Nadzoru Finansowego, określając poziom wynagrodzenia komisarza, wyznaczy go w sposób niezgodny z Konstytucją, w oderwaniu od spodziewanego nakładu pracy i ekonomicznej sytuacji kasy, nie została dowiedziona ani nawet uprawdopodobniona i jako taka nie może rozstrzygać o treści normatywnej zakwestionowanego przepisu. W związku z tym, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 73 ust. 8 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 Konstytucji.

6.12.9. Według Marszałka Sejmu, art. 74c ust. 4, 11 i 12 ustawy o skok są zgodne z art. 21 i art. 64 Konstytucji. Proces przejmowania kasy (jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań) został ukształtowany w zgodzie z nakazem ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki przejmowanej kasy. W wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne ogranicza się do tych praw i zobowiązań (art. 74i ust. 2 ustawy o skok). Zgodnie z założeniem procesu resolution, że to właściciele, a nie podatnicy czy depozytariusze mają ponieść koszty błędnego zarządzania instytucją finansową, fundusze własne przejmowanej kasy przeznacza się w pierwszej kolejności na pokrycie strat bilansowych tej kasy. Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku, kasa albo bank krajowy przejmujący dokonuje wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy. Regulacje ustawy o skok pozwalają na zabezpieczenie interesów członków przejmowanej kasy. Alternatywą wobec przejęcia jest likwidacja kasy.

Ustawa o skok wprowadziła kolejność następujących po sobie faz procesu ratowania kasy. W przypadku zaangażowania banku w ten proces, wskazała zasady, którymi powinien kierować się organ nadzoru. Ponadto ustawodawca zabezpieczył wierzycieli, których prawa nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania kasy), przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu (art. 74i ust. 8 ustawy o skok).

Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli ani członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia. Marszałek Sejmu przypominał jednak, że, po pierwsze, alternatywą dla przejęcia jest likwidacja kasy, w sytuacji wykazywania przez nią kwalifikowanej straty bilansowej. Po drugie, szybkość i efektywność procesu resolution są warunkami, które mogą przesądzić o skuteczności przejęcia. Po trzecie, proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań nie ma na celu wyłącznie zapewnienia bezpieczeństwa oszczędności gromadzonych w kasie, lecz również zagwarantowanie stabilności systemu finansowego.

6.12.10. We wniosku Prezydenta został zakwestionowany art. 74c ust. 12 ustawy o skok (z art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wnioskodawca dostrzegł zróżnicowanie sytuacji prawnej wierzycieli ze względu na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego. Marszałek Sejmu nie podzielił tego zarzutu.



Regulacje chroniące majątek kasy będą miały zastosowanie wyłącznie w sytuacji utraty bytu przez kasę, a zatem w wypadku przejęcia kasy w całości albo jej likwidacji. Jeśli po przejęciu wybranych praw i zobowiązań zagrożona niewypłacalnością kasa ulegnie likwidacji, przepisy te także będą miały zastosowanie. Jeśli natomiast kasa nadal będzie funkcjonować, zaspokoi swoich wierzycieli. Zróżnicowanie pozycji prawnej wierzycieli przejętej kasy jest zatem pozorne.

Zarzut zróżnicowania sytuacji członków kas również nie jest zasadny. Ustawodawca określił pewną sekwencję czynności organów kontroli i nadzoru: pomoc finansowa z Kasy Krajowej, przejęcie kasy przez inną kasę, przejęcie kasy przez bank albo przejęcie wybranych praw lub zobowiązań kasy przez bank albo inną kasę. Preferowanym rozstrzygnięciem jest zatem utrzymanie działania kasy w dotychczasowej formie, następnie – przejęcie kasy przez inną kasę, i dopiero gdy nie będzie możliwe przejęcie kasy, dopuszczalne jest zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok. Ponadto wybór sposobu przejęcia kasy, jej praw majątkowych lub zobowiązań będzie współkształtować rynek (oferent). Wydając decyzję o przejęciu wybranych zobowiązań lub praw kasy przez bank, organ nadzoru musi kierować się zasadą ochrony oszczędności zgromadzonych w kasach. Ponadto, depozyty członków kas są gwarantowane przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, a zatem opisana przez Prezydenta sytuacja, zdaniem Marszałka Sejmu, nie będzie powodowała poszkodowania członka kasy (utraty jego oszczędności).

6.12.11. Zaskarżony art. 74t ustawy o skok określał zasady zbywania wierzytelności, wskazywał, kiedy kasa może sprzedać wierzytelności pieniężne z tytułu udzielonych pożyczek i kredytów (ust. 1), w jakiej formie (ust. 2) oraz komu (ust. 3). W stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy o skok kasy mogły dokonywać sekurytyzacji wierzytelności wymagalnych. Sekurytyzację wierzytelności mogą przeprowadzać banki i podmioty upoważnione do niej w odrębnym przepisie prawa. Takiej podstawy ustawy o skok z 1995 r. nie zawierała. W opinii Marszałka Sejmu, nie można zasadnie twierdzić, że w tym wypadku doszło do naruszenia praw majątkowych kas przez ograniczenie swobody dysponowania jej wierzytelnościami. Upoważnienie do zbywania wierzytelności pieniężnych z tytułu udzielonych pożyczek i kredytów wyłącznie byłych członków kas, a zatem a contrario zakaz zbywania wierzytelności aktualnych członków kas, jest uzasadnione szczególną formą działalności kas. Ze względu na to, że kasy są spółdzielniami, jej członek nie jest wyłącznie klientem, lecz także jej współwłaścicielem. Tym samym art. 74t ustawy o skok jest zgodny z art. 64 Konstytucji.

6.12.12. Ustawa o skok wprowadziła możliwość zaspokojenia roszczeń członków kas, które ogłosiły upadłość, z tytułu zgromadzonych w kasach środków pieniężnych ze środków funduszu stabilizacyjnego. Jeżeli jednak kasa uczestniczyła w dobrowolnym systemie ubezpieczania środków pieniężnych, roszczenia członków kas w upadłości muszą zostać zaspokojone w pierwszej kolejności w ramach tego systemu (art. 91 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.). Uzupełnieniem tej regulacji jest art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r., który umożliwia zaciągnięcie przez Kasę Krajową w Narodowym Banku Polskim kredytu krótkoterminowego w celu zaspokojenia ww. roszczeń członków kas.

Marszałek Sejmu uznał, że zarzut likwidacji obowiązkowego systemu ubezpieczeń środków pieniężnych członków kas w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych „SKOK” opiera się na nieporozumieniu. Treścią art. 91 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. jest nakaz, aby roszczenia członków w pierwszej kolejności były realizowane w ramach systemu ubezpieczeń. Teza wnioskodawców, że na skutek wejścia w życie ustawy o skok doszło do uchylenia obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów w kasach nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa. Obowiązek ubezpieczenia depozytów zgromadzonych w kasach wynikał bowiem z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 października 2012 r. w sprawie norm dopuszczalnego ryzyka w działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. poz. 1174).

6.12.13. W odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 20g i art. 20j ustawy o BFG z art. 64 ust. 2 Konstytucji Marszałek Sejmu podtrzymał wyjaśnienia, których wcześniej udzielił, analizując zgodność tych przepisów z art. 2 Konstytucji.

6.12.14. Podsumowując, zdaniem Marszałka Sejmu, art. 9a ust. 4, art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 25 oraz art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2014 r., art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1a i 4, art. 56 ust. 1, art. 73 ust. 8, art. 74c ust. 4, art. 74t ustawy o skok, oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r., art. 20g i art. 20j ustawy o BFG, są zgodne z art. 64 Konstytucji; art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji; art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; art. 38l pkt 1 ustawy o BFG jest zgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji; art. 55 ust. 1a i art. 74c ust. 4 ustawy o skok są zgodne z art. 21 Konstytucji.

6.13. Wnioskodawcy wnieśli o zbadanie zgodności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 71 ust. 1, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13, art. 74t oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok. Ponadto zaskarżyli art. 5 ust. 2, art. 20g, art. 20j i art. 38l pkt 1 ustawy o BFG oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r.

6.13.1. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że SKOK wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym, którego wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Nie można zatem stawiać zarzutu, że sytuacja prawna kas jest inaczej unormowana, gdyż właśnie takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji. W stosunku do kas prawo spółdzielcze znajduje zastosowanie tylko w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o skok. Z zasady równości wobec prawa wynika nakaz jednakowego traktowania kas i spółdzielni wyłącznie w zakresie minimum cech spółdzielni, którą jest wymóg istnienia walnego zgromadzenia jako jednego z organów kas (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09). W pozostałym zakresie ocena jest niezasadna, gdyż uregulowanie sytuacji prawnej kas w sposób odrębny od ogólnych unormowań prawa spółdzielczego stanowi ratio istnienia ustawy o skok. Zawsze zatem przepisy ustawy o skok będą kształtować sytuację prawną kas w sposób inny, niż wynika to z prawa spółdzielczego. Dlatego, zdaniem Marszałka Sejmu, zróżnicowanie sytuacji prawnej w ramach spółdzielni jest uzasadnione. Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność; nie będąc bankiem, wykonują niektóre czynności bankowe. Konieczne jest zatem, ze względu na specyfikę kas, odrębne uregulowanie ich sytuacji prawnej. Tym samym art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 26 ust. 2 oraz art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.2. Marszałek Sejmu zakwestionował twierdzenie, że podmiotami podobnymi są kasy oraz banki. Procedura tworzenia banków jest bardziej rygorystyczna niż kas. Założyciele banku działającego w formie spółki akcyjnej są zobowiązani do legitymowania się kapitałem własnym. Banki, aby rozpocząć działalność, muszą uzyskać zgodę Komisji Nadzoru Finansowego, oprócz zgody na utworzenie. Muszą też spełniać rygorystyczne wymogi kapitałowe. Według Marszałka Sejmu, nie można zatem wycinkowo porównywać sytuacji prawnej kas i banków.

6.13.3. Marszałek Sejmu odrzucił także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji przez przepisy regulujące status prawny Kasy Krajowej. Kasa Krajowa jest podmiotem o szczególnym (wyjątkowym) charakterze. Nie można przypisać jej do grupy podmiotów podobnych razem z innymi spółdzielniami, z bankami działającymi w formie spółki akcyjnej, a także z bankami spółdzielczymi. Jej status jest zbliżony częściowo do banków zrzeszających banki spółdzielcze (przymus zrzeszania się, obowiązek przeprowadzania kontroli pod względem legalności działalności banków spółdzielczych), ale także znacznie się od nich różni, w tym zakresem obowiązków. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że banki zrzeszające, a tym bardziej banki spółdzielcze lub banki w formie spółek akcyjnych bądź banki państwowe, mają wspólną cechę istotną z Kasą Krajową. Dlatego art. 47, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o skok są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.4. Wnioskodawca postawił zarzut, że koncesjonowanie powstania kas narusza art. 32 Konstytucji, gdyż przesłanki odmowy zezwolenia na powstanie kasy, w odróżnieniu od banków, nie są precyzyjnie określone. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że art. 7 ust. 4 i 5 ustawy o skok z 2009 r. odpowiada, co do istoty, regulacjom na ten sam temat, które są adresowane do banków.

6.13.5. Zarzut braku precyzji odmowy udzielenia zgody na utworzenie kasy wnioskodawca rozciągnął także na art. 9 ustawy o skok z 2009 r. Marszałek Sejmu replikował, że Komisja Nadzoru Finansowego zarówno w stosunku do kasy, jak i do banku ma uprawnienie do żądania informacji związanych z wydawaniem zgód i zezwoleń. Dlatego art. 9 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.6. Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania wymogu akceptacji postanowień statutu kas przez organ nadzoru, w świetle bardziej korzystnej regulacji ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1376; dalej: prawo bankowe), Marszałek Sejmu odpowiedział, że za różnym potraktowaniem podmiotów podobnych mogą przemawiać argumenty mające charakter relewantny, proporcjonalny oraz mające na uwadze realizację innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem Marszałka Sejmu, ustawodawca wprowadził wymóg akceptacji każdej zmiany statutu kasy, aby zapewnić stabilność i bezpieczeństwo systemowi SKOK. Rozstrzygnięcia, których obowiązywanie może zagrozić bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, mogą znajdować się w różnych postanowieniach statutów kas (już istniejących oraz powstałych pod rządami ustawy o skok), zarówno tych obligatoryjnych, jak i dodatkowych. Zapewnienie bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach jest zadaniem państwa i wiąże się z konstytucyjnym nakazem ochrony prawa własności oraz ochrony konsumentów. Z tego względu art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.7. W opinii Marszałka Sejmu, art. 9a ust. 4 ustawy o skok oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji, ponieważ różnice, jakie w tym wypadku występują między regulacją adresowaną do kas i do banków, są irrelewantne.

6.13.8. Ze specyfiki kas wynika, według Marszałka Sejmu, ustawowe wyznaczenie maksymalnej i minimalnej liczby członków zarządu kasy. W stosunku do banków ustawodawca nie przewidział takiego ograniczenia. Artykuł 20 ustawy o skok z 2009 r. ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu i nieuzasadnionemu rozbudowywaniu organów wewnętrznych kas.

6.13.9. Artykuł 24 ust. 2 ustawy o skok wyznacza fundusze własne kasy. Struktura kapitałowa banku i kasy jest z założenia odrębna. Banki, w tym banki spółdzielcze, w odróżnieniu od kas już w procedurze powstania muszą zostać wyposażone w kapitał zakładowy. Także struktura funduszy własnych tych podmiotów jest różna. W związku z tym art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.10. Ustawa o skok z 2009 r. wprowadziła regulacje ograniczające zakres usług świadczonych na rzecz swoich członków (art. 30 ust. 2 i art. 32 oraz art. 37 ust. 2 i 3). Są to tzw. normy ostrożnościowe, związane z działalnością kas jako podmiotów, które prowadzą działalność kredytową i równocześnie nie muszą legitymować się kapitałem założycielskim (własnym). Przepisy ograniczające zaangażowanie finansowe banku w innym podmiocie obowiązują również w prawie bankowym. Dlatego art. 30 ust. 2, art. 32 oraz art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.11. Artykuł 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. upoważnia i jednocześnie nakazuje kasie uregulowanie zasad udzielania pożyczek oraz ich spłaty w statucie kasy. Dla banków, w tym banków spółdzielczych, warunki udzielania kredytów i pożyczek, obowiązkowa treść tych umów, warunki zawarcia umowy, uprawnienia i obowiązki banków określone są w ustawie. Zdaniem Marszałka Sejmu, odrębne uregulowanie kwestii zasad udzielania pożyczek i kredytów wynika z istoty kas, działających jako unie kredytowe (zrzeszenia osób). Dlatego art. 36 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.12. Artykuł 71 ust. 1 ustawy o skok wymienia przykładowe środki nadzoru (w formie zaleceń), które Komisja Nadzoru Finansowego może skierować do kas albo Kasy Krajowej. Regulacja ta jest wzorowana na przepisach dotyczących banków. Podobnie art. 72 ustawy o skok przewiduje środek działania, który został przewidziany także w prawie bankowym. Dlatego art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ustawy o skok są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.13. Różnice między regulacją pozwalającą na wprowadzenie zarządcy komisarycznego w kasie i w banku mają uzasadnienie w specyfice prawnej obu podmiotów. Dlatego art. 73 ust. 1 ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.14. Artykuł 73a ust. 2 ustawy o skok umożliwia wprowadzenie zarządcy komisarycznego do kasy w wypadku, gdy skład zarządu nie odpowiada wymogom ustawy. Prawo bankowe nie przewiduje takiego rozwiązania. Ratio regulacji jest zapewnienie zgodnego z prawem obsadzenia zarządu kasy albo Kasy Krajowej; należy je traktować jako swoiste dla systemu SKOK. Konieczność uchwalenia tego przepisu wynikła z podwyższenia wymogów, jakie muszą spełnić członkowie zarządu kasy. Dlatego art. 73a ust. 2 ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.15. Prawo bankowe przewiduje przejęcie tylko całego banku. Natomiast zgodnie z art. 74c ust. 4, 9, 12 i 13 ustawy o skok bank może przejąć zagrożoną niewypłacalnością kasę albo jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania bez zgody dłużników, wierzycieli i członków kasy oraz bez możliwości unieważnienia podjętej przez organ nadzoru decyzji o przejęciu (i odwrócenia jej skutków). Marszałek Sejmu odnotował, że przyczyną zróżnicowania sytuacji prawnej kasy i banku była trudna sytuacja adekwatności kapitałowej kas. Zmusiło to ustawodawcę do wprowadzenia do ustawy o skok, ale także do ustawy o BFG, licznych instrumentów pomocy kasom, w tym wsparcia ze środków publicznych, a także mechanizmów, które miały zapewnić bezpieczeństwo oszczędnościom zgromadzonym w kasach oraz stabilność rynkowi finansowemu. Jednym z nich jest przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań. Tym samym, zdaniem Marszałka Sejmu, wprowadzenie możliwości przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kas przez bank, bez uzyskania zgody dłużników, wierzycieli i członków kasy, było konieczne, proporcjonalne i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi (stabilność systemu finansowego, ochrona depozytów).

Nieodwracalność procesu przejęcia (art. 74c ust. 9 ustawy o skok) miała zaś stanowić dla kas i banków zachętę do uczestniczenia w procesie restrukturyzacji zagrożonych niewypłacalnością kas.

6.13.16. Artykuł 74t ustawy o skok umożliwiał kasom sprzedaż wierzytelności swoich byłych członków, co jest rozwiązaniem bardziej rygorystycznym niż w wypadku banków. Zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów wynika z innego ukształtowania relacji konsument – bank oraz członek kasy – kasa. Ta ostatnia więź jest relacją właścicielską. Dopiero jej zerwanie umożliwia zrównanie sytuacji prawnej kasy i banku (dopuszczalność zbycia wierzytelności klienta). Dlatego art. 74t ustawy o skok jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.17. Artykuł 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza, zdaniem wnioskodawcy, art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na to, że depozyty w kasach nie są objęte obligatoryjnym systemem gwarancji, jak depozyty bankowe. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że ustawa zmieniająca z 2013 r. znowelizowała ustawę o BFG w ten sposób, że został do niej dodany rozdział 4c. Na mocy jego przepisów (art. 38l-38zq) kasy zostały objęte obowiązkowym systemem gwarantowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Standard ochrony tego systemu odpowiada obowiązkowemu systemowi gwarantowania depozytów bankowych.

6.13.18. Zarzuty wnioskodawcy wobec art. 20g ustawy o BFG, zdaniem Marszałka Sejmu, nie mają pokrycia w obowiązującym prawie. Dalsze wspieranie członków kas (w formie wypłaty środków gwarantowanych) przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, po wyczerpaniu środków z funduszu kas, jest możliwe. Pomoc będzie świadczona z funduszy własnych Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, a zatem także z funduszy banków (art. 38r ust. 3 ustawy o BFG). Dlatego art. 20g ustawy o BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.19. Wnioskodawcy zakwestionowali zgodność art. 12 ust. 3, art. 19, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 38 ust. 4, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 3, art. 51 ust. 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4a i 7, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1 ustawy o skok z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W ich przekonaniu, krąg podmiotów podobnych został wyznaczony w sposób odmienny dla poszczególnych grup tych przepisów. Marszałek Sejmu nadmienił, że odmienne ukształtowanie sytuacji prawnej pracowników kas, członków organów kas, członków kas, Kasy Krajowej oraz kas – związane z określeniem limitów zaangażowania oraz gospodarki finansowej kas oraz pozycji Kasy Krajowej w systemie SKOK, w tym uprawnień Komisji Nadzoru Finansowego względem Kasy Krajowej – wynika ze szczególnego statusu adresatów norm (pracowników kas, członków organów, Kasy Krajowej).

6.13.20. Marszałek Sejmu odrzucił zarzut niezgodności art. 5 ust. 2 ustawy o BFG (umożliwiającego osobom pełniącym funkcje w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego objęcie stanowiska w organach banku przejmującego kasę) z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jego przekonaniu, wnioskodawcy nie sprecyzowali dostatecznie swoich zastrzeżeń konstytucyjnych, co przemawia za uznaniem, że art. 5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.13.21. Marszałek Sejmu nie podzielił również zastrzeżeń wobec art. 20j ustawy o BFG. Stwierdził, że członkowie przejmowanej kasy i akcjonariusze banku przejmującego nie są podmiotami podobnymi.

6.13.22. Wnioskodawcy wnieśli o uznanie art. 38l pkt 1 ustawy o BFG za niezgodny z zasadą równości wobec prawa, gdyż kierownicy i zastępcy kierowników kas są traktowani nierówno (mniej korzystnie) niż inni członkowie kas oraz klienci banków – ich oszczędności złożone w kasie, w której pracują, nie podlegają gwarancji Funduszu. Marszałek Sejmu przypomniał, że ochronie gwarantowanej przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny nie podlegają osoby należące do kadry zarządzającej (członkowie zarządu, rady nadzorczej, pracownicy podlegający bezpośrednio członkom zarządu, osoby pełniące funkcje kierowników lub dyrektorów oddziałów tej kasy i ich zastępców), gdy pełniły funkcje w dniu spełnienia warunku gwarancji bądź w okresie bieżącego roku obrotowego lub poprzedzającego dzień spełnienia warunku gwarancji. Odrębne uregulowanie sytuacji prawnej tych osób jest dopuszczalne, gdyż to one są odpowiedzialne za zarządzanie kasą i bezpieczeństwo zgromadzonych w kasie środków. Muszą ponosić ryzyko prowadzonej polityki zarządzania kasą. Jest to dodatkowa regulacja ostrożnościowa zabezpieczająca gromadzone oszczędności. Dlatego art. 38l pkt 1 ustawy o BFG jest zgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

6.14. Wnioskodawcy zaskarżyli przepisy upoważniające do wydania aktów wykonawczych do ustawy.

6.14.1. Marszałek Sejmu nie odniósł się do zarzutów podniesionych wobec założeń projektów rozporządzeń bądź nieprzedstawienia takich założeń. W postępowaniu przed Trybunałem Marszałek Sejmu składa wyjaśnienia jedynie w stosunku do przepisów ustawy o skok.

6.14.2. Marszałek Sejmu stwierdził, że zakres przedmiotowy art. 24 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. jest precyzyjnie wyznaczony i służy realizacji ustawy, tj. ustaleniu normy ostrożnościowej polegającej na dostosowaniu rodzaju prowadzonej działalności do posiadanych funduszy własnych. Przepis ten zawiera także wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego.

6.14.3. W art. 63 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok można odnaleźć dostateczne wytyczne co do treści rozporządzenia. Organ wydający rozporządzenie, określając szczegółowe zasady i tryb wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej, musi uwzględnić konieczność skutecznego sprawowania kontroli i prawidłową realizację zadań kas (art. 63 ust. 3 ustawy o skok) oraz konieczność skutecznego sprawowania nadzoru i prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej (art. 64 ust. 3 ustawy o skok). Przepisy ustawy o skok regulują zakres i procedurę czynności kontrolnych pracowników odpowiednio Kasy Krajowej i Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego (zob. art. 63 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 65, art. 67, art. 68, art. 68a, art. 69 ust. 1-9 ustawy o skok). Tym samym ustalenie w rozporządzeniu zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych ogranicza się jedynie do unormowania szczegółowych, drugorzędnych kwestii.

6.14.4. W odniesieniu do uchylonego art. 46 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. Marszałek Sejmu uznał, że nie narusza zasady wyłączności ustawy. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem, akt wykonawczy ma unormować wysokość składki, ale w ramach wyznaczonych ustawą (nie wyższą niż 0,024% aktywów kasy – art. 46 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r.), termin uiszczania, sposób obliczania oraz podział pomiędzy Kasę Krajową i organ nadzoru (zakres przedmiotowy rozporządzenia). Natomiast Prezes Rady Ministrów, ustalając treść aktu, ma uwzględnić konieczność skutecznego sprawowania nadzoru oraz prawidłową realizację zadań Kasy Krajowej (wytyczne). Konstytucyjne warunki szczegółowości upoważnienia ustawowego zostały zatem spełnione.

6.14.5. Według Marszałka Sejmu, także art. 62 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. nie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro bowiem liczne przepisy ustawy określają tzw. normy ostrożnościowe (art. 29-38), prawodawca wydający akt wykonawczy nie może ich ustalić dowolnie. Ponadto wytyczne co do treści rozporządzenia wystarczająco zawężają materię aktu podustawowego. Nie można także zasadnie twierdzić, że przepis jest niejasny.

6.14.6. W myśl art. 24 ust. 2 ustawy o skok, organ nadzoru wydaje zgodę na zakwalifikowanie wskazanych w nim zobowiązań jako funduszy własnych kasy w formie decyzji administracyjnej, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Przepis nie uprawnia Komisji Nadzoru Finansowego do niekonstytucyjnego prawotwórstwa. Upoważnia jedynie do podejmowania decyzji administracyjnych, notabene podlegających kontroli sądowej. Daje to podstawę – jak wywodzi Marszałek Sejmu – do stwierdzenia „braku relewancji treściowej pomiędzy zaskarżonym przepisem a wskazanym przez wnioskodawców wzorcem kontroli”. Dlatego art. 24 ust. 2 ustawy o skok nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

6.14.7. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. art. 92 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sejmu ustalił, że do oceny konstytucyjności badanego przepisu nie jest konieczne rozstrzygnięcie rozważanego w doktrynie problemu, czy Komisja Nadzoru Finansowego może wydawać skierowane do kas lub ich członków wiążące akty wewnętrznie obowiązujące. Zastosowanie techniki wykładni w zgodzie z Konstytucją pozwala stwierdzić, że organ nadzoru, ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, nie wkracza w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku ma charakter techniczny i służy zwiększeniu szybkości i efektywności załatwienia sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom kontakt z organem nadzoru i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. Dlatego art. 7 ust. 6 ustawy o skok z 2009 r. nie jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

6.15. Zdaniem Marszałka Sejmu, organy Narodowego Banku Polskiego będą wydawać akty wewnętrznie obowiązujące wiążące kasy. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału, uchwały Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego można uznać za akty wewnętrznie obowiązujące w ramach wyróżnionego w doktrynie systemu prawa bankowego. Uprawnienia takie nie przysługują natomiast Komisji Nadzoru Finansowego. Dlatego art. 12 ust. 2 oraz art. 38-41 ustawy o NBP są zgodne z art. 227 ust. 1 Konstytucji.

6.16. Marszałek Sejmu stanął na stanowisku, że art. 74c ust. 8 ustawy o skok nie naruszył prawa do sądu. Zakwestionowana regulacja kreuje prawo rady nadzorczej kasy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Chociaż przepis stanowi również, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, to taka regulacja nawiązuje do ogólnej zasady postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, i nie może rozstrzygać o niekonstytucyjności badanego unormowania.

Brak dewolutywności postępowania w przypadku podjęcia przez organ nadzoru decyzji wskazanej w art. 74c ust. 8 ustawy o skok, a także pozbawienie wniesienia skargi skutku suspensywnego, nie ogranicza prawa do sądu. To zakwestionowany przepis kreuje uprawnienie rady nadzorczej do zaskarżenia decyzji organu nadzoru. W zakresie decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o likwidacji kasy przepisy ustawy o skok nie wprowadzają żadnych modyfikacji postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny, uznając skargę na decyzję o likwidacji kasy za zasadną, będzie mógł zatem uchylić decyzję w całości albo w części, bądź stwierdzić jej nieważność. Znaczy to, że w razie podjęcia decyzji o likwidacji kasy, wbrew twierdzeniom wnioskodawców, odwrócenie procesu jest możliwe. Ponadto do czasu rozstrzygnięcia sądowego zbycie majątku likwidowanej kasy nie może się rozpocząć. Mechanizm ten wzmacnia znaczenie kontroli sądowej. Dlatego art. 74c ust. 8 ustawy o skok jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6.17. Artykuł 74c ust. 9 ustawy o skok ogranicza możliwości reakcji sądu administracyjnego w przypadku kontroli decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań. Sąd może stwierdzić jedynie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Nie może uchylić albo unieważnić decyzji. Marszałek Sejmu wywiódł, że na podstawie art. 74c ust. 9 ustawy o skok następuje modyfikacja pozycji prawnej kasy (jej członków) w postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest kontrola legalności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy (jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań). Istotą zmiany jest pozbawienie rady nadzorczej kasy możliwości zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, które odwróciłoby proces przejmowania kasy. Ustawodawca zdecydował się na zapewnienie takim decyzjom wykonalności i nadaniu charakteru decyzji ostatecznej, po ich wydaniu w pierwszej instancji, a także na ograniczenie uprawnień organu nadzorczego i sądu administracyjnego jedynie do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem Konstytucji.

Przesłanką, która usprawiedliwia ograniczenia wolności i praw jednostki, jest porządek publiczny. W wypadku decyzji Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu wybranych praw majątkowych (zakwestionowanie legalności przejęcia wybranych zobowiązań kasy, które postawi ją w bardziej korzystnej sytuacji ekonomicznej wydaje się wątpliwe) standard konstytucyjny jest wystarczająco chroniony. Uszczuplenie majątku kasy, na skutek tej decyzji, nie jest możliwe (zob. art. 74i ust. 8 ustawy o skok). Natomiast ze względu na to, że kasa po przejęciu nadal istnieje, prawa korporacyjne członków kasy nie są zagrożone.

Dlatego art. 74c ust. 9 ustawy o skok jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

6.18. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 71a ustawy o skok z art. 78 Konstytucji. Zaskarżony przepis nadaje wymienionym w nim decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego rygor natychmiastowej wykonalności. Marszałek Sejmu przyjął, że art. 71a ustawy o skok nie wyklucza możliwości natychmiastowego wykonania decyzji. Gwarantuje bowiem prawo do zaskarżenia decyzji, a nie wstrzymania jej egzekucji. Znaczy to, że art. 71a ustawy o skok jest zgodny z art. 78 Konstytucji.

6.19. W konsekwencji Marszałek Sejmu potwierdził także, że art. 74c ust. 9 ustawy o skok nie naruszył zasady podziału władzy. Komisja Nadzoru Finansowego nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa powszechnie obowiązującego, co rzutuje także na rezultat oceny zgodności art. 7 ust. 6 oraz art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. z art. 10 Konstytucji.



7. Prokurator Generalny w piśmie z 23 grudnia 2013 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

7.1. Stanowisko co do meritum Prokurator Generalny poprzedził analizą, która miała na celu ustalenie rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia w sprawie.

7.1.1. Prokurator Generalny stwierdził, że zarzuty grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. odnosiły się w istocie do przepisów ustaw znowelizowanych (przede wszystkim ustawy o skok) a nie do ustawy nowelizującej (ustawy zmieniającej z 2013 r.). Jedynie w stosunku do części przepisów ustawy zmieniającej z 2013 r. (tj. przepisów dostosowujących i końcowych, przepisów uchylających) można było przyjąć przedmiot zaskarżenia zaproponowany przez wnioskodawców.

7.1.2. Prokurator Generalny odnotował, że wnioskodawca (grupa posłów z 27 lipca 2012 r.) w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. cofnął część zarzutów, co – zgodnie z zasadą dyspozycyjności w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym – nie podlega kontroli Trybunału i musi skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Za skuteczne Prokurator Generalny uznał również ograniczenie części zarzutów dokonane przez wnioskodawcę w piśmie z 14 sierpnia 2013 r.

7.1.3. Prokurator Generalny przypomniał, że na skutek wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. duża grupa przepisów zaskarżona przez wnioskodawcę została uchylona albo otrzymała nowe brzmienie. Ponadto „treść normatywna niektórych przepisów uległa (...) zmianie w następstwie modyfikacji (...) powiązanych z nimi unormowań ustawy”. Z kolei część przepisów uchylonych ustawą zmieniającą z 2013 r. została „odtworzona” w innych jednostkach redakcyjnych ustawy o skok (zostały dodane przez ustawę zmieniającą z 2013 r.). W związku z tym Prokurator Generalny uznał, że:

a) treść normatywna, jaką wyrażały art. 76 ust. 1 i art. 78 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., została zawarta w dodanych przez ustawę zmieniającą z 2013 r. przepisach, które nie zostały objęte zakresem zaskarżenia określonym we wniosku,

b) treść normatywna, jaką wyrażał art. 79 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r., została zawarta w przepisach, którym ustawa zmieniająca z 2013 r. nadała nowe brzmienie i które nie zostały objęte zakresem zaskarżenia określonym we wniosku,

c) art. 78 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r., uchylony przez ustawę zmieniającą z 2013 r., został „odtworzony” w art. 72 ust. 1a ustawy o skok, który z kolei został zakwestionowany w całości przez wnioskodawcę (choć w chwili złożenia wniosku nie zawierał ustępu 1a),

d) postępowanie wobec art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. powinno zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK, ponieważ w obowiązującym brzmieniu przepis dotyczy innej materii (treść, jaką wyrażał art. 71 ust. 4 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. w brzmieniu sprzed nowelizacji, została zawarta w art. 71 ust. 5 pkt 1 ustawy o skok, który nie został zaskarżony przez wnioskodawców),

e) art. 24 ust. 2, art. 44 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 64 ust. 3, art. 71 ust. 1, art. 72 i art. 73 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., którym ustawa zmieniająca nadała nowe brzmienie, powinny być w określonych zakresach przedmiotem kontroli Trybunału (mimo że zostały znowelizowane, nadal „wyrażają normy prawne, które zostały zakwestionowane we wniosku”, choć w niektórych wypadkach „nowe brzmienie łagodzi niektóre zarzuty, czy nawet dezaktualizuje je w odniesieniu do pewnych wzorców”).

7.1.4. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w zakresie badania art. 87 ustawy o skok z 2009 r. ze względu na utratę mocy obowiązującej. Jego zdaniem, jest to przepis epizodyczny, „który miał być zastosowany tylko raz, w ciągu trzech miesięcy od daty wejścia w życie ustawy” (przepis został „skonsumowany” i „nie da się z niego wyprowadzić norm prawnych obowiązujących w chwili orzekania”).

7.1.5. Zarzuty wobec art. 88 ustawy o skok z 2009 r. straciły aktualność, co powoduje, że kontrola tego przepisu jest bezprzedmiotowa. Prokurator Generalny wyjaśnił, że zaskarżony przepis został zmodyfikowany w taki sposób, że nowe przepisy ustawy znajdą zastosowanie po raz pierwszy do sprawozdań finansowych za rok obrotowy rozpoczynający się w roku, w którym ustawa weszła w życie. Postępowanie w tej części powinno zostać zatem umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

7.1.6. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ocena zarzutu niezgodności art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady poprawnej legislacji) nie może pomijać, że ustawodawca wyeliminował już zarzucaną wadę, nowelizując przepis. Pierwotnie zakres czasowy zastosowania art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. obejmował lata 2009-2010, które upłynęły przed wejściem w życie ustawy. Ustawodawca wprowadził odpowiednią korektę, w myśl której zakres zastosowania przepisu został określony za pomocą formuły: „24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy”. Postępowanie w tym zakresie powinno zatem zostać umorzone na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK.

7.1.7. Według Prokuratora Generalnego, wzorcem kontroli szeregu przepisów ustawy o skok wnioskodawcy uczynili nie art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ale de facto dyrektywę bankową, czyli akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, normy konstytucyjne przywołując jedynie pośrednio. „Mimo że nie wyartykułowano tego we wniosku wprost, w przedmiotowej sprawie nie chodzi o kontrolę konstytucyjną, polegającą na badaniu relacji dwóch norm prawa krajowego o różnej pozycji w hierarchicznej strukturze systemu prawnego, lecz o kontrolę zgodności norm prawa krajowego z normami pochodnego prawa Unii Europejskiej”. Dlatego w odniesieniu do art. 91 ust. 3 Konstytucji Prokurator Generalny stwierdził, że jest to nieadekwatny wzorzec kontroli w sprawie, natomiast w odniesieniu do art. 9 Konstytucji uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia niezgodności zaskarżonych przepisów z tym wzorcem kontroli.

7.2. Prokurator Generalny potwierdził, że wolność prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy, mimo że ma charakter swoisty ze względu na cele systemu SKOK, podlega ochronie konstytucyjnej (art. 20 i art. 22 Konstytucji). W tym kontekście odniósł się do przepisów ustawy o skok ustanawiających państwowy nadzór nad działalnością kas, uznając, że są one przejawem dopuszczalnego ograniczenia konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej.

Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że sprawne funkcjonowanie systemu finansowego jest podstawą prawidłowego rozwoju gospodarczego i istnienia nowoczesnej gospodarki. Efektywny system finansowy zajmuje ważną pozycję w polityce gospodarczej państwa, co skutkuje szczególną ingerencją państwa w tę dziedzinę życia społecznego. Rynek bankowy jest wrażliwy na występowanie nieprawidłowości, gdyż spotykają się na nim przedsiębiorcy (profesjonaliści) oraz konsumenci niedysponujący zazwyczaj odpowiednią wiedzą o regułach funkcjonowania tego rynku. Zarówno przedsiębiorcy, jak i konsumenci korzystający z usług bankowych nie zawsze postępują odpowiedzialnie i uczciwie, narażając na ryzyko środki powierzone bankom. Pośrednie oddziaływanie państwa na system bankowy polega zatem na tworzeniu regulacji zapewniających równość działania uczestników rynku.

Nadzór nad instytucjami finansowymi powinien obejmować zarówno fazę podejmowania działalności, jak i jej wykonywania oraz zakończenia. Odpowiadające tym elementom uprawnienia nadzorcze są zatem konieczne, aby zapewnić skuteczne wykonywanie nadzoru nad kasami i Kasą Krajową, które prowadzą działalność częściowo zbliżoną do działalności bankowej, częściowo zaś z nią identyczną. „W doktrynie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są nazywane quasi-bankami (lub parabankami), ze względu na bankowy charakter wykonywanych przez nie czynności (udzielane pożyczki pochodzą ze środków obciążonych obowiązkiem zwrotu, zgromadzone oszczędności są obarczone ryzykiem utraty, a udzielanie oprocentowanych pożyczek i inwestowanie wolnych środków przynosi kasie dochód). Z tego względu nie budzi wątpliwości, że nad kasami powinien być sprawowany odpowiedni nadzór, mający zapewnić bezpieczeństwo środków powierzonych tym instytucjom”.

W konsekwencji za ograniczeniami wprowadzonymi przez zakwestionowane przepisy ustawy o skok, w szczególności te, które składają się na instytucję nadzoru finansowego i jego mechanizmy, przemawia ważny interes publiczny sprowadzony do bezpieczeństwa czynności bankowych (w wypadku kas polegających przede wszystkim na przyjmowaniu wkładów pieniężnych) oraz zabezpieczenia podstawowych interesów majątkowych członków kas, w zakresie, w jakim korzystają z usług finansowych świadczonych na ich rzecz przez kasy.

Dlatego art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. l pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 85 pkt 1 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, oraz art. 86 ustawy o skok z 2009 r. – są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, zaś art. 9a ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 22 Konstytucji.

7.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, wszystkie argumenty za zgodnością przepisów ustawy o skok o państwowym nadzorze nad działalnością kas z art. 20 i art. 22 Konstytucji są adekwatne również w wypadku tzw. norm ostrożnościowych obowiązujących kasy (m.in. regulacje dotyczące minimalnego współczynnika wypłacalności kas, zapobiegające koncentracji pożyczek i kredytów, określające tryb udzielania kredytów, ograniczające możliwość tworzenia funduszy własnych kasy). Dlatego art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, zaś art. 24 ust. 5, art. 25 i art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o skok są zgodne z art. 22 Konstytucji.

7.4. Prokurator Generalny nie dopatrzył się naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji przez przepisy ustawy o skok dotyczące przedmiotu oraz charakteru działalności kas i Kasy Krajowej, a także ich wewnętrznej organizacji (m.in. wprowadzenie zasady nieodpłatności pełnienia funkcji w organach kas, zakaz konkurencji, liczebność kolegialnych organów kas i Kasy Krajowej, zasady głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, obowiązek powołania komisji kredytowej, obowiązek zrzeszania kas w Kasie Krajowej, potwierdzenie przez Komisję Nadzoru Finansowego wzorca umowy o doradztwo prawne, finansowe i organizacyjne zawieranej przez Kasę Krajową z kasami). Problematyka ta, jak podkreślił Prokurator Generalny, w mniejszym stopniu jest związana z wolnością gospodarczą, w większym zaś z wolnością zrzeszania (art. 58 ust. 1 Konstytucji).

Unie kredytowe są instytucjami not for profit i zostały powołane po to, aby istniała bezpieczna, dogodna dla ich członków możliwość oszczędzania pieniędzy oraz pozyskiwania rozsądnie oprocentowanych pożyczek i innych usług finansowych. „Unie kredytowe różnią się od działających dla zysku instytucji finansowych nie tylko tym, że mają niewielkie rozmiary oraz ograniczone tzw. pole członkostwa, ale także tym, że istnieją po to, aby służyć swoim członkom”. Banki i inne instytucje finansowe istnieją w celu generowania zysków dla swoich akcjonariuszy. W uniach kredytowych nadwyżka zarobków ponad koszty operacyjne wraca do członków w formie wzrastających odsetek od oszczędności, zmniejszających się odsetek od pożyczek lub innych nowych usług. Z tym aspektem wiąże się również to, że osoby zasiadające we władzach unii kredytowych są wolontariuszami i nie otrzymują za swoją pracę żadnego wynagrodzenia. Ponadto każdy członek unii kredytowej jest w równym stopniu jej właścicielem i dlatego jest uprawniony do jednego głosu na walnym zebraniu, bez względu na kwotę, jaką jej powierzył (nie dotyczy to Kasy Krajowej).

Zdaniem Prokuratora Generalnego, wnioskodawcy nie przedstawili argumentów, w jaki sposób ustawowe zasady kształtowania składu zarządu kasy naruszają wolność działalności gospodarczej.

Podobnie, zgodne z zasadą wolności działalności gospodarczej są regulacje określające zakres spraw przekazanych Kasie Krajowej, która została utworzona przez ustawodawcę jako organ kontrolny i stabilizujący działalność kas. Działalność depozytowa Kasy Krajowej polega na przyjmowaniu wkładów pieniężnych od kas, a nie ich członków.

Dlatego art. 10 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 52 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji, natomiast art. 19, art. 20 i art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 22 Konstytucji.

7.5. Wobec art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. wnioskodawca przedstawił zarzut naruszenia zasady domniemania niewinności, wysłowionej w art. 42 ust. 3 Konstytucji. Według Prokuratora Generalnego: „Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania. Nie oznacza jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej (...). Konstytucyjna zasada domniemania niewinności oznacza, że wykluczone jest uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym, jednak nie może być rozumiana w taki sposób, który uniemożliwiałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego”. Dopuszczalność takich konsekwencji może być oceniana, ale nie z perspektywy domniemania niewinności, tylko zasady proporcjonalności, wytyczającej zakres ingerencji w sferę praw i wolności.

Odrzucenie kandydatury określonej osoby do organu kasy lub Kasy Krajowej, z jakiejkolwiek przyczyny, nie może być traktowane jako represjonowanie, a kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego w tym zakresie nie są równoznaczne z przyznaniem jej prawa stosowania wobec kandydatów sankcji karnych czy jakiejś innej formy represji.

Z tego względu art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te nie naruszają również art. 7 Konstytucji, ponieważ weryfikacja osób pretendujących do kluczowych stanowisk w kasach i Kasie Krajowej oraz wybór takich kandydatów, którzy dają najlepszą rękojmię prawidłowego wykonywania zadań, należy do obowiązków Komisji Nadzoru Finansowego.

7.6. Prokurator Generalny potwierdził, odwołując się m.in. do orzecznictwa Trybunału, że art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji są adekwatnymi wzorcami kontroli w odniesieniu do kas. Jeśli zaś chodzi o możliwość zastosowania art. 12 i art. 58 ust. 1 Konstytucji do Kasy Krajowej, zdaniem Prokuratora Generalnego, jej funkcje publicznoprawne i ustawowy obowiązek zrzeszenia w niej kas przemawiają za tym, aby uznać ten organ za szczególny rodzaj stowarzyszenia. „[C]hoć formalnie ujęta w organizacyjnej formie spółdzielni osób prawnych – Kasa Krajowa nie jest zrzeszeniem podlegającym ochronie na podstawie art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 [Konstytucji]”.

Z tego powodu: art. 37 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 46 ust. 1 i 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4, 4a i 7, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 60 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, art. 90 w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r., nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z tych samych powodów art. 85 pkt 1 i 3, art. 86 oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnoszą się do Kasy Krajowej, nie są niezgodne z art. 12 Konstytucji.

7.7. Prokurator Generalny skonstatował ponadto, że ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidziane w art. 22, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3 oraz art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. są zasadne i wynikają z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa środków pieniężnych powierzonych kasom przez członków tych kas; w mniejszym stopniu mają związek z konstytucyjną wolnością zrzeszania.

W odniesieniu do art. 10 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., w którym wnioskodawca kwestionuje wymóg istnienia (pomiędzy członkami kas) więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, Prokurator Generalny zauważył, że „zarzut (...) jest sprzeczny z większością pozostałych zarzutów przedstawionych wobec poszczególnych przepisów ustawy, w szczególności tymi, które kwestionują konieczność wprowadzenia publicznego nadzoru nad kasami i mechanizmów, jakie się na ten nadzór składają”.

Wymóg występowania określonych więzi między członkami kas jest cechą szczególną SKOK. Ogranicza ryzyko bankowe generowane przez kasy, zabezpiecza interesy ich wierzycieli, a także ogranicza ryzyko kredytowe ponoszone przez kasy. Istnienie więzi społecznych pomiędzy członkami unii kredytowych pozwala też na obniżenie kosztów ich działalności, dzięki czemu mogą oferować tańsze pożyczki i korzystniejsze lokaty. Dlatego zaskarżony przepis, obowiązujący również pod rządami ustawy o skok z 1995 r., nie narusza konstytucyjnej wolności zrzeszania.

Podobnie, związek ze specyfiką systemu SKOK oraz koniecznością ograniczania kosztów własnych ich funkcjonowania ma także zasada nieodpłatnego pełnienia funkcji w kasach (z wyłączeniem zarządu, jeśli statut kasy tak stanowi).

Dlatego, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 10 ust. 1 w zakresie, w jakim wymaga istnienia pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istnienia więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32, art. 36 ust. 1 w zakresie, w jakim nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu prawa bankowego, zgodnie z którym zasady oprocentowania określa umowa kredytu, art. 37 ust. 3, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie nadzoru przez Komisję Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas, art. 72 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a ustawy o skok, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi się do kas, są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z tych samych powodów art. 81 pkt 5 i 6, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 86 w zakresie, w jakim odnosi się do kas, oraz art. 90 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim odnosi się do kas, są zgodne z art. 12 Konstytucji.

7.8. W przekonaniu Prokuratora Generalnego, zarzuty postawione przepisom ustawy o skok na podstawie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji), „pozostają – w zdecydowanej większości – w związku z ograniczeniami wynikającymi z prowadzenia przez kasy działalności depozytowo-kredytowej, i stanowią przejaw ograniczenia wolności działalności gospodarczej”.

7.8.1. Istotą zarzutu wobec art. 12 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. jest naruszenie praw majątkowych nie kas, lecz ich członków. Zdaniem Prokuratora Generalnego, argumentacja przedstawiona wobec tego unormowania została jednak oparta na błędnych przesłankach. Wkład członkowski, który nie może być wypłacony przed ustaniem członkostwa w kasie, nie pełni w kasie roli porównywalnej do lokaty bankowej. Należy raczej traktować go jako specyficzne, właściwe prawu spółdzielczemu, świadczenie na rzecz spółdzielni, będące zasileniem kapitałowym tego podmiotu. Jego związanie z członkostwem w kasie i wynikający stąd zakaz wypłacenia go przed ustaniem członkostwa jest typową konstrukcją prawa spółdzielczego.

7.8.2. W odniesieniu do art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. Prokurator Generalny wywiódł, że aktualne brzmienie przepisu, nadane ustawą zmieniającą z 2013 r., odbiega znacząco od brzmienia, które zostało zakwestionowane we wniosku, „choć różnica, jaka z tego wynika, ma – w perspektywie zarzutów przedstawionych przez [w]nioskodawców – charakter ilościowy, a nie jakościowy”. Pomimo zmiany normatywnej, zarzuty sformułowane wobec art. 24 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r., w ocenie Prokuratora Generalnego, pozostają, co do zasady, aktualne.

Ratio zaskarżonego unormowania jest troska o bezpieczeństwo wkładów w sytuacji, gdy w ustawie nie zostały przewidziane minimalne wymogi kapitałowe kas.

7.8.3. Przepisy art. 25 i art. 26 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. zawierają specjalne reguły dotyczące źródeł zasilania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego oraz pokrycia straty bilansowej kasy. Ich ustanowienie uzasadnia ważny interes publiczny (bezpieczeństwo gromadzonych w kasach środków pieniężnych).

7.8.4. Przepisy art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok ustanawiają ograniczenia działalności inwestycyjnej kas i Kasy Krajowej. Ograniczenie dopuszczalnego zaangażowania kapitałowego kas i Kasy Krajowej oraz możliwości inwestowania w różnego rodzaju instrumenty finansowe zostało podyktowane potrzebą zapewnienia zgromadzonych w kasach i Kasie Krajowej środków.

7.8.5. Zarzuty, jakie zostały przedstawione wobec art. 46 ust. 1, art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r., są związane z problematyką funduszy kas i Kasy Krajowej (m.in. obowiązek wnoszenia przez kasy składki na rzecz Kasy Krajowej ze środków funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego, zamknięty katalog funduszy własnych Kasy Krajowej, zakaz pokrywania straty bilansowej Kasy Krajowej z funduszu stabilizacyjnego). Prokurator Generalny uznał zarzuty za bezzasadne. Ustawowe podstawy gospodarki finansowej kas mają na celu ochronę interesu publicznego i interesów indywidualnych członków kas.

7.8.6. Podsumowując, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności art. 12 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2, art. 38 ust. 4, art. 46 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok z art. 64 Konstytucji.

7.9. Wnioskodawcy zakwestionowali wiele przepisów ustawy o skok z perspektywy art. 32 Konstytucji.

7.9.1. Za grupę podmiotów podobnych do kas zostały uznane przede wszystkim spółdzielnie. Dotyczyło to art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. Prokurator Generalny przyjął, że odmienności organizacji i funkcjonowania kas w porównaniu z innymi spółdzielniami są konsekwencją przedmiotu działalności SKOK (działalności depozytowo-kredytowej) i mają uzasadnienie konstytucyjne. Dlatego art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4, ust. 3, art. 26 ust. 2, art. 37 ust. 2 i art. 41 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. są zgodne z art. 32 Konstytucji.

7.9.2. Inną grupą przepisów ustawy o skok niezgodnych, według wnioskodawcy, z art. 32 Konstytucji, były: art. 7 ust. 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 20, art. 24 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, i art. 73a ust. 2 ustawy o skok. Grupą podmiotów podobnych do kas miały być w tym wypadku banki, w tym banki spółdzielcze.

Prokurator Generalny odnotował, że: „Uzasadnienie zarzutów naruszenia, przez (...) przepisy (...), art. 32 Konstytucji sprowadzono we wniosku do, niekiedy nawet niepopartego przytoczeniem stosownej regulacji, twierdzenia, że zaskarżona regulacja ustawy jest bardziej restrykcyjna niż odpowiadająca jej regulacja Prawa bankowego, czy ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych”.

Prokurator Generalny przeprowadził analizę przepisów dotyczących funkcjonowania banków i odpowiadających im, per analogiam, regulacji ustawy o skok, dochodząc do wniosku o względnie równoważnym charakterze tych unormowań, swoistych jedynie ze względu na charakter prawny (formę prawną) danej instytucji kredytowej. W konsekwencji doszedł do wniosku, że art. 7 ust. 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 20, art. 24 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, i art. 73a ust. 2 ustawy o skok są zgodne z art. 32 Konstytucji.

Uzupełniająco Prokurator Generalny potwierdził również zgodność art. 9a ust. 4 ustawy o skok z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji oraz stwierdził nieadekwatność wzorca kontroli z art. 64 Konstytucji.

7.9.3. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji przez art. 47, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ust. 1 ustawy o skok Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie nieadekwatności tego wzorca kontroli. Zaskarżone przepisy dotyczą bowiem Kasy Krajowej, która nie podlega ochronie na podstawie art. 58 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie może być porównywana do innych spółdzielni, które z kolei podlegają ochronie na podstawie art. 58 ust. 1 Konstytucji.

7.9.4. Liczne przepisy ustawy o skok zostały zakwestionowane ze względu na to, że dyskryminują:

a) pracowników kas względem pracowników innych spółdzielni (art. 19),

b) członków organów kas względem pozostałych członków kas (art. 31 ust. 1 pkt 2 i art. 48 ust. 3),

c) Kasę Krajową, kasy i osoby fizyczne sprawujące w nich funkcje względem spółdzielni, banków i osób pełniących funkcje członków zarządów w tych podmiotach (art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 7),

d) członków kas względem deponentów w innych instytucjach gromadzących środki pieniężne (art. 12 ust. 3 i art. 34),

e) kasy wobec innych podmiotów nadzorowanych przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 46 ust. 1),

f) Kasę Krajową względem kas, spółdzielni, banków, banków spółdzielczych, prywatnych podmiotów prawnych, prywatnych i publicznych podmiotów wykonujących zadania publiczne, podmiotów podlegających nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego, podmiotów gospodarczych (art. 38 ust. 4, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5 i ust. 4a, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1).

Prokurator Generalny wyjaśnił, że odmienność sytuacji prawnej podmiotów, których dotyczą zaskarżone przepisy, jest uzasadniona ich szczególną charakterystyką lub statusem. Dlatego art. 12 ust. 3, art. 19, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 38 ust. 4, art. 43, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 3, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5, ust. 4a i 7, art. 55 ust. 4 i art. 56 ust. 1 ustawy o skok należy uznać za zgodne z art. 32 Konstytucji.

7.9.5. Wnioskodawcy podnieśli, że art. 73a ust. 2 ustawy o skok, dotyczący ustanowienia przez Komisję Nadzoru Finansowego zarządcy komisarycznego w kasie lub Kasie Krajowej (gdy skład zarządu kasy nie odpowiada wymogom ustawowym, w celu zorganizowania wyboru nowego zarządu), jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji. W ocenie Prokuratora Generalnego, materiały z prac legislacyjnych nad tym przepisem nie pozwalają zrekonstruować jego ratio legis. Wprowadzenie zarządcy komisarycznego w kasach i Kasie Krajowej jest uciążliwym środkiem nadzorczym, którego zastosowanie powszechnie uważa się za ostateczność stosowaną po wyczerpaniu innych środków nadzorczych. Ustawodawca, zdaniem Prokuratora Generalnego, powinien był przewidzieć „zasadę stopniowania działań sanacyjnych”. Tymczasem „ustawa nie wymaga nawet, by naruszenie to miało charakter rażący lub uporczywy”.

Dlatego też art. 73a ust. 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, jak również z art. 2 Konstytucji w aspekcie, w jakim przepis ten wyraża zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Prokurator Generalny nie podzielił natomiast zarzutu, że art. 73a ust. 2 ustawy o skok narusza zasadę poprawnej legislacji przez niejasne określenie przesłanek ingerencji nadzorczej; wnioskodawcy nie rozwinęli tej tezy i nie przedstawili dowodów na jej poparcie.

7.10. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji, art. 7 ust. 1, 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, i art. 86 ustawy o skok.

7.10.1. Zasadnicza część przepisów dotyczy nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, w szczególności w aspekcie tworzenia kas (uzyskania zezwolenia na utworzenie kasy oraz zatwierdzenia statutu kasy i jego zmian). Według Prokuratora Generalnego, przewidziane w zaskarżonych przepisach kompetencje Komisji Nadzoru Finansowego nie mają nadmiernie uznaniowego charakteru i co do istoty odpowiadają analogicznym regulacjom adresowanym do banków.

7.10.2. Możliwość określenia przez Komisję Nadzoru Finansowego wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy nie zmienia instrukcyjnego charakteru tego dokumentu i nie wpływa na możliwość uzyskania stosownego zezwolenia również bez zachowania wymogów wniosku.



7.10.3. Zarzut przyznania Komisji Nadzoru Finansowego nadmiernej swobody w zakresie wyrażania zgody na powołanie prezesa kasy, zdaniem Prokuratora Generalnego, w ogóle nie został uzasadniony. Podobnie Prokurator Generalny podsumował zarzut niezgodności art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. z art. 7 Konstytucji.

7.10.4. Prokurator Generalny odrzucił zarzuty wobec art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 ustawy o skok. Wymóg uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na zaliczenie do funduszy własnych kasy pomocy stabilizacyjnej, bez względu na charakter tych środków, nie może być uznany za naruszający zasadę legalizmu. Z punktu widzenia tej zasady uznanie pomocy stabilizacyjnej za środki niepochodzące ze środków publicznych jest bez znaczenia, a sama kompetencja Komisji Nadzoru Finansowego została sprecyzowana ustawowo.

7.10.5. W odniesieniu do art. 63 ust. 2b oraz art. 68 ust. 2 i 3 ustawy o skok, które nadają Komisji Nadzoru Finansowego prawo żądania od Kasy Krajowej dokonania zmian w planie czynności kontrolnych w kasach na dany rok oraz prawo kontroli metodyki i zasad wykonywania przez Kasę Krajową czynności kontrolnych w kasach, a także wydawania zaleceń Kasie Krajowej dokonania zmian w metodyce i zasadach określających sposób i zakres przeprowadzania kontroli w kasach, Prokurator Generalny uznał, że precyzyjnie określają kompetencje nadzorcze Komisji Nadzoru Finansowego.

7.10.6. Przepisy art. 81 pkt 5 i 6 ustawy o skok z 2009 r. został zakwestionowany ze względu na pozbawienie Kasy Krajowej uprawnienia do opiniowania projektów rozporządzeń ministra właściwego do spraw finansów publicznych, w sprawie szczególnych zasad rachunkowości kas oraz wzorcowych planów kont dla kas i Kasy Krajowej, a także przekazanie tego uprawnienia Przewodniczącemu Komisji Nadzoru Finansowego (w odniesieniu do pierwszego ze wskazanych rozporządzeń) oraz Komisji Nadzoru Finansowego (w odniesieniu do drugiego). Według Prokuratora Generalnego, „[p]rzyjęte w zaskarżonych przepisach rozwiązanie nie tylko trudno uznać za sprzeczne z zasadą legalizmu, ale należy przyjąć, że jest ono logicznym następstwem objęcia kas i Kasy Krajowej nadzorem finansowym, sprawowanym przez KNF”.

7.10.7. W odniesieniu do art. 85 pkt 1 i 3 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, Prokurator Generalny stwierdził, że „[w]nioskodawcy nie przedstawili konkretnych okoliczności, wskazujących na sprzeczność rozwiązania, polegającego na objęciu kas i Kasy Krajowej nadzorem, sprawowanym przez KNF, z zasadą legalizmu, poprzestając na ogólnikowym wskazaniu, że wynika z niego przyznanie tej instytucji szeregu kompetencji o arbitralnym charakterze, bez ścisłego określenia podstaw i granic ingerencji organu nadzoru w organizację i działalność kas i Kasy Krajowej”.

7.10.8. Podsumowując, art. 7 ust. 1 i 4-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 53 ust. 2 i 3, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego wymaganego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, i art. 86 ustawy o skok są zgodne z art. 7 Konstytucji.

Dodatkowo Prokurator Generalny wskazał, że art. 24 ust. 2 ustawy o skok, w zakresie, w jakim upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego do wyrażania zgody na zaliczenie określonych środków do funduszy własnych kasy, nie może być uznany za nadający jej prawo wydawania aktów prawnych powszechnie obowiązujących. Zgoda, o której mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o skok, jest bowiem typowym środkiem nadzorczym. Dlatego art. 24 ust. 2 ustawy o skok jest zgodny także z art. 10 Konstytucji. Z kolei art. 92 i art. 93 Konstytucji należy w tym kontekście uznać za wzorce nieadekwatne.

7.11. Przepisy ustawy o skok zostały zakwestionowane z perspektywy zasady minimalizacji ingerencji prawodawczej, którą wnioskodawcy wywiedli z art. 2 Konstytucji, zamiennie nazywając ją także zasadą subsydiarności lub zasadą pomocniczości. Prokurator Generalny zauważył, że formułując zarzut naruszenia zasady „minimalizacji ingerencji prawodawczej”, wnioskodawcy nie zarzucali ingerencji w jakieś konkretne konstytucyjne prawa lub wolności, ale kwestionowali samą potrzebę unormowania, przyjmując najczęściej za punkt odniesienia stan prawny obowiązujący pod rządami ustawy o skok z 1995 r. Argumentowali, że poprzednia regulacja „była lepsza”, zaś zmiana „jest rozwiązaniem gorszym”. Prokurator Generalny przypomniał, że Trybunał nie ocenia celowości, trafności czy optymalnego charakteru norm prawnych; pozostaje to domeną ustawodawcy. Rozumowanie wnioskodawcy odwraca ponadto ciężar dowodu w postępowaniu przed Trybunałem. „W postępowaniu tym to nie ustawodawca ma wykazywać, że podjęte przez niego rozstrzygnięcia legislacyjne są zgodne z Konstytucją lecz wnioskodawca, który dąży do obalenia domniemania konstytucyjności, powinien uzasadnić zarzut niezgodności zaskarżonego aktu normatywnego z ustawą zasadniczą”.

Dlatego art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1 w aspekcie nieuwzględnienia nowoczesnych standardów unii kredytowych, które już nie wymagają więzi, art. 19, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 38 ust. 4, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 4, art. 46 ust. 2, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 60 w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez Komisję Nadzoru Finansowego nadzoru nad kasami, art. 63 ust. 2b, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5, ust. 2, art. 72, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, art. 86 i art. 90 ustawy o skok, są zgodne z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wyraża zasadę „minimalizacji ingerencji prawotwórczej”.

7.12. Prokurator Generalny omówił zarzuty naruszenia zasady proporcjonalności przez art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i art. 51 ust. 7 ustawy o skok. Przepisy te przewidują maksymalny okres (określanej przez statut) kadencji zarządu i rady nadzorczej Kasy Krajowej. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarówno wprowadzenie kadencyjności organów Kasy Krajowej, jak i określenie maksymalnej długości jej kadencji, stanowią gwarancję demokratycznej weryfikacji działalności zarządu i rady nadzorczej Kasy Krajowej. Możliwość ponownego wyboru członka zarządu i rady nadzorczej Kasy Krajowej na kolejne kadencje pozwala zaś przyjąć, że ograniczenie to nie jest nadmierne.

Niezasadne są także zarzuty wobec art. 51 ust. 7 ustawy o skok, który nie dopuszcza łączenia funkcji członka rady nadzorczej albo zarządu kasy z funkcją członka zarządu lub pracownika Kasy Krajowej. Ograniczenie to ma zapobiegać konfliktowi interesów.

Dlatego art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i art. 51 ust. 7 ustawy o skok są zgodne z zasadą proporcjonalności wywodzoną z art. 2 Konstytucji.

7.13. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej z 2013 r. i art. 73 ust. 8 ustawy o skok. Pierwszy z wymienionych przepisów uchylił art. 73 ust. 7 ustawy o skok z 2009 r., który zawierał reguły dotyczące ponoszenia kosztów wykonywania funkcji zarządcy komisarycznego w kasie i ustalania wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego, drugi przepis określa natomiast nowe reguły w tym zakresie, które dodatkowo przewidują koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego oraz jego wynagrodzeniem w odniesieniu do Kasy Krajowej. W szczególności wątpliwości wnioskodawcy wzbudziły: ustalanie wysokości wynagrodzenia zarządcy komisarycznego przez Komisję Nadzoru Finansowego bez zasięgnięcia opinii Kasy Krajowej oraz zniesienie maksymalnego pułapu wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. Prokurator Generalny ocenił, że zarzut naruszenia zasady proporcjonalności był w tym wypadku równoznaczny z zakwestionowaniem celowości zmiany wprowadzonej przez ustawodawcę.

Podstawowym celem uchylonej regulacji było miarkowanie wynagrodzenia zarządcy komisarycznego. Jeśli zaś chodzi o zniesienie obowiązku zasięgnięcia opinii Kasy Krajowej przez Komisję Nadzoru Finansowego w sprawie ustalenia wynagrodzenia zarządcy komisarycznego w kasach, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że „żaden z przepisów Konstytucji nie wymaga takiego rozwiązania, jak również że zniesieniu takiego obowiązku nie sprzeciwiają się żadne zasady lub wartości konstytucyjne”. Dlatego art. 73 ust. 8 ustawy o skok i art. 1 pkt 39 lit. d ustawy zmieniającej z 2013 r. są zgodne z zasadą proporcjonalności wywodzoną z art. 2 Konstytucji.

Argumenty wnioskodawców nie dowodzą zaś, że art. 73 ust. 8 ustawy o skok naruszył art. 64 Konstytucji.

7.14. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 1 pkt 41 ustawy zmieniającej z 2013 r., który uchylił art. 74 ustawy o skok z 2009 r., jest zgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Jak stwierdził: „W zawartej we wnioskach (...) argumentacji nie przedstawiono (...) żadnego twierdzenia, które wskazywałoby na niekonstytucyjność rezygnacji przez ustawodawcę z tego rozwiązania. Innymi słowy – nie przedstawiono dowodu, by uchylenie przepisu art. 74 ustawy [o skok z 2009 r.] naruszało wartości konstytucyjne. Wobec tego należy uznać, że przepis art. 1 pkt 41 ustawy nowelizującej jest zgodny z art. 2 Konstytucji”.



7.15. Liczne przepisy ustawy o skok zostały zaskarżone ze względu na ich niezgodność z zasadą poprawnej legislacji.

7.15.1. W odniesieniu do art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 21 ust. 3, art. 24 ust. 2, art. 46 ust. 1, art. 51 ust. 4 oraz art. 55 ust. 4 ustawy o skok Prokurator Generalny podtrzymał ustalenia poczynione w związku z analizą tych przepisów dokonaną wcześniej, w aspekcie innych wzorców kontroli.

7.15.2. W odniesieniu do art. 19 ustawy o skok z 2009 r., dotyczącego nieodpłatnego pełnienia funkcji w organach kas, Prokurator Generalny stwierdził, że jest to rozwiązanie „charakteryzujące typologicznie unie kredytowe na tle zarówno innych spółdzielni, jak i instytucji kredytowych”.

7.15.3. Według Prokuratora Generalnego, art. 22 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., ograniczający możliwość powoływania drugiej komisji kredytowej w kasie, nie narusza zasady poprawnej legislacji. Regulację tę „w ogóle trudno oceniać na płaszczyźnie naruszenia zasady poprawnej legislacji”.

7.15.4. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie zasady poprawnej legislacji przez art. 25 ustawy o skok z 2009 r. przez to, że zamyka katalog źródeł zasilania funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego kas (regulacja została określona jako „niedopatrzenie ustawodawcy”). Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty wnioskodawcy są bezzasadne.

7.15.5. Prokurator Generalny wyjaśnił, że art. 26 ust. 2 ustawy o skok, przewidujący, że straty bilansowe kas są pokrywane z funduszu zasobowego, a w części przekraczającej fundusz zasobowy z funduszu udziałowego, ma charakter normy ostrożnościowej, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa powierzonych kasie wkładów oszczędnościowych. Dlatego nie dopatrzył się jej niezgodności z art. 2 Konstytucji.

7.15.6. Za zgodny z art. 2 Konstytucji Prokurator Generalny uznał art. 31 ust. l pkt 2 ustawy o skok z 2009 r., który przewiduje limit koncentracji pożyczek i kredytów udzielanych członkom rady nadzorczej, zarządu i komisji kredytowej w wysokości 20% funduszu oszczędnościowo-pożyczkowego. Limity koncentracji zaangażowania, zarówno wobec jednego klienta, jak i wobec członków organów, występują także w bankach. Pełnią one ważną funkcję gwarancyjną dla członków kas i interesu publicznego.

7.15.7. Artykuł 34 ustawy o skok z 2009 r. zawiera normę ostrożnościową polegającą na zakazie poręczania przez członka kasy więcej niż dwóch pożyczek lub kredytów łącznie. „Argument o niedostosowaniu tej regulacji do obecnych realiów jest jedynie polemiką z ustawodawcą”.

7.15.8. W stosunku do art. 37 ust. 2 ustawy o skok z 2009 r. zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji dotyczył niejasności przepisu. W opinii Prokuratora Generalnego, „[f]akt, że możliwy jest więcej niż jeden sposób wykładni konkretnej regulacji, sam w sobie nie przesądza o jej niekonstytucyjności”.

7.15.9. Artykuł 43 w związku z art. 44 ust. 1 ustawy o skok limitują działalność Kasy Krajowej, zastrzegając, że nie może prowadzić działalności innej niż określona w ustawie lub ustawach odrębnych oraz że działalność tę może prowadzić wyłącznie na rzecz swoich członków, tj. kas. Prokurator Generalny potwierdził, że zaskarżone przepisy „jasno i precyzyjnie wyznaczają ramy działalności Kasy Krajowej, podkreślając przy tym jej służebny (usługowy) charakter względem kas, które zrzesza”. Prokurator Generalny przypomniał, że Trybunał nie kontroluje tzw. horyzontalnych niezgodności norm ustawowych.

7.15.10. Prokurator Generalny skonstatował, że w wypadku argumentów wnioskodawcy w stosunku do art. 46 ust. 2 ustawy o skok „nie można (...) podjąć rzeczowej polemiki”, ponieważ są one oparte na nieweryfikowalnych założeniach.

7.15.11. Artykuł 51 ust. 3 pkt 5 ustawy o skok z 2009 r. wśród warunków, jakie musi spełnić członek zarządu Kasy Krajowej, ustanawia wymóg wykształcenia i doświadczenia niezbędnego do kierowania instytucją finansową. W ocenie Prokuratora Generalnego, zaskarżony przepis jest dostatecznie precyzyjny i jasny; w swej treści nawiązuje do pojęć znanych m.in. w prawie bankowym.

7.15.12. Prokurator Generalny nie podzielił zastrzeżeń wobec art. 57 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r., który stanowi, że: „Kasa Krajowa prowadzi działalność niezarobkową”. Kasa Krajowa prowadzi działalność na rzecz zrzeszonych w niej kas, a nie w celu maksymalizacji zysku; nadwyżka bilansowa Kasy Krajowej powiększa fundusz stabilizacyjny.

7.15.13. Prokurator Generalny stwierdził, że art. 58 ustawy o skok z 2009 r. – wbrew sugestii wnioskodawców, że jest to „regulacja nieracjonalna” – pełni ważną funkcję w procesie likwidacji kas i związanego z tym ustania członkostwa w SKOK.

7.15.14. Za niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wnioskodawcy uznali art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o skok, zgodnie z którym, jednym z zaleceń nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego jest nakazanie kasie lub Kasie Krajowej zwiększenia „wymaganego” poziomu funduszy własnych. Ustawodawca nie odwołuje się bowiem do jakiegoś wymaganego w ustawie poziomu wysokości funduszy własnych, lecz jedynie pozwala Komisji Nadzoru Finansowego na wydanie zalecenia o zwiększeniu tych funduszy. Prokurator Generalny sprecyzował, że zaskarżony przepis nie dotyczy „zwiększenia wymaganego poziomu funduszy własnych”, lecz „zwiększenia funduszy własnych”. Ich wysokość nie jest uzależniona wyłącznie od zmiennego składu osobowego kasy jako zrzeszenia, choć okoliczność ta ma bez wątpienia podstawowe znaczenie dla ich wysokości. Zwiększenie funduszy własnych może zresztą przybrać różne postaci, np. podniesienia minimalnej wysokości obowiązkowego udziału członkowskiego lub zwiększenia dodatkowej odpowiedzialności członków.

7.15.15. Artykuł 71 ust. 1 ustawy o skok wymienia wśród środków nadzorczych Komisji Nadzoru Finansowego zalecenia „podjęcia środków koniecznych do przywrócenia płynności lub osiągnięcia i przestrzegania norm”, „zwiększenia funduszy własnych” oraz „zaniechania określonych form reklamy”, podczas gdy natura tych instrumentów nie odpowiada szczególnemu charakterowi Kasy Krajowej. Przez to – zdaniem wnioskodawcy – nie nadają się one do zastosowania wobec Kasy Krajowej. Prokurator Generalny uznał, że konstrukcja zaskarżonego przepisu nie przesądza, iż wszystkie instrumenty wskazane w otwartym katalogu czynności nadzorczych mogą być zastosowane zarówno wobec kas, jak i Kasy Krajowej. Ponadto wyliczenie czynności nadzorczych w art. 71 ust. 1 ustawy o skok ma charakter przykładowy; Komisja Nadzoru Finansowego może wobec kas i Kasy Krajowej przyjąć również inne, adekwatne środki nadzorcze, mające postać zaleceń.

7.15.16. Środki nadzorcze oraz sankcje wymienione w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o skok muszą mieścić się w granicach prawa. Komisja Nadzoru Finansowego, podkreślił Prokurator Generalny, nie może „nakazać podmiotom podlegającym nadzorowi podjęcia działań sprzecznych z prawem ani nakazać zaniechania wykonywania obowiązków nałożonych na nie przez ustawy”.

7.15.17. Prokurator Generalny odrzucił zarzuty wobec art. 72b i art. 73 ust. 1 ustawy o skok (które ustanawiają obowiązek wdrożenia programu naprawczego oraz dopuszczają ustanowienie zarządcy komisarycznego) w zakresie, w jakim odnoszą się do Kasy Krajowej. Przepisy te nie uniemożliwiają „optymalizację ekonomiczną działalności Kasy Krajowej”.

7.15.18. Wobec art. 72 ust. 4 ustawy o skok z 2009 r. zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji został powiązany „ze złamaniem prywatnoprawnego charakteru funduszu stabilizacyjnego, który ma być zasilany kwotami wyegzekwowanymi z tytułu kar pieniężnych, nakładanych na członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej przez KNF [Komisję Nadzoru Finansowego]”. Wbrew twierdzeniom wnioskodawców, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że prywatnoprawny charakter środków funduszu stabilizacyjnego nie jest oczywisty. Ustawodawca przewiduje bowiem zasilanie funduszu stabilizacyjnego środkami publicznymi (pochodzącymi m.in. od Skarbu Państwa).

7.15.19. Zarzut naruszenia zasady poprawnej legislacji przez art. 83 pkt 1 ustawy o skok z 2009 r. polegał na przyznaniu Radzie Polityki Pieniężnej kompetencji do ustalenia stopy rezerwy obowiązkowej i wysokości jej oprocentowania wyłącznie wobec kas, z pominięciem Kasy Krajowej. Prokurator Generalny objaśnił, że brak precyzji zaskarżonej regulacji nie jest w tym wypadku równoznaczny z jej niekonstytucyjnością. „Wykładnia zaskarżonego przepisu pozwala osiągnąć ten sam efekt, co ewentualna eliminacja wyrażanej przez ten przepis (...) normy”.

7.15.20. Podsumowując, Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie zgodności z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji: art. 7 ust. 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 9a ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 21 ust. 3, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 34, art. 37 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 55 ust. 4, art. 57 ust. 1, art. 58, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 ustawy o skok.

7.16. Według Prokuratora Generalnego, w kontekście zasady poprawnej legislacji odrębnego omówienia wymagają art. 89 i art. 93 ustawy o skok z 2009 r.

7.16.1. Artykuł 89 ustawy o skok z 2009 r. jest podstawą dalszego obowiązywania przepisów wykonawczych. Zdaniem wnioskodawców, zezwala na powstanie luki prawnej, w wypadku gdyby podmiot uprawniony do wydania aktów wykonawczych nie skorzystał z ustawowego upoważnienia.

Prokurator Generalny odpowiedział, że 15 stycznia 2013 r. Minister Finansów wydał rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. poz. 99), co znaczy, że w rzeczywistości nie doszło do powstania luki prawnej wynikającej z utraty mocy obowiązującej rozporządzenia wydanego na podstawie art. 81 ust. 2 pkt 10 u.r. Ponadto Prokurator Generalny zaakcentował, że upoważnienie do wydania rozporządzenia, o którym mowa w zaskarżonym przepisie, ma charakter obligatoryjny.

7.16.2. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 93 ustawy o skok z 2009 r., określający termin wejścia w życie tej ustawy, ze względu na naruszenie art. 2 Konstytucji (zbyt krótka vacatio legis). Prokurator Generalny stwierdził, że wnioskodawcy „nie skonkretyzowali swych zarzutów i nie przedstawili argumentacji kwestionującej, przewidziany przez zaskarżony przepis, trzymiesięczny termin wejścia w życie większości przepisów ustawy, poprzestając na niejasnym sformułowaniu, że «sześciomiesięczny okres vacatio legis jest bez wątpienia okresem zbyt krótkim na wprowadzenie tak znaczących zmian w całym systemie SKOK»”. Reasumując, Prokurator Generalny zajął stanowisko, że art. 93 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

7.16.3. Zarzut zbyt krótkiej, bo jedynie czternastodniowej vacatio legis został postawiony wobec art. 13 zdania wprowadzającego ustawy zmieniającej z 2013 r. Prokurator Generalny oddalił ten zarzut, uznając, że kasy i Kasa Krajowa miały jednak dostatecznie dużo czasu na dostosowanie swojej działalności do wymogów ustawy zmieniającej z 2013 r. Nie bez znaczenia w tym wypadku było to, że zmiany do ustawy o skok weszły już w życie, a cały system SKOK de facto został przystosowany do nowych warunków prawnych.

7.17. Wnioskodawcy postawili zarzut naruszenia procedury legislacyjnej art. 74c ust. 9 ustawy o skok (przekroczenie dopuszczalnego zakresu poprawek przez Senat). W przekonaniu Prokuratora Generalnego, „poprawka Senatu została złożona co prawda do ustawy nowelizującej [zmieniającej z 2013 r.], jednak modyfikującej ustawę «starą» w bardzo obszernych fragmentach, a nadto wprowadzającej do tej ustawy szereg nowych, kompleksowo regulowanych instytucji, także ujętych w nowych dodanych rozdziałach. Należy do nich cały rozdział 6b «Przejęcie, likwidacja i upadłość kas», wraz z wprowadzonym, przez zaskarżony przepis ustawy nowelizującej, art. 74c ust. 9 ustawy [o skok]. (...) [P]oprawka Senatu łączy się bezpośrednio z celem i przedmiotem ustawy oraz założoną ratio legis unormowania dotyczącego instytucji przejęcia kasy. Można przyjąć, że stanowi ona modyfikację w granicach zasadniczo przez nie wyznaczonych”. Dlatego art. 1 pkt 42 ustawy zmieniającej z 2013 r. w zakresie, w jakim do ustawy o skok z 2009 r. wprowadził art. 74c ust. 9, jest zgodny z art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji.

7.18. Wobec art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, art. 25, art. 43, art. 46 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 i art. 86 ustawy o skok został wysunięty zarzut naruszenia zakazu retroakcji prawa wynikający z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny rozróżnił retroaktywność i retrospektywność prawa, uznając, że wymienione przepisy ustawy o skok nie są sprzeczne z art. 2 Konstytucji.

7.19. Wnioskodawcy zaskarżyli adekwatność terminów wskazanych w art. 86 ustawy o skok z 2009 r. na dostosowanie statutów kas i Kasy Krajowej do przepisów ustawy. Jak jednak zauważył Prokurator Generalny, „[p]oza (...) ogólnikowym wskazaniem, iż terminy zakreślone w zaskarżonym przepisie są zbyt krótkie, wymagające podjęcia pewnego wysiłku organizacyjnego, we wniosku nie przedstawiono żadnych konkretnych argumentów uzasadniających tezę, iż terminy 6 i 9 miesięcy są niewystarczające dla dostosowania statutów do obowiązującej ustawy”.

Ustawodawca ustanowił sześcio- i dziewięciomiesięczny okres dostosowawczy dla nowych przepisów (czas na zmianę i zatwierdzenie statutu oraz zatwierdzenie prezesów i członków zarządów kas i członków zarządu Kasy Krajowej), a dodatkowo przewidział okres vacatio legis (3 miesiące). Z tej perspektywy art. 86 ustawy o skok z 2009 r. nie naruszył zakazu retroakcji. Wygaszenie mandatów prezesów kas i członków Kasy Krajowej w wypadku odmowy ich zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego nie może być traktowane jako sprzeczne z zasadą kadencyjności organów lub zasadą praw nabytych.

Dlatego art. 86 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.

7.20. Prokurator Generalny odnotował, że zarzuty wobec art. 20 i art. 51 ust. 7 ustawy o skok mają podobną podstawę merytoryczną do zarzutów wobec art. 86 ustawy o skok z 2009 r. Argumentacja za zgodnością tych przepisów z art. 2 Konstytucji jest w tym wypadku w pełni adekwatna.

7.21. Zarzuty dotyczące naruszenia przez przepisy ustawy o skok zasady zaufania do państwa i prawa, zdaniem Prokuratora Generalnego, mają charakter pomocniczy – wzmacniają wymowę zarzutów odwołujących się do art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 (w aspekcie zasady poprawnej legislacji) i art. 7 Konstytucji. „[W] uzasadnieniu wniosku zarzut naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie został dokładniej uzasadniony, a formułowano go przede wszystkim łącznie z zarzutem naruszenia zasad poprawnej legislacji bądź zarzutem naruszenia art. 7 Konstytucji (zasada legalizmu)”. Z tego względu art. 7 ust. 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 21 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3, art. 24 ust. 2, ust. 3 pkt 4, art. 24 ust. 5 w związku z ust. 6, art. 93, art. 36 ust. 1, art. 46 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 1, ust. 3 pkt 5 i ust. 4, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2 i 3, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1 w zakresie, w jakim w zdaniu wprowadzającym stanowi, że wymienia środki nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami i Kasą Krajową przykładowo, nie zaś wyczerpująco, oraz w pkt 3, w którym stanowi o możliwości podniesienia przez Komisję Nadzoru Finansowego poziomu funduszy własnych kas i Kasy Krajowej, art. 71 ust. 1 pkt 1-2 i 4-5 oraz ust. 2, art. 72, art. 72b, art. 73 ust. 1 w zakresie, w jakim pozwala na ustanowienie zarządcy komisarycznego, jeżeli zarząd nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b ustawy o skok, art. 81 pkt 5 i 6, art. 83 pkt 1 i 2, art. 85 pkt 1 i 3 w zakresie, w jakim przewiduje nadzór Komisji Nadzoru Finansowego nad kasami, oraz art. 86 ustawy o skok, są zgodne z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

7.22. Prokurator Generalny odniósł się do zarzutów sformułowanych w stosunku do art. 90, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w zakresie, w jakim dotyczy upoważnienia Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego do wydawania aktów obowiązujących kasy i Kasę Krajową.

7.22.1. Zaskarżony art. 90 ustawy o skok z 2009 r. stanowi, że dotychczasowe przepisy w zakresie współczynnika wypłacalności, wydane przez Kasę Krajową, zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy o skok. Z kolei skutkiem art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. miało być, według wnioskodawcy, zniweczenie istniejącego systemu bezpieczeństwa kas, opartego na – ustanowionym przez Kasę Krajową – obowiązku ubezpieczenia depozytów zgromadzonych w kasach w Towarzystwie Ubezpieczeń Wzajemnych SKOK. W odniesieniu do art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. wnioskodawca podniósł również zarzut naruszenia art. 122 ust. 4 Konstytucji przez niewłaściwe wykonanie wyroku TK z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4).

Prokurator Generalny replikował, że usunięcie niezgodności art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w trybie art. 122 ust. 4 Konstytucji nastąpiło przez określenie czasowego zakresu ich zastosowania na 24 miesiące od dnia wejścia w życie ustawy. Rozwiązanie to pozwoliło na wyeliminowanie wady legislacyjnej, która przesądziła o niekonstytucyjności regulacji. Dlatego art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim wzorzec ten wyraża zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę poprawnej legislacji w związku z art. 122 ust. 4 Konstytucji.

Prokurator Generalny ocenił, że wnioskodawca nie odniósł się do istoty art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. (w szczególności do charakteru tych przepisów jako przejściowych oraz do ustanowionego w nich systemu czasowego gwarantowania środków zdeponowanych w kasach), lecz do zmiany dotychczasowego (obowiązującego pod rządami ustawy o skok z 1995 r.) systemu gwarantowania depozytów z obligatoryjnego na dobrowolny. „Zarzuty przedstawione wobec art. 91 ust. 1 i 2 ustawy [o skok z 2009 r.] są zatem w istocie refleksem konstatacji, iż ustawa, w chwili zainicjowania kontroli konstytucyjności, nie przewidywała publicznego systemu gwarantowania depozytów złożonych w kasach”. Pogląd ten zdezaktualizował się wraz z wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r.

7.22.2. Wnioskodawca wskazał ponadto, że art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. narusza art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kwestionowane przepisy wysławia bowiem regułę, zgodnie z którą w okresie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy środki funduszu stabilizacyjnego mogą być przeznaczone na pokrycie roszczeń członków kas, które staną się niewypłacalne, a nie będą należały do systemu gwarantowania depozytów. Jest to niedopuszczalne ograniczenie prawa własności Kasy Krajowej i kas.

W przekonaniu Prokuratora Generalnego, przeznaczenie w okresie przejściowym środków funduszu stabilizacyjnego na pokrycie roszczeń członków kas z tytułu zgromadzonych w kasach środków mieści się w szeroko rozumianym celu funduszu stabilizacyjnego, jakim jest również zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach oszczędności. Wypłata środków z funduszu stabilizacyjnego będzie dotyczyła w tym wypadku członków kas, które ów fundusz współtworzyły. Dlatego art. 90 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 91 ust. 3 Konstytucji.

7.22.3. Prokurator Generalny potwierdził, że art. 55 ust. 1a ustawy o skok, będący elementem systemu gwarantowania depozytów SKOK, jest zgodny z art. 64 i art. 21 Konstytucji.

Twierdzenie, że zaskarżony przepis przewiduje obligatoryjną darowiznę podmiotu prywatnego, jakim jest Kasa Krajowa, na rzecz Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, jest bezpodstawne; funkcją funduszu stabilizacyjnego jest gwarantowanie członkom kas wypłaty ich środków finansowych zgromadzonych w kasach, w wysokości objętej gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Kasa Krajowa nie może dysponować tymi środkami na inne cele.

7.22.4. W odniesieniu do zarzutów wobec art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. w części, w jakiej dotyczy upoważnienia Rady Polityki Pieniężnej i Zarządu Narodowego Banku Polskiego do wydawania aktów obowiązujących kasy i Kasę Krajową, Prokurator Generalny wyraził pogląd, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istnieje tzw. podległość funkcjonalna, która uzasadnia stosowanie aktów prawa wewnętrznego (wynika to z wiodącej roli banku centralnego jako banku banków). Dlatego art. 83 pkt 1 i 2 ustawy o skok z 2009 r. jest zgodny z art. 227 Konstytucji.

7.23. Wnioskodawcy stwierdzili, że przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia zawarte w art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 63 ust. 3 i art. 64 ust. 3 ustawy o skok nie spełniają wymogów konstytucyjnych, określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zasadniczo nie stwierdził naruszenia konstytucyjnych warunków formułowania przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, ani w odniesieniu do konieczności zamieszczania szczegółowych wytycznych, ani w odniesieniu do ewentualnego wkroczenia w materię ustawową. Jednie w wypadku art. 63 ust. 3 ustawy o skok doszedł do wniosku, że ustawodawca nie zamieścił dostatecznie precyzyjnych wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego (nie można ich zrekonstruować także na podstawie innych przepisów ustawy o skok). Dlatego art. 63 ust. 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Ocena zaskarżonych przepisów w kontekście art. 93 Konstytucji, który nie dotyczy rozporządzeń, nie jest – zdaniem Prokuratora Generalnego – możliwa. Zatem art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 i art. 62 ust. 1 ustawy o skok nie są niezgodne z art. 93 Konstytucji.

7.24. Prokurator Generalny ustosunkował się do zarzutu niekonstytucyjności art. 71a ustawy o skok, który nadaje rygor natychmiastowej wykonalności niektórym decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego (chodzi o zawieszenie w czynnościach członków zarządu kasy lub Kasy Krajowej, ograniczenie zakresu działalności kasy lub Kasy Krajowej, odwołanie członka zarządu kasy lub Kasy Krajowej, odwołanie kuratora, odwołanie likwidatora kasy, zawieszenie działalności kasy).

Wszystkie wymienione w art. 71a ustawy o skok decyzje Komisji Nadzoru Finansowego należą do najsurowszych środków nadzorczych w stosunku do kas i Kasy Krajowej, których potrzeba zastosowania aktualizuje się dopiero w wypadku nieskuteczności wcześniejszych, łagodniejszych środków nadzorczych. Możliwość ich użycia jest podyktowana ochroną ważnego interesu publicznego i interesu indywidualnego członków kas. Prokurator Generalny nie zgodził się, że obowiązkowe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom Komisji Nadzoru Finansowego, o których mowa w art. 71a ustawy o skok, prowadzi do naruszenia prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji nie ma charakteru absolutnego. W uzasadnionych wypadkach może być realizowane również za pomocą środków prawnych o charakterze niesuspensywnym. Dlatego art. 71a ustawy o skok jest zgodny z art. 2 i art. 78 Konstytucji.

7.25. Prokurator Generalny przeprowadził analizę regulacji dotyczących przejęcia kasy, przejęcia jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań albo likwidacji kasy (art. 74c ustawy o skok).

7.25.1. Zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok „jest ostatnim i niekoniecznym etapem postępowania KNF [Komisji Nadzoru Finansowego] zmierzającego do przejęcia kasy lub przejęcia jej wybranych praw majątkowych albo wybranych zobowiązań, dopuszczającym przy tym – dodatkowo – likwidację kasy”. Przesłanki podjęcia tego postępowania zostały określone w art. 74c ust. 1 i 2 ustawy o skok – są to: powstanie straty bilansowej kasy, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1% (art. 74c ust. 1) oraz odmowa udzielenia kasie przez Kasę Krajową pomocy z funduszu stabilizacyjnego (art. 74c ust. 2). Spełnienie obu tych przesłanek upoważnia Komisję Nadzoru Finansowego do podjęcia decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę – za jej zgodą, pod warunkiem że stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej nie obniży się w wyniku przejęcia poniżej poziomu określonego w art. 74c ust. 1 ustawy o skok. Dopiero niemożność skorzystania z przejęcia kasy (albo wybranych jej praw lub zobowiązań) przez inną kasę (ze względu na brak zgody kasy przejmującej bądź – w wypadku udzielenia takiej zgody – niemożność spełnienia kryterium z art. 74c ust. 1 ustawy o skok po przejęciu), Komisja Nadzoru Finansowego jest uprawniona do podjęcia decyzji o przejęciu kasy (albo wybranych jej praw majątkowych lub zobowiązań) przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy, „przy uwzględnieniu potrzeby ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”.

Według Prokuratora Generalnego, z istoty postępowania określonego w art. 74c ust. 1-4 ustawy o skok musi wynikać pewien zakres swobody przyznanej Komisji Nadzoru Finansowego, która powinna mieć możliwość elastycznego reagowania na niekorzystną sytuację finansową kas. Zaskarżony przepis realizuje ważne cele publiczne. Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

7.25.2. Artykuł 74c ustawy o skok został zaskarżony także w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia kasy przez bank krajowy oraz możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy. Prokurator Generalny wyjaśnił, że odmienność form prawnych, w jakich funkcjonują kasy (spółdzielnia) oraz banki krajowe (zasadniczo spółki akcyjne), nie jest przeszkodą do przeprowadzenia operacji przejęcia kasy przez bank krajowy. Zarzut ten jest za to na pewno nieadekwatny w odniesieniu do banków spółdzielczych, które również – na podstawie art. 74c ustawy o skok – mogą przejmować kasy.

Artykuł 74i ust. 2 ustawy o skok przewiduje, że z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy przejmujący wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej. Ustęp 7 tego artykułu rozstrzyga zaś, że: „Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku, kasa albo bank krajowy przejmujący dokonuje wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy ustalonego na dzień przejęcia. Wartość prawa do funduszu udziałowego jest ustalana przy uwzględnieniu sprawozdania finansowego kasy przejmowanej sporządzonego za okres sprawozdawczy kończący się w dniu przejęcia”. Przepisy te nie tylko rozstrzygają zagadnienia związane z sukcesją praw i obowiązków kasy przejmowanej przez bank przejmujący, ale również stanowią zabezpieczenie praw majątkowych członków kasy przejmowanej. Dlatego teza o naruszeniu przez art. 74c ust. 4 ustawy o skok art. 21 i art. 64 Konstytucji jest nieuzasadniona.

Prokurator Generalny nie zgodził się ponadto z zarzutem, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, bo dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni oraz względem banków.

7.25.3. W odniesieniu do zarzutów Prezydenta sformułowanych wobec art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok, Prokurator Generalny przyjął, że zakwestionowane zostały dwa mechanizmy:

a) niewstrzymanie wykonania decyzji o likwidacji, przejęciu kasy albo przejęciu jej wybranych składników majątkowych lub zobowiązań przez inną kasę lub przez bank – w wypadku zaskarżenia decyzji Komisji Nadzoru Finansowego przez radę nadzorczą kasy, z zastrzeżeniem, że przed rozpatrzeniem skargi przez sąd administracyjny nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji,

b) ograniczenie zakresu orzeczenia sądu administracyjnego, wydanego w związku z wniesieniem skargi przez radę nadzorczą kasy na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, polegające na możliwości wydania – w wypadku uznania skargi za zasadną – jedynie orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa.



Prokurator Generalny wywiódł, że: „[A]rt. 74c ust. 8 ustawy [o skok], przynajmniej w aspekcie, w jakim różnicuje sytuację kas, w zależności od tego, jaki charakter ma podjęta przez KNF [Komisję Nadzoru Finansowego] decyzja, zdaje się być pozbawiony (...) racjonalnych podstaw. Innymi słowy, trudno znaleźć logiczne wytłumaczenie, dlaczego tylko w wypadku decyzji o likwidacji kasy wniesienie skargi do sądu administracyjnego wstrzymuje zbywanie majątku kasy”. Z kolei regulacja wynikająca z art. 74c ust. 9 ustawy o skok ograniczająca zakres orzeczenia sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji o przejęciu kasy lub jej składników majątkowych bądź zobowiązań, „jest w jakimś sensie racjonalna, ale tylko wówczas, gdy powiąże się ją z art. 74c ust. 8 ustawy [o skok]”. Skoro bowiem wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim nie wstrzymuje przejmowania kasy albo jej majątku lub zobowiązań, to ograniczenie w zakresie dopuszczalnych rozstrzygnięć sądu administracyjnego w sprawie skargi jest zrozumiałe. Uchylenie decyzji byłoby w takiej sytuacji niemożliwe lub przynajmniej utrudnione choćby ze względu na skutki w sferze obrotu finansowego i bezpieczeństwa tego obrotu.

Prokurator Generalny skonstatował, że skarga do sądu administracyjnego przewidziana w art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok nie gwarantuje rzeczywistej i efektywnej ochrony prawa zrzeszania się i prawa do sądu, skoro nawet w wypadku uznania skargi za słuszną dopuszczalne jest jedynie stwierdzenie naruszenia prawa przez decyzję Komisji Nadzoru Finansowego, bez możliwości odwrócenia skutków takiej decyzji w tej sferze. Z tego powodu art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo art. 74c ust. 9 ustawy o skok został uznany przez Prokuratora Generalnego za niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, z art. 77 ust. 2 oraz z art. 10 ust. 1 Konstytucji (z uzasadnieniem analogicznym jak w wypadku art. 45 ust. 1 Konstytucji).

7.25.4. Zaskarżony art. 74c ust. 11 ustawy o skok przewiduje, że w wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy (przez inną kasę lub przez bank), zobowiązania pozostałe w kasie są zaspokajane z majątku tej kasy. Z kolei w myśl art. 74c ust. 12 ustawy o skok, przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, po pierwsze, ustawa różnicuje sytuację wierzycieli kasy, której wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania podlegają przejęciu przez inną kasę lub bank, względem wierzycieli kasy przejętej „w całości” przez inną kasę lub bank. W świetle art. 74i ust. 2 ustawy o skok, z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy wchodzą we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej, zatem wierzyciele kasy przejętej w „całości” stają się wierzycielami kasy przejmującej (banku krajowego „przejmującego”). Ponadto, zgodnie z art. 74i ust. 7 ustawy o skok, wierzycielom kasy przejętej „w całości” zagwarantowano zaspokojenie lub zabezpieczenie ich wierzytelności w pierwszej kolejności, przed dokonaniem wypłat członkom przejętej kasy.

Po drugie, w wypadku podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy może dojść do istotnego pogorszenia sytuacji prawnej i faktycznej wierzycieli kasy, których wierzytelności nie są przedmiotem przejęcia, a ich zaspokojenie może nastąpić wyłącznie z majątku tej kasy. Wierzytelności „przejęte” będą natomiast zaspokojone z majątku kasy lub banku przejmującego, bo – jak wynika z art. 74i ust. 2 ustawy o skok – z dniem przejęcia kasa lub bank przejmujący stają się następcą prawnym w zakresie przejmowanych wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. W odniesieniu do wierzytelności, które nie podlegają przejęciu, ustawodawca przewidział w art. 74i ust. 8 ustawy o skok mechanizm zabezpieczający wierzycieli. W wypadku gdy wskutek przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący (bank lub kasa) jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań. Pomimo to art. 74i ust. 8 ustawy o skok nie niweluje zróżnicowania sytuacji wierzycieli kas przejętych w całości oraz wierzycieli, których wierzytelności wobec kas nie zostały przejęte.

Po trzecie, zróżnicowanie ma miejsce również w grupie wierzycieli – członków kas, których wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania zostały przejęte. Kryterium zróżnicowania jest typ podmiotu przejmującego. W wypadku przejęcia przez inną kasę ustawodawca rozstrzygnął, że przejęcie takie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego (art. 74c ust. 6 ustawy o skok). W wypadku gdy przejmującym jest bank, nie ma analogicznego unormowania, co znaczy, że możliwe jest przejęcie np. samych wierzytelności przysługujących kasie względem jej członka z pozostawieniem w majątku kasy zobowiązań wobec tego samego członka kasy.

Dlatego art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

7.25.5. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 74c ust. 12 ustawy o skok w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy.

Prokurator Generalny uznał zarzuty wnioskodawców. Ustawa o skok przewiduje mechanizmy służące zabezpieczeniu praw wierzycieli kasy, której wierzytelności lub zobowiązania podlegały przejęciu, jak również mechanizmy wykluczające taki wybór praw majątkowych lub zobowiązań kas podlegających przejęciu, aby wskutek tego przejęcia sytuacja kasy uległa pogorszeniu. Zakłada jednak różną intensywność ochrony praw majątkowych wierzycieli kasy, a rozstrzygnięcie co do zakwalifikowania poszczególnych wierzytelności do „przejęcia” pozostawiono swobodzie uznania Komisji Nadzoru Finansowego. Dlatego art. 74c ust. 12 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 7 Konstytucji. Prokurator Generalny nie podzielił natomiast twierdzenia wnioskodawców o niezgodności art. 74c ust. 12 ustawy o skok z art. 20, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

7.25.6. Prokurator Generalny nie zgodził się, że art. 74c ust. 13 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 (w aspekcie zasady poprawnej legislacji) i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W jego opinii, wynikający z zaskarżonego przepisu „nakaz odpowiedniego stosowania przepisu art. 5 ust. 3 i 4 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, w przypadku przejęcia przez bank spółdzielczy kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, nie może być uznany za dopuszczający obejście przepisów o terytorialnych ograniczeniach działalności banków spółdzielczych”.

7.25.7. Wnioskodawcy zarzucili art. 74t ustawy o skok nadmierne ograniczenie swobody zbywania przez kasy wierzytelności pieniężnych z tytułu pożyczek i kredytów udzielonych członkom kas, koncentrując uwagę na zakazie zbywania wierzytelności funduszom sekurytyzacyjnym.

Prokurator Generalny nadmienił, że uprawnienie do zawierania umów o przeprowadzenie sekurytyzacji należy do szczególnych uprawnień banków (obok np. ustawowych przywilejów egzekucyjnych), które mogą przysługiwać instytucjom parabankowym tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Również w dotychczasowym stanie prawnym, przed wprowadzeniem do ustawy zaskarżonego przepisu, nie było podstawy prawnej do zawierania przez kasy umów o przeprowadzenie sekurytyzacji. Dlatego zaskarżony przepis nie narusza zasady społecznej gospodarki rynkowej oraz zasady wolności działalności gospodarczej i jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Z tych samych względów nie narusza zasady ochrony własności i innych praw majątkowych, jest więc zgodny z art. 64 Konstytucji oraz z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady subsydiarności).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Prokurator Generalny wskazał, że zróżnicowanie pomiędzy kasami a bankami, jakie wprowadza zaskarżony przepis, jest uzasadnione przede wszystkim odmiennym sposobem zorganizowania obu porównywanych podmiotów.

7.26. W odniesieniu do art. 5 ust. 2 ustawy o BFG Prokurator Generalny zajął stanowisko, że uzasadnieniem zwolnienia z zakazu łączenia stanowisk banku korzystającego ze wsparcia Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest możliwość sprawowania kontroli właścicielskiej nad takim bankiem przez osobę zasiadającą zarówno w organach tego banku, jak i w organach Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Z tych względów art. 5 ust. 2 ustawy o BFG jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

7.27. Wnioskodawcy zaskarżyli art. 20g ustawy o BFG w zakresie, w jakim dotyczy nabywcy wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. Unormowaniu temu zarzucono niezgodność z art. 20, art. 32 i art. 64 oraz z art. 2 Konstytucji (w aspekcie zasady sprawiedliwości, subsydiarności oraz zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa).

Zakwestionowane unormowanie przewiduje możliwość udzielania przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny wsparcia m.in. podmiotom przejmującym wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania kasy. Wsparcie to może przybierać rozmaite formy. Z kolei art. 20j ustawy o BFG przewiduje, że z tytułu wsparcia, o którym mowa w art. 20g ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o BFG, Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu przysługuje roszczenie w stosunku do kasy, wobec której Komisja Nadzoru Finansowego podjęła decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań lub likwidacji, a w wypadku ogłoszenia upadłości kasy – do jej masy upadłości.

Prokurator Generalny stwierdził, że w odniesieniu do wierzytelności, które nie podlegają przejęciu, ustawodawca przewidział w art. 74i ust. 8 ustawy o skok mechanizm zabezpieczający wierzycieli, których wierzytelności nie zostały przejęte. Podstawowym celem działalności Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest podejmowanie działań na rzecz stabilności krajowego systemu finansowego, w szczególności przez zapewnienie funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania środków pieniężnych, udzielanie pomocy i wsparcia oraz udzielanie lub wykonywanie gwarancji rekapitalizacyjnej, na zasadach określonych w ustawie o BFG. Jakkolwiek więc działania Bankowego Funduszu Gwarancyjnego mają różnorodny charakter, to nadrzędnym celem jest „zapewnienie ochrony, gromadzonych w bankach i kasach, środków finansowych, co jest też w istocie podstawowym uzasadnieniem wszelkich innych działań Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, takich jak udzielanie wsparcia bankom czy kasom przejmującym”.

Prokurator Generalny nie zgodził się z twierdzeniem wnioskodawców, że art. 20g ustawy o BFG jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 i art. 64 Konstytucji. „Zaskarżona regulacja wydaje się, w perspektywie przyjętej przez ustawodawcę możliwości przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kas, rozwiązaniem logicznym i racjonalnym. Nie jest przy tym istotne to, że w ramach wsparcia udzielanego przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny, na podstawie art. 20g powołanej ustawy, następują przesunięcia środków finansowych, jakie pozostają w jego dyspozycji na ściśle wyodrębnionych, co do zasady, funduszach tworzonych przez banki i kasy”. Nie można też przyjąć, że art. 20g ustawy o BFG narusza art. 64 Konstytucji. Trudno byłoby bowiem wskazać precyzyjnie podmiot, którego prawa majątkowe są naruszone przez kwestionowaną regulację. Z pewnością nie jest nim kasa, której dotyczy przejęcie. Uiszczone przez nią składki na fundusz kas w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym nie są bowiem świadczeniem pod tytułem zwrotnym.

W wypadku art. 20j ustawy o BFG Prokurator Generalny uznał natomiast, że regulacja ta, „obciążając kasę finansowymi kosztami wsparcia udzielonego podmiotowi, który przejął jej wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania, niweczy (...) gwarancyjny efekt stosowania normy wyrażonej w art. 74i ust. 8 ustawy o skok, mocą której, jeżeli w przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, podmiot przejmujący jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań”. Może to prowadzić do istotnego pogorszenia sytuacji finansowej kasy, której składniki majątkowe podlegały przejęciu, a nawet do niewypłacalności, co pozostawałoby w sprzeczności z założonymi celami instytucji przejęcia. Dlatego art. 20j ustawy o BFG jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 32 i art. 64 Konstytucji.

7.28. Wnioskodawcy zakwestionowali art. 38l pkt 1 ustawy o BFG w zakresie, w jakim z definicji deponenta wyłączył osoby pełniące funkcje kierowników oddziałów kas i ich zastępców. Według Prokuratora Generalnego, pominięcie kierowników i dyrektorów oddziałów kas oraz ich zastępców wśród podmiotów objętych gwarancjami Bankowego Funduszu Gwarancyjnego jest uzasadnione, ponieważ system gwarancji powinien odnosić się przede wszystkim do osób mających status deponenta (członków kas), które nie są w stanie w pełni ocenić sytuacji finansowej instytucji i związanego z tym ryzyka powierzenia jej swoich środków. Z tego względu zaskarżona regulacja nie narusza art. 2, art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.



8. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Ministra Finansów o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

8.1. Minister Finansów w piśmie z 29 kwietnia 2015 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. Na wstępie podkreślił, że w sprawie toczącej się przed Trybunałem nie jest uczestnikiem postępowania i składa wyjaśnienia na podstawie art. 38 pkt 4 ustawy o TK.

8.2. Minister Finansów stwierdził, że dyrektywa bankowa nie ma zastosowania do kas, a „rozwiązywanie kolizji prawa wspólnotowego z ustawami krajowymi pozostaje w zasadzie poza zainteresowaniem Trybunału Konstytucyjnego”. Zastrzeżenia wnioskodawcy co do zgodności ustawy o skok z przepisami dyrektywy bankowej, a przez to z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji są zatem nieuzasadnione.

8.3. Minister Finansów zwrócił uwagę, że od początku działalność kas rozwijała się bardzo dynamicznie. „Obrazują to następujące liczby: liczba członków kas z 85 tys. w roku 1995 wzrosła do ponad 1 mln 800 tys. w roku 2008. W roku 1995 udzielone przez kasy pożyczki wynosiły niewiele ponad 91 mln zł, natomiast w roku 2008 kasy udzieliły pożyczek na kwotę blisko 7 mld zł. Wartość depozytów złożonych w spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych w roku 1995 wyniosła ok. 100 mln zł, a w roku 2008 przekroczyła kwotę 8 mld 600 mln zł. Średnia wartość depozytu w roku 1995 r. wynosiła niewiele ponad 1 tys. zł, średnia wartość kredytu ok. 980 zł, aby w roku 2008 osiągnąć kwoty odpowiednio: 4 600 zł i 3 730 zł. Zwiększała się również sieć placówek kas. W roku 1995 r. liczba kas wraz z oddziałami wynosiła 137, natomiast w roku 2008 w Polsce funkcjonowało już 1 757 placówek skok. Świadczyło to o prężnym działaniu kas, zarówno w pozyskiwaniu depozytów poprzez oferowanie korzystnego ich oprocentowania, jak i skutecznej akcji kredytowej”.



Funkcjonowanie sektora SKOK jako systemu zamkniętego, samofinansującego się, z wewnętrznym systemem nadzoru i wewnętrznym systemem regulacji norm ryzyka, nie stwarzało jednak – jak ocenił Minister Finansów – gwarancji bezpieczeństwa sektora. Działalność ogólnopolska części kas spowodowała zanik lokalnego charakteru tych instytucji. Zaczął pojawiać się problem tzw. złych długów. Dynamiczny rozwój usług finansowych świadczonych przez kasy powodował, że środki pieniężne zgromadzone na prowadzonych przez nie rachunkach były obciążane coraz większym ryzykiem kredytowym, rynkowym i operacyjnym.

Rozwojowi kas towarzyszyło zmniejszanie się liczby kas jako samodzielnych podmiotów. Przyjęte w systemie SKOK zasady restrukturyzacji sprowadzały się do polityki konsolidacji, polegającej głównie na przejmowaniu kas niezdolnych do samodzielnego działania przez inne kasy. W efekcie procesów konsolidacyjnych niektóre kasy pod względem posiadanych aktywów i depozytów stały się znacznie większe niż część banków spółdzielczych i komercyjnych. Tymczasem kolejne nowelizacje ustawy o skok z 1995 r. pomijały problematykę ustanowienia skutecznych instrumentów gwarantujących bezpieczeństwo środków powierzonych kasom.

8.4. W ocenie Ministra Finansów, ustanowienie nadzoru państwowego nad działalnością kas i Kasy Krajowej jest ograniczeniem swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ale trzeba pamiętać, że „celem prawnym sprawowania nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie zgodności działania instytucji finansowych z przepisami prawa regulującymi ten rynek, natomiast celami ekonomiczno-organizacyjnymi są, przede wszystkim, zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości i zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku”.

Ze względu na bankowy charakter wykonywanych przez kasy czynności, w przekonaniu Ministra Finansów, nie budzi wątpliwości, że kasy powinny zostać poddane nadzorowi finansowemu zapewniającemu bezpieczeństwo depozytów – przemawia za tym ważny interes publiczny.

8.5. Zdaniem Ministra Finansów, przepisy ustawy o skok dotyczące restrukturyzacji kas powinny zostać ocenione w szerszym kontekście, uwzględniającym normy prawa Unii Europejskiej. Punktem odniesienia powinna być zwłaszcza dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiająca ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniająca dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. Urz. UE L 173 z 12.6.2014, s. 190). Minister Finansów wyraził pogląd, że zaskarżony art. 74c ustawy o skok przewiduje rozwiązania analogiczne do tych przewidzianych w przywołanej dyrektywie.

8.6. Zastosowanie art. 74c ustawy o skok stanowi ostatni element postępowania prowadzonego przez Komisję Nadzoru Finansowego. Podjęcie decyzji o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań albo o likwidacji kasy musi być poprzedzone: a) powstaniem w kasie straty bilansowej, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, b) odmową Kasy Krajowej udzielenia kasie pomocy z funduszu stabilizacyjnego, w kwocie zapewniającej kasie utrzymanie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej poziomu 1%, c) brakiem zgody innej kasy na przejęcie kasy lub brakiem możliwości przejęcia kasy przez inną kasę (decyzja o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta, jeżeli w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej, po przejęciu kasy, albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie obniży się poniżej poziomu 1%). Swobodne uznanie Komisji Nadzoru Finansowego sprowadza się w tym wypadku do wyboru jednego z trzech wariantów decyzji o różnym ciężarze gatunkowym.

Decyzje podejmowane przez Komisję Nadzoru Finansowego na podstawie art. 74c ustawy o skok muszą być zgodne z celami nadzoru wyznaczonymi w art. 61 tej ustawy. Biorąc pod uwagę przedmiot decyzji Komisji Nadzoru Finansowego, określony w art. 74c ustawy o skok, decyzje te powinny zapewniać bezpieczeństwo środków pieniężnych gromadzonych w kasie oraz nie pogarszać stabilności finansowej kasy. Z jednej strony art. 61 ustawy o skok wyznacza bezwzględny nakaz dbania o bezpieczeństwo powierzonych kasie środków, z drugiej wskazuje, że nie można podejmować decyzji, która sama w sobie zdestabilizuje kasę.

Podsumowując, Minister Finansów uznał, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań albo o likwidacji kasy nie jest dowolna, gdyż jej zakres wyznaczają zarówno wymogi prawa określone w postaci przesłanek sformułowanych w ustawie o skok, celów nadzoru, ogólnych zasad postępowania administracyjnego i konstytucyjnej zasady proporcjonalności oraz ograniczenia prawne i ekonomiczne wynikające z warunków udzielania wsparcia procesów restrukturyzacji przez przejęcie kasy lub wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. Według Ministra Finansów, zarzut niezgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok z art. 2 i art. 58 ust. 1 Konstytucji nie powinien zostać uwzględniony.

8.7. Zgodnie z zaskarżonym art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok rada nadzorcza kasy, wobec której wydano decyzję, o której mowa w art. 74c ust. 3 i 4 ustawy o skok, może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. W wypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa.

Minister Finansów zwrócił uwagę, że istnieje możliwość fakultatywnego zawieszenia wykonania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W razie wniesienia skargi na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego, organ, który wydał decyzję, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, jej wykonanie w całości lub w części, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie jej wykonania. Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa do złożenia tożsamego przedmiotowo wniosku do sądu, tj. o wstrzymanie wykonania decyzji. Możliwości te stanowią gwarancję procesową kas.

Ustawa o skok wyłączyła także możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Minister Finansów stwierdził, że ze względu na nieodwracalne skutki, które wywołuje decyzja o przejęciu kasy lub jej likwidacji wydaje się, że stwierdzenie nieważności w ogóle nie byłoby możliwe. Z ekonomicznego punktu widzenia wstrzymanie wykonalności decyzji zaprzecza istocie przejęcia czy likwidacji kasy.

Minister Finansów skonstatował, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej i procedury sądowoadministracyjnej zapewniają stronie niezadowolonej z decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie przejęcia kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań odpowiednie instrumenty pozwalające na merytoryczną weryfikację rozstrzygnięć Komisji Nadzoru Finansowego.

8.8. W opinii Ministra Finansów, decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie ma charakteru dowolnego, ale dokonywana jest na podstawie sprecyzowanych ustawowo kryteriów prawnych. Jeśli kasa nie jest w stanie wypełnić warunków kontynuowania działalności, z uwzględnieniem wszystkich możliwych środków podejmowanych przez kasę, środków pomocowych przewidzianych ustawą o skok i ustawą o BFG oraz działań nadzorczych, Komisja Nadzoru Finansowego powinna podjąć decyzję o zaprzestaniu działalności lub likwidacji kasy. Ustawa o skok ustanawia także mechanizmy zabezpieczające prawa wierzycieli przejmowanej kasy.

Zgodnie z art. 74i ust. 8 ustawy o skok, jeżeli w wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14 dni od ustalenia tych wartości jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań. Minister Finansów zaznaczył, że uzyskane przez kasę na podstawie art. 74i ust. 8 ustawy o skok środki będą wyższe niż kwoty, które zostałyby uzyskane z podobnej transakcji w postępowaniu upadłościowym, ze względu na zasady zaspokajania roszczeń w postępowaniu upadłościowym oraz obowiązek zaspokojenia kosztów prowadzenia tego postępowania w kategorii pierwszej. Co więcej, kasa uzyskuje płynne środki, które natychmiast może przeznaczyć na spłatę zobowiązań.

Analizując sytuację wierzycieli kasy, wobec której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, Minister Finansów wyjaśnił, że „zewnętrzne finansowanie, niespójne z charakterem kas jako podmiotów działających na zasadzie samopomocy, stanowić będzie zasadniczo niewielki udział w strukturze zobowiązań kasy. Podstawowymi wierzycielami kasy będą jej członkowie, którzy zdeponowali w kasie swoje oszczędności. Środki zgromadzone przez nich w kasie podlegają zatem ochronie, jako środki gwarantowane na podstawie przepisów ustawy o BFG, do wysokości równowartości w złotych 100.000 euro, nawet w przypadku braku ich przejęcia przy przejęciu częściowym”.

Z kolei odnosząc się do art. 74c ust. 12 ustawy o skok, który wyłącza wymóg zgody dłużników, wierzycieli lub członków kasy na przejęcie kasy, Minister Finansów zaznaczył, że w postępowaniu przymusowej restrukturyzacji wyłączenie takiego wymogu jest obligatoryjne.

8.9. W przekonaniu Ministra Finansów, zasada, że osoby pełniące funkcje w organach BFG nie mogą pełnić funkcji w organach lub być pracownikami banków, kas lub Kasy Krajowej, z wyjątkiem organów tzw. banku przejmującego, jest zgodna z Konstytucją. Zapewnienie możliwości pełnienia funkcji w organach takiego banku służy ochronie środków publicznych. Przez nabycie lub objęcie akcji banku, BFG staje się akcjonariuszem tego banku, w związku z czym przysługują mu uprawnienia właścicielskie, w ramach których w szczególności może dążyć do posiadania wpływu na działalność banku. Rozciągnięcie zakazu łączenia funkcji na banki, których akcjonariuszem jest BFG, utrudniałoby możliwość realnego wykonywania uprawnień właścicielskich, a także nadzoru nad realizacją celu, dla jakiego akcje banku zostały nabyte lub objęte. Stanowiłoby to także ograniczenie uprawnień BFG ze sfery prywatnoprawnej i skutkowałoby pogorszeniem jego pozycji względem innych akcjonariuszy.

8.10. Wnioskodawca zaskarżył art. 20g i art. 20j ustawy o BFG, wyrażając wątpliwość co do możliwości udzielania wsparcia z funduszu kas bankowi, jako podmiotowi spoza sektora kas, który nie uczestniczy w tworzeniu funduszu kas, w szczególności jeżeli przejmuje jedynie wybrane składniki majątku i pozostawia kasę w położeniu trudniejszym niż przed przejęciem.

Minister Finansów uznał, że zasady podejmowania przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy, w tym cele nadzoru nad kasami oraz obowiązek uwzględniania przesłanek art. 74c ust. 4 ustawy o skok, stwarzają gwarancję, że decyzja Komisji Nadzoru Finansowego będzie uwzględniała potrzebę zapewnienia stabilności finansowej oraz bezpieczeństwa środków zgromadzonych w kasach. Zasady podejmowania decyzji przez Komisję Nadzoru Finansowego są określone ustawowo. Ponadto decyzja o przejęciu kasy przez bank krajowy stanowi ostatni, niekonieczny etap postępowania wobec kasy w trudnej sytuacji finansowej i może zostać podjęta jedynie, gdy sytuacja finansowa kasy jest bardzo trudna, kasa nie uzyskała wsparcia ze środków prywatnych i niemożliwe okazało się przejęcie przez inny podmiot z sektora kas. Co więcej, ustawa, w tym art. 74i ust. 8 ustawy o skok, ustanawia mechanizmy zabezpieczające prawa wierzycieli kas, której wybrane prawa i zobowiązania są przejmowane.

Minister Finansów zaznaczył, że przepisy ustawy o BFG, umożliwiają wsparcie każdego podmiotu przejmującego wybrane prawa majątkowe lub wybrane zobowiązania – zarówno kasie przejmującej, jak i bankowi krajowemu przejmującemu.

Minister Finansów poinformował ponadto, że wsparcie, o którym mowa w art. 20g ust. 2 ustawy o BFG, jest pomocą publiczną w rozumieniu w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i może zostać udzielone przez BFG jedynie w wypadku uznania wsparcia przez Komisję Europejską za pomoc publiczną zgodną z rynkiem wewnętrznym. W związku z powyższym Rzeczpospolita Polska dokonała notyfikacji programu pomocowego obejmującego udzielanie wsparcia przez Fundusz w procesie restrukturyzacji kas. Decyzją z 18 lutego 2014 r. (znak: SA.37425(2013/N)) Komisja Europejska stwierdziła zgodność notyfikowanego programu z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, jako przewidującego pomoc mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce państwa członkowskiego.



9. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego w piśmie z 30 kwietnia 2015 r. ustosunkował się do wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r., a także przedstawił analizę prawno-ekonomiczną funkcjonowania systemu SKOK.



10. W piśmie z 19 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Prezesa Związku Banków Polskich o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

Prezes Związku Banków Polskich zajął stanowisko w piśmie z 6 maja 2015 r., zastrzegając, że jego odpowiedź odnosi się do kwestii związanych z merytorycznym zakresem działania Związku Banków Polskich.

10.1. W opinii Prezesa Związku Banków Polskich, stwierdzenie niezgodności art. 74c ustawy o skok może skutkować wznawianiem postępowań i uchylaniem ostatecznych decyzji Komisji Nadzoru Finansowego w sprawie restrukturyzacji kas (przejmowania kas lub ich wybranych składników majątkowych przez inne kasy lub banki). W tym zakresie istnieje również ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa oraz zwrotu środków finansowych dla BFG.

10.2. Według Prezesa Związku Banków Polskich, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest dostatecznie precyzyjny, a Komisja Nadzoru Finansowego, która podejmuje na jego podstawie decyzje dotyczące restrukturyzacji kas, musi dysponować pewnym zakresem uznania administracyjnego, ponieważ wymaga tego specyfika rynku finansowego. „KNF powinna być wyposażona w instrumenty pozwalające na elastyczne reagowanie na sytuację, w której kasa nie jest w stanie zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonym środkom”. Należy przy tym pamiętać, że dopiero gdy nie jest możliwe przejęcie kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję w sprawie przejęcia kasy (jej majątku lub zobowiązań) przez bank krajowy. W istocie instytucja przejęcia kasy przez bank krajowy stanowi ostateczny instrument, którego celem jest zapobieżenie likwidacji kasy.

10.3. Odnosząc się do zarzutu niezgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, Prezes Związku Banków Polskich podkreślił, że „nadrzędnym celem dla ustawodawcy w zakresie regulacji dotyczącej możliwości przejęcia kasy jest stabilność rynku finansowego oraz bezpieczeństwo środków zgromadzonych na rachunku kasy”. Skoro ustawodawca dopuszcza możliwość przejęcia kasy przez inną kasę bądź bank krajowy, to znaczy, że wyżej stawia w hierarchii wartości ochronę środków pieniężnych zgromadzonych w przejmowanej kasie niż realizację przez członków tej kasy prawa do zrzeszania się w niej.

10.4. W przekonaniu Prezesa Związku Banków Polskich, celem art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest zwiększenie gwarancji bezpieczeństwa deponentów kasy, która znajduje się w procesie restrukturyzacyjnym, zminimalizowanie ryzyka wydania wyroku sądu administracyjnego, który to mógłby wpłynąć na zaangażowanie kas oraz banków w proces restrukturyzacyjny.



Proces resolution zakłada preferowanie restrukturyzacji kas przez przejęcia, gdyż restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpi wewnątrz systemu finansowego, bez zaangażowania środków publicznych. Nadrzędnym celem procesu resolution jest ochrona interesu publicznego, rozumianego jako zachowanie stabilności systemu finansowego, oraz ochrona finansów publicznych i ubezpieczonych wierzycieli (deponentów). Jak wynika więc z samej istoty procesu resolution, wymaga on odpowiednich narzędzi i szerszych uprawnień w zakresie ingerencji w prawa własności i prawa wierzycieli banków.

10.5. Prezes Związku Banków Polskich wyjaśnił, że procedura resolution uzasadnia rezygnację z typowych środków zaskarżania decyzji Komisji Nadzoru Finansowego do sądu administracyjnego. Zaskarżone regulacje spełniają test proporcjonalności, który zakłada, że środki zastosowane przez ustawodawcę muszą być w stanie doprowadzić do zamierzonych celów, muszą być niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym są powiązane, ich efekty muszą pozostawać w proporcji do ciężarów nakładanych na podmiot prawa. Odstąpienie od kodeksowych zasad zaskarżania decyzji o przejęciu SKOK służy realizacji zamierzonego celu ustawy, jakim jest przejęcie kasy przez bank – w dalszej kolejności służy to zapewnieniu bezpieczeństwa procesu restrukturyzacji i deponentów kas. Ograniczenia zaskarżania decyzji o przejęciu kasy nie naruszają także praw i wolności obywatelskich. Przejęcie kasy nie prowadzi bowiem do naruszenia praw obywateli, jakie mieli oni wobec kasy jako jej klienci. Bank przejmujący wchodzi w prawa i obowiązki kasy, a jej depozyty są, także po przejęciu, objęte ochroną przewidzianą przez przepisy ustawy o BFG.

10.6. Prezes Związku Banków Polskich odrzucił tezę o braku proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie. Artykuł 74c ust. 11 ustawy o skok, będący konsekwencją przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, nie może więc pozostawić wierzycieli pozostałej po przejęciu kasy w sytuacji mniej korzystnej niż przed przejęciem.

10.7. Decyzja Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy przez podmiot przejmujący nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy przejmowanej (art. 74c ust. 12 ustawy o skok). Prezes Związku Banków Polskich nie zgodził się z zarzutem, że ustawodawca nie przewidział żadnych mechanizmów ochrony interesu wierzycieli kasy, z której majątku dokonywane jest przejęcie. Mając na względzie, że przejęcie zobowiązań zagrożonej niewypłacalnością kasy następuje przez podmiot wypłacalny, należy domniemywać zgody wierzycieli oraz członków kas. Ci ostatni będą mogli bowiem w dalszym ciągu korzystać z usług finansowych, podczas gdy alternatywą nieprzejęcia kasy byłaby jej likwidacja.



10.8. Zdaniem Prezesa Związku Banków Polskich, kasy prowadzą działalność bankową i dlatego powinny podlegać nadzorowi Komisji Nadzoru Finansowego. Wprowadzenie nadzoru nad kasami przez Komisję Nadzoru Finansowego wzmocniło stabilność i bezpieczeństwo systemu finansowego, w tym systemu kas oraz bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności ich członków.

10.9. Skoro ustawodawca zdecydował się na ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad działalnością kas, to nadzór ten nie może być sprawowany należycie bez uprawnienia nadzorczego, jakim jest uprawnienie KNF do nakazania kasie zmiany lub rozwiązania umowy agencyjnej z przedsiębiorcą. Powierzenie wykonywania niektórych (większości) czynności innemu podmiotowi, a nie wykonywanie ich przez kasę objętą nadzorem państwowym, nie może obniżyć standardu tego nadzoru. Uzasadnieniem utrzymania tego uprawnienia nadzorczego jest duża skala outsourcingu w kasach. Znacząca część podstawowej działalności wielu kas – w ocenie Prezesa Związku Banków Polskich – została wyprowadzona poza kasy.

10.10. Według Prezesa Związku Banków Polskich, wskazany w art. 71 ust. 1 ustawy o skok otwarty katalog środków nadzorczych nie przesądza o tym, że wszystkie wymienione w nim środki mogą zostać zastosowane zarówno w stosunku do kasy, jak i Kasy Krajowej. W zaskarżonym przepisie ustawodawca zdecydował się jedynie na wyliczenie zalecanych działań. Otwarty katalog zalecanych działań nie oznacza zatem upoważnienia do arbitralnego działania Komisji Nadzoru Finansowego, a jedynie umożliwia dobranie również innych, adekwatnych środków nadzorczych wobec kasy (Kasy Krajowej).



11. W piśmie z 23 marca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił się do Zarządu Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej o ustosunkowanie się do zarzutów postawionych we wnioskach: grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r.

Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa zajęła stanowisko w sprawie wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., Prezydenta z 20 czerwca 2013 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. w piśmie z 30 kwietnia 2015 r., przychylając się do postawionych tam zarzutów. Jej zdaniem wszystkie zaskarżone przez wnioskodawców przepisy budzą wątpliwości konstytucyjne.



II



Na rozprawę 29, 30 i 31 lipca 2015 r. stawili się przedstawiciele i pełnomocnicy wnioskodawców, Sejmu oraz Prokuratora Generalnego. Stawili się również, wezwani do udziału w postępowaniu przez Trybunał, przedstawiciele Ministra Finansów, Komisji Nadzoru Finansowego, Związku Banków Polskich oraz Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej.

Prokurator Generalny zmodyfikował stanowisko zajęte w piśmie procesowym z 23 grudnia 2013 r., wnosząc o umorzenie postępowania w stosunku do art. 24 ust. 3 pkt 4 i art. 46 ustawy o skok z 2009 r., ze względu na utratę mocy obowiązującej wymienionych przepisów. W pozostałym zakresie uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach procesowych, a następnie odpowiedzieli na pytania członków składu orzekającego. Po uzyskaniu odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną i zamknął rozprawę.



III



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Zagadnienia wstępne



1.1. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało zainicjowane wnioskiem grupy posłów z 27 lipca 2012 r., w którym zostały zaskarżone przepisy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 855; dalej: ustawa o skok z 2009 r.). Ustawa ta została następnie w znacznym zakresie znowelizowana ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.), której przepisy stały się z kolei przedmiotem wniosku grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. Ze względu na tożsamość przedmiotową, do łącznego rozpoznania w tym postępowaniu został przekazany również wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 20 czerwca 2013 r., w którym wnioskodawca zakwestionował przepisy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450; dalej: ustawa o skok) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2013 r.



1.2. Ustawa o skok normuje problematykę tworzenia, organizacji oraz funkcjonowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej: kasy, SKOK). Zastąpiła ona ustawę z dnia 14 grudnia 1995 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 1996 r. Nr 1, poz. 2, ze zm.; dalej: ustawa o skok z 1995 r.). SKOK są polskim odpowiednikiem istniejących na świecie związków kredytowych lub spółdzielni kredytowych (ang. credit unions). Według danych World Council of Credit Unions – organizacji zrzeszającej związki kredytowe, około 57 000 tego typu instytucji działa w 103 krajach świata, zrzeszając ponad 200 mln osób (por. www.woccu.org; dane z 2014 r.). Istotą takich organizacji jest idea samopomocy finansowej, polegająca na wzajemnym kredytowaniu się członków kasy ze zgromadzonych przez siebie w kasie środków pieniężnych, a także niezarobkowy charakter prowadzonej działalności wraz z wymogiem istnienia więzi społecznej pomiędzy członkami kasy (zob. np. A. Herbet, [w:] A. Herbet, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Komentarz, Warszawa 2014, s. 2 i n.).

O charakterze i konstrukcji prawnej kas pod rządami kolejnych poświęconych im ustaw Trybunał wypowiedział się w wyrokach z: 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 27; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4; 18 lutego 2014 r., sygn. U 2/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 12, dlatego w tej sprawie poprzestał na kilku uwagach porządkujących.

1.2.1. SKOK są spółdzielniami, do których w zakresie nieuregulowanym stosuje się ustawę z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443, ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze). Kasy wykonują czynności depozytowo-kredytowe, a więc działalność, która została zarezerwowana tradycyjnie dla banków. Ustawa o skok przewiduje, że kasy obowiązkowo zrzeszają się w Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa), będącej spółdzielnią osób prawnych; przepisy ustawy o skok nie dopuszczają możliwości likwidacji Kasy Krajowej.

W zamyśle kasy powinny gromadzić oszczędności i dostarczać taniego, łatwo dostępnego kredytu osobom o skromnych dochodach, mających nikłe szanse na uzyskanie kredytu konsumpcyjnego. SKOK, będąc organizacją ludzi, a nie kapitału, miały wypełnić istniejącą lukę na rynku usług finansowych. Ograniczenie zasady powszechności członkostwa w SKOK do osób połączonych określoną w ustawie więzią społeczną było uzasadnione obniżeniem kosztów działania, w tym kosztów badania zdolności kredytowej osób ubiegających się o kredyt, minimalizacją ryzyka kredytowego i uproszczeniem działań zmierzających do odzyskania środków zaangażowanych w kredyty i pożyczki. Wymóg istnienia więzi między członkami był uznawany także za jeden z elementów przesądzających o specyfice ustrojowej kas, jako jednostek organizacyjnych typu zrzeszeniowego (korporacyjnego).

Jak jednak ustalił Trybunał w wyroku o sygn. U 2/12, „[w] ostatnich latach uległo to (...) znaczącej zmianie”, a ukierunkowanie kas na rozwój skali działalności i zaangażowanie w działalność konkurencyjną wobec banków spowodowały, że mimo ustawowych ograniczeń dotyczących możliwości przystępowania do kas, mają one w praktyce charakter otwarty. Zjawisko to zostało odnotowane również w piśmiennictwie, w którym rozszerzenie działalności SKOK było analizowane m.in. w kontekście zmiany „spółdzielczej tożsamości” kas oraz konsekwencji „procesu formalizacji” więzi członkowskiej (zob. np. W. Srokosz, Instytucje parabankowe w Polsce, Warszawa 2011, s. 116; A. Herbet, op. cit., s. 13).

1.2.2. Reakcją ustawodawcy na taką sytuację były zmiany w przepisach dotyczących SKOK.

W ustawie o skok z 2009 r. zostały unormowane m.in.: relacje między kasami a Kasą Krajową, sposób ustalania współczynników bezpieczeństwa oraz zasady polityki kredytowo-lokacyjnej, w tym tzw. norm ostrożnościowych. Ustawa ta umożliwiła ponadto założenie kasy także niektórym osobom prawnym, uchyliła zakaz prowadzenia działalności zarobkowej przez kasy oraz, co w kontekście tej sprawy szczególnie istotne, objęła działalność kas oraz Kasy Krajowej publicznoprawnym nadzorem finansowym sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF). W ten sposób – uwzględniając, że kasy stały się via facti ważnym składnikiem całego systemu finansowego państwa – ustawodawca odszedł częściowo od dotychczasowego paradygmatu organizacji i funkcjonowania systemu SKOK, który w wyższym stopniu opierał się na autonomii i swobodzie działania właściwych podmiotowi prawa prywatnego. Ustawa o skok z 2009 r. została skierowana do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej, w wyniku czego zapadł wyrok TK z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09), uznający częściową niezgodność ustawy o skok z 2009 r. z Konstytucją.

Ustawa o skok z 2009 r. wkrótce została poddana kolejnym korektom, spośród których na uwagę zasługuje przede wszystkim nowelizacja dokonana ustawą zmieniającą z 2013 r. Ustawodawca zdecydował się w niej m.in. na doprecyzowanie relacji między kasą a jej członkami, wprowadzenie odrębnego unormowania dotyczącego umów outsourcingowych zawieranych przez kasy, uregulowanie tajemnicy zawodowej, zmianę zasad tworzenia i gospodarowania funduszami własnymi kasy, w szczególności tzw. rezerwą płynną, uregulowanie obowiązków sprawozdawczych SKOK wobec KNF, sprecyzowanie zakresu czynności kontrolnych KNF, zakresu kompetencji zespołu inspekcyjnego i przebiegu czynności kontrolnych. Na podstawie tej nowelizacji dodano również nowe rozdziały: 6a „Postępowanie naprawcze i zarząd komisaryczny”, 6b „Przejęcie, likwidacja i upadłość kas” oraz 6c „Przepisy karne”. Z kolei w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1866, ze zm.; dalej: ustawa o BFG) dodano nowy rozdział 4c „Obowiązkowy system gwarantowania spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych” (art. 38l-38zq).

Deklarowanym celem ustawy zmieniającej z 2013 r. było zwiększenie stabilności SKOK przez uregulowanie procesów restrukturyzacyjnych oraz określenie zasad utworzenia i funkcjonowania obowiązkowego systemu gwarantowania depozytów. Kompetencje nadzorcze KNF zostały wzmocnione przez wyposażenie jej w nowe instrumenty nadzoru, uprawnienie do rekomendowania dobrych praktyk ostrożnego i stabilnego zarządzania, modyfikację przepisów dotyczących postępowania naprawczego, upadłościowego oraz likwidacji kas, a także rozszerzenie obowiązku utrzymywania w Narodowym Banku Polskim przez kasy i Kasę Krajową rezerw obowiązkowych. Wskutek nowelizacji wszystkie środki pieniężne złożone w kasach zostały objęte ochroną Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (dalej: BFG). Wcześniej kasy miały własny system ochrony depozytów oparty na składkach wpłacanych przez kasy do firmy ubezpieczeniowej, będącej częścią spółdzielczej grupy.

1.2.3. Na marginesie należy nadmienić, że w praktyce na model ustrojowy związków kredytowych, ich organizację, zadania oraz relacje prawne z organami państwa sprawującymi nadzór nad rynkiem finansowym na gruncie danego porządku prawnego oddziałują rekomendacje (Model Law for Credit Unions developed and recommended by World Council of Credit Unions, 2011, zob.www.woccu.org/publications/modellaw) przygotowywane przez Światową Radę Związków Kredytowych (ang. The World Council of Credit Unions); są one istotną inspiracją oraz instytucjonalnym punktem odniesienia całego ruchu credit unions.



Modelowe prawo przewiduje, że związki kredytowe są spółdzielczą instytucją finansową, kontrolowaną przez jej członków, którzy są jej ekonomicznymi właścicielami i zarazem korzystają z jej usług. Członków unii kredytowej łączą więzi, takie jak wspólna praca czy wspólnota wyznaniowa. Działają non for profit i są powoływane po to, aby istniała bezpieczna, dogodna dla członków instytucja, w której można oszczędzać pieniądze oraz otrzymać rozsądnie oprocentowane pożyczki i inne usługi finansowe. Związki kredytowe działają na zasadzie samopomocy – mają służyć swoim członkom, podczas gdy banki i inne komercyjne instytucje finansowe istnieją w celu generowania zysku dla akcjonariuszy. Każdy członek jest właścicielem związku kredytowego w takim samym stopniu i przysługuje mu równe prawo głosu na dorocznym zebraniu, bez względu na kwotę powierzonych depozytów. Osoby wchodzące w skład władz związków są wolontariuszami i wykonują swoje obowiązki, co do zasady, nieodpłatnie.



1.3. Pierwotny zakres zaskarżenia określony we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r. został zmodyfikowany w pismach procesowych wnioskodawcy z 7 września 2012 r. i 14 sierpnia 2013 r.

W piśmie z 7 września 2012 r. grupa posłów cofnęła zarzut niezgodności art. 64 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. z art. 93 Konstytucji. A w piśmie z 14 sierpnia 2013 r. cofnęła wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją: art. 12 ust. 4, art. 17, art. 18 ust. 5, art. 38 ust. 2, art. 69 ust. 9, art. 76, art. 78, art. 79, art. 80 ustawy o skok z 2009 r. W tym samym piśmie procesowym został cofnięty również zarzut naruszenia art. 44 ust. 1 ustawy o skok z 2009 r. z kilkoma wzorcami kontroli: art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Prawo cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem; jest ono dopuszczalne również w odniesieniu do pewnego zakresu zaskarżenia, tj. części wniosku (zob. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK, oraz, zamiast wielu, postanowienie TK z 18 maja 2011 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 37). Dlatego – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK – Trybunał umorzył postępowanie w zakresie wskazanym w pismach procesowych wnioskodawcy z 7 września 2012 r. i 14 sierpnia 2013 r.



1.4. Jedną ze wstępnych kwestii prawnych wymagających przesądzenia przez Trybunał była dopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy ze względu na przesłanki określone w art. 32 ustawy o TK.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK, wniosek musi spełniać wymogi pisma procesowego, tzn. wyraźnie określać zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją (w tym precyzować przedmiot i zakres zaskarżenia), wskazywać odpowiednie wzorce kontroli oraz zawierać należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów. Jak konsekwentnie przyjmuje Trybunał, „[c]iężar dowodu spoczywa na podmiocie kwestionującym zgodność ustawy z [K]onstytucją i dopóki nie powoła on konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swojej tezy, dopóty Trybunał Konstytucyjny uznawać będzie kontrolowane przepisy za konstytucyjne. W przeciwnym razie (…) Trybunał przekształciłby się w organ orzekający z inicjatywy własnej” (orzeczenie TK z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96, OTK ZU nr 1/1997, poz. 6, zob. również np. wyrok TK z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40). Ponadto Trybunał jest związany treścią oraz granicami rozpatrywanego wniosku i nie może, wychodząc poza określone w nim granice, zastępować wnioskodawcy, korygując czy uzupełniając argumentację odnoszącą się do hierarchicznej zgodności prawa.

Uzasadnienie zarzutów nie może być traktowane powierzchownie i instrumentalnie, nie może mieć charakteru pozornego. Argumentacja konstytucyjna bywa mniej lub bardziej przekonująca, może też ostatecznie okazać się nietrafna lub niekompletna, ale zawsze musi być weryfikowalna i możliwa do rozpoznania przez Trybunał. W szczególności uzasadnienie jest wadliwe wtedy, gdy zarzuty wobec zakwestionowanej regulacji, na tle danego wzorca kontroli, wykraczają poza kognicję Trybunału (zob. np. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78). Z tego samego względu nie wystarcza sformułowanie samej tezy o niekonstytucyjności przepisu wraz z przytoczeniem literalnego brzmienia wzorca kontroli.

Wnioskodawca powinien wskazać precyzyjnie co najmniej jeden argument za naruszeniem określonych wzorców kontroli, który ma znaczenie konstytucyjne, to znaczy może być uwzględniony w toku kontroli konstytucyjności prawa. Trybunał wyjaśniał, że „[n]ie realizują omawianych wymagań uwagi nazbyt ogólne, niejasne czy też czynione jedynie na marginesie innych rozważań” (wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11, OTK ZU nr 6/A/2014, poz. 61).

Trybunał oczywiście nie ogranicza się do analizy stanowisk uczestników postępowania, w tym może uwzględniać argumenty, które nie zostały powołane przez wnioskodawcę; w toku postępowania Trybunał bada wszystkie istotne okoliczności, dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Nie przeczy to jednak temu, że pismo procesowe wnioskodawcy inicjujące postępowanie przed sądem konstytucyjnym musi spełniać przynajmniej minimalne wymogi formalne przewidziane prawem.



1.5. Trybunał stwierdził, że uzasadnienia wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. budzą istotne zastrzeżenia formalnoprawne. Każdy z wniosków jest obarczony podobnymi wadami, ponieważ motywy ich uzasadnień odwołują się do zbliżonych bądź identycznych wnioskowań oraz argumentów (wnioski grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. i grupy posłów z 23 lipca 2013 r. są wręcz tożsame treściowo). Systemowy charakter nieprawidłowości, ich powtarzalność oraz rozległość pism procesowych przesądziły, że Trybunał postanowił odnieść się do nich w sposób generalny.

1.5.1. Wyraźnym i powracającym wątkiem argumentacji wnioskodawców była polemika z ratio legis zmian, którym został poddany system SKOK po wejściu w życie ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. Wnioskodawcy kwestionowali „celowość”, „zasadność” oraz „racjonalność” odejścia od dotychczasowych rozwiązań prawnych, tj. ustawy o skok z 1995 r. Jako uzasadnienie niezgodności przepisów podawano np.: „brak społecznej potrzeby zmian”, „niepożądane” społeczne i gospodarcze skutki przekształceń kas, „bezzasadność” zmian legislacyjnych, „działanie na szkodę interesu członków kas”, „sprzeczność preferencji aksjologicznych” w normach prawnych, a także przyjmowanie przepisów „dysfunkcjonalnych i sprzecznych z podstawowymi wskazaniami ekonomii”, niezgodnych z „aktualnym stanem wiedzy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych”, nieuzasadnionych na obecnym „etapie rozwoju SKOK” oraz wprowadzanych „bez racjonalnych przesłanek”. Wnioskodawcy odnotowywali również m.in., że przez lata „nie wystąpiły żadne zjawiska w działalności kas, które uzasadniałyby zwiększenie ich obowiązków” oraz „nie stwierdzono konieczności zmiany (...) zasad [nadzoru Kasy Krajowej nad kasami], nie doszło bowiem nigdy do upadłości spółdzielczej kasy lub do sytuacji, w której którykolwiek z członków kasy nie uzyskał zwrotu złożonych w niej depozytów”.

Odmienna wizja polityki stanowienia prawa przez ustawodawcę oraz własne sugestie co do optymalnego modelu organizacji systemu SKOK, innego niż obowiązujący, przeradzały się w postulaty de lege ferenda formułowane przez wnioskodawców, które – jeśli zostałyby zrealizowane – zniwelowałyby zarzucaną niekonstytucyjność bądź ją ograniczyły. Wnioskodawcy przedstawiali swoją propozycję ustroju, zadań i uprawnień SKOK, która w wyższym stopniu odwoływała się do prywatnoprawnej autonomii kas jako spółdzielni, a także akcentowała swobodę kształtowania organizacji i strategii funkcjonowania kas przez ich członków oraz organy statutowe.

W opisanym zakresie wnioskodawcy nie posłużyli się argumentacją, która mogłaby mieć znaczenie do oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych i zostać uwzględniona przez Trybunał w toku kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów.

1.5.2. Motywy zarzutów wnioskodawców były zdawkowe i lakoniczne. Uzasadnienie rzadko wykraczało poza przytoczenie literalnego brzmienia przepisów, ich omówienie oraz ogólną konstatację o niezgodności z określonym wzorcem kontroli. Z tego punktu widzenia było ono niedostateczne i nie mogło przesądzić o wzruszeniu domniemania konstytucyjności ustawy; często miało charakter pośredni i tylko domyślnie sugerowało niezgodność przepisów przez przywołanie cytatów z opinii eksperckich bądź piśmiennictwa. Przede wszystkim jednak zarzuty wnioskodawców nie zawierały argumentacji, która mogłaby mieć znaczenie konstytucyjne, a więc ważyć w toku kontroli hierarchicznej zgodności norm przed Trybunałem. Brak konstytucyjnego wymiaru argumentacji wyłączał możliwość podjęcia analizy merytorycznej zarzutu, pomimo że de nomine wnioskodawcy określili zarówno przedmiot jak i podstawę kontroli.

1.5.3. Wnioskodawcy wielokrotnie akcentowali wszelkiego rodzaju niespójności horyzontalne występujące między aktami o tej samej mocy prawnej (np. między ustawą o skok a prawem spółdzielczym), jak też wewnętrzne sprzeczności występujące – ich zdaniem – w ustawie o skok z 2009 r. oraz ustawie zmieniającej z 2013 r. W tym kontekście Trybunał przypomniał, że kontrola tzw. niezgodności poziomych w systemie prawa, o ile ze względu na swój charakter nie dają podstaw do sformułowania odrębnych zarzutów konstytucyjnych (np. dotyczących zasady poprawnej legislacji), wykracza poza jego kognicję i nie może doprowadzić do wydania orzeczenia co do meritum.

1.5.4. Wnioskodawcy przedstawiali racje także za pomocą argumentów, które nie miały charakteru prawnego, a ich nazbyt wartościujący wydźwięk powodował, że nie mogły zostać poddane analizie w postępowaniu przed Trybunałem. W ten sposób należało ocenić wszelkie uwagi wnioskodawców na temat zakwestionowanych przepisów, które sprowadzały się do stwierdzenia, że dana regulacja jest „szkodliwa”, jest „hamulcem rozwoju kas” czy „zmianą na gorsze”.

1.5.5. Liczne przepisy ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. zostały zakwestionowane przez wnioskodawców, ponieważ ustawodawca nie przedstawił powodu ich ustanowienia ani nie wyjaśnił potrzeby modyfikacji dotychczasowego stanu prawnego. Wnioskodawcy odwoływali się do uzasadnienia projektów ustaw, założeń aktów wykonawczych, jak również materiałów z prac legislacyjnych w Sejmie i Senacie, w których nie udało się im jednak potwierdzić okoliczności lub intencji przemawiających za konstytucyjnością zaskarżonych przepisów. Dlatego doszli do przekonania, że przepisy te zostały uchwalone bez „racjonalnych przesłanek” i naruszyły m.in. art. 2 Konstytucji. W związku z tym Trybunał orzekł, że brak możliwości objaśnienia ratio legis stanowionego prawa na podstawie dokumentacji procesu ustawodawczego nie zwalnia wnioskodawców z obowiązku przedstawienia argumentacji za niezgodnością kwestionowanych przepisów z Konstytucją. Niezależnie od mogących wystąpić w praktyce trudności dowodowych, uzasadnienie zarzutów (ciężar dowodu) zawsze spoczywa na podmiocie inicjującym postępowanie.

1.5.6. Grupa posłów jako wzorzec kontroli wiele razy wskazała art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji, choć w uzasadnieniu wyjaśniała, że zaskarżone przepisy w istocie naruszają dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/48/WE z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz. UE L 177 z 30.06.2006, s. 1, ze zm.; dalej: dyrektywa bankowa). Niezgodność ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. polegała – w ich ocenie – na tym, że Polska naruszyła obowiązek przestrzegania prawa unijnego oraz konstytucyjny nakaz zapewnienia „prymatu wtórnego prawa Unii Europejskiej w stosunku do ustaw krajowych”. Wynikało z tego, jak trafnie zauważył Marszałek Sejmu, że „uzasadnienie przedstawione przez grupę posłów wprost dotyczy wyłącznie zarzutu niezgodności z art. 2 dyrektywy bankowej (...), [zaś] [n]aruszenie art. 9 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji ma stanowić konsekwencję niezgodności przepisów ustawy z dyrektywą bankową”. Uwzględniając zatem faktyczny (docelowy), a nie deklarowany wzorzec kontroli, Trybunał stwierdził, że intencją wnioskodawcy było skonfrontowanie wybranych przepisów ustawy o skok z 2009 r. z aktem prawa pochodnego Unii Europejskiej. W tym zakresie wniosek był niedopuszczalny, gdyż wykraczał poza jurysdykcję Trybunału.

1.5.7. Zarzuty odwołujące się do naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 7 Konstytucji, zasadniczo bez wyjątku, nawiązywały do tezy, że istnieje ryzyko lub znaczne prawdopodobieństwo, iż organy państwa (przede wszystkim KNF) będą naruszały obowiązujące prawo, działały ekstensywnie, przekraczały swoje kompetencje oraz nadużywały instytucji uznania administracyjnego na niekorzyść kas. W istocie zarzuty te miały charakter hipotetyczny, były spekulacją na temat intencji i przyszłych (spodziewanych przez wnioskodawców) zachowań organów działających w imieniu państwa, a mająca być ich konsekwencją niezgodność norm ustawowych miała charakter warunkowy – zależała od rzeczywistego podjęcia przez władzę publiczną działań sprzecznych z prawem (nielegalnych). Tak skonstruowane zaskarżenie, którego podstawy nie były ani weryfikowalne, ani możliwe do zakwalifikowania jako nielegalne w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, nie mogło być przedmiotem oceny Trybunału.

1.5.8. Wnioskodawcy sformułowali liczne zarzuty dyskryminacji kas względem pozostałych spółdzielni, banków oraz innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, w tym kredytowo-depozytową. W żadnym wypadku nie została jednak przedstawiona argumentacja, która wskazywałaby relewantne kryteria różnicujące podmioty (zasadność doboru tych kryteriów przez ustawodawcę) czy objaśniała istotę występujących między nimi podobieństw bądź różnic, z uwzględnieniem różnorodnych celów i charakteru prawnego instytucji. Wnioskodawcy ograniczyli się zasadniczo do stwierdzenia „gorszego traktowania” SKOK niż innych uczestników rynku kapitałowego lub innych spółdzielni (na temat podstawy i dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej spółdzielni ze względu na cele ich działalności oraz konieczności wskazania przez wnioskodawcę doniosłych konstytucyjnie kryteriów różnicujących, zob. np. wyrok TK z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110).

1.5.9. Podobnie, w wypadku zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady określoności przepisów wnioskodawcy w najlepszym razie zarysowali różne możliwości interpretacyjne zaskarżonych regulacji, nie wyjaśniając ani natury tych niezgodności, w tym ich kwalifikowanej postaci, ani ich nieusuwalnego charakteru wymagającego interwencji Trybunału. Wielokrotnie argumentacja wnioskodawców zakładała albo supozycję, że kompetencje organów państwa (np. KNF) będą wykorzystywane na szkodę SKOK, albo że literalne brzmienie ustawy o skok z 2009 r. i ustawy zmieniającej z 2013 r. jest wieloznaczne i nie sposób przewidzieć sposobu ich stosowania.

1.5.10. W tym stanie rzeczy Trybunał ograniczył zakres rozpoznania sprawy. Merytoryczna kontrola wniosków nie byłaby bowiem możliwa bez aktywnego zaangażowania Trybunału do rekonstrukcji i istotnego uzupełnienia poszczególnych zarzutów. Trybunał nie może zastępować wnioskodawcy i – niejako w jego imieniu – podejmować z urzędu działań zmierzających do skorygowania pisma procesowego, aby spełniało przynajmniej minimalne warunki określone ustawą o TK.

Każda z przedstawionych wcześniej wad uzasadnienia wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. pozwalała na zamknięcie postępowania ze względów formalnych w odniesieniu do odpowiedniego zakresu zaskarżenia. Dlatego niezależnie od tego, czy in casu wady te występowały samodzielnie, czy kumulowały się, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w części dotyczącej badania zgodności:

a) art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 9, art. 12 ust. 3, art. 19, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2, ust. 3 pkt 4 i ust. 4, art. 24 ust. 5 w związku z art. 24 ust. 6 i art. 93, art. 24 ust. 6, art. 25, art. 26 ust. 2, art. 30 ust. 2, art. 31 ust. 1 i 2, art. 32, art. 34, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 2 i 3, art. 41 ust. 2, art. 43, art. 44 ust. 1 (z art. 2 Konstytucji), art. 46 ust. 1, 2 i 3, art. 47, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 pkt 5, art. 52 ust. 2, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 4, art. 56 ust. 1, art. 57 ust. 1, art. 58, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 4 pkt 1, art. 72, art. 73 ust. 1, art. 86, art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91 ust. 1-3 ustawy o skok z 2009 r.,

b) art. 81 ust. 2 pkt 8 i art. 83 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r., poz. 330, ze zm.; dalej: u.r.),

c) art. 12 ust. 2 i art. 38-41 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2013 r. poz. 908, ze zm.; dalej: ustawa o NBP),

d) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 12 ust. 2a ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 614; dalej: u.n.r.f.),

e) art. 9a ust. 4, art. 38 ust. 4, art. 44 ust. 4, art. 49 ust. 4, art. 51 ust. 4a i 7, art. 55 ust. 1a i 1b, art. 63 ust. 2a, 2b i 3, art. 71, art. 71a, art. 72b, art. 73 ust. 1-3 i 7-9, art. 73a ust. 2, art. 74c ust. 3, 5, 6, 10, 13, 14, art. 74t ustawy o skok,

f) art. 1 pkt 39 lit. d, art. 1 pkt 41, art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r.,

g) art. 5 ust. 2, art. 20g, art. 20j, art. 38l pkt 1 ustawy o BFG.

1.5.11. Trybunał przyjął, że głównym i wystarczającym powodem umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym wymienionych powyżej przepisów był brak uzasadnienia zarzutów przez wnioskodawców. Istotne wady pism procesowych inicjujących postępowanie mają charakter pierwotny względem innych przesłanek dopuszczalności wniosków i musiały zostać wskazane w pierwszej kolejności. Niemniej Trybunał odnotował również, że w zbiegu z brakiem uzasadnienia zarzutów pozostawał także zakaz kontroli przepisów nieobowiązujących w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o TK – czy ze względu na ich uchylenie lub zasadniczą zmianę przez ustawodawcę przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał (art. 24 ust. 3 pkt 4, ust. 4 i 6, art. 46 ust. 1-3, art. 64 ust. 3, art. 71 ust. 1 i ust. 4 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 91 ust. 3 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 38 ust. 2 ustawy o NBP), czy z uwagi na tzw. wyczerpanie zakresu ich zastosowania w przeszłości, co dotyczyło przede wszystkim przepisów przejściowych i dostosowujących (art. 86, art. 87, art. 88, art. 89, art. 90, art. 91 ustawy o skok z 2009 r. oraz art. 8 ustawy zmieniającej z 2013 r.).



1.6. We wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. zostały zaskarżone przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r. Natomiast we wniosku grupy posłów z 27 lipca 2012 r. jako przedmiot kontroli zostały wskazane przepisy ustawy o skok z 2009 r., które nowelizowały m.in. u.r., ustawę o NBP oraz u.n.r.f. Kontrola konstytucyjności przepisów zmieniających, które już weszły w życie i zmodyfikowały przepisy podstawowe (zmieniane) może występować w zasadzie jedynie wtedy, gdy jest kwestionowany tryb uchwalenia tych przepisów lub sposób wprowadzenia ich w życie (zob., zamiast wielu, wyroki TK z: 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26; 2 września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120). Z tego względu Trybunał uznał, że w sytuacji gdy zarzut wnioskodawcy dotyczył treści zaskarżonej regulacji, przedmiotem kontroli będą przepisy ustawy o skok w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą z 2013 r. oraz przepisy ustaw szczegółowych wymienionych we wnioskach w brzmieniu nadanym przez przepisy zmieniające ustawy o skok z 2009 r.



1.7. W piśmie z 14 sierpnia 2013 r., składając wyjaśnienia w sprawie konsekwencji zmian w ustawie o skok z 2009 r., które weszły w życie już po wniesieniu do Trybunału wniosku z 27 lipca 2012 r., grupa posłów stwierdziła, że: „Podtrzymuje w całości zarzuty niezgodności z Konstytucją pozostałych objętych wnioskiem przepisów ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych wraz z ich uzasadnieniem, także w odniesieniu do brzmienia tych przepisów, nadanego ustawą z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw”.

Trybunał uznał, że intencją wnioskodawcy była zmiana przedmiotu zaskarżenia w tych wszystkich wypadkach, w których zakwestionowane przepisy ustawy o skok z 2009 r. zostały następczo znowelizowane przez ustawodawcę. Zmiana treści bądź brzmienia przedmiotu kontroli wymaga zawsze jednoznacznego potwierdzenia, że przedmiotem postępowania przed Trybunałem nadal pozostaje prawo obowiązujące w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy o TK. Wnioskodawca nie przeprowadził takiego dowodu, zakładając zapewne, że można poprzestać na „podtrzymaniu” pierwotnych zarzutów (przedstawionych we wniosku z 27 lipca 2012 r.) oraz, jak się wydaje, przenieść na Trybunał obowiązek odpowiedniego dostosowania argumentacji i wzorców konstytucyjnych do zmienionego przez ustawodawcę przedmiotu kontroli. Trybunał ocenił taki zabieg procesowy jako niedopuszczalny, a przez to nieskuteczny. To znaczy, że w toku tego postępowania ocena dopuszczalności wniosku z 27 lipca 2012 r. była prowadzona z zachowaniem wszystkich rygorów kontroli konstytucyjności prawa, włącznie z analizą adekwatności podstawy kontroli i uzasadnienia zarzutów w takiej postaci, jaka została skierowana do Trybunału.



2. Analiza zgodności art. 60 ustawy o skok



2.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów wskazała, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, jest niezgodny z art. 2, art. 9, art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zaskarżony przepis stanowi, że: „Działalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149, z późn. zm.)”.

Jest to ogólne unormowanie przesądzające poddanie SKOK publicznoprawnemu nadzorowi finansowemu, wykonywanemu przez organ państwa właściwy w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym, tj. KNF. Rodzi ono obowiązek podporządkowania się kas i Kasy Krajowej czynnościom organu nadzorczego, działającego w granicach i na podstawie obowiązującego prawa, zaś dla KNF jest podstawową normą kompetencyjną, która wyznacza jej władczą pozycję w stosunkach prawnych z kasami i Kasą Krajową. Cele nadzoru oraz poszczególne środki działania KNF (instrumenty nadzoru finansowego) zostały określone w dalszych przepisach ustawy o skok.



2.2. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, narusza zasadę subsydiarności wywodzoną z art. 2 Konstytucji, ponieważ ingeruje w sferę swobodnego działania obywateli oraz autonomię spółdzielni. Taka ingerencja byłaby dopuszczalna, gdyby była niezbędna do „uzyskania pożądanych skutków społecznych” i gdyby zmierzała do wywołania „pozytywnej zmiany stosunków społecznych”. Optymalnym mechanizmem prawnym, który gwarantowałby bezpieczeństwo działalności kas, zdaniem wnioskodawcy, byłoby „wprowadzenie nadzoru organu władzy publicznej – Komisji Nadzoru Finansowego – nad Kasą Krajową (nadzór II stopnia) oraz pozostawienie sprawowania nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi Kasie Krajowej (nadzór I stopnia)”. Kasa Krajowa ma bowiem „wypracowane instrumenty, kadry z odpowiednim doświadczeniem oraz wypracowane standardy nadzorcze, natomiast nadzór II stopnia nad Kasą Krajową gwarantowałby zgodność z prawem nadzoru nad kasami, sprawowanego przez Kasę Krajową”. Z kolei nadzór KNF nad kasami, ze względu na rozbudowanie ich sieci, brak doświadczenia w nadzorowaniu organizacji i działalności kas, odmiennej od organizacji i działalności banków, oraz brak środków i dostatecznego czasu na przygotowanie zespołu wyspecjalizowanego w nadzorze nad tym segmentem rynku finansowego, nie będzie nadzorem efektywnym. Wnioskodawca zasugerował, że istnieje niebezpieczeństwo, że „nadzór KNF nad kasami będzie zmierzał do wymuszenia podporządkowania się kas standardom bankowym, nieprzystającym do ich specyfiki oraz będzie skutkował stosowaniem wobec kas instrumentów nadzoru represyjnego w sytuacji braku konieczności takiej ingerencji”. Zwrócił również uwagę, że nie ma w tym wypadku konieczności ingerencji ustawodawczej polegającej na „odebraniu kompetencji nadzorczych wobec kas Kasie Krajowej na rzecz organu władzy państwowej, bowiem w całej historii spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych nie odnotowano sytuacji aby członek kasy nie otrzymał zwrotu powierzonych kasie oszczędności albo aby spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa stała się niewypłacalna; zatem dotychczasowy spółdzielczy nadzór nad kasami był wystarczający”.

Wnioskodawca podniósł także, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, jest niezgodny z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ kasy są wyłączone spod działania dyrektywy bankowej (tj. aktu prawa pochodnego UE). Przedmiotem tej dyrektywy jest m.in. związanie instytucji kredytowych różnego rodzaju obostrzeniami administracyjnymi, które mają na celu zwiększenie stabilności i bezpieczeństwa prowadzonej przez nie działalności. Według wnioskodawcy, skoro kasy nie są adresatem dyrektywy bankowej, to znaczy, że „ustawodawca europejski” uznał autonomiczny status kas jako spółdzielni i rozstrzygnięcie to wiąże także ustawodawstwo krajowe.

Kolejne zarzuty wobec art. 60 ustawy o skok były motywowane naruszeniem konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Wnioskodawca uznał, że nadzór KNF nad SKOK nie jest konieczny, w szczególności nie ma powodu, aby zastępować nim spółdzielczego (wewnętrznego) systemu kontroli i nadzoru kas. Autonomia i niezależność spółdzielni od państwa są fundamentem społecznej gospodarki rynkowej. Odejście od tych zasad musi być motywowane ważnym interesem publicznym; stabilność dotychczasowej działalności kas oraz skuteczna ochrona depozytów za pomocą instrumentów stosowanych przez Kasę Krajową przekonują, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, narusza art. 20 i art. 22 Konstytucji.

W ocenie wnioskodawcy, art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje sprawowanie przez KNF nadzoru nad kasami, jest także sprzeczny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Poddając zrzeszenie nadzorowi państwowemu, godzi bowiem w przysługującą zrzeszeniu swobodę działania oraz autonomię. Ingerencja w wolność zrzeszania kas oraz swobodę organizacji statutowej działalności SKOK – zdaniem wnioskodawcy – nie jest podyktowana ważnym interesem publicznym.



2.3. Trybunał stwierdził, że istotna część zarzutów wnioskodawcy była obarczona tymi samymi wadami prawnymi, które zostały ocenione w części III pkt 1.5 uzasadnienia. Argumentacja w odniesieniu do art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji miała charakter co najwyżej pośredni; docelową podstawą kontroli była natomiast dyrektywa bankowa, interpretowana przez wnioskodawcę przez pryzmat swoiście pojmowanych konsekwencji wnioskowania z przeciwieństwa. Podobnie zarzuty odwołujące się do art. 2 Konstytucji przybrały ostatecznie postać polemiki z decyzją ustawodawcy oraz wniosków de lege ferenda. Tymczasem Trybunał nie jest władny, aby oceniać projekcje optymalnych – według wnioskodawcy – rozwiązań prawnych lub korygować cele polityki stanowienia prawa. W powyższym zakresie postępowanie zostało umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

Pomimo umorzenia postępowania w stosunku do art. 2, art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, pytanie, czy ustanowienie nadzoru KNF nie narusza autonomii działania i organizacji kas, znajdzie odpowiedź w ramach analizy dopuszczalnego zakresu ingerencji ustawodawcy w konstytucyjną wolność zrzeszania się i prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy.



2.4. Wnioskodawca zaskarżył ogólną normę kompetencyjną, na podstawie której SKOK zostały poddane nadzorowi KNF. Zakwestionowana została zatem sama zasada podległości kas zintegrowanemu państwowemu nadzorowi finansowemu, zewnętrznemu w stosunku do systemu SKOK. To znaczy, że poza zakresem rozważań pozostała problematyka zgodności z normami konstytucyjnymi środków działania organu nadzorującego – ich przedmiot, skutki oraz intensywność ingerencji. Kwestie te są odrębnymi zagadnieniami konstytucyjnymi.



2.5. Wolność zrzeszania się została ujęta w Konstytucji nie tylko jako zasada ustrojowa państwa (art. 12 Konstytucji), ale również jako źródło praw podmiotowych, które podlegają ochronie konstytucyjnej (art. 58 ust. 1 Konstytucji). Jeszcze na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów konstytucyjnych Trybunał wywiódł, że możliwość zrzeszania się ma na celu wspólne rozwijanie obywatelskiej aktywności społecznej, gospodarczej, kulturalnej, a także politycznej. Wspólny czynny udział obywateli w życiu społecznym może przybierać w konkretnych sytuacjach rozmaitą postać organizacyjną i realizować różne cele (zob. orzeczenie TK z 12 lutego 1991 r., sygn. K 6/90, OTK w 1991 r., poz. 1, s. 20).

Obowiązujące normy konstytucyjne określają wolność zrzeszania się w sposób ogólny, obejmując swym zakresem zastosowania szeroki katalog podmiotów, w pierwszej kolejności wymienionych wprost w Konstytucji, takich jak stowarzyszenia czy związki zawodowe, ale także inne dobrowolne organizacje. Trybunał łączy niezmiennie wolność zrzeszania z funkcjami społeczeństwa obywatelskiego, które właśnie m.in. dzięki możliwości samodzielnego tworzenia zrzeszeń zachowuje pewną niezależność od państwa i autonomię działania (zob. np. wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 18).

W wyroku TK z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09) Trybunał uznał, że aby określony związek ludzi można było uznać za zrzeszenie, musi mieć on pewne niezbędne cechy. „I tak przede wszystkim musi to być struktura oparta na dobrowolnej przynależności, co wynika z istoty pojęcia wolności. Ponadto struktura ta musi zostać stworzona w celu realizacji wspólnie ustalonych zamierzeń, które będą osiągane za pomocą wybranych środków. Wreszcie członkowie danego zrzeszenia powinni przyjąć określony sposób podejmowania decyzji uznawanych za wspólne, który odpowiada pewnym minimalnym standardom demokracji” (op. cit.).



2.6. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat statusu prawnego spółdzielni z perspektywy konstytucyjnego prawa zrzeszania się. Orzeczenia te dotyczyły przede wszystkim spółdzielni mieszkaniowych.

Trybunał zwracał uwagę, że art. 58 znajduje się w części rozdziału II Konstytucji, która została opatrzona tytułem „Wolności i prawa polityczne”, co jednak nie przesądza wyłączenia spod konstytucyjnej ochrony zrzeszeń niemających ściśle „politycznego” charakteru. Istotą zrzeszania się jest bowiem wspólne rozwijanie różnych aspektów obywatelskiej aktywności, nie tylko politycznej, ale także kulturalnej czy gospodarczej. O tym, czy dana organizacja będzie korzystać z gwarancji wynikających z art. 58 Konstytucji, nie może decydować wyłącznie charakter prowadzonej przez nią działalności.

Dlatego spółdzielnie należy kwalifikować jako zrzeszenia, które – co do zasady – korzystają z gwarancji ustanowionych w art. 12 i art. 58 Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87; 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09; 19 czerwca 2012 r., sygn. P 27/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 64). Gwarancje te działają zarówno „na zewnątrz” – w relacjach z państwem i innymi podmiotami, jak i „do wewnątrz” – w relacji pomiędzy spółdzielnią i jej członkami. Skutkuje to uznaniem spółdzielni mieszkaniowych za zrzeszenia samorządne (por. wyrok TK z 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124), w wypadku których „[n]admierna ingerencja ustawowa w sprawy strukturalne spółdzielni narusza ich samodzielność i samorządność” (wyrok TK z 20 kwietnia 2005 r., sygn. K 42/02, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 38).

Konstytucja w art. 58 zapewnia także minimalny standard organizacji wewnętrznej zrzeszeń, które nie mogą zmienić się w instytucje krępujące swobodę jednostki bądź prowadzić działania na ich szkodę. W tym zakresie ustawodawca ma prawo wprowadzać rozwiązania, które temu przeciwdziałają.



2.7. W przywoływanym już wyroku z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09) Trybunał potwierdził możliwość zastosowania art. 58 Konstytucji w stosunku do kas. Stanowisko to, mimo kolejnych nowelizacji przepisów określających podstawy prawne systemu SKOK, pozostaje aktualne.

Bez wątpienia kasy są szczególnymi spółdzielniami, mającymi specyficzny cel działalności, który pozwala traktować je także jako wyspecjalizowanych przedsiębiorców korzystających z wolności działalności gospodarczej. Ten rys ich charakterystyki nabrał znaczenia zwłaszcza w związku z niezamieszczeniem w ustawie o skok odpowiednika art. 3 ust. 2 ustawy o skok z 1995 r., który przewidywał nakaz prowadzenia działalności niezarobkowej przez kasy (z jednoczesnym utrzymaniem w nowej ustawie takiego nakazu wobec Kasy Krajowej – zob. art. 57 ust. 1 ustawy o skok). Pomimo takiego rozstrzygnięcia ustawodawcy, kasy nie utraciły swojej zrzeszeniowej tożsamości i nadal pozostają organizacjami samopomocy finansowej, służącymi wzajemnemu kredytowaniu się członków kas ze zgromadzonych przez nich środków pieniężnych (członkowie kasy są jednocześnie jej klientami). Dlatego de lege lata przynajmniej kierunkowo kasy dalej funkcjonują na zasadach non for profit; ich podstawowym celem jest działanie w interesie swoich członków, a nie maksymalizacja zysku i jego podział, o czym świadczą m.in. szczegółowe rozwiązania instytucjonalne zachowane w ustawie o skok, w tym zakaz podziału nadwyżki bilansowej między członków kasy (art. 26 ustawy o skok). Nie znaczy to także, że ustawa o skok wyłącza jakiekolwiek korzyści gospodarcze członków kas lub uniemożliwia prowadzenie kasom działalności gospodarczej w taki sposób, aby przynosiła dochód (może to dotyczyć np. wzmocnienia podstaw kapitałowych kasy lub korzystniejszego oprocentowania wkładów członkowskich, tj. kapitałów wniesionych przez członków kasy).

Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał uznał, że ewolucja rozwiązań ustawowych coraz silniej lokuje kasy w kategorii podmiotów gospodarczych prowadzących zwykłą komercyjną działalność depozytowo-kredytową oraz dodatkowe usługi finansowe, a praktyka działania kas dowodzi, że rozluźnieniu ulegają też wymagane ustawowo więzi społeczne między członkami kas. Wszystko to systematycznie upodabnia kasy do banków i pozbawia je cech typowych dla unii kredytowych. Nie pozostaje to bez wpływu również na zakres zastosowania gwarancji konstytucyjnych w stosunku do obecnego modelu kas, który został ukształtowany w ustawie o skok.

Trybunał potwierdził, że wyznaczenie granicy między jednostkami organizacyjnymi typu korporacyjnego, które podlegają ochronie mającej podstawę w wolności zrzeszania się, a tymi, które mogą powoływać się tylko na wolność działalności gospodarczej, w praktyce nastręcza trudności. Już nawet w kategorii samych spółdzielni mogą istnieć podmioty mieszane, które zachowując zrzeszeniowy charakter są de facto zwykłymi organizacjami gospodarczymi. Powoduje to, że ocena, czy i w jakim zakresie dany podmiot może korzystać z gwarancji płynących z wolności zrzeszania się i zarazem wolności działalności gospodarczej, musi być dokonywana a casu ad casum, z uwzględnieniem dominujących cech konstrukcyjnych takiego podmiotu, jego celu działania oraz statusu prawnego. W konsekwencji możliwa jest kolizja konstytucyjnych wolności lub praw, które będą stosowane równocześnie do konkretnego zrzeszenia.



2.8. Zarówno wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji), jak i wolność działalności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji) podlegają ograniczeniom, które pod warunkiem zachowania wymogów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, mogą być ustanawiane w ustawach (zob. np. wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00). Ograniczenia te nie mogą być arbitralne i należy je stosować z dużą dozą powściągliwości. Charakter obu wolności wymaga bowiem zachowania autonomii oraz swobody wyboru jednostki, która w ten sposób korzysta ze swoich konstytucyjnych uprawnień.

Odpowiednie obowiązki w tej mierze spoczywają też na organach państwa, włącznie z organami władzy ustawodawczej. Oprócz tego, że powinny one tworzyć warunki faktyczne i prawne do jak najpełniejszego i efektywnego realizowania konstytucyjnych wolności lub praw, wiąże je również nakaz aktywnego nadzoru oraz zinstytucjonalizowanego przeciwdziałania takim działaniom zrzeszeń, które są zagrożeniem dobra wspólnego, w tym stabilności i bezpieczeństwa finansów publicznych, oraz indywidualnych interesów ich członków. Na marginesie warto odnotować, że w wypadku wolności zrzeszania się wymóg nadzoru zrzeszeń przez organy władzy publicznej (także inne niż sądy) został przewidziany wprost w art. 58 ust. 3 Konstytucji (zob. też W. Sokolewicz, komentarz do art. 58, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 4, Warszawa 2005, s. 27).



2.9. Na dopuszczalny zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw zrzeszenia mogą wpływać jego cele, przedmiot oraz charakter prawny działalności. Takie przejawy funkcjonowania zrzeszenia jak skala podejmowanej aktywności, wykonywanie zadań mających związek z potencjalnymi naruszeniami konstytucyjnych wolności lub praw swoich członków, funkcjonowanie w sferze życia społecznego, z którą wiążą się szczególne publicznoprawne obowiązki państwa (np. obowiązki zaspokajania potrzeb mieszkaniowych obywateli czy przeciwdziałania nieuczciwym praktykom rynkowym – art. 75 ust. 1, art. 76 Konstytucji), lub też wykonywanie funkcji z zakresu szeroko pojętej administracji publicznej uzasadniają nawet relatywnie intensywną ingerencję ustawodawcy w autonomię organizacyjną oraz funkcjonowanie danej korporacji. Uwagi te, mutatis mutandis, należy odnieść także do spółdzielni tworzących system SKOK.



2.10. Kolejnymi wzorcami kontroli art. 60 ustawy o skok, które zostały wskazane przez wnioskodawcę, były statuujące wolność działalności gospodarczej art. 20 i art. 22 Konstytucji.

Wolność działalności gospodarczej należy rozumieć zarówno jako wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność jej prowadzenia (por. wyrok TK z 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 62). Treść normatywną art. 22 Konstytucji trzeba odczytywać w kontekście art. 20 Konstytucji, ponieważ pierwszy z wymienionych przepisów nie proklamuje samoistnie zasady wolności działalności gospodarczej, lecz dotyczy konstytucyjnych wymogów jej ograniczenia (zob. wyrok TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33).

W wyroku z 13 października 2010 r. (sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74) Trybunał przypominał, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej, określone w art. 22 Konstytucji, należy interpretować systemowo. Podlega ono regułom ogólnym, dotyczącym ograniczenia wszystkich wolności i praw konstytucyjnych. Przesłanki materialne tych ograniczeń normuje art. 31 ust. 3 Konstytucji, stanowiąc również, że „[o]graniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie”. Zatem do ograniczenia wolności działalności gospodarczej odnoszą się wspólne dla konstytucyjnych wolności i praw przesłanki: bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia oraz moralności publicznej; ochrony wolności i praw innych osób, a także zawarte w powyższym przepisie: nakaz proporcjonalności i konieczności ograniczenia („tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie” dla ochrony wskazanych wyżej wartości) oraz zakaz naruszania istoty wolności i praw. Z kolei w szczególnej regulacji art. 22 Konstytucji zostały przewidziane: wymóg formalny ograniczenia wolności działalności gospodarczej, zgodnie z którym ograniczenie to jest dopuszczalne „tylko w drodze ustawy”, oraz dodatkowa przesłanka materialnoprawna wspomnianego ograniczenia: „tylko ze względu na ważny interes publiczny” (zob. też wyroki TK z 26 marca 2007 r., sygn. K 29/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 30, oraz 8 lipca 2008 r., sygn. K 46/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 104).

W wyroku z 17 grudnia 2003 r. (sygn. SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103) Trybunał wyjaśnił, że odwołanie się w art. 22 Konstytucji do kategorii „ważnego interesu publicznego” nie oznacza pozostawienia ustawodawcy swobody określania rodzaju chronionego interesu. Podczas ustalania znaczenia „ważnego interesu publicznego” muszą być brane pod uwagę inne regulacje konstytucyjne, a także hierarchia wartości wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego. Do kategorii „interesu publicznego” należy zaliczyć także te wartości, które są wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Niezbędną przesłanką legalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej jest kwalifikowany rodzaj interesu publicznego. Konieczność limitowania tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu „ograniczenia koniecznego” zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej (zob. np. wyrok TK z 5 czerwca 2014 r., sygn. K 35/11).

Usytuowanie art. 20 i art. 22 w rozdziale I Konstytucji przesądza, że wolność działalności gospodarczej jest nie tylko zasadą ustrojową, ale kształtuje także wymogi dotyczące prawa podmiotowego wynikającego z tej wolności (zob. wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. Kp 1/09).



2.11. Zgodnie z art. 20 Konstytucji, społeczna gospodarka rynkowa „stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej”. W płaszczyźnie konstytucyjnoprawnej społeczna gospodarka rynkowa jest wyznaczona, z jednej strony, przez podstawowe, tradycyjne elementy rynku w postaci wolności gospodarczej i własności prywatnej, z drugiej zaś przez solidarność społeczną, społeczny dialog i współpracę partnerów społecznych. W ujęciu art. 20 Konstytucji społeczna gospodarka rynkowa stanowi więc nie tylko określony model ekonomiczny, ale także pożądany przez ustrojodawcę obraz ładu społecznego.

Koncepcja społecznej gospodarki rynkowej zakłada, że państwo może ingerować w zależności od koniunktury lub recesji w stosunki gospodarcze, aby – po pierwsze – łagodzić skutki mechanizmów rynkowych w celu utrzymania równowagi makroekonomicznej, po drugie – programować i prognozować rozwój gospodarczy w skali makroekonomicznej, po trzecie – inspirować uczestników rynku do uwzględniania w swych działaniach także interesu państwowego, po czwarte – kreować działania równoważące rynek, a także pełnić funkcje ogólnospołeczne. Państwo może korygować prawa rynku w celu realizacji określonych potrzeb społecznych, niemożliwych do spełnienia przy swobodnym funkcjonowaniu praw rynkowych.

Interpretując art. 20 Konstytucji, należy uwzględnić jego związek z art. 1 („Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli”) i art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”). Dyrektywy te powinny być podstawowym kryterium działania w przyjętym w Konstytucji modelu społecznej gospodarki rynkowej. Dlatego pojęcie „społecznej gospodarki rynkowej” zakłada również „przyjęcie współodpowiedzialności państwa za stan gospodarki w postaci wymogu podejmowania działań, których celem jest łagodzenie społecznych skutków funkcjonowania gospodarki rynkowej” (wyrok TK z 30 stycznia 2001 r., sygn. K 17/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 4).

Trybunał wielokrotnie wyjaśniał, że szerszy niż w wypadku innych wolności i praw konstytucyjnych, zwłaszcza wolności i praw osobistych i politycznych, zakres dopuszczalności ograniczeń wolności działalności gospodarczej wynika z odpowiedzialności państwa za funkcjonowanie wolnorynkowych mechanizmów gospodarczych, potrzeby uwzględniania interesów państwa lub społeczeństwa, a także z charakteru gospodarki w państwie współczesnym. Zdaniem Trybunału: „działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym. Istnieje w szczególności legitymowany interes państwa w stworzeniu takich ram prawnych obrotu gospodarczego, które pozwolą zminimalizować niekorzystne skutki mechanizmów wolnorynkowych, jeżeli skutki te ujawniają się w sferze, która nie może pozostać obojętna dla państwa ze względu na ochronę powszechnie uznawanych wartości” (wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29).



2.12. Deklarowanym celem ustanowienia nadzoru KNF nad działalnością kas i Kasy Krajowej była istotna zmiana okoliczności faktycznych funkcjonowania systemu SKOK oraz zwiększenie zagrożeń bezpieczeństwa powierzonych kasom środków pieniężnych przez członków kas.

W uzasadnieniu projektu ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (druk nr 1876/VI kadencja Sejmu) wskazano, że: „Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe stały się w Polsce istotnym elementem systemu finansowego. Dzisiaj mają ok. 1.900 tys. członków oraz aktywa przewyższające 8 mld złotych. Wzrostowi aktywów oraz zakresu działalności kas nie towarzyszyły zmiany w przepisach zmierzające do systemowego uregulowania zagadnień związanych z nadzorem nad działalnością finansową kas, relacji pomiędzy kasami i Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową, brak ustalenia współczynników bezpieczeństwa i wprowadzenia jasnych zasad polityki kredytowo-lokacyjnej. W rezultacie:

– nadzór nad bezpieczeństwem środków zgromadzonych w kasach pozostał nadzorem koleżeńskim, sprawowanym przez Kasę Krajową, przy oczywistym konflikcie interesów (spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe są udziałowcami instytucji nadzorującej);

– szereg kwestii dotyczących zobowiązań cywilnoprawnych SKOKów regulowany jest nawet nie na poziomie statutu KK [Kasy Krajowej], lecz w uchwałach Zarządu KK [Kasy Krajowej]”.

Dlatego w projekcie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych zostały przewidziane merytoryczne zmiany, zmierzające m.in. do ustanowienia publicznego nadzoru państwowego nad środkami zgromadzonymi w SKOK, przez „przesunięcie kompetencji nadzorczych, szczegółowych decyzji dotyczących limitów ryzyka oraz polityki inwestycyjnej a także uprawnień kompetencyjnych do decydowania o kryteriach kwalifikacyjnych członków niektórych organów kas i Kasy Krajowej z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego”. Kasa Krajowa została natomiast pozostawiona jako instytucja zrzeszająca i kontrolująca kasy pod kątem zgodności z ustawą i zaleceniami nadzorczymi KNF, a także zabezpieczająca płynność finansową kas.



2.13. Na gruncie ustawy o skok z 1995 r. nadzór nad kasami w zakresie zgodności ich działalności z przepisami prawa i prawidłowo prowadzonej gospodarki finansowej sprawowała Kasa Krajowa. Kasa Krajowa była uprawniona do wstępu na teren nieruchomości, obiektu, lokalu lub ich części, gdzie była prowadzona działalność kasy, mogła także żądać pisemnych lub ustnych informacji i wyjaśnień oraz okazania dokumentów lub innych nośników informacji, jak również udostępnienia danych związanych z działalnością kasy, a organy kasy i jej pracownicy byli obowiązani do udzielania żądanych wyjaśnień i wszelkiej pomocy (art. 39 ustawy o skok z 1995 r.). Sama Kasa Krajowa nie podlegała natomiast nadzorowi żadnego organu władzy publicznej.

Charakter prawny nadzoru Kasy Krajowej budził wątpliwości prawne; spór dotyczył przede wszystkim tego, czy nadzór miał charakter publicznoprawny, czy ze względu na spółdzielczą genezę całego systemu SKOK, w tym będącej jego częścią Kasy Krajowej jako spółdzielni osób prawnych, był stosunkiem prywatnoprawnym (zob. np. wyroki SN z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CSK 462/07, Lex nr 368445 oraz 12 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 342/06, Lex nr 238969; W. Srokosz, op. cit., s. 228 i n.; Sz. Pawłowski, [w:] A. Herbet, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy..., s. 76 i n.).

Kwestię tę jednoznacznie przecięła ustawa o skok, która poddała SKOK nadzorowi sprawowanemu przez wyspecjalizowany organ państwowy – KNF, zewnętrzny wobec kas i Kasy Krajowej, a więc od nich niezależny. Podstawą nadzoru wyznaczającą, z jednej strony, obowiązek podporządkowania się SKOK czynnościom nadzorczym, z drugiej zaś – kompetencję KNF do ingerencji w działalność nadzorowanego podmiotu, były przepisy prawa publicznego. Relacja łącząca SKOK i KNF wynikała z władczego podporządkowania podmiotu prawa prywatnego organowi władzy publicznej, który w granicach i na podstawie prawa miał prowadzić nadzór finansowy w imieniu państwa.

Na marginesie należy nadmienić, że brak państwowego nadzoru finansowego w rozwiązaniach przewidzianych w ustawie o skok z 1995 r. dotyczył nie tylko kas, ale całego systemu SKOK, włącznie z podmiotami powoływanymi do życia m.in. przez Kasę Krajową.



2.14. Postulat objęcia kas nadzorem publicznoprawnym był stale obecny w piśmiennictwie prawniczym. Znaczna część doktryny prawa wskazywała, że kasy nie są bankami, ale prowadzą działalność kredytowo-depozytową, która jest co do istoty tożsama z działalnością bankową i obarczona podobnym do działalności bankowej ryzykiem (zob. np. W. Srokosz, op. cit., s. 228 i n.; R. Tupin, Glosa do postanowienia NSA z dnia 7 sierpnia 2001 r, sygn. II SA/Gd 1832/01, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” nr 10/2001, s. 11-12; A. Balcewicz, Problemy prawne nadzoru Krajowej Kasy Oszczędnościowej-Kredytowej nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi, „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” nr 10/2004, s. 26 i 31; H. Cioch, Zarys prawa spółdzielczego, Warszawa 2007, s. 132 i n.).

Przyjęcie konstrukcji państwowego nadzoru nad działalnością kas, nie przesądzając szczegółowego rozwiązania instytucjonalnego, sugerowały – przywoływane już wcześniej – postanowienia tzw. modelowego prawa dla unii kredytowych przygotowywane przez Światową Radę Związków Kredytowych (Model Law for Credit Unions developed and recommended by World Council of Credit Unions, 2011, part XI Regulation and Supervision, zob. www.woccu.org/publications/modellaw). W myśl tych rekomendacji, nadzór finansowy nad uniami kredytowymi powinien być sprawowany przez niezależnego finansowego regulatora odpowiedzialnego przed organami władzy publicznej (rządem); nadzór powinien mieć państwowy (publicznoprawny) charakter.

Nadzór państwowy jest także częstym rozwiązaniem ustrojowym w innych krajach, w których unie kredytowe cieszą się popularnością (np. Irlandii, Wielkiej Brytanii, USA, Czechach, Łotwie, Węgrzech; por. publikację KNF pt. Przegląd zasad i praktyk działania wybranych systemów unii kredytowych i spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych w Polsce, Warszawa 2008, https://www.knf.gov.pl/Images/skoki_17.10.08_tcm75-9110.pdf; W. Srokosz, op. cit., s. 231 i n.).



2.15. Ratio legis zaskarżonego art. 60 ustawy o skok odwołuje się zarówno do potrzeby ochrony interesu publicznego, jakim jest zachowanie stabilności instytucji kredytowo-depozytowych, którym zostały powierzone środki pieniężne o znacznej wartości przez liczną grupę osób (członków kas), jak również konieczność ochrony interesów indywidualnych konsumentów, którzy skorzystali z usług kas. Złożony charakter relacji prawnych między SKOK a osobami, które są zarazem i członkami kas, i ich klientami, spowodował, że ustawodawca nie tylko miał podstawy konstytucyjne, aby przyjąć odpowiednie regulacje ostrożnościowe oraz nadzorcze, ingerując w wewnętrzną sferę działalności i autonomię organizacyjną zrzeszenia, ale również ciążył na nim w tym zakresie obowiązek ustanowienia takich instytucji prawnych, które wzmocniłyby bezpieczeństwo środków pieniężnych zgromadzonych w kasach oraz przeciwdziałały negatywnym skutkom likwidacji kas dla całego systemu finansowego państwa.

Adekwatnie do celów, które chce osiągnąć ustawodawca, nadzór finansowy może obejmować fazę podejmowania działalności gospodarczej, jej wykonywania oraz zakończenia. Co do zasady jest to władcze wkroczenie w funkcjonowanie oraz organizację nadzorowanego podmiotu wraz z możliwością kontroli, wydawania zaleceń, a także podejmowania działań korygujących, jeśli taką możliwość przewidują przepisy prawne. W wyroku z 15 stycznia 2009 r. (sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3) Trybunał stwierdził, że: „[p]ojęcie nadzoru (...) jest przede wszystkim kategorią prawa administracyjnego (wywodzi się ono z terminologii nauk o organizacji i zarządzaniu). Najczęściej określenia «nadzór» używa się do sytuacji, w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Uprawnienia organu nadzorującego można podzielić na środki oddziaływania merytorycznego (np. zawieszanie lub uchylanie rozstrzygnięć jednostek nadzorowanych) i środki nadzoru personalnego (np. prawo zawieszenia w czynnościach członków kierownictwa nadzorowanej jednostki). Organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy” (zob. także wyrok TK z 7 grudnia 2005 r., sygn. Kp 3/05, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 131, wraz ze wskazanym tam orzecznictwem).

Trybunał uznał, że samo użycie przez ustawodawcę instytucji prawnej państwowego nadzoru finansowego nad działalnością kas i Kasy Krajowej w art. 60 ustawy o skok – co do zasady – było zabiegiem dopuszczalnym i nie miało znamion arbitralności. Nadzór państwowy jest typowym środkiem prawnym, za pomocą którego organy państwa realizują swoją publicznoprawną odpowiedzialność za należyte i zgodne z prawem funkcjonowanie określonych obszarów życia zbiorowego. Ustawodawca za pomocą pojęcia nadzoru włączył w tym wypadku agendy państwowe (tj. KNF) w sferę działania SKOK, zachowując przy tym istotę ich autonomii i samorządnego charakteru jako korporacyjnych osób prawnych. Innymi słowy, zastosował to pojęcie adekwatnie do jego prawnej charakterystyki, oceniając, że społeczne i ekonomiczne implikacje funkcjonowania SKOK wymagają ustawowej interwencji.



2.16. Zintegrowany nadzór finansowy nad systemem SKOK jest tylko jednym z możliwych modeli nadzoru finansowego. W Polsce na mocy ustawy instytucje depozytowo-kredytowe są objęte nadzorem sprawowanym przez jeden podmiot (KNF). Ale z konstytucyjnego punktu widzenia kompetencje nadzorcze teoretycznie mogłyby zostać podzielone także między kilka organów administracji publicznej czy w jakiejś części powierzone sądom (zob. szerzej W. Srokosz, op. cit., s. 232 i n.). Zakres swobody ustawodawcy w sprawach prawno-organizacyjnych jest zatem względnie szeroki, a wpływ na wybór przez ustawodawcę optymalnego modelu nadzoru finansowego powinny mieć również argumenty pragmatyczne, nawiązujące do efektywnego i racjonalnego ułożenia relacji między władzą publiczną a nadzorowanymi podmiotami. Trybunał zasadniczo nie kontroluje politycznych decyzji ustawodawcy, które tego dotyczą.



2.17. Ustanowienie nadzoru finansowego KNF nad działalnością kas i Kasy Krajowej mieści się w kategorii „ważnego interesu publicznego”, który uzasadnia ustawowe ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Przede wszystkim państwowy nadzór finansowy pełni funkcje gwarancyjne dla samych członków kas, którzy powierzyli kasom swój kapitał. Bieżąca kontrola i wpływanie na czynności kas przez KNF ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w nich środków.

Władza publiczna nie może zrzec się odpowiedzialności za ewentualne naruszanie praw podmiotów prawa prywatnego (członków kas, którzy są zarazem ich klientami) przez niezgodne z prawem bądź niegospodarne działania kas, zwłaszcza gdy skala prowadzonej przez nie działalności kredytowo-depozytowej osiągnęła rozmiary, które mogą generować nie tylko incydentalne nadużycia, ale tworzyć realne problemy społeczne w związku z utratą oszczędności przez liczną grupę ludzi. W ten sposób, ograniczając wolność gospodarczą i poddając ją interwencji państwa, ustawodawca chroni prawa i wolności innych osób.

Z drugiej strony, w związku z nadzorem finansowym sprawowanym przez organ państwowy, zewnętrzny i niezależny w stosunku do SKOK, członkowie kas powinni budować zaufanie, że ich oszczędności są co najmniej tak bezpieczne, jak byłyby bezpieczne w innych instytucjach kredytowych (np. w bankach). Społeczne zaufanie do SKOK przekłada się pośrednio także na zaufanie i wiarygodność całego systemu finansowego.



2.18. Oprócz ochrony konsumentów usług finansowych oferowanych przez SKOK, zadaniem instytucji państwowych jest regulacja rynku finansowego (lokacyjno-kredytowego), zapewnienie jego prawidłowego funkcjonowania, stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości (por. funkcje nadzoru finansowego KNF wskazane w art. 2 u.n.r.f.). Cel ten jest osiągany także przez nadzór finansowy i przeciwdziałanie negatywnym zjawiskom w działalności kas i Kasy Krajowej, które współtworzą rynek finansowy. Zgodnie z art. 61 ustawy o skok, celem nadzoru nad kasami jest zapewnienie: stabilności finansowej kas; prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej; bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach; zgodności działalności kas z przepisami ustawy o skok. Z kolei celem nadzoru nad Kasą Krajową jest zapewnienie: stabilności finansowej Kasy Krajowej; prawidłowości wykorzystania funduszu stabilizacyjnego oraz innych środków deponowanych przez kasy w Kasie Krajowej; zgodności działalności Kasy Krajowej z przepisami ustawy o skok.

Trybunał podkreślał, że działalność instytucji finansowych ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki wolnorynkowej, obrotu gospodarczego i – w związku z tym – wymaga m.in. tzw. regulacji ostrożnościowych dotyczących różnych aspektów funkcjonowania tych instytucji, w tym wymagań kapitałowych, kadrowych i lokalowych, precyzyjnych wskaźników norm płynności finansowej, pokrycia funduszami własnymi aktywów, granic dopuszczalnego ryzyka w działalności kredytowej, stworzenia systemu nadzoru finansowego. Mimo że wypowiedzi te dotyczyły na ogół banków, poczynione tam ustalenia, mutatis mutandis, można odnieść również do kas, których działalność wykazuje cechy podobne do działalności kredytowo-depozytowej banków (zob. np. wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 1; zob. również wyrok TK z 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).

Zagrożenie bezpieczeństwa gospodarki, którego postacią jest destabilizacja rynku finansowego, w tym również wywołana nieodpowiednią działalnością kas lub Kasy Krajowej, uzasadniało ograniczenie wolności działalności gospodarczej podmiotów tworzących system SKOK ze względu na konieczność ochrony porządku publicznego. Porządek publiczny należy w tym kontekście rozumieć jako organizację określonej dziedziny życia społecznego, w której podmioty prawa prywatnego (np. kasy) mają wprawdzie zagwarantowaną możliwość samorealizacji obranych przez siebie celów oraz względną niezależność wobec instytucji państwowych, ale są także poddane interwencji administracyjnej zapewniającej przynajmniej minimalny poziom interesu publicznego i ochronę dobra wspólnego.



2.19. Wnioskodawca sformułował zarzut, że ustawodawca wprowadził nadzór KNF nad działalnością SKOK w sytuacji, gdy nie wystąpiły jeszcze okoliczności faktyczne, które potwierdzałyby potrzebę zmiany dotychczasowego systemu nadzoru sprawowanego wyłącznie przez Kasę Krajową.

Trybunał stwierdził, że ustawodawca może podejmować działania, które przygotowują państwo na zagrożenia płynące z negatywnych zjawisk społecznych lub gospodarczych, co pozwala uniknąć ich w przyszłości, a co najmniej ograniczyć ich rozmiar. Zmiany w ustawie o skok (tj. ustanowienie nadzoru KNF) miały na celu zapobieżenie rozchwianiu systemu finansowego oraz wzmocnienie jego kontroli, a co za tym idzie zminimalizowanie zagrożeń porządku publicznego oraz praw i wolności innych osób. Motywy zmian miały podstawy faktyczne, nie były arbitralne oraz mieściły się w konstytucyjnie akceptowanym zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.



2.20. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał uznał, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej oraz wolności zrzeszania się na skutek ustanowienia przez ustawodawcę państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK było podyktowane ważnym interesem publicznym, który przejawiał się m.in. potrzebą ochrony praw i wolności innych osób oraz porządku publicznego. Zarówno bezpieczeństwo środków pieniężnych (oszczędności) przekazanych kasom przez ich członków, jak i stabilność całego rynku usług finansowych, którego elementem są kasy i Kasa Krajowa, uzasadniały ingerencję ustawodawcy i poddanie SKOK publicznoprawnym relacjom z KNF. Dlatego art. 60 ustawy o skok spełniał także:

a) przesłankę przydatności – ponieważ według obecnego stanu wiedzy o funkcjonowaniu kas i Kasy Krajowej, w szczególności liczby członków kas, wysokości pozyskanego przez nie kapitału, naturze ich działalności, która co do istoty jest tożsama z działalnością kredytowo-depozytową banków, braku zewnętrznych mechanizmów kontrolnych i korygujących oraz występowania charakterystycznego dla tego rodzaju usług finansowych ryzyka, nadzór finansowy może być efektywnym środkiem prawnym o charakterze gwarancyjnym i stabilizacyjnym,

b) przesłankę konieczności – ponieważ instytucja prawna nadzoru finansowego, z której skorzystał ustawodawca, jest typowym środkiem ingerencji administracyjnej w relacjach między organem władzy publicznej a podmiotem względem organu nadzorującego niezależnym organizacyjnie i funkcjonalnie, którego aktywność jest zarazem doniosła społecznie oraz nie jest obojętna z perspektywy publicznoprawnej odpowiedzialności państwa za określoną dziedzinę życia zbiorowego,

c) przesłankę zakazu nadmiernej ingerencji – ponieważ efekty zaskarżonej regulacji pozostają w odpowiedniej proporcji do nakładanych przez nią ciężarów, a ustanowione ograniczenia nie naruszają istoty konstytucyjnych wolności i praw – państwowy nadzór finansowy ingeruje w działalność oraz organizację kas i Kasy Krajowej, ale ani nie zmienia ich spółdzielczej natury, ani nie wyłącza ustrojowej autonomii; ograniczenia związane z samym zastosowaniem instytucji nadzoru KNF są adekwatne do rangi wartości konstytucyjnych, które nadzór chroni.

Jednocześnie Trybunał zastrzegł, że choć ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK per se nie narusza norm konstytucyjnych, to nie znaczy, że konkretne szczegółowe środki działania przewidziane w ustawie o skok (tj. czynności nadzorcze) spełniają automatycznie wymogi konstytucyjne. Każdy instrument prawny, którym w ramach nadzoru finansowego posługuje się KNF, powinien być oceniony odrębnie; nie istnieje prosta zależność między oceną konstytucyjności nadzoru KNF jako ogólnej kompetencji tego organu a konstytucyjnością poszczególnych prawnych form nadzoru.



2.21. Niezależnie od powyższego, objęcie kas państwowym nadzorem finansowym nie zdejmuje z ustawodawcy obowiązku zagwarantowania kasom adekwatnych do ich statusu i celów możliwości działania i świadczenia usług. Zmiany ustawowe nie powinny prowadzić do zahamowania rozwoju tego segmentu rynku kapitałowego, który także podlega ochronie konstytucyjnej. Czym innym jest poddanie systemu SKOK niezbędnej reglamentacji, nadzorowi finansowemu oraz aktywne korygowanie nieprawidłowości jego funkcjonowania przez agendy państwowe, czym innym zaś ustawienie go w pozycji uniemożliwiającej konkurencję z innymi instytucjami kredytowo-depozytowymi. Skoro ustawodawca nałożył na SKOK obowiązki i ograniczenia zasadniczo podobne do tych, które spoczywają np. na bankach, to powinien w odpowiedni sposób zadbać także o możliwość instytucjonalnego rozwoju kas oraz wypracowanie takiej ich formuły, która będzie budziła społeczne zaufanie oraz była atrakcyjna dla osób, które chcą angażować się w ruch spółdzielczy.

Dlatego Trybunał stwierdził, że na ustawodawcy ciążył konstytucyjny obowiązek zróżnicowania prawnych środków nadzoru stosowanych przez KNF wobec kas ze względu na ich rozmiar i zasięg aktywności kredytowo-depozytowej. Ustawa o skok de lege lata przewiduje środki nadzoru adekwatne do funkcjonowania przeważających obecnie dużych podmiotów, których pozycja na rynku usług finansowych jest znacząco odmienna od małych kas, prowadzących działalność o ograniczonym polu członkostwa, o silnych i pierwotnych względem zrzeszenia w SKOK więziach społecznych między członkami kasy. W stosunku do małych kas ustawodawca powinien zatem ograniczyć część istniejących środków nadzorczych, aby dostosować instrumenty prawne KNF do charakteru i specyfiki systemu SKOK oraz jego wewnętrznego zróżnicowania.

Potencjalne odrębności środków nadzoru nad małymi kasami nie ograniczają dalszego obowiązywania tych rozwiązań ustawowych, które zostały poddane kontroli w niniejszym postępowaniu i uznane za zgodne z Konstytucją w odniesieniu do wszystkich kas. Ustawodawca powinien jednak w przyszłości ustanowić regulacje wyjątkowe, które będą odpowiadać swoistości małych kas. Trybunał nie przesądza kryteriów, które należy przyjąć, aby racjonalnie wyodrębnić prawną kategorię „małych” kas. Możliwe są różne rozwiązania, akcentujące bądź czynnik kapitałowy w działalności kas, bądź czynnik korporacyjny, tj. liczbę członków kas. Ustawodawca może wybrać także rozwiązania pośrednie, będące kombinacją tych dwóch elementów. Rozstrzygnięcie prawodawcze powinno uwzględniać dynamiczną ewolucję systemu SKOK, w tym także umożliwiać tworzenie nowych kas, i nie może abstrahować od jego rzeczywistego kształtu. Ustawodawca dysponuje w tej materii pewną swobodą regulacyjną, przy czym musi zachować m.in. adekwatność między docelową formułą instytucjonalną nadzoru finansowego nad kasami a ich realnymi warunkami działania.



2.22. Podsumowując, Trybunał stwierdził, że art. 60 ustawy o skok w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru KNF nad działalnością małych kas, jest niezgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji.



2.23. Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej art. 60 ustawy o skok o 18 miesięcy. Jest to okres na dostosowanie zakwestionowanego przepisu do standardu konstytucyjnego. Trybunał zdecydował, że ciągłość nadzoru finansowego nad SKOK, a co za tym idzie zagwarantowanie bezpieczeństwa depozytów i stabilności systemu finansowego, jest wartością, która w tym wypadku musi pozostać nienaruszona. W tym czasie art. 60 ustawy o skok nadal zatem obowiązuje i powinien być stosowany (w tym przez KNF). Jeśli ustawodawca odpowiednio nie znowelizuje art. 60 ustawy o skok, upływ wskazanego przez Trybunał okresu spowoduje, że państwowy nadzór finansowy nad kasami i Kasą Krajową ustanie, ponieważ przepis określający podstawę kompetencji nadzorczych KNF nad systemem SKOK utraci moc obowiązującą. Zakresowa formuła wyroku odnosi się m.in. do konieczności zróżnicowania środków nadzoru oraz wyodrębnienia dwóch kategorii kas, co może zostać zrealizowane tylko przez odpowiednią interwencję ustawodawczą.



3. Analiza zgodności art. 10 ustawy o skok



3.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów uznała, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok „w zakresie w jakim wymaga istnienia pomiędzy członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istnienia więzi [o] charakterze zawodowym lub organizacyjnym”, jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakwestionowany przepis, włącznie z nieobjętym zaskarżeniem ustępem 2, stanowi, że: „1. Członkami kasy mogą być osoby fizyczne połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności: 1) pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku zakładach pracy; 2) osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. 2. Członkami kasy mogą być także – działające wśród członków, o których mowa w ust. 1 – organizacje pozarządowe w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536, z późn. zm.), jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych posiadające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe”.

Z kolei zgodnie z art. 11 ustawy o skok, „[u]stanie więzi, o której mowa w art. 10, stanowi przyczynę wykreślenia członka kasy, chyba że statut stanowi inaczej”.



3.2. Według wnioskodawcy, art. 10 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim wymaga, aby między członkami kasy, będącymi osobami fizycznymi, istniała więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, jest niezgodny z zasadą subsydiarności i zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 2 Konstytucji, ponieważ „[o]graniczenie swobody przystępowania do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych poprzez wprowadzenie obowiązku istnienia opisanej wyżej więzi nie jest konieczne, ani uzasadnione”. Wnioskodawca wyjaśnił, że w panujących warunkach konkurencji na rynku usług finansowych, gdy przesłanką rozwoju instytucji kredytowych jest ich integracja oraz dywersyfikacja grona deponentów i kredytobiorców, „wymaganie istnienia wspólnej więzi między członkami spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej nie tylko utraciło swoje pozytywne znaczenie dla stabilności finansowej kas, ale przeciwnie staje się hamulcem ich rozwoju”.

Zdaniem wnioskodawcy, art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest niezgodny także z art. 20 i art. 22 Konstytucji, ponieważ niezasadnie ogranicza swobodę „spółdzielczego współdziałania członków spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym korzystających z jej usług przedsiębiorców”. Uzasadnienia nie ma ponadto ograniczenie możliwości założenia kasy tylko przez zamknięte grono osób połączonych więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Wnioskodawca podkreślił, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok wyklucza zarazem możliwość przystępowania do kasy osób, które nie są połączone taką więzią z dotychczasowymi członkami kasy, przez co SKOK mogą świadczyć usługi kredytowo-depozytowe tylko dla części potencjalnych klientów. Celowość utrzymania w ustawie o skok wymogu określonych więzi między członkami kasy – w ocenie wnioskodawcy – straciła na znaczeniu w momencie, gdy ustawodawca wprowadził państwowy nadzór finansowy nad kasami. W związku z tą administracyjną uciążliwością kasy powinny, niejako w zamian, mieć szersze możliwości działania, w tym dogodniejszy dostęp do nowych klientów.

Wnioskodawca stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 ust. 2 Konstytucji, gdyż stawia kasy oraz osoby zamierzające skorzystać z ich usług „w pozycji istotnie gorszej niż banki spółdzielcze i inne banki oraz ich klientów, a także w pozycji istotnie gorszej niż wszystkie inne spółdzielnie i ich członków”.

Wreszcie art. 10 ust. 1 ustawy o skok – w przekonaniu wnioskodawcy – jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Spółdzielnia jest szczególnym zrzeszeniem, którego organizacja musi uwzględniać naczelną zasadę otwartego członkostwa. Ograniczenie wolności przystępowania do kas przez narzucenie warunku, że członków zrzeszenia musi łączyć więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym (tzn. wyłączenie zasady otwartego członkostwa), jest ograniczeniem wolności zrzeszania się, które nie jest konieczne w demokratycznym państwie prawnym i nie zmierza do zapewnienia ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ustawodawca nie powinien był wkraczać w autonomię spółdzielni i narzucać jej warunków członkostwa.



3.3. Trybunał uznał, że część zarzutów sformułowanych w stosunku do art. 10 ust. 1 ustawy o skok nie może zostać rozpatrzona merytorycznie. Z powodów, które Trybunał omówił szerzej w części III, pkt 1.5 uzasadnienia, postępowanie zostało częściowo umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W szczególności argumentacja odwołująca się do art. 2 Konstytucji stała się ostatecznie polemiką z decyzją ustawodawcy oraz postulatem de lege ferenda. Z kolei nawiązanie do art. 32 ust. 2 Konstytucji nie pozwalało zrekonstruować choćby w minimalnym stopniu podstawy twierdzenia wnioskodawcy – przede wszystkim nie zostały wskazane kryteria wyodrębnienia podmiotów podobnych.

Niezależnie od tego, zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia autonomii spółdzielni zostały rozważone w toku analizy art. 10 ust. 1 ustawy o skok w kontekście wolności zrzeszania się i wolności działalności gospodarczej.



3.4. Artykuł 10 ustawy o skok określa jeden z warunków członkostwa w kasie. Przepis dotyczy wszystkich osób, które ubiegają się o członkostwo, w szczególności ma zastosowanie do założycieli kasy oraz osób, które chcą do niej przystąpić, i z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 11 ustawy o skok – przesądza, że przesłanka istnienia określonej więzi między członkami kasy ma charakter trwały (nie może ustać w trakcie członkostwa w kasie). Wyjątkowym unormowaniem jest art. 74g ustawy o skok, który wyłącza stosowanie przywołanych powyżej art. 10 i art. 11 ustawy o skok w wypadku podjęcia przez KNF decyzji o połączeniu kas, przejęciu kasy albo przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy. W zakresie nieuregulowanym w art. 10 ustawy o skok do nabycia członkostwa w kasie mają zastosowanie przepisy prawa spółdzielczego (m.in. art. 15 i n. w związku z art. 2 ustawy o skok).

Artykuł 10 ust. 1 ustawy o skok jest powtórzeniem poprzednio obowiązującego art. 6 ustawy o skok z 1995 r. Novum normatywnym jest natomiast obowiązujący obecnie ust. 2 art. 10 ustawy o skok, który poszerza katalog podmiotów mogących być członkami kas o wymienione w ustawie podmioty zbiorowe, działające wśród członków kas będących osobami fizycznymi, które są połączone więzią zawodową lub organizacyjną (chodzi o wymienione w ustawie o skok: organizacje pozarządowe, jednostki organizacyjne kościołów i związków wyznaniowych mające osobowość prawną, spółdzielnie, związki zawodowe oraz wspólnoty mieszkaniowe).



3.5. Ani ustawa o skok, ani poprzednio obowiązująca ustawa o skok z 1995 r. nie definiowały wprost pojęcia „więź o charakterze zawodowym lub organizacyjnym”. Wiadomo jednak, że konieczność istnienia takich więzi została przewidziana w stosunku do „pracowników zatrudnionych w jednym lub kilku zakładach pracy” oraz „osób należących do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej” (art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o skok). Jest to – jak podkreśla się w piśmiennictwie – stosunkowo wąskie ujęcie, które wynika z założeń dotyczących funkcji unii kredytowych jako samorządnych organizacji samopomocowych, które kierują swoje usługi finansowe do relatywnie niewielkiej liczby osób żyjących i pracujących na ściśle określonym obszarze lub w bliskich relacjach społecznych, religijnych bądź zawodowych (w tzw. zamkniętych środowiskach); w takich warunkach członkowie kas najczęściej znają się, a przynajmniej nie są dla siebie całkiem anonimowi. Ustawodawca ma względnie szeroką swobodę regulowania charakteru i intensywności związków między członkami kas – jest to jeden z elementów, za pomocą którego determinuje się zadania i pozycję kas na rynku usług finansowych. Istotne jest także to, że więź między członkami kasy musi wynikać z innej okoliczności niż sama przynależność do niej albo zamiar takiej przynależności (zob. np. A. Jedliński, Członkostwo w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, Warszawa 2002, s. 65 i n.; P. Zakrzewski, [w:] A. Herbet, Sz. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy..., s. 133 i n.). Istnienie więzi, o których mowa w ustawie, jest weryfikowane przez sąd rejestrowy na etapie tworzenia kasy.

Zamknięty krąg osób, które ze względu na istnienie określonej więzi między nimi mogą zostać członkami unii kredytowej, jest określany niekiedy jako „pole członkostwa” (ang. field of membership).



3.6. Trybunał przyjął, że wymóg istnienia wspólnych więzi społecznych między członkami kas odróżnia je – z jednej strony – od innych instytucji finansowych, z drugiej zaś – od innych spółdzielni. Wprawdzie dynamiczny rozwój kas spowodował, że powstały SKOK o zasięgu ogólnopolskim, a więzi między członkami kas w wielu wypadkach przybrały jedynie formalny wymiar, jednak nie można pomijać, że prawne uwarunkowanie członkostwa w kasach ma racjonalne podstawy i nie jest arbitralną decyzją ustawodawcy.

Zaskarżony art. 10 ust. 1 ustawy o skok ma przede wszystkim funkcję ochronną i jak szereg innych przepisów ustawy o skok odwołuje się do konsekwencji spółdzielczego oraz samopomocowego charakteru kas. Założenie o samopomocowym charakterze kas i wzajemnym kredytowaniu się ich członków ze zgromadzonego kapitału oczywiście może zostać w przyszłości odrzucone lub zmodyfikowane przez ustawodawcę, który jest władny uchwalić przepisy przewidujące odmienny paradygmat organizacji i funkcjonowania SKOK, np. zbliżający ich status do instytucji bankowych nastawionych na generowanie zysku i świadczących usługi finansowe bez podmiotowych ograniczeń. De lege lata jednak kasy prowadzą działalność wyłącznie na rzecz swoich członków, których musi łączyć wspólna więź społeczna, przez co tworzą oni swego rodzaju obywatelską wspólnotę. Więzi między członkami kasy mają wpływać na obniżenie kosztów jej działalności oraz zwiększać bezpieczeństwo finansowe kasy. Zamysł ten, przy właściwie stosowanej regulacji ograniczającej pole członkostwa, nie jest bezpodstawny. Dzięki obniżeniu kosztów działalności za pomocą takich właśnie odformalizowanych, „miękkich” mechanizmów nawiązujących do różnego rodzaju społecznych więzi między członkami kasy, którzy są jednocześnie jej klientami, kasa może oferować tańsze pożyczki i korzystnie oprocentowane lokaty.

Trybunał miał świadomość idealizacyjnego charakteru powyższych założeń, które powodowały ustawodawcą, i dawał temu wyraz w swoich wcześniejszych orzeczeniach. Wskazywał w nich m.in., że: „[k]asy miały funkcjonować jako instytucje wzajemnego finansowania (kredytu wzajemnego) członków, a ograniczenie zasady powszechności członkostwa w spółdzielni do osób połączonych określoną w ustawie więzią było uzasadnione celem w postaci zmniejszenia kosztów działania, w tym kosztów badania zdolności kredytowej osób ubiegających się o kredyt, minimalizacji ryzyka kredytowego i uproszczenia działań zmierzających do odzyskania, w przewidzianych terminach, środków zaangażowanych w kredyty i pożyczki. W ostatnich latach uległo to jednak znaczącej zmianie (...). [U]kierunkowanie kas na rozwój skali działalności i zaangażowanie w działalność konkurencyjną wobec banków spowodowały, że kasy zamiast koncentrować się na działaniach mających na celu zaspokajanie potrzeb swoich członków, zaczęły poszukiwać członków, których interesy mogłyby zaspokoić. W efekcie spowodowało to sytuację, w której pomimo ustawowych ograniczeń dotyczących możliwości przystępowania do kas, mają one w praktyce charakter otwarty, m.in. przez liberalizację warunków formalnych” (wyrok TK z 18 lutego 2014 r., sygn. U 2/12).



Obecna praktyka działania kas nie osłabia jednak wniosku, że ustawodawca jest konstytucyjnie legitymizowany, aby dążyć do wykreowania takiego ustroju kas, który będzie uwzględniał pierwotną ideę SKOK jako organizacji samopomocowych, niemających celów komercyjnych, o limitowanym polu członkostwa oraz funkcjonujących na zasadach samorządnego i autonomicznego zrzeszenia także dzięki bezpośredniemu zaangażowaniu swoich członków. Takie podejście znaczy, że w konsekwencji musi dojść do ograniczenia kręgu klientów kasy, ponieważ nie wszyscy potencjalni konsumenci usług finansowych SKOK będą spełniali warunek istnienia określonych więzi społecznych. Taka ingerencja ustawodawcy w wolność zrzeszania się w SKOK mieści się jednak w dopuszczalnych ramach konstytucyjnych.

W tym kontekście Trybunał nie podzielił także obaw wnioskodawcy, że utrzymanie warunku więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym między członkami kas jest sprzeczne z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Podmiotowe ograniczenie wolności działalności gospodarczej kas odpowiada modelowi ustrojowemu kas, który został przyjęty w polskim systemie prawnym, i niewątpliwie może spełniać pozytywne funkcje ochronne – jest przydatne do osiągnięcia założonego celu i nie jest nadmiernie uciążliwe, aczkolwiek bez wątpienia zmienia warunki prowadzenia działalności gospodarczej przez kasy. W szczególności ustanowienie państwowego nadzoru finansowego nad systemem SKOK nie ma w tym wypadku ważącego znaczenia. Czym innym są publicznoprawne zewnętrzne mechanizmy kontroli i korygowania bieżącej działalności kas przez KNF, choćby nawet miały ostatecznie ten sam zamysł, tzn. bezpieczeństwo kapitału członków kas i stabilność systemu SKOK, czym innym zaś takie ułożenie wewnętrznych relacji między członkami kasy i jej organizacji, aby wesprzeć bezpieczną realizację celów kasy i ochronę indywidualnych interesów jej członków. Instrumenty te działają niezależnie od siebie, a ich jednoczesne obowiązywanie ani nie wyklucza się, ani nie jest irracjonalne. Natomiast odpowiedź na pytanie, czy jest zasadne, aby w warunkach, gdy działalność kas podlega nadzorowi KNF, utrzymywać nadal obostrzenia odnośnie do członkostwa w kasie, w istocie nie należy do Trybunału. Jest to zagadnienie z zakresu polityki stanowienia prawa, którą – w granicach norm konstytucyjnych – prowadzi ustawodawca, realizując założone strategie gospodarcze i społeczne. Jak już wspomniano, teoretycznie możliwe są różne modele ustrojowe kas, i każdy z nich, pod pewnymi warunkami, może spełniać wymogi konstytucyjne.



3.7. Dostrzegając rozdźwięk między obowiązującym stanem prawnym a praktyką działania kas, Trybunał podtrzymał także swój pogląd, wyrażony m.in. w wyroku z 12 stycznia 2012 r. (sygn. Kp 10/09), że więzi między członkami kasy muszą istnieć realnie; nie mogą sprowadzać się „do wypełnienia deklaracji o przystąpieniu do kasy” (zob. też podobnie wyrok TK z 24 marca 2009 r., sygn. K 53/07). Dlatego wymóg ten nie może być traktowany jako przejaw jedynie zdroworozsądkowej reguły, że organizacja kas powinna sprzyjać ostrożnemu i bezpiecznemu zarządzaniu środkami pieniężnymi, którą ewentualnie można zastąpić lub zrekompensować inną instytucją prawną, mającą podobne cele (np. nadzorem finansowym państwa). Istnienie więzi między członkami kasy ma głębszy wymiar i wykracza poza ich koincydencje dla wolności działalności gospodarczej kas czy nawet wolności zrzeszania się w nich. Ich źródeł należy upatrywać w pierwotnych cechach unii kredytowych, czyli aksjologii funkcjonowania kas, która jest charakterystyczna dla modelu przyjętego w Polsce, wyrastających z idei samopomocy finansowej, wzajemnego wspierania się przez osoby tworzące zrzeszenie, kształtowania postaw obywatelskich oraz dbałości o sprawy wspólne (por. też A. Herbet, op. cit., s. 3). Z tej perspektywy forma prawna spółdzielni stanowi tylko środek realizacji tych idei, zaś ustawodawca jest uprawniony, aby idee te akcentować w przepisach kreujących podstawy prawne członkostwa, organizacji i działania kas.



3.8. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał stwierdził, że art. 10 ust. 1 ustawy o skok jest zgodny z art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



4. Analiza zgodności art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok



4.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów uznała, że wątpliwości konstytucyjne budzi zespół przepisów, które przewidują zatwierdzenie statutu oraz zmian statutu Kasy Krajowej przez KNF. Według wnioskodawcy art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 32 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zgodnie z zaskarżonym przepisem: „2. Zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez Komisję Nadzoru Finansowego. 3. Komisja Nadzoru Finansowego odmawia zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej, jeżeli zmiana ta mogłaby prowadzić do naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową”.



4.2. W przekonaniu wnioskodawcy, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok, dotyczący obowiązku zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (z zasadami minimalizacji ingerencji prawodawczej oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa), ponieważ każda zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez KNF. Przepis wyłącza możliwość dokonywania zmian w statucie przez członków Kasy Krajowej bez zgody KNF, „pozwalając przy tym na dowolną odmowę zatwierdzenia przez KNF zmiany statutu Kasy Krajowej”. Ingerencja ustawodawcy została uznana przez wnioskodawcę za nadmierną i nieuzasadnioną – nie było „społecznej potrzeby zmiany poprzedniej regulacji”, gdy zmiany statutu Kasy Krajowej były oceniane przez sąd rejestrowy.

W opinii wnioskodawcy, zakwestionowany przepis pozostawił KNF zbyt szeroki margines ingerencji w sprawy wewnętrzne Kasy Krajowej. Po pierwsze, KNF ma zatwierdzać wszystkie zmiany statutu Kasy Krajowej, po drugie zaś – „przesłanką odmowy jest nie tylko niezgodność postanowienia statutu z prawem, ale także sytuacja, w której zmiana taka mogłaby tylko prowadzić do takiego naruszenia”. Podobnie przesłanką odmowy zatwierdzenia statutu może być samo zagrożenie bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasie lub Kasie Krajowej. Budzi to – zdaniem wnioskodawcy – wątpliwości w świetle art. 7 Konstytucji.

Kolejny zarzut wysunięty wobec art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok odnosił się do wolności prowadzenia działalności gospodarczej przez Kasę Krajową. W przekonaniu wnioskodawcy, zaskarżony przepis radykalnie ograniczył swobodę działalności gospodarczej Kasy Krajowej, czyniąc to bez żadnego uzasadnienia. Możliwość kształtowania statutu przez Kasę Krajową, stosownie do zmieniającego się otoczenia rynkowego, prawnego i społecznego, warunków konkurencji, rozwoju technicznego i ekonomicznego, jest chroniona przez art. 20 i art. 22 Konstytucji. „[Z]ahamowanie swobody dokonywania zmian umowy założycielskiej Kasy Krajowej stanowi istotną przeszkodę w jej rozwoju i sprostaniu przez nią wymaganiom konkurencji na rynku, godzi więc w istotę wolności gospodarowania; nie znajduje zaś uzasadnienia w konieczności ochrony ważnego interesu publicznego”.

Artykuł 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, ponieważ dyskryminuje Kasę Krajową względem innych spółdzielni i banków; jedynie Kasa Krajowa (nie licząc kas) musi mieć zatwierdzane zmiany statutu przez KNF.

Wnioskodawca stwierdził również, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczenie autonomii wewnętrznej Kasy Krajowej, tj. swobody kształtowania umowy założycielskiej przez członków spółdzielni, godzi w wolność zrzeszania się Kasy Krajowej. Nadmiernym ograniczeniem wolności zrzeszania się jest poddanie kontroli każdej zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF, niezależnie od jej wpływu na bezpieczeństwo finansowe systemu SKOK.



4.3. Wnioskodawca przedstawił dwa odrębne problemy prawne, które – jego zdaniem – wynikają z art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok. Pierwszy można sprowadzić do wątpliwości, czy regulacja przewidująca zatwierdzenie zmiany statutu Kasy Krajowej jest dopuszczalnym środkiem nadzoru KNF, w szczególności czy nie ogranicza nadmiernie wolności zrzeszania się oraz możliwości prowadzenia działalności gospodarczej przez Kasę Krajową. Drugim problemem jest pytanie o zakres przedmiotowy kontroli zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF.

Trybunał przyjął, że adekwatnymi wzorcami kontroli są w tym kontekście art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postępowanie w stosunku do zarzutów odwołujących się do pozostałych przepisów Konstytucji wskazanych przez wnioskodawcę zostało umorzone z powodów opisanych wcześniej w części III, pkt 1.5 uzasadnienia – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Co do istoty jednak argumenty podniesione przez wnioskodawcę z perspektywy art. 2 i art. 7 Konstytucji, które nawiązywały do problematyki ingerencji ustawodawcy w autonomię organizacyjną spółdzielni, zostały omówione podczas analizy zgodności zaskarżonych przepisów z art. 20, art. 22 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



4.4. Zgodnie z art. 2 prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok Kasa Krajowa prowadzi działalność na podstawie ustaw oraz zarejestrowanego statutu. Zasada ta jest, mutatis mutandis, odpowiednikiem ogólnej normy z art. 35 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.), w myśl której: „Powstanie, ustrój i ustanie osób prawnych określają właściwe przepisy; w wypadkach i w zakresie w przepisach tych przewidzianych organizację i sposób działania osoby prawnej reguluje także jej statut”.

W piśmiennictwie toczy się dyskusja na temat charakteru prawnego statutu spółdzielni, z pewną przewagą stanowiska optującego za jego umownym rodowodem jako wielostronnej umowy obligacyjnej między założycielami spółdzielni (zob., zamiast wielu, A. Herbet, op. cit., s. 82 i n., oraz przywołaną tam literaturę przedmiotu). Niezależnie jednak od rozstrzygnięcia tego teoretycznego dylematu, jest bezsporne, że statut stanowi podstawę funkcjonowania i ustroju spółdzielni oraz jest wyznacznikiem zasadniczych stosunków prawnych powstających w jej ramach. Innymi słowy, statut pełni funkcję kreacyjną (tzw. umowy założycielskiej), organizacyjną i zobowiązaniową.

Zakres i treść obligatoryjnych oraz fakultatywnych postanowień statutu Kasy Krajowej wyznaczają przepisy prawa spółdzielczego oraz ustawy o skok (zob. np. art. 5 § 1 prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok oraz art. 53 ust. 1 ustawy o skok). Pośród nich znajdują się także te, które są istotne z perspektywy zadań KNF, tzn. postanowienia odnoszące się do gospodarki finansowej Kasy Krajowej. Chodzi m.in. o regulacje dotyczące: wysokości wpisowego, wysokości jednego udziału oraz minimalnej liczby udziałów, które jest obowiązany zadeklarować członek Kasy Krajowej (art. 45 ust. 2 ustawy o skok), zasad gospodarowania funduszami Kasy Krajowej (art. 54 ust. 2 ustawy o skok), szczegółowych zasad tworzenia funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej i jego przeznaczenia (art. 55 ust. 2 ustawy o skok), zasad funkcjonowania kontroli wewnętrznej oraz szczegółowych zasad gospodarki finansowej w Kasie Krajowej (art. 53 ust. 1 ustawy o skok).



4.5. Przez zmianę statutu Kasy Krajowej należy rozumieć modyfikację jej pierwotnego tekstu. Zmiana statutu spółdzielni wymaga uchwały walnego zgromadzenia podjętej większością 2/3 głosów. Zarząd jest obowiązany uchwałę o zmianie statutu zgłosić w ciągu trzydziestu dni od daty jej podjęcia do sądu rejestrowego, załączając dwa odpisy protokołu walnego zgromadzenia. Zmiana statutu nie wywołuje skutków prawnych przed jej wpisaniem do Krajowego Rejestru Sądowego (art. 12a prawa spółdzielczego w związku z art. 2 ustawy o skok).

Niezależnie od kontroli sprawowanej przez sąd rejestrowy, zmiana statutu Kasy Krajowej wymaga zatwierdzenia przez KNF, który odmawia tego, jeżeli zmiana prowadzi do naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa gromadzonych w kasie środków lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową (art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok). Rozstrzygnięcia KNF zapadają w formie decyzji administracyjnej, która może być zaskarżona zgodnie z zasadami procedury administracyjnej (w postępowaniu przed KNF stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; odpowiednie zastosowanie ma art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.).



4.6. Jak już wspomniano, KNF odmawia zatwierdzenia zmiany statutu, jeżeli zmiana ta mogłaby prowadzić do „naruszenia przepisów prawa, bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową”.

Przesłanka „naruszenia przepisów prawa” jest pragmatycznie jasna. Chodzi o takie postanowienia zmiany statutu, które są niezgodne z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ze względu na to, że odmowa zatwierdzenia zmiany statutu Kasy Krajowej jest ograniczeniem konstytucyjnych wolności, jej przesłanki powinny być interpretowane wąsko.

W wypadku Kasy Krajowej, KNF bada, czy zmiana statutu „mogłaby prowadzić do naruszenia (...) bezpieczeństwa środków gromadzonych w kasach lub bezpieczeństwa lokat kas gromadzonych przez Kasę Krajową” (art. 53 ust. 3 ustawy o skok). Ustawodawca założył trafnie, że mogą wystąpić sytuacje, gdy zamierzona lub prowadzona działalność Kasy Krajowej będzie wprawdzie legalna, lecz nie będzie gwarantować bezpieczeństwa zgromadzonych środków. Chodzi zatem o ekonomiczną ocenę planów inwestycyjnych, finansowych oraz płynących z nich szans i zagrożeń oszczędności członków kas, środków przekazanych do Kasy Krajowej oraz stabilności finansowej całego systemu SKOK. Prawidłowość (legalność) oceny KNF podlega kontroli sądów administracyjnych.

Trybunał zgodził się w tym kontekście ze stanowiskiem Marszałka Sejmu, że ze względu na złożoność materii, jaką są mechanizmy działania rynków finansowych, ustawodawca może być zmuszony do stosowania pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie jego funkcji. Zasadne jest także zapewnienie KNF pewnego zakresu swobodnego uznania administracyjnego (pozostającego pod kontrolą sądów administracyjnych), pozwalającego na elastyczne reagowanie na zjawiska zachodzące na dynamicznym i zmiennym ze swej natury rynku usług finansowych. Część uprawnień KNF ma swego rodzaju charakter prognostyczny, odwołuje się do „zamierzonej działalności” lub możliwości zaistnienia określonych negatywnych zachowań Kasy Krajowej. Nie znaczy to jednak, że organ nadzoru może poprzestać na odnotowaniu jedynie ryzyka wystąpienia sytuacji potencjalne negatywnych, kierując się supozycjami bądź intuicją – KNF musi wykazać bezpośrednie i realne zagrożenie naruszeń prawa lub bezpieczeństwa środków zdeponowanych w SKOK spowodowane postanowieniami statutu Kasy Krajowej oraz starannie swoją ocenę uzasadnić.



4.7. Trybunał uznał, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok przyznaje KNF środek nadzoru, który wprawdzie ogranicza wolność działalności gospodarczej, ale jest to jednak ograniczenie konstytucyjnie dopuszczalne, motywowane przede wszystkim znaczeniem postanowień statutowych dla bezpieczeństwa finansowego SKOK oraz ochrony praw i wolności członków kas oraz kas jako takich (w relacjach z Kasą Krajową). Statut Kasy Krajowej określa wiele ważnych elementów wpływających na gospodarkę finansową SKOK oraz sytuację ekonomiczną członków kas (zob. wcześniej). Dlatego ustawodawca objął materię statutową nadzorem KNF, zakładając, że powinna być przedmiotem zainteresowania państwowego nadzoru finansowego, jeszcze zanim zacznie wywoływać skutki prawne, tj. przed wejściem w życie statutu lub zmiany statutu. Forma prawna działania KNF gwarantuje w tym wypadku weryfikację rozstrzygnięcia i ocen organu nadzoru przed sądami administracyjnymi; podmiot niezadowolony z decyzji administracyjnej KNF może chronić swoje interesy prawne na zasadach ogólnych.

Ustanowienie kontroli zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF było zatem efektywnym i racjonalnym środkiem działania, adekwatnym do funkcji prawnej statutu i doniosłości jego treści dla stosunków wewnętrznych i zewnętrznych spółdzielni, a co za tym idzie było także środkiem przydatnym i koniecznym do zrealizowania założonego celu prawodawczego. Nie mogło być także ocenione jako nadmiernie uciążliwe z punktu widzenia SKOK – mieściło się w typowym instrumentarium organu państwa odpowiedzialnego za publicznoprawny nadzór nad rynkiem finansowym (zob. np. art. 34 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz. U. z 2015 r. poz. 128, dalej: prawo bankowe, dotyczący zatwierdzenia przez KNF statutu banku i zezwolenia KNF na zmianę statutu banku). Z kolei uprzednia kontrola zmiany statutu przez KNF ma tę zaletę, że za jej pomocą można skutecznie zapobiegać negatywnym zjawiskom i eliminować zagrożenia porządku prawnego oraz bezpieczeństwa rynków finansowych, zanim wywołają skutki prawne.



4.8. Zakres kontroli sprawowanej przez KNF obejmuje całokształt postanowień zmiany statutu Kasy Krajowej relewantnych z punktu widzenia wskazanych w art. 53 ust. 3 ustawy o skok wartości. Trybunał skonstatował, że zarzuty wnioskodawcy sugerujące, że KNF nie powinien kontrolować całej zmiany statutu Kasy Krajowej, ale jej wybrane aspekty związane z – mówiąc w pewnym uproszczeniu – gospodarką finansową SKOK i bezpieczeństwem zgromadzonego w nich kapitału, opierają się na swoistym nieporozumieniu.

KNF analizuje cały dokument (zmianę statutu) i według kryteriów wskazanych w ustawie, odwołujących się do możliwości naruszenia przez działalność Kasy Krajowej przepisów prawa lub bezpieczeństwa gromadzonych środków, ocenia poszczególne postanowienia statutowe. W tym sensie KNF ostatecznie może władczo wpłynąć na kształt statutu tylko w tych punktach, które godzą w ustawowe kryteria oceny, będące punktem odniesienia analizy. Takie podejście jest zbieżne z właściwością rzeczową KNF, która jest organem wyspecjalizowanym i merytorycznie kompetentnym jedynie w sprawach nadzoru nad rynkiem finansowym. Nietrafne jest natomiast stanowisko wnioskodawcy, że KNF powinien kontrolować materiał wstępnie wyselekcjonowany przez – jak się wydaje – samą Kasę Krajową, nominalnie dotyczący gospodarki finansowej Kasy Krajowej oraz bezpieczeństwa powierzonych jej środków, ale z wyłączeniem innych zagadnień uregulowanych w zmianie statutu. Należy przyjąć, że to jednak KNF jako organ państwowego nadzoru finansowego musi decydować, które regulacje zmiany statutu są istotne z perspektywy jego ustawowych obowiązków, w szczególności które wpływają na działalność finansową SKOK wprost, a które pośrednio, np. przez zmianę interpretacji, dyrektywy kolizyjne czy kontekst normatywny.



4.9. Trybunał uznał, że Kasa Krajowa nie korzysta z ochrony prawnej wynikającej z konstytucyjnej wolności zrzeszania się.

Kasa Krajowa jest spółdzielnią osób prawnych, jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i ustawowo zdefiniowane zadania związane z funkcjonowaniem systemu SKOK. Zrzesza ona kasy na zasadach obligatoryjności i wyłączności. Zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy o skok: „Kasy zrzeszają się w Kasie Krajowej. Członkami Kasy Krajowej są wyłącznie kasy”.

Celem działalności Kasy Krajowej jest zapewnienie stabilności finansowej kas, a w szczególności udzielanie kasom wsparcia finansowego ze środków funduszu stabilizacyjnego, oraz sprawowanie kontroli nad kasami dla zapewnienia bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz zgodności działalności kas z przepisami prawa. Jednocześnie Kasa Krajowa wykonuje wobec swoich członków funkcje związku rewizyjnego oraz świadczy na ich rzecz usługi (zob. art. 42 i n. ustawy o skok).

Podstawą prawną wyodrębnienia i funkcjonowania Kasy Krajowej jest ustawa o skok. Kasa Krajowa nie może zostać zniesiona, przekształcona w inną jednostkę organizacyjną czy podzielona, jak również nie można ogłosić jej upadłości, zmodyfikować statusu prawnego i celów ustrojowych bez zmiany ustawy. Istnienie Kasy Krajowej jest konieczne prawnie tak długo, jak długo działa chociaż jedna kasa, która podlega w niej zrzeszeniu.

W piśmiennictwie odnotowuje się, że z chwilą wpisu do rejestru przedsiębiorców między Kasą Krajową a nowo utworzoną kasą powstaje ex lege (na mocy art. 41 ust. 2 ustawy o skok) dwustronnie zobowiązujący stosunek prawny, którego treścią jest zawarcie umowy o przystąpienie do Kasy Krajowej. Członkostwo w Kasie Krajowej następuje na podstawie umowy przystąpienia – przyjęcia. Obligatoryjność zrzeszenia się kasy w Kasie Krajowej oraz obowiązek przyjęcia przez Kasę Krajową kasy stanową wyjątki od charakterystycznej dla prawa spółdzielczego zasady dobrowolności członkostwa w spółdzielni (zob. A. Herbet, op. cit., s. 275-276, i przywołane tam piśmiennictwo).

Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał ocenił, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok, dotyczący Kasy Krajowej, nie może zostać poddany analizie z perspektywy wolności zrzeszania się, ponieważ przedmiot ochrony art. 58 ust. 1 Konstytucji nie obejmuje statusu prawnego podmiotu, który zrzesza swoich członków na mocy ustawy, na zasadzie przynależności przymusowej i koniecznej. Pozycja ustrojowa Kasy Krajowej wykracza w tym wypadku nawet poza charakterystykę organizacji monopolistycznej, jaką był np. Polski Związek Działkowców (zob. wyrok TK z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78) – de lege lata nie jest możliwe funkcjonowanie żadnej kasy niezrzeszonej w Kasie Krajowej. W konsekwencji Trybunał uznał, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



4.10. Podsumowując, Trybunał stwierdził, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej na skutek zatwierdzania zmiany statutu Kasy Krajowej przez KNF było podyktowane ważnym interesem publicznym, który przejawiał się m.in. potrzebą ochrony praw i wolności innych osób oraz bezpieczeństwem systemu SKOK. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



5. Analiza zgodności art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok



5.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów zaskarżyła przepisy dotyczące zgody KNF na powołanie prezesa zarządu kasy i członka zarządu Kasy Krajowej, tj. art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok, z art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32, art. 42 ust. 3, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji (przy czym art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji zostały wskazane jako wzorce kontroli art. 51 ust. 4 ustawy o skok w piśmie wnioskodawcy z 7 września 2012 r.).

Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o skok: „Komisja Nadzoru Finansowego może odmówić wyrażenia zgody na powołanie osoby, o której mowa w ust. 1 [prezesa zarządu kasy], jeżeli: 1) jest prowadzone przeciwko niej postępowanie karne lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe; 2) była ona prawomocnie skazana za przestępstwo inne niż określone w ust. 2 pkt 1 [przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe, z wyłączeniem przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego]”.

Z kolei w myśl art. 51 ust. 4 ustawy o skok: „Komisja Nadzoru Finansowego może odmówić wyrażenia zgody na powołanie członka zarządu Kasy Krajowej, jeżeli: 1) jest prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne lub postępowanie w sprawie o przestępstwo skarbowe; 2) był on prawomocnie skazany za przestępstwo inne niż określone w ust. 3 pkt 1 [przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe]”.



5.2. Zdaniem wnioskodawcy, art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok są niezgodne z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami subsydiarności, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz poprawnej legislacji. Grupa posłów stwierdziła, że w trakcie postępowania legislacyjnego nie przedstawiono żadnych okoliczności, które uzasadniałyby tak głęboką ingerencję ustawodawcy w swobodę kształtowania składu osobowego organów spółdzielni. Zaskarżone przepisy umożliwiły organowi władzy publicznej „swobodne odmawianie prawa do wykonywania funkcji prezesa zarządu kasy wobec każdej osoby, w stosunku do której zostaną postawione jakiekolwiek zarzuty (...)”. Brak sprecyzowania rodzajów czynów, które mogą uzasadniać odmowę powołania na stanowisko w spółdzielni rażąco narusza zasadę poprawnej legislacji.

Według wnioskodawcy, art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok naruszają art. 7 Konstytucji, ponieważ nie wyznaczają granic działania KNF, która może podejmować decyzje uznaniowo i nadużywać swojej pozycji.

Podobnie art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok są niezgodne z art. 9 i art. 91 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wbrew dyrektywie bankowej nakazują KNF stosować środek nadzoru wobec kas, podczas gdy kasy tej dyrektywie nie podlegają.

Wnioskodawca stwierdził, że zakwestionowane przepisy naruszyły art. 20 i art. 22 Konstytucji, gdyż nadmiernie i arbitralnie wkroczyły w sferę autonomii organizacyjnej spółdzielni i stanowią zbędne ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Ustawa o skok nie realizuje w tym zakresie żadnej wartości konstytucyjnej godnej ochrony.

Z kolei art. 32 Konstytucji został naruszony dlatego, że art. 21 ust. 3 ustawy o skok dyskryminuje kasy względem innych spółdzielni, w których członkowie korzystają z całkowitej swobody powoływania prezesa zarządu spółdzielni.

W przekonaniu wnioskodawcy, zakwestionowane przepisy naruszają także zasadę domniemania niewinności wywodzoną z art. 42 ust. 3 Konstytucji, gdyż wprowadzają możliwość zastosowania przez organ władzy publicznej sankcji wobec obywatela, który nie naruszył prawa, a jedynie zostały mu postawione zarzuty, które mogą następnie nie znaleźć potwierdzenia w toku postępowania, „albo wobec którego został wniesiony prywatny akt oskarżenia, nawet jeśli obywatel ten zostanie następnie uniewinniony”. Pełnienie funkcji prezesa zarządu kasy jest zadaniem, które wymaga wieloletniego przygotowania, niezbędnej wiedzy i doświadczenia, a także zaufania członków spółdzielni; powołanie do pełnienia tej funkcji jest w wielu wypadkach ukoronowaniem kariery zawodowej kandydata. Odmowa zgody na pełnienie tej funkcji ma doniosłe znaczenie dla sytuacji życiowej kandydata.

Artykuł 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok naruszają wreszcie art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ ograniczają swobodę kształtowania stosunków wewnętrznych zrzeszenia przez jego członków.



5.3. Trybunał uznał, że we wniosku z 27 lipca 2012 r. zostały sformułowane dwa zarzuty wobec art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok. Pierwszy dotyczy naruszenia zasady domniemania niewinności (art. 42 ust. 3 Konstytucji), drugi – naruszenia zasady autonomii organizacyjnej kas i Kasy Krajowej, co wnioskodawca powiązał z konstytucyjnymi wolnościami zrzeszania się i działalności gospodarczej (art. 20, art. 22, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji). Choć zarzuty zostały skierowane przeciwko dwóm odrębnym przepisom (art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4), w istocie została zakwestionowana jedna regulacja merytoryczna. Oba przepisy określają warunki powoływania prezesa zarządu kasy oraz trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym jej prezesa.

W stosunku do pozostałych zarzutów wysuniętych przez wnioskodawcę postępowanie zostało umorzone z powodów opisanych wcześniej w części III, pkt 1.5 uzasadnienia – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



5.4. Zaskarżone art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok są wzorowane na art. 22b ust. 5 prawa bankowego. Przepisy te zapewniają wpływ KNF na wybór prezesa zarządu kasy oraz trzech członków zarządu Kasy Krajowej, w tym jej prezesa (zob. art. 51 ust. 1 ustawy o skok), uzależniając powołanie na te funkcje przez radę nadzorczą od zgody państwowego organu nadzoru finansowego. KNF wydaje w tej sprawie decyzje administracyjne (zob. art. 11 oraz art. 12 ust. 2a u.n.r.f.).

Artykuł 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok wymieniają fakultatywne przesłanki odmowy wyrażenia zgody przez KNF na powołanie prezesa zarządu kasy lub członków zarządu Kasy Krajowej. KNF dysponuje w tym zakresie pewnym luzem decyzyjnym, a jej decyzja ma charakter uznaniowy.

KNF może odmówić wyrażenia zgody na powołanie danej osoby na stanowisko prezesa zarządu kasy ze względu na prowadzenie przeciwko kandydatowi postępowania karnego lub postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe. Chodzi o postępowanie prowadzone przeciwko osobie kandydata (w fazie in personam), a nie w sprawie, w której jest on potencjalnym podejrzanym. Wskazana przesłanka ziści się dopiero wówczas, kiedy kandydat, po przedstawieniu zarzutów, ma w postępowaniu karnym lub karnoskarbowym formalny status podejrzanego (zob. art. 313 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.). W piśmiennictwie odnotowuje się, że zakres normowania przepisu został ujęty szeroko – teoretycznie obejmuje także postępowanie w sprawach ściganych z oskarżenia prywatnego lub o przestępstwa nieumyślne (zob. np. A. Herbet, op. cit., s. 193 i n.).

Drugą przyczyną odmowy wyrażenia przez KNF zgody na powołanie danej osoby na stanowisko prezesa zarządu kasy może być prawomocne skazanie za przestępstwo inne niż prowadzące do obligatoryjnej dyskwalifikacji kandydata, tj. przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe (zob. art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o skok). Chodzi zatem o skazanie za przestępstwo nieumyślne oraz przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia prywatnego. Przeciwko kandydatowi powinien zapaść prawomocny wyrok skazujący, od którego nie przysługują mu zwyczajne środki zaskarżenia.

Co do istoty analogiczne rozwiązania zostały przyjęte w odniesieniu do Kasy Krajowej (zob. art. 51 ust. 4 ustawy o skok).



5.5. Zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji: „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu”. W nauce zwrócono uwagę, że unormowanie to jest przejawem konstytucjonalizacji zasad prawa karnego, od dawna uznanych przez doktrynę i prawo międzynarodowe za kardynalne prawa człowieka. Domniemanie niewinności podniesione do rangi zasady konstytucyjnej jest jednym z istotnych elementów wyznaczających pozycję jednostki w społeczeństwie oraz wobec władzy, gwarantując mu odpowiednie traktowanie w sytuacji podejrzenia o popełnienie przestępstwa. Domniemanie to ściśle wiąże się w myśl art. 30 Konstytucji z ochroną godności i wolności człowieka, traktowanych jako dobra przyrodzone i niezbywalne.

Zasada domniemania niewinności ma zastosowanie nie tylko w ramach procesu karnego sensu stricto i dotyczy m.in. różnego rodzaju postępowań dyscyplinarnych czy szerzej – represyjnych. Zasady ujęte w art. 42 Konstytucji w postępowaniu dyscyplinarnym stosowane są jednak odpowiednio, a nie wprost, ponieważ nie można pomijać tego, że ich zasadniczą rolą jest stworzenie oskarżonemu gwarancji w toku procesu karnego; w innego rodzaju postępowaniach represyjnych stosowanie zasady domniemania niewinności (czy zasady nullum crimen sine lege) musi doznawać pewnych modyfikacji. W ogóle nie można natomiast odnosić art. 42 ust. 3 Konstytucji do procedur ustawowych, których celem nie jest ustalanie naganności zachowania ludzkiego i wymierzanie represji. Taka właśnie sytuacja występuje na gruncie art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok.



5.6. KNF została wyposażona w różnego rodzaju środki działania służące nadzorowi nad rynkiem finansowym, które są adekwatne do realizacji jej ustawowych celów. Wśród nich znajdują się również instrumenty polityki personalnej, takie jak np. możliwość odmowy wyrażenia zgody na powołanie danej osoby do pełnienia funkcji w organach kasy lub Kasy Krajowej. Dlatego do obowiązków KNF należy weryfikacja osób pretendujących do kluczowych stanowisk w kasie i Kasie Krajowej oraz akceptowanie takich kandydatów, którzy dają najlepszą rękojmię prawidłowego wykonywania oczekujących ich zadań. W wielu wypadkach KNF musi dokonywać selekcji kandydatów w celu ustalenia optymalnego składu zarządu. Odrzucenie przez KNF kandydatury określonej osoby, z jakiejkolwiek przyczyny by nastąpiło, nie może być więc traktowane jako jej represjonowanie czy wymierzanie jej „sankcji” w rozumieniu art. 42 ust. 3 Konstytucji.

Kompetencje KNF określone w art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są równoznaczne z przyznaniem jej prawa stosowania wobec kandydatów sankcji karnych, czy jakiejkolwiek innej formy represji. Ich celem nie jest napiętnowanie konkretnych osób, lecz stworzenie gwarancji prawidłowego funkcjonowania systemu SKOK, co leży w interesie państwa i wszystkich jego obywateli. Trybunał stwierdził, że zasada domniemania niewinności nie obejmuje problematyki nadzoru finansowego w analizowanym powyżej kontekście (zob. też analogiczne ustalenia w stosunku do powoływania członków zarządu banku – wyrok TK z 29 stycznia 2002 r., sygn. K 19/01; zob. także postanowienie TK z 21 listopada 2000 r., sygn. K 4/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 299).

Jak już wielokrotnie podkreślano, działalność instytucji finansowych, w tym kas i Kasy Krajowej, ma istotne znaczenie dla funkcjonowania gospodarki oraz praw i wolności innych osób (konsumentów usług finansowych), dlatego wymaga starannej regulacji prawnej, zwłaszcza gdy chodzi o proces tworzenia tych instytucji. Tak zwane normy ostrożnościowe wobec kas i Kasy Krajowej dotyczą różnych aspektów ich aktywności. Zakwestionowane przez grupę posłów przepisy są elementem takiej właśnie szerszej regulacji prawnej służącej zapewnieniu właściwego poziomu merytorycznego i etycznego kadry zarządzającej SKOK (zob. też np. art. 18 ust. 1 i 4, art. 21 ust. 2, art. 51 ust. 2 i 3 ustawy o skok). Mają one zapobiec włączeniu do władz kasy lub Kasy Krajowej osób, na których ciąży choćby podejrzenie popełnienia czynu podlegającego odpowiedzialności karnej lub karnej skarbowej. Przedmiot działalności SKOK i ryzyko, jakie jest z nią związane, wykluczają możliwość traktowania problematyki kryteriów doboru kadry zarządzającej wyłącznie w kategoriach wewnętrznych (prywatnych) spraw spółdzielni.



5.7. W wyroku z 29 stycznia 2002 r. (sygn. K 19/01), analizując zbliżoną regulację prawną dotyczącą powoływania członków zarządu banku, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że automatyczne odrzucanie przez KNF kandydatów, przeciwko którym toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe, a zatem przypisanie ujemnych konsekwencji samemu wszczęciu postępowania przeciwko określonej osobie, nie jest nieproporcjonalne czy „zbyt surowe”. Artykuł 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są przeszkodą w objęciu stanowiska po zakończeniu postępowania, oczywiście, jeśli osoba kandydująca nie zostanie skazana prawomocnym wyrokiem. Dolegliwość polega więc na czasowym ograniczeniu możliwości wykonywania bardzo ściśle określonej funkcji, do której pełnienia ustawodawca wymaga szczególnych kwalifikacji.

Trybunał zwrócił uwagę, że: „[S]tanowisko członka zarządu jest szczególnym miejscem pracy ze względu na doniosłość decyzji podejmowanych przez zarząd banku i poważną odpowiedzialność, jaka im towarzyszy. Nie można też pomijać faktu, że zajmowanie tego stanowiska wiąże się z osiąganiem wysokich dochodów. Dopuszczenie określonej osoby do takiej funkcji jest wyrazem pewnej nobilitacji społecznej, uznania dla jej walorów profesjonalnych i moralnych, nieskazitelności charakteru. Z punktu widzenia tych wymagań tak samo należy ocenić osobę, która była karana za przestępstwo umyślne (...), jak i osobę, przeciwko której toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe (...). Zaistnienie każdej z tych sytuacji uzasadnia tezę, że kandydat nie spełnia kryteriów dopuszczenia do wskazanych stanowisk, przy czym – teza ta wynika wyłącznie z zaistnienia obiektywnych faktów, jest oderwana od ocen prawnokarnych, a zwłaszcza – na pewno nie ma nic wspólnego z przełamaniem zasady domniemania niewinności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, należałoby w tym przypadku mówić raczej o odmowie pozytywnego wyróżnienia osób kandydujących na stanowiska w zarządzie banku, aniżeli o ich represjonowaniu. Ustawodawca słusznie przyjął, że osoby wobec których toczy się postępowanie karne lub karne skarbowe nie powinny być powoływane do sprawowania funkcji zajmujących bardzo wysoką pozycję w hierarchii wszystkich zawodów i związanych ze szczególnym prestiżem społecznym” (ibid.).

Przywołany pogląd Trybunału, mutatis mutandis, jest aktualny także w odniesieniu do powoływania osób na funkcje w organach kasy i Kasy Krajowej.



5.8. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał orzekł, że art. 21 ust. 3 i art. 51 ust. 4 ustawy o skok nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Zakres zastosowania zasady domniemania niewinności nie może być ujmowany tak szeroko, aby krępowała ona dobór osób powoływanych na odpowiedzialne, cieszące się dużym prestiżem, stanowiska w instytucjach zaufania społecznego, takich jak kasy lub Kasa Krajowa.



5.9. Ratio legis rozwiązania uzależniającego wybór prezesa zarządu kasy i członków Kasy Krajowej od zgody KNF było związane z potrzebą zagwarantowania odpowiedniego poziomu wiarygodności osób powoływanych w skład organów kasy i Kasy Krajowej. Jest to zagadnienie o dużej doniosłości z uwagi na szczególną funkcję kas jako instytucji depozytowo-kredytowych oraz faktyczny wpływ osób zarządzających kasą oraz Kasą Krajową na działalność tych podmiotów. W tym znaczeniu, podobnie jak szereg innych przepisów ustanawiających środki nadzoru KNF, art. 21 ust. 3 oraz art. 51 ust. 4 ustawy o skok ingerują w autonomię organizacyjną oraz swobodę działania spółdzielni w celu zagwarantowania realizacji ważnych interesów publicznych – wiarygodności i zaufania do systemu SKOK i rynku finansowego w ogólności oraz praw członków kas, zwłaszcza osób, które powierzyły kasom swoje oszczędności pod tytułem zwrotnym. Ingerencja ta mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy, który w ten sposób starał się przeciwdziałać negatywnym zjawiskom gospodarczym i społecznym.

Dlatego Trybunał uznał – z analogicznym uzasadnieniem do wcześniejszych analiz dotyczących środków nadzoru stosowanych przez KNF oraz dopuszczalności ustanowienia państwowego nadzoru finansowego nad działalnością SKOK per se – że art. 21 ust. 3 ustawy o skok jest zgodny z art. 20, art. 22 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś art. 51 ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nieadekwatność art. 58 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do problematyki Kasy Krajowej wynika z tego, że podmiot ten nie jest objęty ochroną wynikającą z konstytucyjnej wolności zrzeszania się (zob. część III, pkt 4.9 uzasadnienia).



6. Analiza zgodności art. 74c ust. 4 ustawy o skok



6.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent wskazał, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zaskarżony przepis stanowi, że: „W przypadku braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą albo decyzję o likwidacji kasy”.

Zgodnie z art. 1a pkt 4 ustawy o skok w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 prawa bankowego, bank krajowy to bank mający siedzibę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.



6.2. Wnioskodawca stwierdził, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok odpowiada standardom określonym w dokumentach dotyczących procedury resolution, obejmującej systemy restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji finansowych, i w swym zamyśle ma na celu zapewnienie stabilności szeroko pojętego systemu bankowego oraz ochronę deponentów. „Jest ona skutecznym i efektywnym instrumentem w przypadku problemów związanych z niestabilnością finansową lub niewypłacalnością instytucji bankowych”. Pomimo to jednak, że zaskarżony przepis służy realizacji interesu publicznego i słusznych interesów obywateli, zdaniem wnioskodawcy, narusza normy konstytucyjne i nie uwzględnia specyfiki ustrojowej systemu SKOK.

Prezydent postawił dwa odrębne zarzuty konstytucyjne.

Po pierwsze, uznał, że ze względu na to, że ustawodawca wkracza w sferę funkcjonowania podmiotu mającego formę spółdzielni niezbędne jest precyzyjne określenie zakresu uprawnień KNF. Zaskarżony przepis pozostawia KNF szerokie dyskrecjonalne kompetencje wobec kas. W szczególności: „Warunkiem decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw lub zobowiązań majątkowych kasy, przejęciu tylko wybranych praw albo tylko wybranych zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy nie jest (...) obowiązek stwierdzenia braku możliwości zastosowania innej procedury postępowania dla uporządkowania sytuacji finansowej kasy. Zawarte w przepisach poprzedzających rozdział 6b [ustawy o skok] regulacje przewidujące procedury naprawcze i zarząd komisaryczny, w przypadku straty bilansowej lub jej ryzyka, niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej, nie muszą być wcześniej zastosowane”. Ponadto KNF ma swobodę wyboru jednego ze wskazanych wcześniej środków prawnych, tj. może zdecydować o przejęciu całej kasy, przejęciu części jej praw lub zobowiązań albo zlikwidować kasę. Każdy z przewidzianych prawem środków może służyć osiągnięciu określonych celów publicznych, przy czym to, który z nich zostanie zastosowany, w całości zostało scedowane na organ nadzoru finansowego.

Po drugie, wnioskodawca zwrócił uwagę na tryb podejmowana przez KNF decyzji w sprawie przejęcia kasy albo przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy przez bank krajowy. Gwarancje formalne mają istotne znaczenie m.in. ze względu na zasadniczo niewzruszalny charakter decyzji KNF o przejęciu kasy lub jej składników majątkowych (zob. art. 74c ust. 8 ustawy o skok). Decyzje takie mogą być podejmowane jednoosobowo (upoważnienie dla Przewodniczącego KNF, jego zastępcy lub pracownika KNF) albo kolegialnie w formie uchwały KNF; możliwe jest udzielanie dalszych pełnomocnictw pracownikom Urzędu KNF. Odstąpienie od kolegialnego trybu podejmowania decyzji przez KNF jest limitowane prawnie (zob. art. 12 ust. 2 u.n.r.f.). KNF podejmuje decyzje administracyjne w formie uchwały, zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej czterech osób wchodzących w jej skład, w tym Przewodniczącego lub jego zastępcy. W razie równej liczby głosów rozstrzyga głos Przewodniczącego (podczas jego nieobecności – głos zastępcy Przewodniczącego upoważnionego do kierowania pracami KNF). W takim właśnie trybie podejmowane są m.in. decyzje w sprawie uchylenia zezwolenia na utworzenie banku i o likwidacji banku, a także przejęcia banku przez inny bank lub połączenia banków (art. 12 ust. 2 pkt 1 lit. t i u u.n.r.f.), oraz decyzje dotyczące kas wskazane wprost w u.n.r.f. Istotą tej regulacji jest zapewnienie wnikliwego rozpatrzenia sprawy.

Wnioskodawca stwierdził, że w wypadku art. 74c ust. 4 ustawy o skok sposób określenia wymogów proceduralnych jest istotny, ponieważ:

a) decyzja KNF wywołuje skutki prawne dla bytu kasy, tj. może prowadzić do jej likwidacji,

b) decyzja o przejęciu kasy albo jej praw majątkowych lub zobowiązań jest niewzruszalna,

c) ustawodawca ingeruje w sferę funkcjonowania SKOK, które nie są typowymi organizacjami gospodarczymi nastawionymi na zysk.

Dlatego, według wnioskodawcy, „[n]ie znajduje uzasadnienia pominięcie przez ustawodawcę w katalogu określonym w art. 12 ust. 2a ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym decyzji KNF dotyczących przejęcia kasy, przejęcia praw lub zobowiązań kasy albo likwidacji kasy”. Decyzje administracyjne, o których mowa w art. 74c ust. 4 ustawy o skok, powinny być objęte trybem określonym w art. 11 ust. 2 i 3 u.n.r.f.

Jako wzorce kontroli art. 74c ust. 4 ustawy o skok zostały wskazane zasady poprawnej legislacji i określoności prawa wywodzone z art. 2 oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W przekonaniu wnioskodawcy, zaskarżony przepis jest nieprecyzyjny, ponieważ nie odwołuje się do „kryterium konieczności” zastosowania środka prawnego mniej uciążliwego dla kasy niż jej przejęcie lub likwidacja. „[G]dy ten sam cel może być realizowany różnymi sposobami, należy w pierwszej kolejności posłużyć się instrumentami mniej dolegliwymi dla adresata”. Ponadto KNF dysponuje w tym wypadku szerokim zakresem uznaniowości, co potęguje niewłaściwa procedura podejmowania decyzji, tzn. brak wymogu kolegialności działania KNF. Kasy, ich organy i członkowie powinni mieć „jasność co do środków ingerencji władzy publicznej, które w danej sytuacji mogą być zastosowane”.

Wnioskodawca wyraził wątpliwość, czy art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezbędny do ochrony interesu publicznego i czy nie narusza wolności zrzeszania się w spółdzielni. Jak podkreślił: „Przyznanie przez ustawodawcę swobody KNF w wyborze instrumentu prawnego – przejęcie kasy w całości przez bank, przejęcie wybranych praw lub zobowiązań majątkowych przez bank albo likwidacja kasy – oznacza, że podmiot ten w danym stanie faktycznym może zastosować każdy z przyznanych mu środków prawnych. Nie zostały bowiem określone kryteria warunkujące przejęcie całej kasy albo wybranych praw majątkowych lub zobowiązań. Możliwe jest przy tym przejęcie wyłącznie samych praw majątkowych. Takie rozwiązanie prowadzić może do naruszenia proporcji pomiędzy ciężarami nakładanymi na adresatów a zamierzonymi przez ustawodawcę celami”.



6.3. Zarzuty wnioskodawcy wymagają odtworzenia procedury przejęcia kasy bądź jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy. Zastosowanie art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest bowiem tylko jednym z etapów postępowania prowadzonego przez KNF.

Co do zasady, jeżeli strata bilansowa kasy spowoduje obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, zarząd kasy ma obowiązek niezwłocznie poinformować o tym KNF, BFG i Kasę Krajową. Należy jednak zauważyć, że zanim dojdzie do takiej sytuacji, już samo powstanie w kasie straty bilansowej (niezależnie od jej wysokości) lub powstanie „niebezpieczeństwa niewypłacalności lub zagrożenia utraty płynności płatniczej” nakłada na zarząd kasy obowiązek przygotowania, a następnie wdrożenia programu postępowania naprawczego (zob. art. 72a ustawy o skok), w celu zrównoważenia finansów kasy. Nieprzekazanie programu naprawczego do KNF lub groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę otwierają w dalszej kolejności drogę do ustanowienia zarządcy komisarycznego (art. 73 ust. 1 ustawy o skok). Znaczy to, że – wbrew twierdzeniu wnioskodawcy – art. 74c ust. 4 ustawy o skok znajdzie zastosowanie dopiero wówczas, gdy mimo wdrożenia przez zarząd kasy lub zarządcę komisarycznego programu postępowania naprawczego, jej sytuacja finansowa będzie ulegała dalszemu pogorszeniu, aż do osiągnięcia ustawowego współczynnika. Zaskarżony art. 74c ust. 4 ustawy o skok ustanawia zatem kolejny, obok kuratora i zarządcy komisarycznego, środek sanacji kas, który może zostać użyty przez KNF, gdy instrumenty mniej intensywnie ingerujące w działalność kasy nie przyniosą dostatecznego rezultatu, a sytuacja finansowa kasy – mimo prób jej uzdrowienia w ramach programu postępowania naprawczego – przybierze postać kwalifikowaną, tj. strata bilansowa kasy rozumiana jako stosunek funduszy własnych do wartości aktywów obniży się poniżej 1% (zob. też np. P. Zakrzewski, op. cit., s. 430-431).

Ponadto – jak już częściowo wspomniano – podjęcie decyzji o przejęciu kasy, przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań przez bank krajowy albo decyzji o likwidacji kasy w każdym wypadku musi być poprzedzone:

a) powstaniem w kasie straty bilansowej, powodującej obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1% (art. 74c ust. 1 ustawy o skok),

b) odmową Kasy Krajowej udzielenia kasie pomocy z funduszu stabilizacyjnego, w kwocie zapewniającej kasie utrzymanie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej poziomu 1% (art. 74c ust. 2 ustawy o skok),

c) brakiem zgody innej kasy na przejęcie kasy lub brakiem możliwości przejęcia kasy przez inną kasę (decyzja o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta, jeżeli w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej, po przejęciu kasy, albo jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie obniży się poniżej poziomu 1%) – art. 74c ust. 3 ustawy o skok.

Decyzja administracyjna, o której mowa w art. 74c ust. 4 ustawy o skok, jest zatem uwarunkowana m.in. brakiem zgody kasy na przejęcie kasy będącej w złej sytuacji finansowej lub brakiem możliwości przejęcia takiej kasy przez inną kasę. Decyzja ta jest obwarowana także zobiektywizowanym (nieobjętym swobodą uznania KNF) kryterium ilościowym, jakim jest obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%. Wydając decyzję o przejęciu, KNF musi działać w granicach i na podstawie prawa. W myśl art. 74c ust. 4 ustawy o skok, KNF jest obowiązana uwzględniać „potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”. Nie bez znaczenia są również przepisy wyznaczające ogólne cele nadzoru finansowego nad kasami, które nakazują KNF podejmowanie tylko takich działań, które będą służyły: stabilności finansowej kas, prawidłowości prowadzonej przez kasy działalności finansowej, bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych w kasach, zgodności działalności kas z przepisami ustawy (zob. art. 61 ustawy o skok).

KNF jako organ państwa wyspecjalizowany w sprawach nadzoru nad rynkami finansowymi i ponoszący za ten obszar odpowiedzialność publicznoprawną, realizuje swoje kompetencje z założeniem pewnej miary uznania administracyjnego, ale nie znaczy to, że jest w swych działaniach wolna od ograniczeń prawnych i może rozstrzygać problemy restrukturyzacji kas arbitralnie. Natura przekształceń instytucjonalnych rynku usług finansowych wymaga, aby KNF dysponowała względnie elastycznymi środkami prawnymi i mogła adekwatnie i przede wszystkim szybko (bez zwłoki) reagować na negatywne zjawiska wpływające na kondycję ekonomiczną danego podmiotu, ponieważ jego sytuacja może przełożyć się także na bezpieczeństwo depozytów oraz równowagę i wiarygodność całego systemu finansowego. KNF ma obowiązek szczegółowo zbadać stan faktyczny, utrwalić przesłanki i wyniki postępowania dowodowego, a także starannie uzasadnić swoją decyzję. Cała procedura, mimo że w jej przebieg są wpisane uznaniowe kompetencje KNF, ani na moment nie traci charakteru postępowania administracyjnego.



6.4. W tym kontekście jeszcze raz należy podkreślić, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok ma zastosowanie, gdy – po pierwsze – strata bilansowa kasy przybrała znaczny rozmiar (ma postać kwalifikowaną), po drugie – Kasa Krajowa odmówiła kasie pomocy z funduszu stabilizacyjnego, i po trzecie – inne kasy nie wyraziły zgody na przejęcie kasy, jej wybranych praw majątkowych albo zobowiązań. Naprawa kondycji finansowej kasy nie może zatem odbyć się w ramach systemu SKOK. Dopiero wówczas KNF podejmuje decyzję o przejęciu kasy (jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań) przez bank krajowy, o ile oczywiście wyrazi on zainteresowanie taką operacją (verba legis: „za jego [banku] zgodą”). Alternatywą jest likwidacja kasy, a więc rozwiązanie najdalej idące, które nie tylko definitywnie kończy byt kasy jako spółdzielni, ale również poddaje jej wszystkie stosunki prawne regułom spółdzielczej upadłości.

Wnioskodawca krytycznie ocenia art. 74c ust. 4 ustawy o skok, gdyż – według jego opinii – KNF może działać dyskrecjonalnie, w tym arbitralnie określać sposób przejęcia kasy przez bank krajowy (tj. wskazać, że zostanie przejęta cała kasa albo zostaną przejęte jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania). Trybunał uznał, że zarzut ten opiera się na swoistym nieporozumieniu. Podjęcie procesu przejęcia kasy następuje w sytuacji, gdy jej ekonomiczna wartość jest nieznaczna. Rozstrzygając, które z praw majątkowych lub zobowiązań kasy mogą zostać przejęte, KNF musi uwzględniać warunki rynkowe, modyfikowane ewentualnie przez wsparcie finansowe BFG (zob. art. 20g ust. 2 pkt 4 ustawy o BFG). Faktycznie zatem to nie KNF, lecz podmioty oferujące przejęcie proponują przejmowany zakres praw majątkowych lub zobowiązań. KNF musi natomiast kontrolować, czy warunki te są akceptowalne z perspektywy celu restrukturyzacji kasy oraz regulujących ten proces ustawowych przesłanek. Decyzja KNF nie może zostać jednak podjęta bez zgody banku krajowego na merytoryczne warunki przejęcia.



6.5. Przejęcie kasy lub jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy jest ostatecznością. Jak trafnie wywiódł Marszałek Sejmu, ustawodawca wskazał organowi nadzoru nie tylko sekwencję czynności, ale nadto kryteria, jakimi ten musi kierować się, rozstrzygając dany przypadek (decyzja musi zapewnić m.in. ochronę stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwo zgromadzonych na rachunkach kasy środków). KNF powinna uwzględnić dodatkowo zakres zgody banku przejmującego oraz decyzję BFG o udzieleniu wsparcia finansowego podmiotowi przejmującemu (art. 74c ust. 5 ustawy o skok).

Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia bank krajowy przejmujący wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej. W wypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne ogranicza się do tych praw i zobowiązań (art. 74i ust. 2 ustawy o skok).

Jednym z założeń procesu resolution, na którym wzorowano się w toku prac legislacyjnych nad art. 74c ustawy o skok, jest to, że to właściciele, a nie podatnicy, mają ponieść koszty błędnego zarządzania instytucją finansową (zob. art. 31 i n. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012; Dz. Urz. UE L 173 z 12.6.2014, s. 190; dalej: dyrektywa 2014/59/UE); fundusze własne przejmowanej kasy przeznacza się w pierwszej kolejności na pokrycie jej strat bilansowych (art. 74i ust. 6 ustawy o skok). W art. 74i ust. 7 ustawy o skok została ustalona kolejność zaspokajania roszczeń. Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku bank krajowy przejmujący dokonuje wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy.

Ustawodawca zabezpieczył także prawa wierzycieli, które nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania kasy), przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu. Zgodnie bowiem z art. 74i ust. 8 ustawy o skok: „Jeżeli w przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych ustalonych zgodnie z ust. 1 jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14 dni od ustalenia wartości zgodnie z ust. 1 jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań”. Z kolei w myśl art. 20j ustawy o BFG, z tytułu wsparcia finansowego udzielonego podmiotowi przejmującemu BFG przysługuje roszczenie do kasy. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem wnioskodawcy, że przepisy ustawy o skok nie przewidują obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie.

Proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy ma na celu nie tylko bezpieczeństwo oszczędności zgromadzonych w kasie, lecz również zagwarantowanie stabilności systemu finansowego. Są to dwie wartości, które – stosownie do okoliczności faktycznych każdego wypadku, a więc realnych możliwości, które determinuje stan finansowy kasy oraz gotowość instytucji finansowych do włączenia się w procesy przejęcia – KNF musi miarkować i w możliwie wysokim stopniu urzeczywistniać w swoich decyzjach. W praktyce może to znaczyć, że incydentalnie relatywną przewagę zyska ochrona interesu publicznego (równowaga rynku finansowego) przed ochroną interesów indywidualnych. Możliwa jest również sytuacja odwrotna. KNF musi podejmować decyzje w warunkach, które są niemożliwe do precyzyjnego ustawowego skatalogowania. W tym sensie uznanie administracyjne KNF ma służyć jak najlepszemu zrealizowaniu celów ustawy.



6.6. Trybunał jeszcze raz zaznaczył, że art. 74c ust. 4 ustawy o skok reguluje sytuację, w której i kasy, i KNF, i bank krajowy przejmujący muszą działać w nadzwyczajnych okolicznościach. Istotą procedury przejęcia kasy, jej praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy jest ochrona środków pieniężnych członków kasy, gdy organy zarządzające kasą doprowadziły do tego, że nie jest ona zdolna zapewnić bezpieczeństwa zgromadzonym oszczędnościom i nie jest w stanie funkcjonować na rynku depozytowo-kredytowym (stosunek aktywów do funduszy własnych jest zbyt niski). Pośrednio wpływa to na stabilność systemu SKOK oraz godzi w zaufanie do całego rynku usług finansowych. Państwowy organ nadzoru finansowego nie może w takich warunkach pozostawać bezczynny – powinien przeciwdziałać aktualnym i potencjalnym zagrożeniom, korzystając także z instrumentów ingerujących w wolność zrzeszania się w spółdzielni.

Procedura unormowana w art. 74c ust. 4 ustawy o skok zakłada gradację czynności KNF, co nawiązuje do zasady proporcjonalności (przejęcie kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy następuje, gdy program postępowania naprawczego się nie powiódł, i zanim doszło do upadłości kasy), a częściowo uznaniowe kompetencje KNF mają racjonalne uzasadnienie ze względu na przedmiot nadzoru, który cechuje dynamika, zmienność oraz konieczność szybkiej adaptacji państwowego regulatora do nowych zjawisk na rynku usług finansowych. Kazuistyka ustawowa jest w tej mierze nie tylko trudna do opracowania, ale w praktyce może być także przeciwskuteczna. Dlatego art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest zgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przewidziany w tym przepisie środek działania KNF jest nie tylko przydatny z perspektywy celów państwowego nadzoru finansowego, ale także – biorąc pod uwagę kondycję finansową kasy oraz związane z tym implikacje dla interesu publicznego i praw innych podmiotów – wskazany oraz adekwatny do zagrożeń, jakie mogą wystąpić w skali makro (dla stabilności rynku finansowego) i skali mikro (dla bezpieczeństwa oszczędności klientów kas). Z konstytucyjnego punktu widzenia rozwiązanie przewidziane w art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest dopuszczalne i mieści się w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy.



6.7. Trybunał uznał ponadto, że zarzuty wnioskodawcy nawiązujące do naruszenia zasady określoności prawa de facto skonsumowały się w argumentacji dotyczącej zakresu uznania KNF. Analizowane przez wnioskodawcę przepisy, zwłaszcza art. 74c ust. 4 ustawy o skok, są jasne i precyzyjne (ich wykładnia nie nastręczała trudności także wnioskodawcy), tyle tylko, że uprawniały KNF do podejmowania decyzji w sposób w pewnej mierze dyskrecjonalny, co budziło zastrzeżenia. Dlatego Trybunał przyjął, że art. 2 Konstytucji nie był w tym wypadku adekwatnym wzorcem kontroli konstytucyjności art. 74c ust. 4 ustawy o skok.



6.8. Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 4 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (wywodzonymi z tego przepisu zasadami poprawnej legislacji i określoności przepisów prawa), ponieważ nie gwarantuje wnikliwego podjęcia decyzji przez KNF; organ nadzoru powinien wydawać decyzje administracyjne w drodze uchwały – kolegialnie, a nie jednoosobowo (np. przez Przewodniczącego KNF lub jego zastępcę).

Trybunał stwierdził, że – niezależnie od merytorycznej oceny zarzutu wnioskodawcy – art. 74c ust. 4 ustawy o skok nie określa procedury wydawania decyzji administracyjnych przez KNF oraz nie odnosi się do zagadnień ustrojowych dotyczących rozdziału kompetencji i upoważnień do reprezentowania tego organu w procedurze administracyjnej. Problematykę tę normuje wyczerpująco u.n.r.f., która – istotnie – dekoncentruje uprawnienia do działań mieszczących się w zakresie właściwości KNF, w tym do wydawania rozstrzygnięć co do istoty sprawy (zob. art. 12 w związku z art. 11 u.n.r.f.). W takim razie wnioskodawca powinien był jednak uczynić przedmiotem zaskarżenia nie art. 74c ust. 4 ustawy o skok, który dotyczy całkiem innych kwestii, ale odpowiednią regulację merytoryczną odnoszącą się do spraw proceduralnych. Dlatego Trybunał orzekł, że zarzuty wnioskodawcy nie wykazują związku treściowego między zaskarżonym przepisem ustawy o skok a art. 2 Konstytucji i w tym znaczeniu są nieadekwatne.



7. Analiza zgodności art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok



7.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent wywiódł, że art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

W myśl art. 74c ust. 8 ustawy o skok: „Od decyzji, o której mowa w ust. 3 i 4 [decyzji KNF o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę lub bank krajowy], rada nadzorcza kasy może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty jej doręczenia. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. Przepisu art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego nie stosuje się [wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez KNF]”.

Natomiast art. 74c ust. 9 ustawy o skok stanowi, że: „W przypadku uznania skargi na decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy za zasadną, sąd orzeka o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, 1101 i 1529) nie stosuje się [tj. przepisów dotyczących uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji]”.



7.2. Wnioskodawca odnotował, że zaskarżone przepisy są istotnym odstępstwem od zasad ogólnych postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Na mocy art. 74c ust. 8 ustawy o skok wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy (z wyjątkiem decyzji o likwidacji kasy), zaś zgodnie z art. 74c ust. 9 ustawy o skok – sąd administracyjny jest ograniczony do orzekania o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa. Zawęża to zakres kognicji sądu administracyjnego, a co za tym idzie narusza konstytucyjne prawo do sądu. Skarżący nie będzie mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji KNF o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy; takie ograniczenie nie dotyczy decyzji o likwidacji kasy, która realizuje ten sam cel.

Zdaniem wnioskodawcy, art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok ogranicza skuteczną ochronę interesów prawnych kas w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Ponadto różnicuje „instytucje prawne przejęcia kasy (przejęcia określonych praw lub zobowiązań majątkowych) i likwidacji kasy, które mają realizować ten sam cel”. Możliwość naprawienia wadliwej (błędnej) decyzji organu nadzoru istnieje tylko w wypadku decyzji o likwidacji kasy. W razie przejęcia kasy albo jej wybranych praw lub zobowiązań możliwe jest wyłącznie dochodzenie roszczeń odszkodowawczych, bo decyzja naruszająca prawo pozostaje w mocy.

Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał zasadę poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (prawo do sądu). Wyjaśnił, że zasada poprawnej legislacji, która jest bezpośrednio związana z zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, obejmuje także „wymóg odpowiedniości wprowadzanych ograniczeń do zamierzonych przez ustawodawcę celów, które ma zrealizować ustawa”. W tym kontekście wątpliwości wnioskodawcy wzbudziło rozróżnienie skutków decyzji KNF w zależności od tego, czy dotyczyła ona przejęcia kasy (praw majątkowych lub zobowiązań kasy), czy jej likwidacji. W szczególności ustawodawca powinien był przewidzieć zakaz zbywania majątku kasy także w wypadku decyzji o przejęciu, analogicznie jak to uczynił w stosunku do decyzji KNF o likwidacji kasy oraz w odniesieniu do przejęcia banku przez inny bank w art. 147 ust. 3 prawa bankowego.

W opinii wnioskodawcy: „Prawodawca w [art. 74c] ust. 8 różnicuje sytuację kas, w zależności od treści decyzji organu nadzoru zapewniając ochronę przed zbywaniem majątku kasy do czasu rozpatrzenia skargi, w przypadku decyzji o likwidacji kasy. W przypadku zasadności skargi, gdy nastąpiło przejęcie kasy albo przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, sąd stwierdza wyłącznie naruszenie prawa. Jeżeli przejęcie kasy w całości lub w części oraz jej likwidacja miałyby służyć temu samemu celowi, mieszczącemu się w ramach założeń procedury resolution, przyjęte zróżnicowanie budzi wątpliwości. Postawić należy pytanie, czy możliwe jest osiągnięcie celu zamierzonego przez ustawodawcę bez stosowania środka przewidzianego w art. 74c ust. 8, tj. zbywania majątku kasy przed rozpatrzeniem skargi. Wprowadzenie przez ustawodawcę w [art. 74c] ust. 9 ograniczenia kompetencji sądu połączone z dopuszczeniem zbywania majątku kasy przed rozpatrzeniem skargi, w przypadku przejęcia kasy albo jej praw majątkowych lub zobowiązań może budzić wątpliwości co do zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie możliwości uzyskania wyroku co do meritum sprawy”.



7.3. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wypowiadał się na temat zasady określoności przepisów prawa, zajmując stanowisko, że omawiana zasada jest funkcjonalnie związana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa (por. wyroki TK z: 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103; 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 29 lipca 2014 r., sygn. P 49/13, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 79). Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny oraz poprawny pod względem językowym. Precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Trybunał podkreślał, że określoność przepisów ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności.

Żeby ocenić zgodność sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji, istotne są trzy założenia. Po pierwsze – każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom. Po drugie – przepis powinien być na tyle precyzyjny, aby były zapewnione jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie – przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. wyroki TK z: 30 października 2001 r., sygn. K 33/00, OTK ZU nr 7/2001, poz. 217; 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06; 3 grudnia 2013 r., sygn. P 40/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 133).

W celu uznania niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji nie wystarcza abstrakcyjne stwierdzenie nieokreśloności tekstu prawa. Nieprecyzyjne brzmienie lub niejasna treść przepisu nie w każdym wypadku uzasadniają wyeliminowanie go z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia Trybunału. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności czy nieprecyzyjności powinno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany wtedy, gdy inne metody usuwania wątpliwości dotyczących treści przepisu w drodze wykładni okażą się niewystarczające. Dopiero jeżeli dana regulacja prawna okazuje się niejasna w sposób kwalifikowany, uzasadnia to orzeczenie jej niekonstytucyjności ze względu na naruszenie zasady poprawnej legislacji, w niektórych wypadkach wzmocnionej przez przepisy konstytucyjne ustalające szczególne wymagania co do określoności przepisów prawnych w niektórych gałęziach prawa czy w odniesieniu do niektórych zagadnień, takich jak prawo karne, prawo daninowe czy ograniczenia praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie.



7.4. Z kolei zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis ten wyraża jedno z fundamentalnych praw demokratycznego państwa prawnego – prawo do sądu, które gwarantuje każdemu obronę jego interesów przed niezawisłym organem kierującym się wyłącznie obowiązującym w państwie prawem (zob. np. wyrok TK z 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14).

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, prawo do sądu obejmuje w szczególności: 1) prawo do uruchomienia postępowania sądowego, 2) prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyjności, 3) prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia w rozsądnym terminie, 4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów sądowych (zob. wyroki TK z: 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108; 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). Warunkiem podstawowym i koniecznym umożliwienia jednostce realizacji prawa wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji jest zapewnienie jej dostępu do sądu, rozumianego jako możliwość uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej. Dopiero po przekroczeniu tego progu, doniosłości nabierają pozostałe elementy składowe prawa do sądu (zob. wyroki TK z: 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06; 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113). Analizowany przepis obejmuje zatem prawo do sądu w ujęciu formalnym (dostępność drogi sądowej w ogóle) i materialnym (możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na drodze sądowej).

Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, wobec czego wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki muszą mieć podstawę prawną i są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie wartości konstytucyjnej kolidującej z prawem do sądu nie jest możliwe w inny sposób (zob. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 248).



7.5. Zakwestionowany art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok został dodany poprawką Senatu (zob. pkt 17 lit. a i b uchwały Senatu z 4 kwietnia 2013 r.; druk sejmowy nr 1239/VII kadencja). Uzasadnienie tej zmiany było następujące: „Poprawka nr 17 wprowadza regulację, zgodnie z którą w przypadku gdy skarga na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy uznana zostanie za zasadną, sąd administracyjny będzie mógł orzec jedynie, iż była wydana z naruszeniem prawa. Senat opowiadając się za tą poprawką przychylił się do poglądu, iż we wskazanej sytuacji zasadne jest wprowadzenie tak zwanego «procesu resolution»”. Ratio poprawki, w podobnym duchu, było omawiane także w toku postępowania legislacyjnego w Sejmie (zob. np. wypowiedzi przedstawiciela Ministerstwa Finansów podczas prac sejmowej Komisji Finansów Publicznych (nr 160) w dniu 16 kwietnia 2013 r.).

Procedura resolution, której podstawy prawne normuje obecnie – przywoływana już wcześniej – dyrektywa 2014/59/UE (państwa członkowskie były obowiązane przyjąć stosowne przepisy wdrażające dyrektywę do 31 grudnia 2014 r.), przewiduje, że celem działań naprawczych, restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowych jest m.in.:

a) zapewnienie ciągłości funkcji krytycznych (tj. – mówiąc w pewnym uproszczeniu – działań lub usług, których zaprzestanie mogłoby prowadzić do zaburzeń usług kluczowych dla gospodarki lub mogłoby zakłócić stabilność finansową ze względu na wielkość instytucji lub grupy lub ich udział w rynku oraz wzajemne powiązania wewnętrzne lub zewnętrzne),

b) uniknięcie znaczących negatywnych skutków dla stabilności finansowej, w szczególności przez zapobiegnięcie efektowi domina, w tym w infrastrukturach rynkowych, oraz przez utrzymanie dyscypliny rynkowej,

c) ochrona finansów publicznych przez ograniczenie do minimum polegania na nadzwyczajnym publicznym wsparciu finansowym,

d) ochrona środków finansowych i aktywów należących do klientów.

Ważnym elementem procesu resolution jest szybkość przeprowadzenia sanacji instytucji finansowej lub przesądzenie jej nowego statusu prawnego. Jest to element różnicujący to postępowanie od restrukturyzacji przedsiębiorstw niebędących instytucjami finansowymi. Zakłada się, że nawet wypłacalne instytucje finansowe (np. banki) mogą szybko stać się niewypłacalne, gdy zaufanie do nich, ze względu na rzeczywiste lub domniemane trudności, zostanie podważone. Ogólne procedury upadłościowe dotyczące przedsiębiorców nie uwzględniają faktu, że instytucje finansowe, w przeciwieństwie do przedsiębiorstw produkcyjnych czy usługowych, mogą być narażone na nagłą utratę zaufania (tzw. run na banki) oraz inne konsekwencje ogólnosystemowego zagrożenia stabilności finansowej. Środki prawne, które będą powodowały – pośrednio lub bezpośrednio – stan „zawieszenia” procesu resolution, będą działały de facto przeciwko całemu procesowi sanacji lub uporządkowanej likwidacji instytucji finansowej. Dlatego dyrektywa 2014/59/UE, przewidując co do istoty prawo zaskarżania decyzji i poszanowanie praw osób trzecich, wymaga, aby złożenie odwołania nie prowadziło automatycznie do zawieszenia skutków decyzji, a postępowanie sądowe uwzględniało cele restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji instytucji kredytowej.



7.6. Zaskarżony art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok stanowi, że skargę od decyzji KNF o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przejmowanej może wnieść rada nadzorcza kasy. Może to uczynić w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Skargę wniesioną po upływie tego terminu sąd odrzuci (art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Wniesiona w terminie skarga nie wstrzymuje wykonania decyzji (nie ma skutku suspensywnego) – art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. nie ma w tym wypadku zastosowania. Artykuł 74c ust. 8 ustawy o skok stanowi tylko, że przed rozpoznaniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie masy majątkowej kasy w likwidacji; możliwe jest natomiast przejmowanie wybranych praw majątkowych bądź wybranych zobowiązań przez podmiot przejmujący. Znaczy to, że zainicjowany decyzją KNF proces przejęcia jest kontynuowany, mimo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Uznanie przez sąd administracyjny skargi na decyzję o przejęciu kasy lub przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań za zasadną może doprowadzić tylko do orzeczenia o wydaniu tej decyzji z naruszeniem prawa, ale nie może doprowadzić do jej uchylenia, gdyby sąd administracyjny stwierdził np. naruszenie prawa materialnego albo innych naruszeń prawa (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie stosuje się).

Podobne regulacje prawne (obowiązujące w przeszłości lub obowiązujące obecnie), które zakładają wzmocnioną trwałość decyzji administracyjnych oraz ograniczają możliwość orzekania przez sąd administracyjny niektórych skutków prawnych naruszeń prawa, zostały przewidziane także w innych ustawach. Zostało to podyktowane ważnym interesem publicznym lub swoistymi uwarunkowaniami faktycznymi (np. gdy decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne lub uruchomiła określone procesy gospodarcze doniosłe społecznie). Warto wspomnieć np. o: art. 31 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.), art. 9ac ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1594, ze zm.), art. 36 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz. U. z 2010 r. Nr 26, poz. 133, ze zm.), art. 13 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. Nr 42, poz. 340, ze zm.), art. 36 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2014 r. poz. 1501, ze zm.), art. 58 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 880, ze zm.), art. 15 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 966, ze zm.), art. 30d ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.).

Odpowiednik art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok znajduje się także w art. 147 § 3 prawa bankowego. Decyzja KNF dotycząca przejęcia banku przez inny bank za zgodą banku przejmującego ma moc ostatecznej decyzji administracyjnej i podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od takiej decyzji rada nadzorcza banku może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte przejęcie majątku banku przez bank przejmujący. Podobnie nie stosuje się art. 127 § 3 k.p.a., a więc została wyłączona możliwość złożenia wniosku do KNF o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prawo bankowe nie przewiduje możliwości przejęcia wyodrębnionych praw majątkowych lub zobowiązań banku przez inny bank.



7.7. Trybunał uznał, że zarzut naruszenia prawa do sądu powinien zostać uściślony. Zaskarżone przepisy nie wykluczają bowiem wdania się przez radę nadzorczą kasy w spór sądowy i w tym sensie niezasadne są te uwagi, z których można byłoby wnosić, że kasa pozostaje bez ochrony sądowej lub że nie może uzyskać merytorycznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Istotnie natomiast, art. 74c ust. 9 ustawy o skok wyłącza część skutków uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na decyzję administracyjną, które zostały przewidziane w ogólnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma przede wszystkim możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji KNF i wywołanych przez nią konsekwencji prawnych (np. przez uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji), co najczęściej jest równoznaczne z niemożnością uzyskania przez skarżącego satysfakcjonującego go wyroku.

Trzeba także nadmienić, że w odniesieniu do likwidacji kasy ustawa o skok nie wprowadziła modyfikacji postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd administracyjny, uznając skargę na decyzję KNF o likwidacji kasy za zasadną, będzie mógł uchylić ją w całości albo w części bądź stwierdzić jej nieważność. W razie podjęcia decyzji o likwidacji kasy, swego rodzaju odwrócenie tego procesu jest więc możliwe, zwłaszcza że do czasu rozstrzygnięcia sądowego zbywanie majątku likwidowanej kasy nie może się rozpocząć (art. 74c ust. 8 ustawy o skok).



7.8. Trybunał ustalił, że wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji KNF albo jej uchylenia przez sąd administracyjny (art. 74c ust. 9 ustawy o skok) miało na celu usprawnienie przejęcia kasy (przejęcia części jej majątku) przez bank krajowy oraz zagwarantowanie nieodwracalności tego procesu, a przez to pewności sytuacji prawnej i ekonomicznej banku pro futuro. Mechanizm ten miał zachęcić banki do angażowania się w restrukturyzację podmiotów, których adekwatność kapitałowa była nieakceptowalna z punktu widzenia równowagi finansowej systemu SKOK oraz bezpieczeństwa zgromadzonych w kasie środków pieniężnych. Taki sposób działania zakładał, że restrukturyzacja podmiotów zagrożonych nastąpiłaby – co do zasady – wewnątrz systemu finansowego, wpływając pozytywnie na jego stabilność, oraz pozwoliłaby uniknąć zaangażowania środków publicznych.

Uchwalając art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok, ustawodawca dał pierwszeństwo racjom przemawiającym za zapewnieniem szybkości, funkcjonalności procesu restrukturyzacyjnego oraz w pierwszej kolejności obciążył kosztami błędnego zarządzania kasą właścicieli kas (ich członków). Do kosztów tych należy zaliczyć także możliwość utraty praw korporacyjnych (członkostwa w spółdzielni) na skutek przejęcia kasy przez bank krajowy. W wyniku przejęcia kasy depozyty jej członków podlegałyby natomiast ochronie, w tym przez możliwość różnego rodzaju wsparcia finansowego przez BFG.

W konsekwencji ustawodawca przyjął rozwiązanie, które przewidywało, że w wypadku restrukturyzacji kas uchylenie decyzji KNF albo stwierdzenie jej nieważności będzie wyłączone. Przyjęcie zwykłej procedury kontrolnej rodziłoby bowiem zbyt dotkliwe skutki dla procesu przejęcia oraz stawiało pod znakiem zapytania restrukturyzację kasy z udziałem banków krajowych.



7.9. Zróżnicowanie sytuacji kasy przejmowanej w całości przez bank krajowy oraz sytuacji kasy przejmowanej przez bank tylko w części – tzn. w odniesieniu do wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy można uznać za uzasadnione i dopuszczalne konstytucyjnie. Ustawodawca założył, że efektywność środków prawnych musi w tym wypadku korespondować z sytuacją ekonomiczną kasy. Skoro – po pierwsze – kondycja finansowa kasy realnie zagraża kontynuowaniu przez nią działalności kredytowo-depozytowej oraz bezpieczeństwu oszczędności jej członków, po drugie – kasa nie uzyskała wsparcia ani Kasy Krajowej, ani innego podmiotu systemu SKOK (np. nie przejęła jej któraś z rentownych kas), po trzecie – zły stan finansów kasy jest zagrożeniem dla całego rynku finansowego, godząc w jego stabilność oraz wiarygodność, a przez to w bezpieczeństwo i porządek publiczny, po czwarte – kolejnym krokiem może być tylko likwidacja (upadłość) kasy, a więc definitywne zakończenie przez nią bytu prawnego, to zaangażowanie banków krajowych w proces restrukturyzacji kas jest działaniem pożądanym. Należy jednak pamiętać, że warunkiem takiego zaangażowania zawsze jest zgoda banku przejmującego, co znaczy, że ustawodawca – działając racjonalnie – musiał zdecydować się na ustanowienie w systemie prawa takich regulacji, które byłyby dla banków przynajmniej w minimalnym stopniu atrakcyjne. Taką funkcję miała pełnić m.in. szybkość postępowania, nieodwracalność skutków oraz pewność sytuacji banku krajowego po przejęciu wybranych składników majątkowych kasy.

Sugestia wnioskodawcy, że podobnie jak przy likwidacji kasy przepisy powinny umożliwiać wstrzymanie wykonania decyzji KNF o przejęciu kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań, nie jest pozbawiona racjonalnych przesłanek. Wychodzi jednak z odmiennych założeń i inaczej rozkłada priorytety, które legły u podstaw restrukturyzacji zagrożonych upadłością kas. Tymczasem ustawodawca wybrał inne rozwiązanie, które także mieści się w granicach jego swobody prawodawczej, jako podmiotu odpowiedzialnego za prowadzenie polityki społeczno-gospodarczej państwa.

Z tego samego powodu nie można zgodzić się, że faktyczne skutki zaskarżonego przepisu i istota wprowadzonych w nim ograniczeń proceduralnych nie odpowiadają deklarowanym celom ustawodawcy, czego – w opinii wnioskodawcy – wymaga zasada poprawnej legislacji wywodzona z art. 2 Konstytucji. Bez wątpienia art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok wpisuje się w nadzwyczajny charakter całego procesu sanacji i uporządkowanej likwidacji kas. Ustanawia również ograniczenia konstytucyjnego prawa do sądu. Najbardziej prawdopodobną alternatywą w tym wypadku – jak już kilkakrotnie wspominano – jest jednak tylko likwidacja (upadłość) kasy, która znalazła się w niemożliwej do naprawienia w ramach autonomii jednostek systemu SKOK kondycji finansowej, ze wszelkimi konsekwencjami dla praw korporacyjnych i majątkowych członków kasy oraz roszczeń innych wierzycieli, a także dla rynku finansowego per se.



7.10. Orzeczenie o stwierdzeniu niezgodności z prawem od innych typów orzeczeń sądu administracyjnego odróżnia to, że po jego wydaniu decyzja administracyjna pozostaje w mocy i wiąże. Takie orzeczenie otwiera jednak skarżącemu drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawne działanie organu władzy publicznej (zob. np. art. 74i ust. 9 ustawy o skok oraz art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 zdanie drugie k.c.).



7.11. Modyfikacja ogólnego postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego zawsze musi być traktowana jako wyjątek; regulacje te pełnią funkcje gwarancyjne, godząc w modelowy sposób sprzeczne interesy uczestników postępowania. W pewnych okolicznościach ustawodawca może jednak, chroniąc doniosłe konstytucyjnie interesy publiczne lub interesy indywidualne jednostki, wprowadzić pewne odstępstwa. Zwłaszcza gdy u ich podstaw leżą wartości istotne dla dobra wspólnego, a ograniczenia praw i wolności obywateli nie są nadmierne.



7.12. Zważywszy powyższe uwagi, Trybunał orzekł, że art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok jest zgodny z art. 2 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.



8. Analiza zgodności art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok



8.1. We wniosku z 20 czerwca 2013 r. Prezydent podniósł, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Zgodnie z art. 74c ust. 11 ustawy o skok: „W przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy zobowiązania pozostałe w kasie zaspokajane są z majątku tej kasy”.

Z kolei w myśl art. 74c ust. 12 ustawy o skok: „Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia”.

Wnioskodawca wskazał także przepisy zaskarżone związkowo z art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok, tj. art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok. Stanowią one, że:

„3. W przypadku gdy Kasa Krajowa odmówi udzielenia pomocy z funduszu stabilizacyjnego, o której mowa w ust. 2 [pomocy z funduszu stabilizacyjnego dla kasy], Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę, za zgodą kasy przejmującej. Decyzja o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę może zostać podjęta przez Komisję Nadzoru Finansowego, jeżeli w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie obniży się poniżej poziomu określonego w ust. 1 [wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%].

4. W przypadku braku zgody innej kasy na przejęcie kasy lub braku możliwości przejęcia kasy przez inną kasę, Komisja Nadzoru Finansowego uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą albo decyzję o likwidacji kasy.

(...)

6. W przypadku decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę przejęcie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego”.



8.2. Wnioskodawca wysunął wobec art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok zarzuty trojakiego rodzaju. Po pierwsze, uznał, że w wypadku decyzji KNF o częściowym przejęciu kasy (przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy) zaskarżony przepis nie określa zasad i kryteriów doboru składników majątkowych lub zobowiązań przejmowanej kasy. Po drugie, nie przewiduje obowiązku „zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie”. Po trzecie wreszcie, ustawa o skok nie zawiera regulacji chroniących wierzycieli kasy, z której majątku jest dokonywane przejęcie.

Pominięcie zasad i kryteriów doboru praw majątkowych lub zobowiązań kasy podlegających przejęciu umożliwia KNF znaczną swobodę działania. „KNF może bowiem zdecydować o przejęciu samych wybranych praw majątkowych kasy, zarazem uszczuplając jej majątek, jak i w taki sposób dobrać składniki majątkowe kasy oraz jej zobowiązania do przejęcia, że pozostałe aktywa nie pokryją nawet w części pozostałych w kasie zobowiązań. Takie działanie może doprowadzić do nieproporcjonalnego zmniejszenia majątku kasy względem obciążających ją zobowiązań lub skutkować upadłością i likwidacją kasy prowadząc zarazem, ze względu na regulację zawartą w art. 74c ust. 11, do pogorszenia sytuacji prawnej jej wierzycieli, w tym członków kas, w stosunku do roszczeń, które nie podlegają zaspokojeniu z Bankowego Funduszu Gwarancyjnego (...)”.Ustawodawca stworzył zatem mechanizm umożliwiający osłabienie ochrony praw majątkowych zwłaszcza wierzycieli innych niż członkowie kas.

Według wnioskodawcy, art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok może prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej wierzycieli kasy. „Lepsza będzie sytuacja prawna wierzycieli kasy, która zostanie przejęta w całości”. Podmiot przejmujący, zgodnie z art. 74i ust. 2 ustawy o skok, wchodzi wówczas we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej, a zaspokojenie lub zabezpieczenie wierzycieli przejętej kasy ma priorytet (art. 74i ust. 7 ustawy o skok). Dalsze zróżnicowanie sytuacji prawej wierzycieli kasy, w tym jej członków, może być uzależnione od tego, czy przejmującym wybrane prawa majątkowe kasy lub wybrane zobowiązania będzie inna kasa czy bank krajowy. W myśl art. 74c ust. 6 ustawy o skok, tylko w wypadku decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez inną kasę przejęcie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy. Z kolei w wypadku przejmowania wybranych praw majątkowych czy zobowiązań kasy przez bank krajowy sytuacja członka kasy jest mniej korzystna. Zdaniem wnioskodawcy: „Bank może (...) przejąć same wierzytelności kasy, np. w postaci roszczenia względem członka kasy w postaci wymagalnego kredytu czy spłaty raty kredytowej, nie przejmując natomiast zobowiązań kasy względem tego członka w postaci wniesionych depozytów, jak również środków wniesionych tytułem udziałów”.

Ponadto, w ocenie wnioskodawcy, przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania znoszą przewidziane w systemie prawnym konstrukcje umożliwiające ochronę wierzyciela w razie niewypłacalności dłużnika.



8.3. Tematyka ochrony praw majątkowych spółdzielni była przedmiotem orzecznictwa Trybunału, które ukształtowało się przede wszystkim na przykładzie spółdzielni mieszkaniowych (por. np. cytowane wcześniej wyroki TK w sprawach o sygn. K 64/07, sygn. K 33/00, sygn. K 5/01oraz sygn. P 27/10, a także wyrok TK z 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Uogólniając poglądy Trybunału, można wskazać, że spółdzielnia jako osoba prawna typu korporacyjnego, której majątek jest prywatną własnością jej członków, korzysta z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w tym zwłaszcza z ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Na tle Konstytucji nie ma podstaw do różnicowania konstytucyjnego statusu i przyznawanej ochrony w zależności od tego, czy własność należy do osoby fizycznej, czy osoby prawnej; ochronie konstytucyjnej podlegają także prawa obligacyjne spółdzielni.

W judykaturze przyjmuje się, że art. 64 ust. 1 Konstytucji wyraża prawo podmiotowe, które obejmuje wolność nabywania mienia, jego zachowania i dysponowania nim (zob. np. wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). Spośród tych trzech uprawnień szczególne znaczenie należy przypisać możliwości dysponowania (rozporządzania) przedmiotem własności. Klasyczna, wywodząca się jeszcze z prawa rzymskiego, koncepcja własności zakłada bowiem, że właściciel może swobodnie przenieść swoje prawo na inną osobę (ius disponendi), i to zarówno aktem inter vivos, jak i mortis causa. Uprawnienie do rozporządzania oznacza również możliwość swobodnego zachowania własności określonej rzeczy przez jej właściciela, dopóki jest to zgodne z jego wolą.

Prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; podobnie zob. wyroki TK z: 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2; 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188). W piśmiennictwie zwraca się ponadto uwagę, że prawo własności należy do grupy praw ekonomicznych, które podlegają słabszej ochronie niż prawa osobiste czy polityczne (zob. L. Garlicki, uwagi do art. 64 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2002, s. 17). Także prawo własności przysługujące spółdzielni mieszkaniowej może zatem podlegać ograniczeniu, jeżeli spełnione są warunki określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji, tj. tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.

Z kolei art. 64 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że: „Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej”, pozostaje w ścisłym związku z ogólną regulacją równości podmiotów wobec prawa (zob. np. wyrok TK z 28 października 2003 r., sygn. P 3/03, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 82). Istotą art. 64 ust. 2 Konstytucji jest podkreślenie, że: „(…) ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana z uwagi na charakter podmiotu danego prawa. (…) Wyalienowanie od elementów podmiotowych ma zapewnić obiektywizację nakazu zapewnienia równej ochrony własności (innych praw majątkowych)” (sygn. P 3/03; zob. też wyrok TK z 25 lutego 1999 r., sygn. K 23/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 25). Dyrektywę równej ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych należy odnosić zarówno do sfery pozytywnych, jak i negatywnych obowiązków ustawodawcy, związanych z realizacją norm art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji. Gwarancjami konstytucyjnymi – jak już wspomniano – są objęte również prawa majątkowe o charakterze obligacyjnym (zob. wyrok TK z 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 16).



8.4. Problematyka przejęcia kasy, która wykazała stratę bilansową powodującą obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, została rozwinięta w części III, pkt 6 i 7 uzasadnienia. Trybunał uznał, że poczynione tam ustalenia są aktualne i ważące także w odniesieniu do oceny konstytucyjności art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok.

Należy przypomnieć, że do przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy przez inną kasę albo bank krajowy może dojść wtedy, gdy kasa wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową (art. 74c ust. 1 ustawy o skok). W pierwszej kolejności pomocy takiej kasie powinna udzielić Kasa Krajowa z funduszu stabilizacyjnego; minimalna kwota pomocy ma zapewnić kasie utrzymanie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów powyżej ustawowego poziomu, a więc umożliwić zrównoważenie jej gospodarki finansowej. Jeśli Kasa Krajowa odmówi udzielenia pomocy zagrożonej upadłością kasie, KNF może podjąć decyzję o jej przejęciu, przy czym ustawa o skok również w tym wypadku przewiduje określoną sekwencję czynności.

Po pierwsze, preferowanym przez ustawodawcę rozwiązaniem jest przejęcie kasy przez inną kasę, co pozwala na restrukturyzację nierentownej kasy w ramach systemu SKOK – członkowie kasy nabywają prawa korporacyjne (członkowskie) w kasie przejmującej (zob. art. 74g ustawy o skok, który wyłącza w takiej sytuacji wymóg istnienia więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym między członkami kasy), a z dniem przejęcia podmiot przejmujący wchodzi we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej (art. 74i ust. 2 ustawy o skok). Jeżeli kasa przejmuje wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania innej kasy, „przejęcie powinno obejmować wszystkie prawa majątkowe i zobowiązania wobec członka kasy oraz wartość jego prawa do funduszu udziałowego” (art. 74c ust. 6 ustawy o skok). Decyzja o przejęciu kasy (ewentualnie o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy) przez inną kasę może zostać podjęta przez KNF tylko wtedy, gdy w wyniku przejęcia wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do wartości aktywów kasy przejmującej po przejęciu kasy albo po przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie obniży się poniżej 1%.

Po drugie, dopiero w dalszej kolejności, jeśli żadna kasa nie zgodzi się na przejęcie kasy lub takie przejęcie nie jest dopuszczalne, KNF jest upoważniona do podjęcia decyzji o przejęciu kasy albo jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań przez bank krajowy (w tym bank spółdzielczy). Bank przejmujący musi wyrazić zgodę na takie przejęcie. Znaczy to, że zaangażowanie banków w proces restrukturyzacji kas jest ostatecznością, może do niego dojść po spełnieniu licznych dodatkowych zastrzeżeń i warunków. Ponadto KNF, mimo że jej decyzja o przejęciu kasy jest fakultatywna i oparta na konstrukcji prawnej uznania administracyjnego (verba legis: „[KNF] może podjąć decyzję”) musi kierować się ustawowymi przesłankami procesu restrukturyzacji kas oraz pryncypiami swojej funkcji ustrojowej. Zgodnie z art. 74c ust. 4 ustawy o skok, KNF może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, za jego zgodą, „uwzględniając potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”.



8.5. Należy również odnotować, że podejmując decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych kasy lub jej zobowiązań, KNF musi uwzględnić zakres zgody przejmującego (art. 74c ust. 5 ustawy o skok) oraz decyzję BFG o udzieleniu wsparcia finansowego podmiotowi przejmującemu. Uwarunkowanie to nie zostało docenione przez wnioskodawcę.

Jak już wspominano, ekonomiczna wartość kasy poddanej przekształceniom w trybie określonym w art. 74c ustawy o skok jest nieznaczna. Trudności finansowe kasy nie zachęcają instytucji rynku finansowego do angażowania się w jej restrukturyzację. Podejmując decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy, KNF nie może dowolnie kreować oferty dla potencjalnych podmiotów przejmujących, ale przede wszystkim reaguje na sygnały i propozycje, które są do niej kierowane z rynku. Jej zadaniem jest zweryfikowanie ofert, ocena ich skutków, analiza dopuszczalności przejęcia z perspektywy ustawowych przesłanek oraz nadzór całego procesu. Z tego punktu widzenia niezasadne jest oczekiwanie wnioskodawcy, że kasa przejmowana w całości zawsze powinna być traktowana w taki sam sposób jak kasa, która jest przejmowana w części (tj. gdy są przejmowane jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania), a co za tym idzie członkowie tych kas powinni mieć zagwarantowany ustawowo jednakowy zakres ochrony ich praw majątkowych. Trzeba zważyć, że KNF najczęściej nie stoi wobec wyboru, czy zezwolić na przejęcie kasy w całości, czy w części, bądź czy przejęcie kasy ma zostać dokonane przez inną kasę, czy przez bank krajowy. Nadzwyczajny charakter sytuacji finansowej kas oraz swego rodzaju etapowość kolejnych czynności sanacyjnych kasy nadzorowanych przez KNF powodują, że przejęcie może zostać dokonane w ściśle określonych okolicznościach, gdy inne opcje naprawcze nie powiodły się, gdy żaden podmiot przejmujący nie przystał na dotychczasowe warunki oraz gdy KNF nie dysponuje alternatywnymi możliwościami wyboru sposobu restrukturyzacji kasy.

Trybunał uznał, że proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy został ukształtowany w zgodzie z nakazem ochrony prawa własności i innych praw majątkowych. Jeśli możliwe było przejęcie całej kasy, to z dniem przejęcia kasa albo bank krajowy przejmujący wchodził we wszystkie prawa i obowiązki kasy przejmowanej. W przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, następstwo prawne ograniczało się do tych praw i zobowiązań. Zatem to właściciele kasy (jej członkowie), a nie podatnicy, ponosili w pierwszej kolejności koszty błędnego zarządzania instytucją finansową; fundusze własne przejmowanej kasy były przeznaczane na pokrycie jej strat bilansowych (art. 74i ust. 6 ustawy o skok). Artykuł 74i ust. 7 ustawy o skok ustalił kolejność zaspokajania roszczeń. Po zaspokojeniu lub zabezpieczeniu wierzycieli przejętej kasy z jej majątku, kasa albo bank krajowy przejmujący dokonywali wypłat członkom przejętej kasy z jej pozostałego majątku w proporcji do funduszu udziałowego przejmowanej kasy.



8.6. Wnioskodawca podniósł zarzut, że art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok nie przewiduje obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie – nie ma ograniczeń chroniących wierzycieli kasy, z której majątku dokonywane jest przejęcie.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 74i ust. 8 ustawy o skok. Zgodnie z jego brzmieniem: „Jeżeli w przypadku przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy wartość przejmowanych praw majątkowych ustalonych zgodnie z ust. 1 [przejęcie kasy rozlicza się i ujmuje w księgach rachunkowych kasy albo banku krajowego przejmującego na podstawie sprawozdania finansowego sporządzonego na dzień przejęcia] jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący w terminie 14 dni od ustalenia wartości zgodnie z ust. 1 jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań”.

Ustawa o skok przewiduje również sytuację odwrotną, gdy wartość przejmowanych praw majątkowych jest niższa niż wartość przejmowanych zobowiązań kasy. Interes podmiotu przejmującego jest chroniony, ponieważ BFG może podjąć decyzję o udzieleniu dotacji na pokrycie różnicy między wartością przejmowanych lub nabywanych praw majątkowych a przejmowanymi zobowiązaniami z tytułu środków gwarantowanych na rachunkach deponentów kasy do wysokości łącznej maksymalnej kwoty z tytułu gwarancji w kasie, liczonej jako suma środków gwarantowanych na rachunkach deponentów kasy, w której stwierdzono niebezpieczeństwo niewypłacalności (art. 74c ust. 5 ustawy o skok w związku z art. 20g ust. 2 pkt 4 ustawy o BFG).

Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy, ustawodawca zabezpieczył wierzycieli, których prawa nie zostały przejęte (jako wybrane zobowiązania kasy), przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu. Z tej perspektywy niezasadna jest także teza wnioskodawcy, że ustawa o skok nie przewiduje obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a zobowiązaniami pozostałymi w kasie. Przywołane art. 74c ust. 5 i art. 74i ust. 8 ustawy o skok zawierają mechanizm przeciwdziałający przejmowaniu tylko praw majątkowych bez adekwatnych zobowiązań czy wręcz przejmowaniu praw majątkowych pod tytułem darmym.



8.7. Trybunał dostrzegł, że możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy przez zewnętrzne instytucje finansowe nie sprzyja zachowaniu w całości funkcjonujących SKOK i nie eliminuje groźby ich upadku w postaci ukształtowanej po przejęciu. Mimo ustanowienia przez ustawodawcę mechanizmów przeciwdziałających przejmowaniu aktywów kasy bez jednoczesnego przejęcia jej zobowiązań o odpowiedniej wartości, pojawia się także ryzyko pozostawienia kasy, jej członków i wierzycieli z prawami majątkowymi „gorszej jakości” oraz zobowiązaniami rokującymi niższe prawdopodobieństwo spłaty. W takiej sytuacji KNF ma obowiązek prowadzić rozważną politykę sanacyjną, miarkować racje wszystkich zainteresowanych stron, uwzględniając, że wartości, którymi ma kierować się w praktyce państwowy organ nadzoru finansowego (tj. przede wszystkim stabilnością rynku finansowego oraz bezpieczeństwem środków zgromadzonych na rachunkach kasy), odnoszą się zarówno do podmiotu przejmującego, jak i do kasy, która ma zostać przejęta, oraz jej członków i innych wierzycieli. Wszystkie te podmioty, w granicach przewidzianych przez przepisy i adekwatnie do swojej sytuacji faktycznej, korzystają z ochrony prawnej.

Odnotowane powyżej niekorzystne konsekwencje analizowanych przepisów nie przesądzają jednak ich niezgodności z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał przypomniał, że ustawodawca projektował art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok jako regulację dla kas w złej sytuacji finansowej, których upadłość mogła zostać powstrzymana tylko przez ingerencję podmiotów zewnętrznych (instytucji finansowych). U źródeł zaskarżonego przepisu leżały dobra doniosłe konstytucyjnie, w tym konieczność podtrzymania wiarygodności i stabilności całego rynku finansowego.



8.8. Decyzja KNF o przejęciu kasy lub wybranych praw majątkowych bądź wybranych zobowiązań kasy przez podmiot przejmujący nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy przejmowanej (zob. art. 74c ust. 12 ustawy o skok). Zdaniem wnioskodawcy, mniej kontrowersyjne jest przeniesienie na inny podmiot wierzytelności bez zgody dłużnika (zob. art. 509 k.c.). Bardziej złożony jest natomiast wypadek przejęcia długu przez inny podmiot bez zgody wierzyciela, któremu może nie być obojętne, kto jest jego dłużnikiem (zob. art. 519 k.c.), aczkolwiek warto nadmienić, że przejęcie zobowiązań zagrożonej niewypłacalnością kasy następuje w tym wypadku przez podmiot wypłacalny (kasę, bank krajowy).

Trybunał stwierdził, że art. 74c ust. 12 ustawy o skok nie narusza art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Rozwiązanie to nawiązuje do dyrektyw procedury resolution i stoją za nim te same argumenty co za wprowadzeniem do systemu prawnego całego procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji kas (zob. część III, pkt 6 i 7 uzasadnienia).

Możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy bez uzyskania zgody dłużników, wierzycieli i członków kasy jest wynikiem wyważenia przez ustawodawcę ochrony interesu wspólnego, w tym zagwarantowania stabilności systemu finansowego oraz ochrony depozytów, z indywidualnymi interesami podmiotów, które w wyniku przejęcia wybranych praw majątkowych kasy mogą znaleźć się w mniej korzystnej sytuacji. Takie rozstrzygnięcie konfliktu wartości, których w podobnym stopniu nie można zrealizować równocześnie, mieści się – w ocenie Trybunału – w zakresie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Po pierwsze, alternatywą dla przejęcia jest likwidacja kasy, która wykazuje kwalifikowaną stratę bilansową. Po drugie, szybkość i efektywność procesu resolution są warunkami, które mogą przesądzić o skuteczności przejęcia. Po trzecie, proces przejmowania wybranych praw majątkowych lub zobowiązań ma na celu nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa oszczędności gromadzonych w kasie, lecz również – jak już kilkakrotnie wspominano – zagwarantowanie stabilności systemu finansowego.

Trzeba także – co do zasady – zgodzić się z Ministrem Finansów, że: „Analizując sytuację wierzycieli kasy, wobec której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań nie można zapominać, że zewnętrzne finansowanie, niespójne z charakterem kas jako podmiotów działających na zasadzie samopomocy, stanowić będzie zasadniczo niewielki udział w strukturze zobowiązań kasy. Podstawowymi wierzycielami kasy będą jej członkowie, którzy zdeponowali w kasie swoje oszczędności. Środki zgromadzone przez nich w kasie podlegają zatem ochronie, jako środki gwarantowane na podstawie przepisów ustawy o BFG, do wysokości równowartości w złotych 100.000 euro, nawet w przypadku braku ich przejęcia przy przejęciu częściowym. Co więcej, sytuacja deponentów, którzy zgromadzili w kasie środki w wysokości przekraczającej limit ochrony gwarancyjnej może ulec poprawie w wyniku przejęcia częściowego, gdy część ich depozytu pozostanie w kasie przejmowanej, a część zostanie przejęta dojdzie do faktycznego «podwojenia» kwoty gwarancji, gdyż ich środki będą gwarantowane do wysokości 100.000 euro zarówno w kasie przejmowanej, jak i w podmiocie przejmującym”.



8.9. Podsumowując, art. 74c ust. 11 i 12 w związku z art. 74c ust. 3, 4 i 6 ustawy o skok jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji.



9. Analiza zgodności art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. oraz art. 93 ustawy o skok



9.1. We wniosku z 27 lipca 2012 r. grupa posłów wskazała, że art. 93 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ ustanawia zbyt krótką vcatio legis. Taki sam zarzut został postawiony we wnioskach grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. i grupy posłów z 23 lipca 2013 r., w których został zaskarżony art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r.

Zgodnie z art. 93 ustawy o skok: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 24 ust. 5, który wchodzi w życie po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia, art. 24 ust. 6, który wchodzi w życie po upływie 9 miesięcy od dnia ogłoszenia, art. 83 pkt 1 i 2, które wchodzą w życie po upływie 18 miesięcy od dnia ogłoszenia”.

Artykuł 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. przewidywał, że: „Ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem:

1) art. 1 pkt 11 lit. b-h, które wchodzą w życie po upływie 12 miesięcy od dnia ogłoszenia;

2) art. 1 pkt 18 oraz pkt 24 w zakresie dodawanego art. 61b, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2014 r.;

3) art. 4 pkt 4 lit. b oraz pkt 16 w zakresie dodawanych art. 38l-38zg i art. 38zj-38zq, które wchodzą w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia;

4) art. 5 pkt 1, który wchodzi w życie z dniem 28 stycznia 2014 r.”.

Ustawa o skok została ogłoszona w Dzienniku Ustaw z 26 lipca 2012 r., zaś ustawa zmieniająca z 2013 r. w Dzienniku Ustaw z 28 maja 2013 r.



9.2. Zdaniem wnioskodawcy, vacatio legis ustawy o skok była zbyt krótka. Ustawa o skok wprowadziła głębokie zmiany w każdej sferze organizacji i działalności kas i Kasy Krajowej; jest to „ustawa systemowa”, która wymagała znacznie dłuższego okresu wdrożenia niż sześciomiesięczny. Spełnienie obowiązków nałożonych przez ustawę o skok na kasy i Kasę Krajową było niemożliwe do zrealizowania lub utrudnione.

Podobne zastrzeżenia zostały sformułowane w stosunku do art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. (brak odpowiedniej vacatio legis).



9.3. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ustawodawca powinien – co do zasady – zapewniać adresatom norm prawnych odpowiednio długi czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i na bezpieczne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania. Wymaganie zachowania odpowiedniej vacatio legis należy odnosić nie tylko do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, ale także do możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych. Trybunał wymaga, aby prawodawca wyznaczał odpowiednio długie okresy wchodzenia w życie nowych przepisów. Ma to stwarzać ich adresatom realną gwarancję przygotowania się do realizacji wprowadzanych postanowień. Jeżeli nie zachodzą sytuacje nadzwyczajne, to okres „spoczywania” aktu normatywnego powinien być dostatecznie długi przede wszystkim w wypadku regulowania nowych materii prawnych (zob. wyroki TK z: 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32; 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08; 30 czerwca 2009 r., sygn. K 14/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 87).

Minimalny standard vacatio legis wyznacza ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, ze zm.; dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych). Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych). Od tej zasady podstawowej ustawa przewiduje wyjątki. W myśl jej art. 4 ust. 2, w uzasadnionych wypadkach akty normatywne mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym.

Wyznaczanie przez prawodawcę odpowiedniej vacatio legis ma służyć budowaniu zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji). Z tego względu podstawowym celem ustanowienia tego okresu jest umożliwienie adresatowi norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie do zmieniającego się stanu prawnego. Pozwala to na odpowiednie rozeznanie własnej sytuacji oraz zaplanowanie działań z uwzględnieniem wszystkich związanych z tym skutków prawnych. Chodzi zatem o wyeliminowanie sytuacji, w której wprowadzane bądź zmieniane uregulowania zaskakują ich adresatów. Dzieje się tak wówczas, kiedy nie są oni w stanie decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (por. m.in. wyroki TK z: 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09; 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16).

Ocena, czy prawodawca posłużył się odpowiednim okresem spoczynku ustawy, dokonywana jest zawsze w odniesieniu do całokształtu okoliczności wyznaczających sytuację normatywną adresatów prawa. W szczególności dotyczy przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach oraz tego, jak dalece różnią się one od unormowań dotychczasowych.

„Odpowiedniość” długości vacatio legis należy rozpatrywać w związku z możliwością pokierowania przez adresatów norm prawnych – po ogłoszeniu nowych przepisów – swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Wśród czynników decydujących o długości vacatio legis można odnaleźć w szczególności stopień ingerencji prawodawcy w dotychczasową sytuację prawną adresatów wprowadzanych unormowań oraz okoliczność, czy umożliwiono im zapoznanie się z ich treścią (por. orzeczenie TK z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK ZU nr 1/1995, poz. 3, oraz wyroki TK z: 25 marca 2003 r., sygn. U 10/01, OTK ZU nr 3/A/2003, poz. 23; 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 8 maja 2012 r., sygn. K 7/10, OTK ZU nr 5/A/2012, poz. 48 oraz 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76).



9.4. Ustanowiony przez art. 93 ustawy o skok podstawowy okres vacatio legis był dłuższy (3 miesiące) od standardowego (14 dni). Część przepisów ustawy o skok weszła w życie w terminach późniejszych – po 9 miesiącach (art. 24 ust. 6; kolejna zmiana tego przepisu została dokonana na mocy art. 1 pkt 11 lit. g ustawy zmieniającej z 2013 r. i weszła w życie 29 maja 2014 r.) lub 18 miesiącach (art. 24 ust. 5 i art. 83 pkt 1 i 2) od dnia ogłoszenia ustawy. Jak już wspominano, ustawa o skok została uchwalona 5 listopada 2009 r., została jednak ogłoszona dopiero 26 lipca 2012 r. Wydłużenie okresu pomiędzy uchwaleniem ustawy a jej ogłoszeniem było spowodowane prewencyjną kontrolą konstytucyjności części jej przepisów (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09).

W tzw. okresie dostosowawczym ustawodawca przewidział dodatkowe terminy przekształceń w systemie SKOK, których bieg był liczony od dnia wejścia w życie ustawy. Kasy i Kasa Krajowa musiały np. w ciągu 9 miesięcy wystąpić o zatwierdzenie statutu, a audyt zewnętrzny przeprowadzić w terminie 3 miesięcy (art. 86 ust. 1, art. 87, zob. także art. 88 i art. 91 ustawy o skok oraz art. 11 ust. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r.).

Wymóg odpowiedniej vacatio legis ma znaczenie ochronne dla adresatów norm prawnych. Ma gwarantować przewidywalność działalności prawodawczej, a tym samym zapewniać bezpieczeństwo prawne jednostki, które jest jednym z podstawowych elementów zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Główną funkcją vacatio legis jest umożliwienie adresatom norm prawnych zapoznanie się z nowymi regulacjami oraz dostosowanie się do zmieniającego stanu prawnego. Trybunał zgodził się ze stanowiskami Prokuratora Generalnego i Marszałka Sejmu, że wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym w istocie miałyby polegać podejmowane przez kasy czynności dostosowawcze, których wykonanie nie było możliwe w okresie 3, 9 oraz 18 miesięcy. Wnioskodawca nie dowiódł także tezy, że zasadniczy okres trzymiesięczny „spoczywania” ustawy jest nieodpowiedni i zaskakuje adresatów zmian w systemie SKOK. Dlatego Trybunał orzekł, że art. 93 ustawy o skok jest zgodny z art. 2 Konstytucji.



9.5. Ustawa zmieniająca z 2013 r. weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw (tj. 12 czerwca 2013 r.), jednak jej niektóre przepisy weszły w życie w terminie późniejszym. Zmiany art. 24 ustawy o skok, z wyjątkiem nadania nowego brzmienia art. 24 ust. 2 ustawy o skok, weszły w życie 29 maja 2014 r. Uregulowanie na nowo kwestii opłaty za sprawowanie nadzoru (uchylenie art. 46 i dodanie art. 61b ustawy o skok) nastąpiło od 1 stycznia 2014 r., przy czym obciążenie kas wpłatą z tytułu nadzoru stało się możliwe dopiero po wejściu w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów określającego termin uiszczania, wysokość i sposób obliczania wpłat oraz sposób i termin rozliczania należności z tytułu wpłat (zob. rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 sierpnia 2014 r. w sprawie wpłat na finansowanie kosztów nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi oraz Krajową Spółdzielczą Kasą Oszczędnościowo-Kredytową; Dz. U. poz. 1212; rozporządzenie weszło w życie 26 września 2014 r.). W tych sprawach kasy uzyskały zatem czas na dostosowanie swojej działalności do nowych regulacji, który przekraczał podstawowy okres vacatio legis. Z kolei art. 4 ust. 2a i 3, art. 38l-38zg i art. 38zj-38zq ustawy o BFG, które wprowadzają obowiązkowy system gwarantowania depozytów kas, weszły w życie dopiero po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy zmieniającej z 2013 r. (tj. 29 listopada 2013 r.). Artykuł 38 ust. 2 i 3 ustawy o NBP wszedł w życie 28 stycznia 2014 r.

Ponadto art. 8-12 ustawy zmieniającej z 2013 r., które zawierały normy dostosowawcze, wprowadziły okresy, liczone od dnia wejścia w życie tej ustawy, w których adresaci norm mieli podjąć stosowne działania, aby spełnić wymagania nakładane przez przepisy ustawy zmieniającej z 2013 r. Na przykład w ciągu 12 miesięcy od 12 czerwca 2013 r. kasy miały dostosować swoją działalność w zakresie powierzania przedsiębiorcy (zagranicznemu) wykonywanie czynności kas do wymogów wynikających z art. 9a-9d ustawy o skok z 2009 r. (np. uzyskać zezwolenie KNF, jeśli czynności kas zostały powierzone przedsiębiorcy zagranicznemu niemającemu stałego miejsca zamieszkania lub nieposiadającemu siedziby na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej). Sześciomiesięczny okres dostosowawczy przewidywały art. 9 ust. 1, art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2013 r. (zob. też art. 13 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2013 r.). Artykuł 10 ustawy zmieniającej z 2013 r. przewidywał natomiast utrzymanie w mocy dotychczasowych aktów wykonawczych, zasad i metodyki opracowanych przez radę nadzorczą Kasy Krajowej, do czasu wejścia w życie nowych aktów oraz przepisów wykonawczych. Powyższe regulacje pozwoliły na stopniowe przystosowanie systemu SKOK do nowych warunków funkcjonowania.

Badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów powinno polegać na materialnym określeniu, jaka vacatio legis jest odpowiednia do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu czternastodniowego, jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena „odpowiedniości” vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych odnoszących się do danej regulacji prawnej. Argument ważnego interesu publicznego może – wyjątkowo – uzasadniać ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia vacatio legis. W wypadku podmiotów prowadzących działalność gospodarczą należy również pamiętać, że ochrona ich interesów prawnych, w tym tzw. interesów w toku, nie może być utożsamiana z gwarancją niezmienności prawa. Dlatego Trybunał uznał, że ustanowienie w art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. standardowej vacatio legis wobec całej ustawy z jednoczesnym wydłużeniem tego okresu wobec niektórych przepisów do 12 miesięcy oraz zastosowanie przepisów dostosowujących, które dodatkowo przewidziały odpowiedni czas na adaptację kas i Kasy Krajowej do nowej regulacji, spełnia odpowiedni standard konstytucyjny.

W związku z powyższym Trybunał orzekł, że art. 13 ustawy zmieniającej z 2013 r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.





Zdanie odrębne

sędziego TK Zbigniewa Cieślaka

do wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt K 41/12



Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 lipca 2015 r. o sygn. K 41/12.



Obowiązek zgłoszenia zdania odrębnego znajduje podstawę w siedmiu zasadniczych kierunkach jego uzasadnienia:



1. Poza wszelką dyskusją jest to, że państwo i jego organy mają obowiązek reagować na zagrożenia dobra wspólnego, a tym bardziej na naruszenia tego dobra. Ma jednak reagować w sposób adekwatny do wyzwań i potrzeb wynikających z materii regulacji. W każdej sytuacji organy władz publicznych muszą jednak dołożyć wszelkiej staranności w tworzeniu prawa i jego stosowaniu oraz monitorowaniu zmieniających się stanów faktycznych, wychodząc przede wszystkim z założenia zgodności projektowanej regulacji z Konstytucją.



2. Zakres zaskarżenia we wnioskach grupy posłów i senatorów w istocie swojej dotyczy całościowego i zasadniczego zakwestionowania koncepcji uregulowania przez ustawodawcę statusu prawnego, struktury organizacji i struktury funkcjonowania, przedmiotu działania kas spółdzielczych oraz ich miejsca w systemie instytucji finansowych, a także zakresu środków i form kontroli, profilu nadzoru i oddziaływania nadzorczego państwa nad ich działaniem.



3. W rzeczywistości prawdziwą osią sporu wnioskodawców z ustawodawcą, rozstrzyganego z perspektywy przytoczonych przez wnioskodawców wzorców konstytucyjnych, jest „normatywne oprzyrządowanie konsekwencji” zróżnicowanego rozumienia specyfiki kas spółdzielczych. To rozumienie dokonuje się w bardzo szerokim przedziale, co pokazała rozprawa, od zanegowania tej specyfiki i zrównania w istocie kas spółdzielczych z bankami do swoistego idealizowania statusu kas spółdzielczych.



4. Szerokość zaskarżenia nakazuje traktowanie sumy przywołanych wzorców konstytucyjnych, jak i katalogu konstytucyjnie zakwestionowanych przepisów ustaw, systemowo, tzn. z uwzględnieniem treściowych i funkcjonalnych relacji między nimi. W związku z tym nie mogę zaakceptować rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie umorzenia postępowania kontroli konstytucyjności przepisów w stosunku do zdecydowanej większości tych przepisów wskazanych we wnioskach z powodu niezadowalającego stopnia uzasadnienia. Jednocześnie należy podkreślić, że jest to w istocie centralnym motywem zgłoszenia niniejszego zdania odrębnego, warunkującym niejako możliwość podniesienia w ramach jego uzasadnienia również merytorycznych zarzutów przeciwko zakwestionowanym przez wnioskodawców przepisom ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450; dalej: ustawa o skok) oraz ustawy z dnia 19 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 613).

W mojej ocenie, rygorystyczne podejście do wymogu przedstawienia przez wnioskodawcę argumentów za słusznością postawionego zarzutu niekonstytucyjności (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK) zaprezentowane w wyroku Trybunału o sygn. K 41/12 jest niespójne z ustrojową funkcją Trybunału, celami postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm (por. E. Łętowska, J. Królikowski, A. Łyszkowska, J. Sokólska-Warchoł, Zasada skargowości – wątpliwości i uwarunkowania na tle acquis constitutionnel, [w:] Księga XXV-lecia Trybunału Konstytucyjnego. Ewolucja funkcji i zadań Trybunału Konstytucyjnego – założenia a ich praktyczna realizacja, red. K. Budziło, Warszawa 2010, s. 116-117) oraz tymi przepisami ustawy o TK, które odnoszą się do ciężaru dowodu w procedurze kontrolnej. W tym kontekście należy pamiętać, że postępowanie przed Trybunałem ma na celu optymalizowanie postulatu zgodności z Konstytucją całego systemu prawnego, a zatem jest prowadzone przede wszystkim w interesie publicznym. Organ ten został powołany do orzekania o zgodności zakwestionowanej normy z podstawą kontroli, a nie tylko (czy przede wszystkim) o zasadności indywidualnych żądań uczestników postępowania (zob. K. Wojtyczek, Ciężar dowodu i argumentacji w procedurze kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2004, s. 18). Bezwzględnym celem postępowania przed Trybunałem jest wydanie w pełni poprawnego rozstrzygnięcia, niezależnie od postawy i „zręczności” uczestników postępowania w uzasadnianiu swoich tez o niezgodności zaskarżonych unormowań (zob. ibidem). Tym samym argument za umorzeniem postępowania użyty przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 41/12, według którego „[m]otywy zarzutów wnioskodawców były zdawkowe i lakoniczne”, jest niewystarczający.

W świetle art. 19 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Dodatkowo, zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o TK, organ ten nie jest związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy. Ponadto dysponuje istotnym uprawnieniem procesowym będącym konsekwencją art. 34 ust. 1 ustawy o TK ustanawiającego obowiązek uczestników postępowania składania Trybunałowi wszelkich wyjaśnień dotyczących sprawy oraz zgłaszania dowodów potrzebnych do jej wyczerpującego wyjaśnienia. W przepisach ustawy o TK nie uregulowano expressis verbis ciężaru dowodu w znaczeniu formalnym, a zatem nie wskazano na konieczność udowodnienia danej tezy przez tego uczestnika postępowania, który ją wysunął pod rygorem jej odrzucenia (zob. K. Wojtyczek, op. cit., s. 15 i 18). Wiąże się to z okolicznością, że przedmiotem badania Trybunału nie jest zasadność złożonego do niego wniosku, ale kwestia zgodności zaskarżonej normy z wzorcem kontroli. W związku z tym ustawodawca przewidział aktywną rolę tego organu w badaniu praworządności działań prawodawczych; nie może on poprzestać na ocenie argumentów i dowodów przedstawionych przez uczestników postępowania, lecz powinien z urzędu uwzględnić wszystkie potrzebne dowody i rozważyć wszystkie argumenty istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy (zob. K. Wojtyczek, op. cit., s. 18 i 19). W tym kontekście można przytoczyć też regułę w postaci iura novit curia – Trybunał zna treść kontrolowanych norm oraz norm odniesienia i w konsekwencji powinien ustalić relację między nimi (zob. K. Wojtyczek, op. cit., s. 19).

Na tle sprawy o sygn. K 41/12 kolejnym istotnym motywem przemawiającym za złagodzeniem podejścia do obowiązku wyczerpującego uzasadnienia zarzutów zawartych we wniosku inicjującym postępowanie przed Trybunałem jest to, że zakwestionowane unormowania wprowadzają, zdaniem wnioskodawcy, ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności. Tymczasem podstawowym celem w demokratycznym państwie prawnym jest zapewnienie ochrony praw człowieka, a ingerencja w te prawa jest dopuszczalna na zasadzie wyjątku (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wobec tego w zestawieniu dwóch konkurujących ze sobą celów, z jednej strony konieczności weryfikacji podejrzenia naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela oraz, z drugiej, zapewnienia ścisłego przestrzegania przepisów procedury odnoszących się do wymogów formalnych wniosku o wszczęcie postępowania przed Trybunałem, należy przyznać pierwszeństwo realizacji wartości składających się na demokratyczne państwo prawne, nawet kosztem osiągnięcia wartości procesowych.



5. Umorzenie w sprawie większości zakwestionowanych przepisów, w stopniu decydującym wpłynęło na błędną koncepcję rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, głównie przez „punktowe”, wybiórcze potraktowanie elementów przedmiotu kontroli, co sprawiło, że rozstrzygający sprawę Trybunał stracił perspektywę badania tego, co najważniejsze pod względem systemowych relacji między normami i właściwej oceny spójności systemowej regulacji. W efekcie struktura merytoryczna wyroku została niejako sprofilowana kazuistycznie i przypomina „dostrzeganie drzew i niezauważanie lasu”. Takie postępowanie Trybunału jest ewidentne zwłaszcza na tle kontrolowanego art. 60 ustawy o skok. W związku z tym przepisem stwierdził on mianowicie, że „[u]stawodawca za pomocą pojęcia nadzoru włączył w tym wypadku agendy państwowe (tj. KNF) w sferę działania SKOK, zachowując przy tym istotę ich autonomii i samorządnego charakteru jako korporacyjnych osób prawnych. Innymi słowy, zastosował to pojęcie adekwatnie do jego prawnej charakterystyki, oceniając, że społeczne i ekonomiczne implikacje funkcjonowania SKOK wymagają ustawowej interwencji”. Swoiście „wybiórcze” potraktowanie art. 60 ustawy o skok, jak to uczynił Trybunał w wyroku o sygn. K 41/12, jest natomiast niedopuszczalne w perspektywie oceny zgodności instytucji prawnej nadzoru Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) nad działalnością SKOK z zasadą proporcjonalnej ingerencji prawodawczej w wolność działalności gospodarczej i wolność zrzeszania się. Zgodnie z zakwestionowanym przepisem bowiem, „[d]ziałalność kas i Kasy Krajowej podlega nadzorowi sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego w zakresie i na zasadach określonych w niniejszej ustawie [ustawy o skok – przyp. Z.C.) i w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1149, z późn. zm.)”. Wspomnianą przez Trybunał w uzasadnieniu wyroku o sygn. K 41/12 kwestię zachowania „istoty autonomii i samorządnego charakteru” SKOK można przekonująco ocenić nie przez odniesienie się wyłącznie do treści normatywnej art. 60 ustawy o skok, ale dopiero z uwzględnieniem całokształtu przepisów przewidujących konkretne środki nadzorcze przydane do dyspozycji KNF, co implikuje wspomniany wymóg wzięcia pod uwagę „systemowych relacji między normami”. Stopień samodzielności podmiotu podlegającego nadzorowi jest funkcją treści i zakresu stosowania instrumentów nadzoru, a więc nie może być w żadnej mierze wyznaczony tylko na tle ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 60 ustawy o skok. W konsekwencji ta okoliczność uniemożliwia dokonanie oceny zgodności tego przepisu, jako wyizolowanego spośród pozostałych przepisów ustawy o skok dotyczących nadzoru, z zasadą proporcjonalności ingerencji ustawodawczej. Warunkiem prawidłowości wyniku kontroli w tym zakresie jest bowiem właśnie uwzględnienie systemowych związków między normami.



6. Również dopiero szersze spojrzenie na przedmiot kontroli w sprawie o sygn. K 41/12 pozwoliłoby stwierdzić, że doszło do naruszenia reguły, zgodnie z którą ustawodawca, tworząc nową regulację prawną w zakresie materii kontrolowanej ustawy, bezwzględnie powinien przestrzegać reguły stanowienia jasnego, racjonalnego i spójnego systemowo prawa, wyznaczonego standardami przyzwoitej legislacji. W sposób jednoznaczny powinien rozstrzygać konflikty wartości, zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady subsydiarności, ochrony i wspierania wolności i praw obywateli, godząc je z dyrektywami wynikającymi z treści normatywnej art. 1 Konstytucji (niepowołany przez wnioskodawców i po raz kolejny stracony z pola widzenia przez Trybunał). W ramach kwestionowanej ustawy o skok można byłoby wskazać na liczne, poważne i niemożliwe do utrzymania naruszenia tych standardów przez ustawodawcę.



7. Dodatkowo podczas rozprawy w sprawie o sygn. K 41/12 uczestnicy postępowania zasygnalizowali występowanie co najmniej prawdopodobnych stanów dysfunkcji wynikających z treści norm prawnych i działań organów państwowych. Tym samym także skutki faktyczne zaskarżonych przez wnioskodawców przepisów mogły stanowić argumenty na rzecz ich niekonstytucyjności, a który to stan niezgodności, nieakceptowalny w demokratycznym państwie prawnym z punktu widzenia wymogów dobra wspólnego, mógł zostać usunięty przez Trybunał. Nie skorzystał on jednak z tej szansy, w imię poszanowania przez wnioskodawcę wymogu odpowiedniego „uzasadnienia postawionego zarzutu” (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK).



Z podanych wyżej względów czułem się zobligowany do zgłoszenia zdania odrębnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 lipca 2015 r. o sygn. K 41/12.



Zdanie odrębne

sędzi TK Marii Gintowt-Jankowicz

do wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt K 41/12





Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 31 lipca 2015 r. o sygn. K 41/12. Uważam, że w wyroku tym Trybunał:

1) niezasadnie umorzył przeważającą część zaskarżenia ze względu na brak uzasadnienia, albowiem w odniesieniu do zdecydowanej większości zarzutów wnioskodawcy przedstawili uzasadnienie wystarczające do rozpoznania sprawy;

2) uchylił się od rozpoznania skutecznie przedstawionych zarzutów, które zmierzały do uzyskania odpowiedzi na zasadnicze pytanie: czy ustawodawca przekroczył konstytucyjnie zakreślone granice swobody ingerowania w działalność prywatnych podmiotów, jakimi są spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe oraz Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa (dalej: Kasa Krajowa);

3) ocenił zasadę objęcia państwowym nadzorem finansowym systemu spółdzielczych kas, pomijając wszelką analizę środków tego nadzoru (zakreślonego najszerzej – jako nadzór prewencyjny, sprawozdawczy i represyjny), podczas gdy tylko całościowe ujęcie tych środków obrazuje rzeczywisty zakres nadzoru i jednoznacznie dowodzi nieproporcjonalnej ingerencji w konstytucyjną wolność zrzeszania się oraz wolność działalności gospodarczej nadzorowanych podmiotów;

4) ważąc konkurujące wartości, nie uwzględnił istotnego znaczenia konstytucyjnych gwarancji praw spółdzielczych kas, ich członków oraz wierzycieli, każdorazowo dając pierwszeństwo bliżej niesprecyzowanym wartościom, jakimi są stabilność systemu finansowego oraz interesy banków.



1. Przedmiotem kontroli w sprawie o sygn. K 41/12 były przepisy ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450, ze zm.; dalej: ustawa o kasach). Sprawa ta obejmowała trzy bardzo obszerne wnioski parlamentarzystów (dwa wnioski posłów i jeden senatorów), a także – stosunkowo wąski – wniosek Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku z 31 lipca 2015 r. Trybunał Konstytucyjny w całości rozpatrzył tylko ten ostatni wniosek. Pozostałe wnioski zostały merytorycznie rozpoznane jedynie w szczątkowym zakresie. W konsekwencji ponad 90% zaskarżenia w sprawie zostało umorzone.

Trybunał przyjął, że głównym i wystarczającym powodem umorzenia postępowania w zakresie ponad kilkudziesięciu zarzutów przedstawionych przez wnioskodawców był brak uzasadnienia, a zatem brak formalny wniosków. Uważam, że rozstrzygnięcie to nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i pozostaje w rażącej sprzeczności z wieloletnią praktyką orzeczniczą Trybunału.

Rzetelna analiza argumentacji przedstawionej we wnioskach parlamentarzystów jednoznacznie wskazuje na to, że w przypadku zdecydowanej większości umorzonych zarzutów można było ustalić, na czym – zdaniem wnioskodawców – polegać ma naruszenie powołanych przepisów Konstytucji. Z rekonstrukcją tych zarzutów i ich uzasadnienia nie mieli trudności uczestnicy postępowania (Marszałek Sejmu i Prokurator Generalny). Tym samym wnioski parlamentarzystów spełniały wymagania formalne przewidziane w art. 32 ust. 1 ustawy o TK.

W razie zastrzeżeń co do argumentacji przedstawionej we wnioskach, nic nie stało na przeszkodzie, aby wnioskodawców dopytać o wątpliwe kwestie na rozprawie, co też w niniejszej sprawie miało miejsce. Tytułem przykładu można wskazać, że na rozprawie dużo pytań i uwagi poświęcono przepisowi przewidującemu obowiązek zatwierdzania przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) wzorców umów zawieranych pomiędzy spółdzielczymi kasami a Kasą Krajową (zaskarżony art. 44 ust. 4 ustawy o kasach). Wnioskodawcy wyjaśnili i sprecyzowali zarzuty dotyczące tego przepisu. Nie znalazło to jednak odzwierciedlenia ani w rozstrzygnięciu Trybunału (postępowanie w tej części zostało umorzone ze względu na brak uzasadnienia), ani w pisemnym uzasadnieniu wyroku, które wyjątkowo lakonicznie opisuje przebieg trzydniowej rozprawy.

Nie ulega zatem wątpliwości, że Trybunał umorzył postępowanie w przeważającej części nie dlatego, iż wnioskodawcy nie przedstawili uzasadnienia postawionych zarzutów, lecz z uwagi na to, że Trybunał uznał to uzasadnienie za nieprzekonujące. Tymczasem podczas kontroli formalnych wymagań wniosku nie jest zadaniem Trybunału ocena, czy przedstawione przez wnioskodawców argumenty są przekonujące, a powołane na ich poparcie dowody rozstrzygają o zasadności postawionych zarzutów. Jeżeli bowiem wnioskodawca, choćby nawet w sposób nieudolny lub nieprzekonujący, ale jednak wskazuje argumenty na poparcie swoich tez, to wniosek spełnia wymagania formalne dotyczące uzasadnienia. Dopiero podczas rozpoznania merytorycznego, kontrolując zgodność zaskarżonych przepisów z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi, Trybunał ocenia zasadność przedstawionej przez wnioskodawcę argumentacji. Trybunał nie może wówczas ograniczać się do analizy stanowisk uczestników postępowania, lecz – jak nakazuje prawo – powinien zbadać wszelkie istotne okoliczności sprawy (art. 19 ustawy o TK). Nie jest rolą wnioskodawcy zastępowanie Trybunału w formułowaniu kompletnej argumentacji konstytucyjnej.

Nawet gdyby przyjąć argumenty Trybunału, powołane jako przemawiające za umorzeniem, to trudno wyjaśnić, dlaczego Trybunał rozpoznał merytorycznie zarzuty, które zostały uzasadnione nie inaczej niż liczne zarzuty, co do których postępowanie zostało umorzone ze względu na brak uzasadnienia. Trybunał nie działał w niniejszej sprawie konsekwentnie, co rodzi zarzut (co najmniej) selektywności w orzekaniu. Przykładem takiej selektywnej kontroli jest merytoryczna ocena art. 21 ust. 3 ustawy o kasach, który określa przesłanki upoważniające KNF do odmówienia zgody na powołanie prezesa zarządu spółdzielczej kasy (tzw. przesłanki fakultatywne), z jednoczesnym umorzeniem postępowania co do zaskarżonego art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o kasach, który określa jedną z przesłanek obligujących KNF do odmówienia takiej zgody. Trybunał postąpił tak, mimo że przedstawione przez wnioskodawców uzasadnienie niekonstytucyjności obu tych regulacji opierało się na analogicznych argumentach i było równie obszerne.



2. Powyższe uwagi nie wyczerpują zastrzeżeń co do sposobu procedowania przez Trybunał w sprawie o sygn. K 41/12.

Nie wymaga szerszego uzasadnienia, że wszechstronne i wnikliwe rozpoznanie sprawy mającej za przedmiot dziesiątki przepisów, konfrontowanych z licznymi wzorcami konstytucyjnymi, jest procesem złożonym, wymagającym, czasochłonnym i znacznie trudniejszym, niż rozpoznanie sprawy o węższym zaskarżeniu. A zatem trudno wyjaśnić, dlaczego Trybunał, własną decyzją, podjętą z uwagi na „tożsamość przedmiotową” spraw, zdecydował o łącznym rozpoznaniu czterech tak obszernych wniosków. W ten sposób Trybunał uczynił ciążący na nim obowiązek wszechstronnego rozpoznania sprawy szczególnie trudnym. Wyzwania tego Trybunał jednak nie podjął, skoro następnie umorzył przeważającą część zaskarżenia.

Uważam, że decyzja o łącznym rozpoznaniu wszystkich wniosków – niezależnie od innych możliwych skutków – zobowiązała Trybunał do rekonstrukcji całości zaskarżenia i, w powiązaniu z wzorcami kontroli, zidentyfikowania istoty problemów konstytucyjnych, przedstawionych Trybunałowi do rozstrzygnięcia. Suma szczegółowych zarzutów prowadzi do identyfikacji następujących problemów:

Po pierwsze, oceny zgodności z Konstytucją zakresu i środków bezpośredniej ingerencji ustawowej w funkcjonowanie spółdzielczych kas oraz Kasy Krajowej, a także ingerencji w prawa majątkowe członków kas.

Po drugie, oceny zgodności z Konstytucją zakresu i środków nadzoru, w jakie została wyposażona Komisja Nadzoru Finansowego wobec spółdzielczych kas i Kasy Krajowej.

Po trzecie, oceny zgodności z Konstytucją środków ochrony prawnej przysługujących spółdzielczym kasom, ich członkom i wierzycielom przed skutkami decyzji nadzorczych.

W konsekwencji zadaniem Trybunału w sprawie o sygn. K 41/12 było rozpoznanie zasadniczego zarzutu przekroczenia przez ustawodawcę konstytucyjnie zakreślonych granic swobody regulacyjnej w odniesieniu do systemu spółdzielczych kas i ich członków w trzech wymienionych obszarach. Umarzając postępowanie w odniesieniu do ponad 90% zaskarżenia (i to w sposób przedstawiony powyżej), Trybunał w istocie uchylił się od obowiązku rozpatrzenia skutecznie przedstawionych zarzutów. Budzi to mój sprzeciw tym bardziej, że liczne z kilkudziesięciu zarzutów, postawionych przez wnioskodawców, wskazują na zasadnicze wątpliwości konstytucyjne. Dotyczą podstawowych kwestii, które uniemożliwiają lub znacznie utrudniają prawidłowe funkcjonowanie spółdzielczych kas oraz Kasy Krajowej. Oceny tych problemów przez Trybunał oczekiwało ponad 2 miliony członków spółdzielczych kas dotkniętych bezprecedensową ingerencją ustawodawcy w ich konstytucyjnie chronione prawa.



3. Kontrolując konstytucyjność art. 60 ustawy o kasach, Trybunał podkreślił, że oceniał tylko samą zasadę poddania spółdzielczych kas i Kasy Krajowej nadzorowi państwowemu sprawowanemu przez Komisję Nadzoru Finansowego, w oderwaniu od środków nadzoru, ich charakteru, skutków i intensywności ingerencji, które to kwestie Trybunał uznał za „odrębne zagadnienia konstytucyjne” (cz. III, pkt 2.4 uzasadnienia). Również poszczególne (nieliczne) rozpoznane środki nadzoru Trybunał ocenił w oderwaniu od pozostałych zaskarżonych regulacji nadzorczych.

Trybunał nie podjął trudu analizy całokształtu środków nadzoru przysługujących KNF, mimo że zdecydowana większość z nich została zaskarżona przez wnioskodawców. Tymczasem w każdym przypadku ustanowienia nadzoru o jego charakterze świadczą środki nadzoru. Dopiero spojrzenie na ich całokształt pozwala na ustalenie rzeczywistego zakresu nadzoru, a co za tym idzie przeprowadzenie rzetelnego testu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Wynik tego testu jednoznacznie wskazuje, że ingerencja ustawowa w konstytucyjnie chronione prawa spółdzielczych kas i Kasy Krajowej jest nadmierna. Ustawa o kasach przewiduje bowiem całą gamę możliwych środków nadzoru. Mają one charakter nie tylko prewencyjny, lecz także sprawozdawczy i represyjny. Obejmują fazę podejmowania działalności przez spółdzielcze kasy, jej wykonywania oraz zakończenia. KNF wyposażona jest w środki oddziaływania merytorycznego i personalnego. Trudno o pełniejszy zakres nadzoru.

Zarazem uzasadnienie wyroku Trybunału w części dotyczącej art. 60 ustawy o kasach nie jest spójne. Z jednej strony Trybunał wskazał, że oceniał tylko samo poddanie spółdzielczych kas nadzorowi państwowemu (zob. cz. III, pkt 2.4 i 2.20 uzasadnienia), z drugiej jednak strony rozważania konstytucyjne zakończył konstatacją, że obecnie przewidziane środki nadzoru są „adekwatne do funkcjonowania dużych podmiotów”, a w przypadku „kas małych” należy ograniczyć część istniejących środków nadzorczych (cz. III, pkt 2.21 uzasadnienia). Trudno zrozumieć, jak Trybunał mógł dojść do tych wniosków, skoro nie oceniał całokształtu środków nadzoru. Trybunał nie wskazał również konstytucyjnych podstaw istnienia obowiązku ustawodawcy miarkowania środków nadzoru w zależności od wielkości spółdzielczej kasy. Co więcej, rozróżnienie przez Trybunał kas „małych” i „dużych” nie znalazło odzwierciedlenia przy ocenie rozpatrzonych środków nadzoru nad spółdzielczymi kasami. Za każdym razem Trybunał uznawał, że kontrolowane rozwiązanie uzasadnia troska o stabilność sektora finansowego, mimo iż funkcjonowanie znacznej części spółdzielczych kas (które Trybunał określił jako „małe”) nie ma istotnego wpływu na ten sektor, co potwierdzają dokumenty urzędowe oraz przebieg rozprawy.

Zgadzam się z Trybunałem, że pojęcie nadzoru jest wieloznaczne. W orzecznictwie konstytucyjnym trafnie podkreśla się jednak, że najczęściej określenie „nadzór” używa się do sytuacji, „w której organ jest wyposażony w środki oddziaływania na postępowanie podmiotów i jednostek nadzorowanych, nie może jednak wyręczać tych organów w ich działalności” (wyrok TK z 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3, cz. III, pkt A.2.1.1 uzasadnienia). Tymczasem przewidziane w ustawie o kasach środki bezpośredniej ingerencji ustawowej oraz nadzoru nad niektórymi dziedzinami funkcjonowania spółdzielczych kas i Kasy Krajowej (np. w zakresie gospodarki finansowej) są tak daleko idące i szczegółowe, że nie pozostawiają im niezbędnej swobody działania. Wiele z licznych środków nadzoru represyjnego pozwala na ograniczenie (np. ustanowienie kuratora) lub całkowite wyłączenie działalności organów kas i Kasy Krajowej (np. ustanowienie zarządu komisarycznego) na rzecz osoby wybranej przez organ nadzoru, który działa na podstawie przesłanek zapewniających mu szeroką swobodę decyzyjną (np. „powstanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę” – art. 73 ust. 1 ustawy o kasach). Mimo bezprecedensowej ingerencji z wykorzystaniem najszerzej zakreślonych środków nadzoru w działalność spółdzielni (spółdzielczych kas i Kasy Krajowej), a więc podmiotów prawa prywatnego, ustawa o kasach nie formułuje kryteriów nadzoru (jak np. legalność, rzetelność). Określa jedynie cele nadzoru, w tym tak ogólne, jak „zapewnienie stabilności finansowej kas” (zob. art. 61 ustawy o kasach).

Nie można również tracić z pola widzenia, że przewidziane środki nadzoru mogą powodować trudności w prawidłowym funkcjonowaniu spółdzielczych kas i Kasy Krajowej. Trudności te mogą być skutkiem nie tylko licznych środków nadzoru represyjnego, lecz także – z pozoru zdecydowanie bardziej łagodnych – obowiązków sprawozdawczych kas. Już sam art. 62c ustawy o kasach wskazuje – na dodatek tylko „w szczególności” – 20 różnych rodzajów danych, które każda spółdzielcza kasa obowiązana jest regularnie przekazywać KNF, a także 21 rodzajów danych, które organowi nadzoru przekazywać ma Kasa Krajowa. Kolejne kilkanaście rodzajów danych sprawozdawczych dodaje rozporządzenie wykonawcze do tego przepisu. Różnego rodzaju sprawozdania i dane spółdzielcze kasy obowiązane są przekazywać także Bankowemu Funduszowi Gwarancyjnemu (art. 62b ustawy o kasach). Całokształt obowiązków sprawozdawczych, którymi obciążone zostały spółdzielcze kasy i Kasa Krajowa, nadmiernie krępuje swobodę ich działania, utrudniając konkurencję z innymi podmiotami. Spełnienie tych obowiązków wymaga trudu organizacyjnego, czasowego i finansowego, co per se może przyczyniać się do kłopotów finansowych podmiotów nadzorowanych, a w konsekwencji również ich likwidacji, czemu przeciwdziałać miało ustanowienie nadzoru finansowego.

Oceniając dopuszczalność poddania spółdzielczych kas nadzorowi finansowemu oraz wybrane środki prawne tego nadzoru, Trybunał nie przywiązał dostatecznej wagi do tego, że nadzorowane są podmioty prywatne o charakterze zrzeszenia, które prowadzą działalność not-for-profit. Kasy są spółdzielniami, a zatem ich członkowie korzystają z wolności zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji), czego nie wyklucza prowadzenie przez nie działalności gospodarczej. Jednocześnie system spółdzielczych kas stanowi istotny element społecznej gospodarki rynkowej, która jest podstawą ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej (art. 20 Konstytucji). Zasadniczym celem kas jest zaspokajanie potrzeb oszczędnościowych i kredytowych zrzeszonych członków na szczególnych – bo niekomercyjnych – zasadach. Kasy stanowią rzeczywistą alternatywę dla licznego grona osób, których nie stać na korzystanie z usług banków. Zasadnicza różnica między spółdzielczą kasą a bankiem sprowadza się do tego, że w kasie nadwyżka bilansowa jest przeznaczona na zwiększenie funduszu zasobowego i w części można z niej uzupełnić fundusz udziałowy, czyli fundusz własny kasy (art. 26 ustawy o kasach). Inaczej niż akcjonariusze banku, członkowie kas, mimo że są ich właścicielami, nie partycypują w nadwyżce finansowej. Nie otrzymują indywidualnych wypłat, takich jak dywidendy. Z uwagi na powyższe, spółdzielczość oszczędnościowo-kredytowa, będąca sprawdzoną na całym świecie formą zaspokajania potrzeb finansowych ekonomicznie „słabszych” jednostek, nie powinna być dezintegrowana i eliminowana przez rozwiązania prawne, które ingerując w jej istotę, upodabniają kasy do działalności stricte komercyjnej, tj. bankowej.

Poddanie spółdzielczych kas i Kasy Krajowej nadzorowi sprawowanemu przez KNF, która jest organem wyspecjalizowanym w nadzorze bankowym, spowodowało konieczność podporządkowania się przez te spółdzielnie standardom wzorowanym na bankowych, nieuwzględniających ich specyfiki organizacyjno-prawnej. Co więcej, mimo szczególnego charakteru spółdzielczych kas i ich ochrony konstytucyjnej, ingerencja ustawowa oraz nadzorcza w samorządność kas jest niejednokrotnie zdecydowanie dalej idąca niż w przypadku banków. Widoczne jest to na tle omówionego poniżej art. 74c ustawy o kasach, a także licznych regulacji ingerujących w autonomię organizacyjną i personalną spółdzielczych kas, które nie są znane prawu bankowemu (zob. np. zaskarżone art. 19-21 ustawy o kasach). Jest to trudne do wyjaśnienia tym bardziej, że spółdzielcze kasy były już wcześniej poddane nadzorowi – sprawowanemu przez Kasę Krajową.

Uważam za oczywiste, że zaskarżone przepisy naruszyły spójność systemu nadzoru nad spółdzielczymi kasami oraz istotną rolę Kasy Krajowej w tym systemie. Doszło do rozerwania ściśle ze sobą powiązanych i dotychczas trafnie połączonych w Kasie Krajowej funkcji stabilizacji finansowej kas i nadzoru nad nimi. Nadzór Kasy Krajowej został zniesiony, a jej rola ograniczona do kontrolowania kas na podstawie metodyki narzuconej przez KNF. W ten sposób Kasa Krajowa pozbawiona została efektywnych środków umożliwiających wpływanie na działalność kas, a zatem również na zapewnianie ich stabilności finansowej, co jednak nadal stanowi jej obowiązek ustawowy (art. 42 ustawy o kasach). Ponadto dodany na skutek zmian ustawowych art. 55 ust. 1a ustawy o kasach przewiduje, że Bankowy Fundusz Gwarancyjny może żądać przekazania mu przez Kasę Krajową środków funduszu stabilizacyjnego „bezzwrotnie i nieodpłatnie”. Jeżeli to nastąpi, Kasa Krajowa może nie być w stanie pomóc spółdzielczym kasom w razie wystąpienia trudności finansowych, co z kolei może skutkować podjęciem przez KNF decyzji o przejęciu kasy lub jej wybranych praw przez banki, a także decyzji o likwidacji kasy (art. 74c ust. 2-4 ustawy o kasach), czemu pierwotnie ustanowienie funduszu stabilizacyjnego miało przeciwdziałać.

Należy podkreślić, że poddając spółdzielcze kasy i Kasę Krajową tak daleko idącym środkom nadzoru, przy których stosowaniu KNF ma znaczną swobodę decyzyjną, ustawodawca powinien był zrównoważyć ingerencję w konstytucyjnie chronione prawa tych podmiotów, przyznaniem im odpowiednich środków ochrony prawnej przed wadliwymi decyzjami nadzorczymi. Tymczasem liczne decyzje nadzorcze KNF mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Niezależnie od okoliczności konkretnej sprawy obligatoryjnie nadaje się im rygor natychmiastowej wykonalności (np. w sprawie ograniczenia zakresu działalności spółdzielczej kasy lub Kasy Krajowej, zawieszenia działalności kasy, odwołania likwidatora kasy – art. 71a ustawy o kasach). Niejednokrotnie uniemożliwia to odwrócenie skutków rozstrzygnięć podjętych z naruszeniem prawa. Ustawodawca przewidział także liczne ograniczenia sądowej kontroli decyzji nadzorczych, co obrazuje poddany analizie poniżej art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o kasach.



4. Wśród ocenionych przez Trybunał środków bezpośredniej ingerencji ustawowej i nadzoru nad działalnością spółdzielczych kas, na szczególną uwagę zasługuje art. 74c ustawy o kasach. Z trudnych do zrozumienia przyczyn Trybunał rozpoznał tylko najwęższe z zaskarżeń dotyczących tego przepisu (tj. przedstawione przez Prezydenta), uznając wszystkie kontrolowane ustępy art. 74c ustawy o kasach za zgodne z Konstytucją. W przeciwieństwie do Trybunału uważam, że przepis ten nie tylko przewiduje nieproporcjonalne i wadliwe konstrukcyjnie rozwiązania prawne, lecz także w sposób niedozwolony narusza konstytucyjnie chronione prawa majątkowe kas, ich członków oraz wierzycieli.

Poważnymi uchybieniami konstytucyjnymi dotknięty jest art. 74c ust. 4 ustawy o kasach. Przepis ten stanowi podstawę prawną do wydania przez KNF decyzji o przejęciu przez bank spółdzielczej kasy w całości albo jej „wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań” albo decyzji o likwidacji kasy. Art. 74c ust. 4 ustawy o kasach, mimo że pozwala na najdalej idącą ingerencję w sferę funkcjonowania podmiotu prywatnego (spółdzielni), albowiem zmierzającą do ustania jego bytu, przyznaje KNF bardzo szeroki zakres swobody decyzyjnej. Nie jest bowiem konieczne uprzednie zastosowanie mniej inwazyjnej, niż przewidziana w tym przepisie, procedury postępowania dla uporządkowania sytuacji finansowej spółdzielczej kasy (np. w postaci określonego zalecenia). Ustawa nie zawiera efektywnych gwarancji sekwencyjności (gradacji) stosowania środków nadzoru przez KNF. Zarazem organ nadzoru ma znaczną swobodę wyboru jednego ze środków nadzorczych wskazanych w art. 74c ust. 4 ustawy o kasach, tj. przejęcia całej kasy, części jej praw lub zobowiązań albo likwidacji kasy. Podstawowym kryterium decyzyjnym jest bowiem ogólna dyrektywa „uwzględniania potrzeby ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach kasy”. Tak skonstruowany środek prawny jest oczywiście nieproporcjonalny.

Nie sposób nie zgodzić się z wnioskodawcami, że w szczególności prawo do swobodnego wybierania przez banki w porozumieniu z KNF tylko „wybranych praw majątkowych” lub „wybranych zobowiązań” spółdzielczych kas, na dodatek niezależnie od woli dłużników, wierzycieli i członków kasy (art. 74c ust. 12 ustawy o kasach), rażąco narusza konstytucyjnie chronione prawa majątkowe (art. 64 Konstytucji) zarówno samych kas, ich członków, jak i wierzycieli, a także wolność zrzeszania się (art. 58 ust. 1 Konstytucji). Powszechnie przyjmuje się, że zaskarżona konstrukcja prawna pozwala bankom na wybieranie przysłowiowych „rodzynek z ciasta”. Nade wszystko jest ona wadliwa konstrukcyjnie i stanowi zaprzeczenie idei, która miała ją usprawiedliwiać, tj. uzdrawiania sytuacji finansowej kas.

Po pierwsze, zaskarżone rozwiązanie stanowi przejaw nieuzasadnionego uprzywilejowania przejmujących banków kosztem spółdzielczych kas. Skutkuje pozostawieniem kasy, jej członków i wierzycieli z gorszymi jakościowo prawami majątkowymi i zobowiązaniami, które rokują niższe prawdopodobieństwo spłaty. Tym samym nie sprzyja zachowaniu w całości funkcjonujących przedsiębiorstw, lecz przeciwnie – dopuszcza ich upadek, który nieuchronnie będzie skutkiem przejścia na bank „najlepszych” praw i zobowiązań spółdzielczej kasy.

Po drugie, przyznane KNF uprawnienie do wydania decyzji o przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań spółdzielczej kasy, może być wykorzystywane do szybszego likwidowania kas. Zaskarżone przepisy nie określają bowiem ani zasad, ani kryteriów doboru przejmowanych składników majątkowych lub zobowiązań kas, co podczas rozprawy potwierdził Przewodniczący KNF. Nie przewidują również obowiązku zachowania określonej proporcji między przejmowanymi prawami majątkowymi a pozostałymi w kasie zobowiązaniami.

Po trzecie, należy mieć na uwadze, że działalność gospodarcza prowadzona przez spółdzielcze kasy zasadniczo różni się od działalności prowadzonej przez banki, czyli podmioty komercyjne. Ta różnica powoduje, że nie jest dopuszczalne przekształcanie spółdzielni w spółki handlowe ani ich przejmowanie przez spółki, a jedyny wyjątek dotyczy spółdzielni pracy i budzi liczne zastrzeżenia konstytucyjne związane z ochroną praw członków przekształcanej spółdzielni, które Trybunał szeroko przedstawił w wyroku z 16 czerwca 2015 r. o sygn. K 25/12 (OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 82). Trafnie w literaturze podkreśla się, że komercyjny sektor bankowy nie powinien być „budowany” na podstawie aktywów finansowych spółdzielczych kas, które powstały z wkładów ich członków (tak P. Zakrzewski, uwagi do art. 74c [w:] A. Herbet, S. Pawłowski, P. Zakrzewski, Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe. Komentarz, Warszawa 2014, nb 5).

Po czwarte, nawet regulacja znacznie bardziej rozbudowanego systemu bankowego nie przewiduje możliwości przejęcia wyodrębnionych praw majątkowych lub zobowiązań banku przez inny bank. Bank przejmujący wchodzi zawsze we wszystkie prawa i obowiązki banku przejmowanego, a zaspokojenie lub zabezpieczenie wierzycieli banku przejętego ma charakter priorytetowy (zob. art. 149 i art. 151 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz. U. z 2015 r. poz. 128; dalej: prawo bankowe). A zatem już prima facie można stwierdzić, że skoro tego typu rozwiązanie nie jest niezbędne dla ochrony stabilności finansowej sektora bankowego, to tym bardziej nie jest ono niezbędne dla ochrony stabilności finansowej systemu spółdzielczych kas.

Ustawodawca, upoważniając w art. 74c ustawy o kasach Komisję Nadzoru Finansowego do podejmowania decyzji, które zmierzają do zakończenia bytu spółdzielczej kasy, powinien był zapewnić kasom, ich członkom i wierzycielom efektywne środki ochrony prawnej przed skutkami wadliwych decyzji nadzorczych. Tymczasem stało się wprost przeciwnie. Przysługujące w takich wypadkach standardowe środki ochrony prawnej nie zostały wzmocnione, lecz zostały wyłączone. W art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o kasach przewidziano rozwiązania, które stanowią złudzenie prawa do sądu i w konsekwencji co najwyżej pozór ochrony prawnej.

Art. 74c ust. 8 ustawy o kasach przewiduje, że tylko rada nadzorcza spółdzielczej kasy może zaskarżyć do sądu administracyjnego decyzję KNF o przejęciu spółdzielczej kasy, jej wybranego majątku lub likwidacji kasy. Na dodatek przewidziany został termin tylko 7 dni na wniesienie skargi, podczas gdy standardowy termin wynosi 30 dni (zob. art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.). Przepis ten realizuje prawo do sądu tylko formalnie, tj. jako prawo do uruchomienia procedury sądowej, a już nie materialnie, tj. jako prawo do uzyskania rozstrzygnięcia zapewniającego ochronę prawną. Zaskarżona decyzja KNF ma bowiem charakter bezwzględnie wiążący i jest wykonalna od chwili podjęcia. Art. 74c ust. 8 ustawy o kasach przewiduje, że przed rozpatrzeniem skargi nie może być rozpoczęte zbywanie majątku spółdzielczej kasy, ale dotyczy to tylko sytuacji, gdy kasa jest likwidowana, a nie przejmowana (czy w całości, czy w części). Rozróżnienie to nie jest racjonalnie uzasadnione, albowiem trafnie podkreślił Prezydent, iż zakaz zbywania majątku byłby szczególnie potrzebny właśnie w przypadku wydania decyzji o przejęciu kasy lub jej wybranych praw lub zobowiązań, gdzie ryzyko nadużyć jest największe.

Niewzruszalny charakter decyzji o przejęciu przez bank spółdzielczej kasy lub jej praw majątkowych potwierdza art. 74c ust. 9 ustawy o kasach. Na mocy tego przepisu sąd administracyjny, w razie uznania skargi na decyzję KNF za zasadną, może orzec tylko i wyłącznie o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Nie może ani uchylić decyzji, ani stwierdzić jej nieważności, czyli wydać orzeczeń, które zapewniłyby skarżącemu rzeczywistą ochronę prawną. Przepisy o przejmowaniu spółdzielczych kas wyznaczyły sądowi rolę notariusza, który odnotowuje naruszenie prawa, co jednak niczego w procesie przejęcia kasy zmienić nie może. Decyzja administracyjna pozostaje bowiem w mocy i wiąże. Dopuszczalna w takiej sytuacji możliwość żądania odszkodowania od państwa powinna stanowić ostateczność, a nie urastać do rangi zasady. W świetle przewidzianej w art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, organy władzy publicznej nie mogą, w zależności od doraźnych potrzeb, dokonywać wyboru zachowania bardziej opłacalnego, tj. albo przestrzegać prawa, albo postępować bezprawnie i wypłacać odszkodowanie. Przewidziane rozwiązanie jest również trudne do pogodzenia z zasadami ekonomiki wymiaru sprawiedliwości, albowiem dla uzyskania odszkodowania od państwa konieczne jest wszczęcie kolejnego postępowania sądowego. Co więcej, art. 74i ust. 9 ustawy o kasach ogranicza wysokość takiego odszkodowania.



Nie można również tracić z pola widzenia, że w świetle zaskarżonych przepisów niezgodna z prawem decyzja KNF o przejęciu kasy lub części jej majątku wywołuje pełnię skutków, niezależnie od tego, czy proces przejmowania się zakończył, czy też trwa i jego skutki mogłyby zostać odwrócone. Decyzja KNF jest niewzruszalna nawet wtedy, gdy sytuacja przejmowanej kasy nie ma żadnego wpływu na stabilność rynku finansowego. Wstrzymanie jej wykonania jest wykluczone niezależnie od rozmiaru kasy i zakresu jej działania. Trybunał nie uznał takiego rozwiązania nawet za częściowo niekonstytucyjne, mimo że oceniając art. 60 ustawy o kasach, stwierdził, iż ustawodawca ma obowiązek miarkowania środków ingerencji i nadzoru w zależności od wielkości kasy. Wprost przeciwnie, Trybunał uznał, że w każdym wypadku za zaskarżonym rozwiązaniem przemawia generalny argument, że „zły stan finansów kasy jest zagrożeniem dla całego rynku finansowego, godząc w jego stabilność oraz wiarygodność, a przez to w bezpieczeństwo i porządek publiczny” (cz. III, pkt 7.9 uzasadnienia). Analizując uzasadnienie wyroku w tej części nie mogę pozbyć się wrażenia, że dla Trybunału w istocie wzorcem kontroli nie była Konstytucja, lecz znana prawu unijnemu modelowa procedura resolution, która znajduje zastosowanie do bardzo rozbudowanego sektora bankowego, a nie dużo skromniejszego systemu spółdzielczych kas (według informacji uzyskanych podczas rozprawy udział tego ostatniego w rynku kredytowym w Polsce wynosi zaledwie ok. 1%).

W rzeczywistości jednym ratio przemawiającym za przyjęciem art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o kasach była dbałość o interesy banków. W przeciwieństwie do praw spółdzielczych kas, ich członków i wierzycieli, interesy banków są w pełni zabezpieczone, niezależnie od tego, czy decyzja KNF o przejęciu została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo naruszała. Należy podkreślić, że w prawie bankowym nie ma podobnych regulacji. Sąd administracyjny, uznając skargę na decyzję o przejęciu banku przez inny bank za zasadną, może uchylić decyzję bądź stwierdzić jej nieważność. Art. 147 § 3 prawa bankowego przewiduje, że wniesienie skargi na decyzję o przejęciu banku przez inny bank nie wstrzymuje wykonania decyzji, jednakże zakazuje rozpoczynania przejmowania majątku banku. Zdaniem Trybunału, za uprzywilejowaniem banków kosztem spółdzielczych kas przemawia „pewność sytuacji prawnej i ekonomicznej banków pro futuro” (zob. cz. III, pkt 7.8 uzasadnienia). Trafny jest jednak pogląd, że zestawienie art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o kasach z art. 147 § 3 prawa bankowego prowadzi do wniosku, że „kasy zostały poddane dyskryminującej regulacji, niemającej oparcia w wartościach konstytucyjnych” (tak P. Zakrzewski, op. cit., nb 18). Nie można bowiem uznać, że interesy banków bezwzględnie przeważają nad konstytucyjnie gwarantowanymi prawami majątkowymi jednostek: wierzycieli i członków spółdzielczych kas, którzy niejednokrotnie są najsłabszymi uczestnikami obrotu.



***



Podsumowując, uważam, że ustawodawca, w obliczu możliwych nieprawidłowości funkcjonowania niektórych spółdzielczych kas, powinien był, uwzględniwszy istotę formy organizacyjno-prawnej, jaką jest spółdzielnia, wzmocnić instrumenty kontroli wewnętrznej w kasach. A zatem kontroli sprawowanej przez osoby najbardziej zainteresowane prawidłowym funkcjonowaniem kas, czyli ich członków, działających samodzielnie i/lub przez właściwe organy. Tymczasem ustawodawca poddał spółdzielcze kasy nieproporcjonalnym środkom bezpośredniej ingerencji ustawowej oraz nadzorowi zewnętrznemu, który jest charakterystyczny dla działalności banków, czyli podmiotów komercyjnych. Niestety również Trybunał, oceniając zaskarżone przepisy ograniczył się do postrzegania kas jako podmiotów gospodarczych, pomijając to, że stanowią zrzeszenie osób, które najczęściej nie mają alternatywnych źródeł zaspokajania swoich potrzeb oszczędnościowo-kredytowych. W konsekwencji Trybunał stracił z pola widzenia osoby bezpośrednio zainteresowane rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, czyli członków spółdzielczych kas, którzy są ich właścicielami.



Z powyższych względów czułam się zobligowana do złożenia zdania odrębnego.





Zdanie odrębne

sędzi TK Teresy Liszcz

do wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt K 41/12





Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) składam niniejszym zdanie odrębne do części I, pkt 1-8 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 lipca 2015 r. w sprawie o sygn. K 41/12 oraz do zawartego w nim postanowienia o umorzeniu postępowania. Moim zdaniem, wszystkie przepisy ocenione merytorycznie przez Trybunał Konstytucyjny w części I, pkt 1-8 wyroku należało uznać za niezgodne z Konstytucją. Przede wszystkim jednak uważam, że Trybunał Konstytucyjny nadmiernie ograniczył zakres merytorycznego rozpatrzenia zarzutów, umarzając postępowanie co do zdecydowanej ich większości (głównie z tego powodu, że nie zostały dostatecznie uzasadnione) i uchylając się w ten sposób od oceny konstytucyjności znacznej części przepisów zakwestionowanych przez wnioskodawców – grupy posłów i senatorów.



UZASADNIENIE



1. Zacznę nietypowo – od kwestii umorzenia. Uważam, że podjęta przez Trybunał Konstytucyjny decyzja o umorzeniu postępowania w zakresie niemal wszystkich zarzutów podniesionych we wnioskach grup posłów i senatorów, w większości z powodu braku dostatecznego ich uzasadnienia, nie została poprzedzona dostatecznie wnikliwą ich analizą i jest nadmiernie rygorystyczna, zwłaszcza w porównaniu z traktowaniem − uzasadnionych na podobnym poziomie − zrzutów w wielu innych sprawach. Trzeba też zwrócić uwagę na niekonsekwencję Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, wyrażającą się między innymi w tym, że zdarzają się przypadki, gdy z dwóch zakwestionowanych przepisów, co do których zarzuty były niemal identycznie uzasadnione, jeden został poddany merytorycznej ocenie, a co do drugiego postępowanie zostało umorzone z powodu braku wystarczającego uzasadnienia. Dotyczy to na przykład art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450; dalej: u.s.k.o.k.), o którego konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął w pkt 4 wyroku, i art. 21 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.k.o.k., co do których postępowanie zostało umorzone.

Należy też podnieść, że w obydwu wnioskach parlamentarzystów zakwestionowany został przede wszystkim w całości model nadzoru, także prewencyjnego, sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi (dalej: s.k.o.k.), jako nadmiernie rygorystyczny i naruszający zasadę autonomii spółdzielni. Przy minimum dobrej woli możliwa do zrekonstruowania była istota wątpliwości konstytucyjnych we wszystkich kwestiach będących przedmiotem zarzutów, mających z reguły istotny wymiar konstytucyjny. Świadczą o tym przedstawione w sprawie stanowiska Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, zawierające merytoryczną ocenę (często krytyczną) większości przepisów zakwestionowanych we wnioskach. Nie twierdzę przy tym, że wszystkie zarzuty były trafne i uzasadnione, ale z perspektywy prawie 9 lat orzekania w Trybunale Konstytucyjnym mogę stwierdzić, że rzadko zdarzają się wnioski zawierające w pełni poprawne sformułowanie zarzutów i ich wyczerpujące uzasadnienie. A jednak Trybunał Konstytucyjny często rekonstruuje zarzuty, stosując zasadę falsa demonstratio non nocet, i przyjmuje je do merytorycznego rozpoznania − mimo wątłego niekiedy uzasadnienia − słusznie uznając, że w postępowaniu przed nim chodzi nie o prywatny interes wnioskodawcy (skarżącego), lecz o wyeliminowanie z systemu prawa przepisów, które okażą się niezgodne z Konstytucją, oraz pamiętając o treści art. 19 ustawy o TK, zobowiązującego Trybunał Konstytucyjny do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny okazał się natomiast wyjątkowo rygorystyczny.

Moim zdaniem, na merytoryczne rozpoznanie zasługiwały w szczególności zarzuty odnoszące się do art. 7 (głównie ust. 1, 4 i 5), art. 8 ust. 2 i 3, art. 10 (w tym w związku z art. 60), art. 20, art. 21 ust. 2 pkt 4 oraz art. 71 i art. 72 u.s.k.o.k., dotyczące ograniczeń w tworzeniu SKOK i kształtowaniu ich statutów, obsadzania organów oraz instrumentów nadzoru KNF nad s.k.o.k. i Kasą Krajową.



2. Przechodząc do oceny merytorycznej zakwestionowanych przepisów, w opozycji do rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego, zacznę od art. 7 u.s.k.o.k., mimo że Trybunał Konstytucyjny nie poddał go merytorycznej kontroli. Przepis ten, po pierwsze, uzależnia utworzenie kasy od uzyskania zezwolenia KNF (ust. 1) i jednocześnie zobowiązuje Komisję do odmowy wydania zezwolenia w określonych w nim przypadkach (ust. 5), mających częściowo ocenny charakter, a po drugie, nadaje KNF kompetencję w zakresie zatwierdzenia statutu kasy (ust. 4). Treść art. 7 uzupełnia − również niepoddany merytorycznej ocenie – art. 8 ust. 2 i 3 u.s.k.o.k., wymagający zatwierdzenia przez KNF (każdej) zmiany statutu, ze wskazaniem przesłanek, także o charakterze ocennym, odmowy zatwierdzenia.

Regulacje te nadmiernie i bez dostatecznego uzasadnienia ograniczają gwarantowane prawo jednostek do zrzeszania się, w tym wypadku w formie spółdzielni, ustanowione w art. 58 ust. 1 i ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji, w myśl którego „Każdemu zapewnia się wolność zrzeszania się”, a zakazane są tylko „zrzeszenia, których cel lub działalność są sprzeczne z Konstytucją lub ustawą” (o odmowie rejestracji lub zakazie działania takiego zrzeszenia orzeka sąd). Trybunał Konstytucyjny kwalifikuje spółdzielnie, w tym s.k.o.k., jako dobrowolne zrzeszenia korzystające z gwarancji art. 58 Konstytucji (zob. wyrok z 15 lipca 2009 r., sygn. K 64/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 110).

Nie istnieją żadne przesłanki natury konstytucyjnej, które uzasadniałyby uzależnienie utworzenia zrzeszenia, jakim jest s.k.o.k., od uprzedniego zezwolenia KNF czy innego organu. Ograniczenia takie nie spełniają testu proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Kasy, jako spółdzielnie, podlegają rejestracji w sądzie rejestrowymi i to ten sąd, a nie organ o charakterze pozasądowym, powinien w postępowaniu rejestrowym badać zgodność z prawem aktu założycielskiego kasy i jej statutu. Wymaganie zatwierdzenia statutu i jego zmiany przez KNF narusza również zasady autonomii i samorządności spółdzielni, wynikające z ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443, ze zm.) oraz przyjęte przez międzynarodowy ruch spółdzielczy.

Na identyczną ocenę zasługują, moim zdaniem, przepisy: art. 20 u.s.k.o.k., ograniczający liczbę członków zarządu kasy, oraz art. 21 ust. 2 pkt 4, dotyczący kompetencji KNF w zakresie personalnej obsady zarządu kasy. Wskazane wyżej rozwiązania prawne powielają − w stosunku do Kasy Krajowej − art. 51 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 53 ust. 2 i 3 u.s.k.o.k. i one też są, moim zdaniem, niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

2.1. Nadmierne ograniczenia prawa do zrzeszania się w kasach wynikają, moim zdaniem, również z art. 10 ust. 1 u.s.k.o.k., uznanego w wyroku (część I, pkt 2) za zgodny z Konstytucją. Przepis ten stanowi, że członkami kasy mogą być (tylko – T.L.) osoby fizyczne połączone więzią o charakterze zawodowym lub organizacyjnym, a w szczególności pracownicy zatrudnieni w jednym lub kilku zakładach pracy lub osoby należące do tej samej organizacji społecznej lub zawodowej. Pragnę podkreślić, że – inaczej niż wnioskodawcy – nie kwestionuję wyrażonej w nim zasady, że s.k.o.k. mają tworzyć tylko osoby, między którymi istnieje jakaś więź społeczna, pierwotna w stosunku do więzi wynikającej z członkostwa w kasie (tak powołany wyrok o sygn. K 64/07). Ten warunek zrzeszania się w kasach spółdzielczych jest bowiem przesłanką (uzasadnieniem) szczególnego traktowania tych kas w stosunku do innych instytucji finansowych. Nieproporcjonalnego (niezgodnego z art. 31 ust. 3 Konstytucji) ograniczenia prawa do zrzeszania się upatruję natomiast − podobnie jak stwierdziła to w trakcie rozprawy pełnomocniczka grupy posłów wnioskodawców − w tym, że art. 10 ust. 1 u.s.k.o.k. zbyt wąsko ujmuje pojęcie tej więzi, sprowadzając je tylko do więzi o charakterze zawodowym lub organizacyjnym. Uniemożliwia to utworzenie kasy spółdzielczej na przykład mieszkańcom małej miejscowości lub osiedla w większym mieście, połączonym realną więzią sąsiedzką, a także wstąpienie do kasy członków rodzin osób połączonych więzią zawodową lub organizacyjną. W obecnej praktyce ograniczenia te obchodzone są przez tworzenie stowarzyszeń, których głównym, jeśli nie jedynym, rzeczywistym celem powstania jest umożliwienie wszystkim osobom, które się do niego „zapiszą”, wstąpienia do kasy, jako połączonym więzią organizacyjną, co wypacza ideę kas spółdzielczych.

2.2. Brak spójnej koncepcji kas spółdzielczych w u.s.k.o.k. przejawia się szczególnie jaskrawo, gdy rozpatrujemy treść art. 10 ust. 1 w kontekście art. 60. Warunek, że kasę spółdzielczą mogą utworzyć i należeć do niej tylko osoby wcześniej powiązane pewną realną więzią społeczną, jest swoistą alternatywą państwowego nadzoru nad kasą. Zakłada się bowiem, że wspólnota interesów (zawodowych lub innych), osobista znajomość wielu członków i wynikające stąd zaufanie sprawiają, iż nie jest konieczny zewnętrzny nadzór nad ich funkcjonowaniem, a w każdym razie, że ten nadzór nie powinien być tak ścisły, jak w przypadku innych instytucji finansowych, nieopartych na takich więziach społecznych członków czy też udziałowców. Tymczasem art. 60 u.s.k.o.k. ustanawia nadzór nad działalnością kas i Kasy Krajowej przez państwową instytucję, jaką jest KNF, na zasadach określonych w u.s.k.o.k. oraz w ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 614, ze zm.; dalej: ustawa nadzorcza), który jest – co do zasady – tożsamy z nadzorem sprawowanym przez KNF nad bankami, a w niektórych aspektach nawet bardziej od niego rygorystyczny (np. według art. 147 § 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. − Prawo bankowe, Dz. U. z 2015 r. poz. 128, ze zm., inaczej niż w art. 74c ust. 8 u.s.k.o.k., w razie zaskarżenia do sądu decyzji KNF o przejęciu banku do czasu rozstrzygnięcia sądowego nie może się rozpocząć przejęcie majątku przejmowanego banku; ponadto sąd, uznając skargę na przejęcie banku przez inny bank za zasadną, może uchylić tę decyzję, bądź stwierdzić jej nieważność, co nie jest możliwe w odniesieniu do wadliwej decyzji KNF o przejęciu s.k.o.k. przez bank, co do której sąd – zgodnie z art. 74c ust. 9 u.s.k.o.k. − może tylko stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa). Z tego powodu uważam, że art. 60 w związku z art. 10 ust. 1 u.s.k.o.k. jest niezgodny co najmniej z art. 58 ust. 1 (zasadą wolności zrzeszania się) w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tych samych względów, uważam za niezgodne z tymi wzorcami konstytucyjnymi zaskarżone przepisy ustanawiające poszczególne instrumenty tego nadzoru.

2.3. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 60 u.s.k.o.k. jest niezgodny z Konstytucją (z art. 58 ust. 1 oraz art. 22 w związku z art. 31 ust. 3) w zakresie, w jakim nie ogranicza środków nadzoru KNF nad działalnością „małych kas”. Wyrok w tym punkcie jest dla mnie niezrozumiały. Jak bowiem określić zakres, w którym przepis ten został uznany za niekonstytucyjny, skoro nie określono, które kasy są „małe”? W szczególności, czy, i w jakiej części, straci on moc obowiązującą po upływie terminu 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, zakreślonego w punkcie II sentencji wyroku? Moim zdaniem, po upływie tego terminu przepis będzie nadal obowiązywał w dotychczasowym kształcie, a przede wszystkim nadal będą obowiązywać wszystkie przewidziane w ustawie środki nadzoru KNF w odniesieniu do wszystkich kas i Kasy Krajowej, uznane wszak za zgodne z Konstytucją, i to bez żadnej relatywizacji ze względu na wielkość kasy. Z wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika tylko postulat pod adresem ustawodawcy, aby – według swego uznania – zróżnicował niektóre środki nadzoru nad kasami, ograniczając je w stosunku do kas, które określi jako „małe”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził przy tym w uzasadnieniu (cz. III, pkt 2.21), że „Potencjalne odrębności środków nadzoru nad małymi kasami nie ograniczają dalszego obowiązywania tych rozwiązań ustawowych, które zostały poddane kontroli w niniejszym postępowaniu i uznane za zgodne z Konstytucją” (czyli – w istocie – wszystkich). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca powinien jednak w przyszłości ustanowić regulacje wyjątkowe, które będą odpowiadać swoistości małych kas. Muszę dodać, że trudno mi wyobrazić sobie owe „regulacje wyjątkowe”, które miałyby ograniczać środki nadzoru nad małymi kasami w sytuacji obowiązywania wobec nich nawet wszystkich środków nadzoru określonych w przepisach zakwestionowanych w niniejszej sprawie.



2.5. Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodne z Konstytucją zaskarżone przez wszystkich wnioskodawców przepisy art. 74c ust. 4, 8 i 9 oraz ust. 11 w związku z ust. 3, 4 i 6 u.s.k.o.k., dotyczące tzw. process resolution, czyli szybkiej i sprawnej restrukturyzacji lub likwidacji kas, w których wystąpiła strata bilansowa powodująca obniżenie do poziomu poniżej 1% stosunku funduszy własnych do wartości aktywów.

Zgodnie z art. 74c ust. 4 u.s.k.o.k., jeżeli wystąpi taka strata bilansowa, Kasa Krajowa odmówi udzielenia odpowiedniej pomocy z funduszu stabilizacyjnego i brak jest możliwości przejęcia kasy przez inną kasę za jej zgodą, KNF może podjąć decyzję o przejęciu kasy albo o przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy przez bank krajowy (za jego zgodą) albo decyzję o likwidacji kasy.

Jak słusznie podkreśla w swoim wniosku Prezydent RP, przepis ten daje bardzo szeroki zakres swobody decyzyjnej KNF w stosunku do kasy będącej spółdzielnią, pod pewnymi względami nawet szerszy niż w stosunku do banku znajdującego się w podobnej sytuacji finansowej. Przesłanką podjęcia przez KNF jednej z decyzji, o których mowa w art. 74c ust. 1-4 u.s.k.o.k. jest tylko jeden wskaźnik finansowy – określona wyżej strata bilansowa. Komisja ma swobodę wyboru jednego ze środków wskazanych w art. 74c ust. 4 u.s.k.o.k. Nie ma przy tym obowiązku uprzedniego zastosowania jednej z procedur naprawczych ani ustanowienia zarządu komisarycznego, które są przewidziane w przepisach rozdziału 6b u.s.k.o.k. na wypadek straty bilansowej lub jej ryzyka lub zagrożeń utratą płynności finansowej kasy.

Szczególnie niebezpieczna dla kas i ich członków jest, moim zdaniem, dopuszczona w ust. 4 art. 74c u.s.k.o.k. możliwość wydania decyzji o przejęciu przez bank krajowy tylko wybranych praw majątkowych (nie wiadomo według jakich kryteriów wyboru), której prawo bankowe nie dopuszcza wobec banków. W takiej sytuacji kasa musi pokryć straty z pozostałego majątku kasy (art. 74c ust. 11 u.s.k.o.k.), co może doprowadzić do jej upadłości. Przy tym, zgodnie z art. 74c ust. 12 u.s.k.o.k., przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli ani członków kasy, której prawa lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia.

Należy podkreślić, że decyzje, o których wyżej mowa, może podejmować jednoosobowo – na podstawie upoważnienia KNF – jej Przewodniczący lub jego zastępca, a nawet − działający w charakterze pełnomocnika – pracownik urzędu KNF, gdyż nie zostały one wymienione w art. 12 ust. 2 ustawy nadzorczej, w katalogu decyzji, które mogą być podejmowane tylko kolegialnie. Warto dodać, że analogiczne decyzje w stosunku do banków KNF może podejmować wyłącznie kolegialnie.

W świetle powyższego, moim zdaniem, nie ulega wątpliwości, że art. 74c ust. 4 u.s.k.o.k. jest niezgodny z zasadą wolności zrzeszania się, wyrażoną w art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z kolei art. 74c ust. 8 i 9 u.s.k.o.k. nadmiernie, niezgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczają prawo kas do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Wprawdzie stanowią one, że od decyzji KNF o przejęciu kasy albo przejęciu jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań oraz od decyzji o likwidacji kasy, jej rada nadzorcza, w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji (należy zwrócić uwagę na wyjątkowo krótki termin!), może wnieść skargę do sądu administracyjnego, jednakże decyzja ta w istocie jest niewzruszalna. Sąd nie jest bowiem władny uchylić jej ani nawet stwierdzić jej nieważności. Może tylko orzec, że została ona wydana z naruszeniem prawa (co może być podstawą dochodzenia odszkodowania za szkodę wynikłą z wadliwej decyzji). Wniesienie skargi do sądu – inaczej niż w odniesieniu do banków – nie wstrzymuje wykonania decyzji. Przed rozstrzygnięciem sądu nie może być jedynie rozpoczęte zbywanie majątku kasy w likwidacji. Ograniczenie możliwości ochrony kasy w postępowaniu sądowym zbiega się w tym rozwiązaniu z pozbawieniem sądu swobody orzekania.

Należy zwrócić uwagę, że sprzeczna z prawem decyzja KNF o przejęciu wybranych praw majątkowych lub zobowiązań nie podlega uchyleniu ani stwierdzeniu nieważności także wtedy, gdy nie wywołuje nieodwracalnych skutków.



3. Zakwestionowane we wnioskach, restrykcyjne, środki nadzoru KNF nad s.k.o.k. uzasadniane są przez organy państwowe koniecznością ochrony stabilności systemu kas spółdzielczych i tym samym stabilności całego rynku finansowego oraz bezpieczeństwa depozytów członków (będących jednocześnie klientami) kas. W sprzeczności z tymi, niewątpliwie ważkimi, deklaracjami pozostają wypowiedzi niektórych wysoko postawionych funkcjonariuszy państwowych o kasach, w tym Ministra Finansów, który publicznie nazwał je „piramidą finansową”. Tego rodzaju wypowiedzi mogą powodować gwałtowny odpływ środków z kas i ich załamanie się. Tymczasem warto pamiętać, że ani w Polsce, ani na świecie nie ma banku, który nie upadłby, gdyby wszyscy klienci postanowili w krótkim czasie wycofać swoje depozyty.

Należy podkreślić, że rygorystyczne wymagania wobec kas, zwłaszcza co do ich płynności finansowej, mogą doprowadzić albo do ich upadku, albo do upodobnienia się do banków również pod względem warunków udzielania pożyczek i kredytów. W obu wypadkach może to sprawić, że ich obecni członkowie, i jednocześnie klienci, nie mając wymaganej zdolności kredytowej, będą zmuszeni zaciągać pożyczki w różnych firmach pożyczkowych, które już obecnie doprowadzają wielu swoich klientów, znajdujących się w przymusowej sytuacji, do – nie tylko ekonomicznej – ruiny.



Z tych względów złożenie zdania odrębnego uznałam za konieczne.



Zdanie odrębne

Sędziego TK Mirosława Granata

do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt K 41/12





Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku, do umorzenia postępowania w zakresie art. 7 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1450; dalej: ustawa o skok), do oceny konstytucyjności art. 74c ust. 4, art. 74c ust. 8 i 9 oraz art. 74c ust. 11 i 12 ustawy o skok, a także do postanowienia o umorzeniu postępowania pozostałych zaskarżonych ustępów art. 74c ustawy o skok. Moje zdanie odrębne uzasadniam w sposób następujący.



I



1. Argumentacja Trybunału dotycząca umorzenia kontroli szeregu kwestionowanych przepisów ustawy o skok nie jest przekonująca. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że uzasadnienia wniosków grupy posłów z 27 lipca 2012 r., grupy senatorów z 15 lipca 2013 r. oraz grupy posłów z 23 lipca 2013 r. budzą istotne zastrzeżenia formalnoprawne. Uznał też, że wnioskodawcy nie posłużyli się argumentacją, która mogłaby mieć znaczenie do oceny hierarchicznej zgodności norm prawnych i zostać uwzględniona przez Trybunał w toku kontroli konstytucyjności zaskarżonych przepisów. W związku z tym Trybunał ograniczył zakres rozpoznania sprawy. W ocenie Trybunału kontrola wniosków nie byłaby możliwa bez aktywnego zaangażowania się sądu konstytucyjnego do rekonstrukcji i istotnego uzupełnienia poszczególnych zarzutów. Trybunał nie może zastępować wnioskodawcy i podejmować z urzędu działań zmierzających do skorygowania pisma procesowego, tak aby spełniało przynajmniej minimalne warunki określone ustawą o TK.

W mojej ocenie dane rozumowanie jest nieprawidłowe, gdyż w niniejszej sprawie Trybunał nie musiał korygować pism procesowych. Zawierały one bowiem wszystkie wymagane prawem elementy formalne, od których zależało zainicjowanie postępowania.



2. Uważam, że umorzenie kontroli części skarżonych przepisów ma charakter arbitralny i nie znajduje uzasadnienia we właściwych podstawach prawnych. Wnioskodawca (grupa posłów), zarówno we wniosku pisemnym, jak i w toku rozprawy, przytoczył argumentację uzasadniającą zarzuty wobec szeregu przepisów, w odniesieniu do których Trybunał postępowanie umorzył. Niewłaściwe jest więc twierdzenie, że jeśli podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem błędnie lub niewłaściwie wskazuje argumenty na poparcie swoich racji, to takie postępowanie należy umorzyć. Uważam, że takie podejście mija się z celem postępowania przed Trybunałem i jego rolą stania na straży hierarchicznej zgodności prawa.

Art. 32 ust. 1 ustawy o TK jest przepisem proceduralnym. Określa on warunki, jakim w procedurze kontroli prawa musi odpowiadać pismo procesowe, aby wywołać skutek prawny w postaci wszczęcia postępowania. Istota zarzutu wskazana w takim piśmie musi odzwierciedlać relację między zakwestionowaną regulacją a podstawą kontroli. Polega to na uzasadnieniu twierdzenia, że konkretny akt normatywny pozostaje w konkretnej relacji do wzorca jako niezgodny z nim (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz…, s. 113-114; Z. Czeszejko-Sochacki, Procesowe granice kognicji Trybunału Konstytucyjnego, [w:] W kręgu zagadnień konstytucyjnych, red. M. Kudej, Katowice 1999).

Na zakres argumentacji wnioskodawcy w sprawie zainicjowanej w trybie kontroli abstrakcyjnej przez podmioty legitymowane ogólnie ma wpływ to, że wszczęcie tego rodzaju kontroli następuje w oderwaniu od konkretnych przejawów stosowania danego aktu prawnego. Normy są tu podważane jako niekonstytucyjne na podstawie ogólnego przekonania o ich niezgodności z aktem wyższego rzędu. Podczas kontroli abstrakcyjnej nie trzeba wykazywać interesu prawnego we wszczęciu takiej kontroli. Podmiot uprawniony nie musi więc wskazywać, jakie jego konstytucyjne wolności i prawa zostały naruszone kwestionowanymi przepisami. Wnioskodawca nie musiał też wykazywać przesłanki funkcjonalnej, od istnienia której zależy przyjęcie sprawy do rozpoznania przez TK.



3. Rozpatrywanie treści art. 32 i art. 19 ustawy o TK prowadzi do konkluzji, że wniosek powinien zawierać uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie, ale te dowody nie wiążą Trybunału. Trybunał nie jest związany argumentacją wskazaną przez inicjatora postępowania, która miała miejsce – jak dowodzę w dalszym toku zdania odrębnego – w wypadku szeregu zakwestionowanych przepisów, wobec których Trybunał postępowanie umorzył. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 1 ustawy o TK, Trybunał w toku postępowania powinien zbadać wszystkie istotne okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Trybunał nie jest przy tym związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy (ust. 2). Uwaga ta dotyczy problematyki granic związania TK wnioskiem inicjującym kontrolę konstytucyjności prawa. Z wyroku TK z 12 kwietnia 2000 r. (sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87) wynika, że granice orzekania mają wyłącznie przedmiotowy charakter.

W doktrynie prawa konstytucyjnego wyróżnia się podstawowe sposoby rozumienia pojęcia związania Trybunału zakresem zaskarżenia (zob. K. Wojtyczek, Zasada skargowości w procedurze kontroli norm przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2003, s. 26). Pierwsze podejście zakłada, że granice kontroli wyznaczają wyłącznie normy poddane kontroli. Drugie rozumienie polega na tym, że granice zaskarżenia wyznaczają zarówno norma kontrolowana, jak i norma wskazana jako wzorzec kontroli. W takim wypadku Trybunał powinien ograniczyć się tylko do orzekania o zgodności albo niezgodności między normami wskazanymi przez inicjatora kontroli. Ostatnie podejście zakłada, że granice związania wnioskiem wyznaczają norma kontrolowana, norma stanowiąca podstawę kontroli oraz argumenty powołane w celu wykazania niezgodności między tymi normami. Trybunał nie może w tym wypadku powołać argumentów niewskazanych przez inicjatora kontroli. Przedmiotem kontroli jest wówczas kwestia zasadności wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej. W niniejszej sprawie Trybunał przyjął stanowisko trzecie, które wyraźnie ograniczyło jego kognicję.

Uważam, że przyjęcie takiego podejścia nie jest zasadne, gdyż występuje przeciw istocie kontroli konstytucyjności prawa.



4. O ile uzasadnione było umorzenie kontroli wobec skarżonych przepisów, które w ogóle nie zawierają uzasadnienia zarzutów i dowodów na ich poparcie, o tyle w wypadku, gdy wnioskodawca powołał określone argumenty, Trybunał nie był władny uznać, że nie zostały spełnione przesłanki art. 32 ust. 1 ustawy o TK. Jeżeli bowiem wnioskodawca, nawet w sposób nieudolny czy nieprzekonujący wskazuje racje na poparcie swoich tez, sprawa powinna być rozpoznana merytorycznie. Wadliwość argumentacji wnioskodawcy może świadczyć o braku zasadności podnoszonych twierdzeń i niemożności przełamania domniemania konstytucyjności aktu prawnego, o czym wspomina Trybunał w uzasadnieniu, stwierdzając, że: „Motywy zarzutów wnioskodawców były zdawkowe i lakoniczne. Uzasadnienie rzadko wykraczało poza przytoczenie literalnego brzmienia przepisów, ich omówienie oraz ogólną konstatację o niezgodności z określonym wzorcem kontroli. Z tego punktu widzenia było ono niedostateczne i nie mogło przesądzić o wzruszeniu domniemania konstytucyjności ustawy” (cz. III, pkt 1.5.2 uzasadnienia wyroku).

W takiej sytuacji TK powinien orzec o zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją z braku podstaw do odmiennej oceny. Z tego względu stwierdzam, jak to już podkreślałem w innych wypowiedziach, że istnieje różnica między sytuacją, w której wnioskodawca nie podaje argumentów za poparciem swoich tez lub nie uzasadnia ich, a sytuacją, w której te argumenty podaje, ale są one w ocenie TK niewłaściwe. W pierwszym wypadku możemy mówić o niedopuszczalności orzekania. W drugim orzekać należy, a TK zgodnie z zasadą dyspozycyjności nie jest związany dowodami wnioskodawcy i musi dochować staranności, by wszechstronnie sprawę zbadać. W razie wątpliwości co do możliwości orzekania należy przyjąć, że sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie.

Zgadzam się zatem, że należało umorzyć kontrolę przepisów, wobec których wnioskodawca w ogóle nie podał argumentów za ich niekonstytucyjnością. Tym bardziej dotyczy to przepisów, które utraciły moc lub wobec których zarzuty zostały wycofane. W stosunku natomiast do przepisów, wobec których zarzuty były uargumentowane, TK powinien zarzuty te rozpatrzyć merytorycznie, nawet jeśli argumenty były niezadowalające. Trybunał nie może w takiej sytuacji konstatować, że zarzuty wnioskodawców en general były „zdawkowe i lakoniczne”, i w ten sposób uchylać się od konieczności orzekania.



5. Jednym z dłużej analizowanych wątków rozprawy przed Trybunałem były zarzuty wobec art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o skok. Przepis ten ma kluczowe znaczenie dla oceny konstytucyjności w zasadzie całej regulacji instytucji kas skok. W szczególności ustawa wymaga zezwolenia KNF na utworzenie kasy (ust. 1), zaś ust. 5 dotyczy przesłanek odmowy wydania zezwolenia na utworzenie kasy przez KNF. W toku rozprawy przedstawiciel wnioskodawcy uzasadnił zarzuty stawiane tej regulacji, z punktu widzenia art. 2, art. 7, art. 9, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 91 ust. 3 Konstytucji. Nie mogę więc zgodzić się, że zarzuty wobec tego kluczowego przepisu ustawy nie zostały uzasadnione i miały zostać nieuzasadnione z punktu widzenia każdego z tych wzorców (por. punkt 1.5.10 lit. a uzasadnienia wyroku). Tak nie jest.

Skutkiem arbitralności TK co do zakresu umorzenia kontroli w niniejszym postępowaniu jest to, że bardzo trudne lub zgoła – moim zdaniem – niemożliwe do utrzymania jest uzasadnienie pkt 1 sentencji niniejszego wyroku, dotyczącego zakresowej niekonstytucyjności art. 60 ustawy o skok na gruncie zasady wynikającej z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 58 ust. 1 Konstytucji. Jak bowiem można uzasadnić myśl TK o zróżnicowaniu zakresu środków nadzoru ze strony KNF wobec działalności części kas („małych kas”), jeśli nie sięga się do analizy konstytucyjności art. 7 ustawy o skok, jako jednego z podstawowych przepisów dotyczących środków nadzoru? Trybunał sam stwierdza, że „każdy instrument prawny, którym w ramach nadzoru finansowego posługuje się KNF, powinien być oceniony odrębnie: nie istnieje prosta zależność między oceną konstytucyjności nadzoru KNF jako ogólnej kompetencji tego organu a konstytucyjnością poszczególnych prawnych form nadzoru” (cz. III, pkt 2.20 uzasadnienia), ale z tego twierdzenia nie wyciągnął dalszych wniosków. Przyczyną tego jest zapewne nieuzasadnione umorzenie postępowania w zakresie art. 7 ust. 1, 4, 5 i 6 ustawy o skok.



6. Z powodu rzekomego braku wystarczającej argumentacji Trybunał umorzył postępowanie (por. punkt 1.5.10 lit. c uzasadnienia wyroku) także w zakresie oceny zgodności:

– art. 74c ust. 5 ustawy o skok (nakaz uwzględnienia przez KNF zakresu zgody podmiotu przejmującego) w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Powodem umorzenia postępowania był brak uzasadnienia zarzutów przez wnioskodawcę, z czym trudno się zgodzić. Przepis ten powinien zostać poddany ocenie z zasadami określoności i poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji), ponieważ nie dookreśla, w jakim zakresie KNF jest związany propozycją banku krajowego i w jakim zakresie może uwzględnić zakres zgody przejmującego, a także w jakim zakresie ma znaczenie decyzja BFG o udzieleniu lub nieudzieleniu wsparcia finansowego przejmującemu bankowi w formie, o której mowa w art. 20g ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1866, ze zm.; dalej: ustawa o BFG). Ponadto wskazane kwestie mają podstawowy związek z art. 74c ust. 4 oraz ust. 8 i 9 ustawy o skok, które Trybunał ocenił merytorycznie;

– oceny zgodności art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok z art. 10 ust. 1, art. 32, art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 118 w związku z art. 119 Konstytucji. Trybunał dokonał oceny kwestionowanych przepisów jedynie z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji;

– oceny zgodności art. 74c ust. 10 ustawy o skok w zakresie, w jakim przewiduje możliwość przejęcia wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy przez bank krajowy, z powodu rzekomego braku uzasadnienia zarzutów przez wnioskodawcę. Po merytorycznym rozpoznaniu zarzutów co do zasad ustanawiania zarządcy komisarycznego dla kasy, wobec której wydano decyzję o przejęciu jej niektórych wierzytelności i zobowiązań bankowi krajowemu, Trybunał powinien uznać je za niezasadne i orzec o zgodności kwestionowanego przepisu z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy ustawodawca nie wprowadził zasady obligatoryjnego, tj. niezależnie od sytuacji kasy, odbierania prawa zarządzania kasą i prowadzenia jej spraw powołanym do tego organom – zarządowi i radzie nadzorczej. Obowiązują precyzyjne przepisy określające, kiedy KNF może i powinna podjąć decyzję o ustanowieniu zarządu komisarycznego nad kasą znajdującą się na krawędzi upadłości (por. art. 74k ust. 1 ustawy o skok), oraz wskazujące, że KNF może podjąć powyższą decyzję w odpowiednim czasie także z własnej inicjatywy, nawet jeśli nie nastąpi wymagane ustawą powiadomienie przez zarząd kasy lub jej likwidatora KNF o wystąpieniu odpowiedniej przesłanki (art. 74k ust. 3 ustawy o skok);

– art. 74c ust. 12 ustawy o skok w zakresie, w jakim przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody dłużników, wierzycieli oraz członków kasy, z art. 2, art. 7, art. 20, art. 32, art. 64 ust. 3, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał dokonał oceny kwestionowanego przepisu jedynie z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Powodem umorzenia postępowania w przeważającej części zarzutów był brak ich uzasadnienia przez wnioskodawcę, z czym trudno się zgodzić;

– art. 74c ust. 13 ustawy o skok w zakresie, w jakim w razie przejęcia przez krajowy bank spółdzielczy wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy nakazuje odpowiednie stosowanie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2014 r. poz. 109, ze zm.), a także art. 74c ust. 14 ustawy o skok w zakresie, w jakim w razie przejęcia przez krajowy bank spółdzielczy wybranych praw majątkowych kasy lub wybranych zobowiązań kasy nakazuje odpowiednie stosowanie art. 100 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2013 r. poz. 1443 ze zm.; dalej: prawo spółdzielcze). Oba przepisy zostały zaskarżone jako niezgodne z art. 2, art. 7, art. 21, art. 32, art. 64, art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, zaś powodem umorzenia postępowania był ponownie rzekomy brak uzasadnienia zarzutów przez wnioskodawcę.



II



Uzasadnieniem zgodności z Konstytucją art. 74c ustawy o skok jest podstawowy argument Trybunału dotyczący odwołania się do procesu resolution, do realizacji celów, które przy jego wprowadzeniu przyświecały ustawodawcy europejskiemu, oraz do konieczności zachowania celów i instrumentów resolution także w wypadku zagrożenia upadłością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Ten sposób argumentacji Trybunału nie jest przekonujący z uwagi na treść przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/59/UE z dnia 15 maja 2014 r. ustanawiającej ramy na potrzeby prowadzenia działań naprawczych oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji w odniesieniu do instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych oraz zmieniającej dyrektywę Rady 82/891/EWG i dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/24/WE, 2002/47/WE, 2004/25/WE, 2005/56/WE, 2007/36/WE, 2011/35/UE, 2012/30/UE i 2013/36/EU oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 i (UE) nr 648/2012 (Dz. U. UE L 173 z 12.06.2014, s. 190; dalej: dyrektywa 2014/59/UE).

Przede wszystkim dyrektywa 2014/59/UE oraz przewidziane w niej cele i instrumenty resolution nie mają zastosowania do kas skok. Dyrektywa ta dotyczy mających siedzibę na terytorium Unii „instytucji” (art. 1 ust. 1 lit. a dyrektywy 2014/59/UE), przez które należy rozumieć instytucje kredytowe i firmy inwestycyjne (art. 2 ust. 1 pkt 23 dyrektywy 2014/59/UE). Z uwagi na wyraźne brzmienie tej dyrektywy, spod definicji „instytucji kredytowej” wyłączono w Polsce spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe i Bank Gospodarstwa Krajowego jako podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 5 dyrektywy 2013/36/UE (art. 2 ust. 1 pkt 2 dyrektywy 2014/59/UE). Z kolei mająca zastosowanie do kas skok dyrektywa 2001/24/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie reorganizacji i likwidacji instytucji kredytowych (Dz. U. UE L 125 z 5.05.2001, s. 15) stanowi jedynie, że w przypadku braku środków służących reorganizacji (reorganisation) lub gdy środki te zawiodły, przeżywające trudności instytucje kredytowe muszą zostać zlikwidowane (winding up) (motyw 14 dyrektywy 2001/24/WE), jednak dyrektywa nie wymienia ani konkretnych środków reorganizacji, ani instrumentów likwidacji, pozostawiając te zagadnienia instytucjom przewidzianym przez prawo krajowe.

Trybunał bezkrytycznie przyjmuje argument o zasadności analogicznego stosowania do kas skok przewidzianych w dyrektywie 2014/59/UE celów i instrumentów procesu resolution. Jednak dyrektywa ta została przyjęta dla dużych podmiotów, których niewypłacalność może mieć wpływ na zintegrowane i połączone rynki finansowe w Unii, określanych jako instytucje działające w skali transgranicznej, których upadłość może zdestabilizować rynki finansowe również w innych państwach członkowskich (motyw 3 dyrektywy 2014/59/UE). Dyrektywa 2014/59/UE ma więc znajdować zastosowanie do dużych instytucji kredytowych i finansowych, o działalności transgranicznej europejskiej i światowej, i to tylko wtedy, gdy grożąca takiemu podmiotowi upadłość zagraża rynkowi w skali krajowej lub europejskiej. Skuteczny system resolution wprowadzony w prawie państw członkowskich powinien umożliwiać restrukturyzację i uporządkowaną likwidację dużych instytucji i instytucji o znaczeniu systemowym (systemic institutions) w sposób niezagrażający stabilności finansowej (motyw 67 dyrektywy 2014/59/UE). Z przepisu dyrektywy wynika, że celem wprowadzenia środków resolution jest utrzymanie tzw. funkcji krytycznych. Zostały one w dyrektywie wyraźnie zdefiniowane jako działania, usługi lub operacje, których zaprzestanie mogłoby prowadzić w jednym państwie lub większej liczbie państw członkowskich do zaburzeń w usługach kluczowych dla całej gospodarki lub mogłoby zakłócić stabilność finansową ze względu na wielkość instytucji lub grupy instytucji lub ze względu na ich udział w rynku, wzajemne powiązania zewnętrzne i wewnętrzne, złożoność lub działalność transgraniczną oraz substytucyjność wzajemną (art. 2 ust. 1 pkt 35 dyrektywy 2014/59/UE).

Tymczasem ani wielkość kas, ani ich znaczenie nie uzasadniają co do zasady stosowania do nich rozwiązań przygotowanych wyraźnie dla minimalizowania zagrożenia braku stabilności rynku finansowego w związku z upadłością dużych instytucji. Według informacji podanych przez polski organ nadzoru, pod koniec 2014 r. wartość aktywów 50 działających w Polsce skok wyniosła ogółem 0,74% wartości aktywów polskiego sektora finansowego, podczas gdy wartość aktywów 38 banków komercyjnych – ponad 63%, a wartość aktywów banków spółdzielczych – ok. 4,7% (Sprawozdanie z działalności Komisji Nadzoru Finansowego w 2014 roku, s. 17, dostępne na stronie internetowej Komisji https://www.knf.gov.pl/o_nas/urzad_komisji/sprawozdanie_z_dzialalnosci/index.html). Czy możliwe skutki upadłości jednej z kas skok uzasadniają wprowadzenie szczególnych (wyjątkowych) instytucji, które zostały przewidziane i skonstruowane dla dużych instytucji kredytowych? Nawet gdyby kasy nie zostały wyraźnie wyłączone spod zakresu stosowania dyrektywy 2014/59/UE, ustawodawca polski byłby zobowiązany wziąć pod uwagę wskazówki w niej zawarte. Podczas wprowadzania i stosowania środków resolution należy przecież brać pod uwagę szczególne cechy formy prawnej danej instytucji, do której dyrektywa ma potencjalne zastosowanie (motyw 49 dyrektywy 2014/59/UE). Organy krajowe powinny uwzględniać charakter działalności danej instytucji, jej strukturę udziałową, formę prawną, profil ryzyka, wielkość, status prawny, powiązania z innymi instytucjami i z systemem finansowym oraz stopień złożoności działalności instytucji, prowadzenie przez nią działalności inwestycyjnej (motyw 14 dyrektywy 2014/59/UE). Te przesłanki nie przemawiają przeciwko konieczności analogicznego stosowania mechanizmu resolution wobec podmiotów o wielkości odpowiadającej wielkości kas skok.

Co więcej, dyrektywa 2014/59/UE zakłada proporcjonalność stosowania wyjątkowych instrumentów procesu resolution nawet wobec dużych instytucji kredytowych. Każda instytucja będąca na progu upadłości powinna być zasadniczo likwidowana na zasadach ogólnych, czyli w ramach standardowego postępowania upadłościowego uregulowanego przepisami krajowymi. Państwa członkowskie mają zapewnić, by właściwe organy podejmowały działania w ramach instrumentów resolution tylko wtedy, gdy są one w interesie publicznym, tzn. gdy są one konieczne do osiągnięcia jednego z celów dyrektywy, proporcjonalne do tych celów, a likwidacja w ramach standardowej upadłości nie umożliwiłaby osiągnięcia tych celów w takim samym stopniu (art. 32 ust. 5 dyrektywy 2014/59/UE). Dyrektywa ta zawiera dalsze wskazówki w tej kwestii. Dopiero jeśli upadłość (dużej) instytucji zagrażałaby stabilności finansowej w skali krajowej lub europejskiej i zakłócałaby wykonywanie funkcji krytycznych (wyżej zdefiniowanych), wówczas interes publiczny może (ale nie musi) przemawiać za postawieniem tej instytucji w stan resolution zamiast w stan upadłości (motyw 45 dyrektywy 2014/59/UE). Wyraźnie wskazano, że jeżeli problem występuje w pojedynczej instytucji i nie ma wpływu na pozostałą część systemu finansowego, ani też nie grozi destabilizacją rynku finansowego w związku z wrażliwym otoczeniem, nie należy sięgać do instrumentów resolution (motyw 7 dyrektywy 2014/59/UE). Zanim zostaną zastosowane jakiekolwiek narzędzia restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, należy zawsze rozważyć likwidację instytucji będącej na progu upadłości w ramach standardowego postępowania upadłościowego (motyw 46 dyrektywy 2014/59/UE). Upadłość likwidacyjna danej instytucji powinna grozić istotnym negatywnym wpływem na rynki finansowe, inne instytucje lub na gospodarkę w szerszym ujęciu (motyw 14 dyrektywy 2014/59/UE). Ustawodawca unijny, czyli twórca procesu resolution wskazuje również, że powinno się go przeprowadzać jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne z punktu widzenia interesu publicznego (motyw 13 dyrektywy 2014/59/UE), a instrumenty resolution powinny być stosowane wyłącznie wtedy, gdy jest to konieczne do osiągnięcia celu stabilności finansowej leżącego w interesie ogólnym (motyw 49 dyrektywy 2014/59/UE).



III



1. Nie podzielam stanowiska Trybunału, że uzasadnione konstytucyjnie jest pozbawienie możliwości uzyskania wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność lub uchylającego decyzję KNF, podejmowaną na podstawie art. 74c ust. 4 ustawy o skok, o przejęciu „całej” nierentownej kasy przez inną kasę lub bank krajowy bądź o przejęciu przez te podmioty wybranych praw majątkowych i zobowiązań kasy (por. cz. III pkt 7.11 uzasadnienia wyroku). Nie zgadzam się tym samym z kierunkiem argumentacji zaprezentowanym w uzasadnieniu wyroku.

Nie budzi przy tym moich wątpliwości brak możliwości ponownego rozpoznania sprawy przez KNF zgodnie z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Po pierwsze, to zagadnienie z zakresu postępowania administracyjnego nie jest objęte wzorcem konstytucyjnego prawa do sądu. Po drugie, rozwiązanie to jest proporcjonalne z uwagi na postulat szybkości postępowania w razie zbliżającej się niewypłacalności instytucji kredytowej. Poza tym nie pozbawia ono prawa do sądu, a przez skrócenie instancyjnego postępowania administracyjnego doprowadza wręcz do szybszego dojścia do etapu skargi do sądu administracyjnego na decyzję KNF. W porównaniu z nim dalsze regulacje wprowadzone w art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok przekraczają już gwarancje konstytucyjne.

W konsekwencji obowiązywania art. 74c ust. 9 ustawy o skok, w przypadku uznania przez sąd administracyjny za zasadną skargi na decyzję KNF o przejęciu przez inny podmiot całej kasy lub na decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych i zobowiązań kasy, sąd administracyjny musi utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję i może jedynie orzec o jej wydaniu z naruszeniem prawa. Warto na przykład wskazać, że wadliwość decyzji KNF może polegać nawet na tak rażącym pogwałceniu prawa jak wydanie decyzji o przejęciu kasy lub jej składników majątkowych w sytuacji, gdy nie zostały spełnione kryteria art. 74c ust. 1 ustawy o skok, tj. gdy strata bilansowa kasy nie spowodowała obniżenia stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%. Logicznym uzupełnieniem powyższego zakazu wzruszania decyzji KNF przez sąd jest ta część art. 74c ust. 8 ustawy o skok, która stanowi, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji KNF o przejęciu całej kasy lub jej wybranych praw i zobowiązań przez inną kasę lub przez bank krajowy. Skoro sąd administracyjny i tak nie będzie mógł wyeliminować decyzji z obrotu, ustawodawca nie widzi przeszkód, by nawet przed rozpoznaniem skargi możliwe było rozpoczęcie przejmowania kasy lub jej wybranych praw i zobowiązań, zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji.



2. W mojej ocenie, ustawodawca, kierując się wartościami istotnymi dla dobra wspólnego i pragnąc chronić doniosłe interesy publiczne, wprowadził nadmierne ograniczenie praw i wolności obywateli przez pozbawienie możliwości uzyskania wyroku sądu administracyjnego stwierdzającego nieważność lub uchylającego decyzję KNF o przejęciu „całej” kasy lub jej „części”. W powyższym zakresie oba przepisy nadmiernie naruszają konstytucyjne prawo do sądu i zawężają zakres kognicji sądu administracyjnego. Ograniczają skuteczną ochronę interesów prawnych członków zrzeszonych w przejmowanej kasie, w których interesie występuje rada nadzorcza, a w wypadku przejmowania wybranych praw majątkowych i zobowiązań kasy – interesów zarówno członków, których prawa i zobowiązania są przejmowane, jak i członków, których prawa i zobowiązania pozostają w kasie (nie są przejmowane przez inną kasę lub bank krajowy).

Kwestionowane przepisy naruszają prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w aspekcie prawa do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sądowego, a przez to naruszają również zasadę poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji). Prawo do sądu gwarantuje każdemu obronę jego interesów przed niezawisłym sądem. Prawo do sądu obejmuje w szczególności prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sądowego, które zapewni – w razie zasadności powództwa lub skargi – odpowiednią ochronę interesów występującej o nie jednostki. Sam Trybunał zauważył, że niemożność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji KNF i wywołanych nią konsekwencji prawnych jest najczęściej równoważne z niemożnością uzyskania przez skarżącego satysfakcjonującego wyroku sądowego (por. cz. III pkt 7.7 uzasadnienia wyroku). Jest to tym bardziej dotkliwe, że decyzja KNF nie wymaga zgody członków-właścicieli nierentownej kasy, a także pozostałych dłużników i wierzycieli kasy, której prawa majątkowe lub zobowiązania są przedmiotem przejęcia (art. 74c ust. 12 ustawy o skok).



3. Trybunał nie dostrzegł, że prawo do efektywnego zaskarżenia instrumentu resolution wynika także z przepisów i celów dyrektywy 2014/59/UE i że w związku z tym powinno zostać zapewnione także wtedy, gdy ustawodawca podejmuje instrumenty analogiczne do resolution i odwołuje się do celów tego procesu. Każde państwo członkowskie ma zapewnić prawo akcjonariuszy, wierzycieli i osób trzecich do zaskarżenia czynności przeniesienia aktywów, praw lub zobowiązań instytucji upadającej poddanej instrumentowi resolution (art. 66 ust. 6 dyrektywy 2014/59/UE). Dyrektywa nie narusza praw podstawowych i jest zgodna z Kartą praw podstawowych UE, zwłaszcza z prawem do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu oraz z prawem do obrony (motyw 130 dyrektywy 2014/59/UE). Państwa członkowskie zapewniają więc, aby każda osoba, której dotyczy decyzja o zastosowaniu środka w zakresie zarządzania kryzysowego miała prawo odwołać się od tej decyzji do sądu (art. 85 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE). Zgodnie z art. 47 Karty, zainteresowane strony mają mieć zapewnione prawo dostępu do bezstronnego sądu oraz do skutecznego środka prawnego w związku z działaniami, które ich dotyczą. Od decyzji podjętych przez organy prowadzące restrukturyzację i uporządkowaną likwidację powinno przysługiwać prawo do odwołania (a right of appeal) (motyw 88 dyrektywy 2014/59/UE).



4. Wskazywana przez Trybunał możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwą decyzję KNF w toku kolejnego procesu, tym razem przed sądem cywilnym, nie stanowi moim zdaniem wystarczającej adekwatnej drogi sądowej. Ustawa o skok nie zawiera bowiem w tym zakresie wystarczającego mechanizmu zaspokojenia interesów osób dotkniętych skutkami wadliwej decyzji KNF utrzymanej w mocy.

Trybunał poprzestał na wskazaniu, że mimo ograniczenia prawa do rozstrzygnięcia sądowego możliwe jest pełne skompensowanie ewentualnych szkód i strat członków skok w drodze dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za bezprawne działanie KNF jako organu władzy publicznej na podstawie art. 417 § 1 i art. 4171 § 2 zdanie drugie ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121, ze zm.; dalej: k.c.). Jednak Trybunał nie zauważa, że efektywność tej drogi sądowej nie jest niewątpliwa. Nie została jednoznacznie rozwiązana kwestia, kto jest poszkodowanym w procesie odszkodowawczym (zgodnie z art. 74c ust. 9 i art. 74i ust. 9 ustawy o skok) i kto może występować z powództwem odszkodowawczym przeciwko Skarbowi Państwa – czy tylko rada nadzorcza skok, czy też (samodzielnie) członkowie skok będący jej dłużnikami lub wierzycielami? Czy niezgodną z prawem decyzję KNF może zaskarżyć podmiot przejmujący, jeśli np. KNF nie uwzględni proponowanego zakresu przejęcia albo gdy wystąpią inne istotne okoliczności?

Ponadto należy brać pod uwagę realia i warunki postępowania cywilnego ze skargi o odszkodowanie za wydanie decyzji KNF z naruszeniem prawa, zwłaszcza te związane z wyznaczaniem adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy doznaną szkodą a wydaniem wadliwej decyzji oraz z ustalaniem zakresu doznanej szkody będącej wynikiem działania szkodzącego. Stwierdzone przez sąd administracyjny nieprawidłowości będą dotyczyć wadliwości występujących w dniu wydania decyzji (zasada tempus regit actum). Nie wszystkie działania KNF i banku przejmującego (podjęte po wydaniu decyzji KNF, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny, a także już po stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa) będą mogły być kompensowane z uwagi na naturalne ograniczenia wynikające z zasad i przesłanek dochodzenia przed sądem naprawienia szkody.

Trybunał nie bierze również pod uwagę, że ustawodawca limituje wysokość należnego odszkodowania. Pomijając dość niejasne brzmienie art. 74i ust. 9 ustawy o skok, z jego treści niewątpliwie wynika wola ustawodawcy do limitowania odszkodowania należnego przecież nie od przejmującego banku, ale od Skarbu Państwa. Zgodnie z tym przepisem, gdy przejęcie całej kasy albo przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy jest przyczyną szkody dochodzonej na zasadach ogólnych, poszkodowany nie może żądać naprawienia poniesionej szkody przez zapłatę kwoty wyższej niż różnica między kwotą, która zostałaby uzyskana w wypadku wydania przez sąd postanowienia o ogłoszeniu upadłości kasy obejmującej likwidację majątku dłużnika, a kwotą uzyskaną w wyniku zaspokojenia wierzytelności lub wartością udziałów ustaloną w sprawozdaniu finansowym na dzień przejęcia. Trudno uznać ten przepis za właściwą formę implementacji – uwzględnianych przez Trybunał – celów dyrektywy 2014/59/UE, wedle której w celu ochrony właścicieli i wierzycieli, którzy nie zostali przejęci wraz ze zbywanymi aktywami zagrożonego podmiotu, powinni oni w ramach likwidacji lub likwidacji upadłościowej być uprawnieni do otrzymania odszkodowania co najmniej w wysokości nie niższej od kwoty, którą szacunkowo uzyskaliby, jeśli cała instytucja zostałaby poddana likwidacji w ramach upadłości (motyw 50 dyrektywy 2014/59/UE).

Pozostaje również istotne pytanie: dlaczego odpowiedzialność Skarbu Państwa za wadliwą decyzję KNF odnośnie przejęcia kasy skok jest w ogóle limitowana, skoro takiego ograniczenia nie przewidują przepisy dotyczące stwierdzania wadliwości decyzji KNF o przejęciu nierentownego banku przez inny bank (art. 147 i nast. ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe, Dz. U. z 2015 r. poz. 128 ze zm.; dalej: prawo bankowe), choć są to podmioty zazwyczaj „większe” niż przeciętna kasa skok?

Trybunał nie uwzględnił również możliwych problemów dowodowych w dochodzeniu odszkodowania. Poszczególni członkowie kasy nie otrzymują bowiem indywidualnej informacji o przejęciu ich zobowiązań lub o przejęciu kasy przez bank krajowy. Art. 74j ust. 6 ustawy o skok przewiduje, że kasa, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań, na wniosek banku przejmującego niezwłocznie zamieszcza na swojej stronie internetowej lub w swojej siedzibie i placówkach, ale nie przez indywidualne powiadomienie, powiadomienie dłużników i wierzycieli przejmowanych praw majątkowych lub zobowiązań o przejęciu, którego nieindywidualny charakter podkreśla użycie pojęcia „ogłoszenia”. Ustawodawca powinien był uwzględnić, że dłużnikami i wierzycielami są z założenia członkowie skok jako właściciele (udziałowcy) spółdzielni.

Tak istotne kwestie jak restrukturyzacja kasy w postaci przejęcia kasy przez inny podmiot i przejęcie wybranych praw majątkowych lub zobowiązań kasy powinny być przedmiotem indywidualnego powiadomienia zainteresowanych członków skok. W wyroku z 16 czerwca 2015 r. (sygn. K 25/12, niepubl.) Trybunał uznał zawiadamianie członków spółdzielni pracy przez ogłoszenie o zamiarze podjęcia uchwały o przekształceniu spółdzielni w spółkę (art. 203n § 3 prawa spółdzielczego) za niezgodny z art. 2 i art. 58 ust. 1 Konstytucji, ponieważ zawiadamianie członków spółdzielni przez ogłoszenie, a nie w sposób indywidualny, nie gwarantuje, że przekazywana informacja dotrze do adresata i to w odpowiednim czasie. Uwagi Trybunału mają pełne zastosowanie także w niniejszej sprawie, w której instytucja przejęcia wybranych praw i zobowiązań kasy jest kwestionowana z punktu widzenia naruszenia art. 2 i art. 58 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji członkowie skok, jak członkowie przekształcanej spółdzielni pracy, mogą zostać pozbawieni możliwości zapoznania się z istotnymi dla nich informacjami i wykonywania swoich praw, co godzi w konstytucyjną wolność zrzeszania się.



5. Podając uzasadnienie zgodności art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Trybunał wychodzi z założenia, że tylko bezpośrednie zaangażowanie się jednego z banków (w razie braku innej chętnej kasy skok) w restrukturyzację nierentownej kasy stanowi sposób ratowania kasy w sposób nieangażujący środków publicznych. Przedstawiona przez Trybunał argumentacja pozwala wyprowadzić wniosek, że Trybunał przyjął, iż przejęcie całej kasy lub wybranych praw majątkowych kasy następuje ze środków własnych banku. W cz. III pkt 7.8 uzasadnienia wyroku Trybunał wskazuje na konieczność usprawnienia procesu przejmowania kasy (lub części jej majątku) przez zagwarantowanie nieodwracalności tego procesu. Nieodwołalność służyć ma przede wszystkim pewności sytuacji prawnej i ekonomicznej banku przejmującego (analogicznie innej przejmującej kasy). Dalej czytamy, że jest ona wyrazem podstawowego założenia Trybunału, że kwestionowana regulacja o zaangażowaniu się innej instytucji kredytowej realizuje model restrukturyzacji zagrożonych podmiotów „wewnątrz systemu finansowego”, co pozwala „uniknąć zaangażowania środków publicznych” w bezpośrednie ratowanie konkretnych kas. Skoro tak, to zaangażowanie środków prywatnych zamiast państwowych w ratowanie kasy uzasadnia przyznanie, w interesie podmiotu przejmującego, nadzwyczajnej gwarancji nieodwracalności decyzji o przejęciu kasy lub jej „części”.

Trybunał w swojej argumentacji pomija istotny fakt, że istnieje system gwarantowania depozytów członków kas, oparty na środkach co do zasady niepublicznych, zgromadzonych w ramach funduszu gwarancyjnego kas w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym. Istnieją również dość zróżnicowane i liczne procedury finansowego wsparcia ze środków zgromadzonych w BFG zarówno restrukturyzacji (naprawy) kas, jak i ich uporządkowanej likwidacji. Do tego dostępne są wciąż środki gromadzone w Kasie Krajowej SKOK w ramach funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej. W praktyce proces zaangażowania się wypłacalnych kas i banków w uporządkowaną likwidację nierentownej kasy znajdującej się w złej kondycji finansowej jest najefektywniej stymulowany udziałem środków finansowych, w przeważającej mierze środków niepublicznych, zgromadzonych z opłat wnoszonych przez kasy i banki w Bankowym Funduszu Gwarancyjnym.

O dostępności środków BFG dla kas skok świadczy faktyczna działalność BFG. Spośród 51 działających kas poddanych nadzorowi KNF (wraz z Kasą Krajową SKOK) pod koniec 2014 r. aż 42 kasy objęte zostały programem postępowania naprawczego wszczynanego w razie powstania straty bilansowej lub groźby jej powstania, w ramach których udzielana jest kasom pomoc finansowa ze środków Kasy Krajowej i BFG. Działalność dwóch kas została zawieszona z ustanowieniem zarządcy komisarycznego, co stanowiło wstęp do ogłoszenia ich upadłości po zrealizowaniu przez zarządców zadania wypłaty deponentom tych kas środków gwarantowanych przez BFG. Dwie inne kasy zostały w 2014 r. przejęte w całości przez dwa banki (por. Sprawozdanie z działalności Komisji Nadzoru Finansowego w 2014 roku, s. 18-20).

Dostępność wymienionych bodźców ekonomicznych pozwala obalić argument o konieczności dodatkowego zachęcania instytucji kredytowych wprowadzeniem nadzwyczajnych rozwiązań w postaci nieodwołalności decyzji KNF o przejęciu kasy lub jej części, jak również wskazanych wyżej ograniczeń dochodzenia odszkodowania należnego od Skarbu Państwa.



6. Kwestionowana nieodwołalność decyzji KNF o przejęciu kasy w całości lub części przez inny podmiot jest przeprowadzona niekonsekwentnie, gdyż ustawodawca nie wprowadził wyżej wymienionych nadzwyczajnych rozwiązań w wypadku likwidacji kasy. Decyzja KNF o likwidacji kasy pozostaje poza zakresem stosowania art. 74c ust. 9 ustawy o skok i wynika stąd możliwość wzruszenia przez sąd administracyjny tej decyzji KNF. Rada nadzorcza może więc w tym wypadku doprowadzić do wyeliminowania z obrotu wadliwej decyzji KNF o likwidacji kasy, gdyż w razie uznania skargi za zasadną sąd administracyjny będzie mógł uchylić ją w całości lub części lub też stwierdzić jej nieważność, i w ten sposób „odwrócić” wadliwy proces. Decyzja o likwidacji kasy znajduje się w konsekwencji także poza zakresem stosowania art. 74c ust. 8 ustawy o skok, gdyż z uwagi na zakaz zbywania majątku likwidowanej kasy przed zakończeniem postępowania sądowego zbywanie aktywów majątkowych kasy nie może się jeszcze rozpocząć.

Trybunał nie wyjaśnił, dlaczego zakończenie bytu kasy w postaci likwidacji lub upadłości jest rozwiązaniem wyjętym spoza przywileju nieodwołalności. Uprzywilejowanie w postaci nieodwołalności przejęcia przewidziane w art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok zmierza do zachęcania instytucji kredytowych i KNF do stosowania instytucji przejmowania kasy w całości lub „w częściach”, a nie podejmowania decyzji o likwidacji kasy. Jednak oprócz ogólnego odwołania się do konieczności stabilizacji systemu finansowego, Trybunał nie ustosunkował się do argumentu Prezydenta, że zróżnicowanie wzruszania alternatywnie dostępnych decyzji o przejęciu kasy i o jej likwidacji nie ma podstaw, ponieważ decyzja o likwidacji kasy z punktu widzenia ekonomicznego realizuje ten sam cel co decyzja o przejęciu kasy lub części jej majątku, zatem różnicowanie sytuacji podmiotów nimi dotkniętych nie ma uzasadnienia konstytucyjnego.

W mojej ocenie, zróżnicowanie to z punktu widzenia efektywności restrukturyzacji kasy nie ma merytorycznego uzasadnienia, a zatem nie istnieje argument za koniecznością wprowadzenia art. 74c ust. 8 i 9 ustawy o skok. Stanowisko Trybunału byłoby w pełni zasadne, gdyby nie istniał system gwarantowania depozytów członków-klientów skok, zapewniający wypłaty członkom wniesionych depozytów w razie upadłości kasy lub ustanowienia zarządu komisarycznego nad kasą. Jednak przepisy ustawy o BFG nie różnicują dostępności pomocy dla kasy w postaci wsparcia innej instytucji finansowej pragnącej przejąć kasę w całości lub jedynie jej wybrane składniki majątkowe oraz wsparcia nabycia przez bank lub kasę przedsiębiorstwa kasy w toku postępowania likwidacyjnego. Zatem również z punktu widzenia efektywności restrukturyzacji kasy nadmierne uprzywilejowanie podmiotów przejmujących nie ma merytorycznego uzasadnienia. Nieuwzględnienie konsekwencji istnienia systemu finansowania restrukturyzacji kas ze środków niepublicznych z BFG nie pozwoliło Trybunałowi na rozpoznanie wątpliwości Prezydenta wynikających z wyłączenia spod modyfikacji postępowania sądowoadministracyjnego decyzji KNF o likwidacji kasy, mimo że jest ona podejmowana w jednakowych okolicznościach co decyzja o przejęciu kasy w całości lub „części” przez inny podmiot.



7. Nie jest również dla mnie zrozumiałe, dlaczego tak nadzwyczajne rozwiązanie w zakresie procedury sądowoadministracyjnej ustawodawca zdecydował się wprowadzić w wypadku restrukturyzacji spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, a nie wprowadził go dla podmiotów „większych”, jakimi są banki i inne instytucje kredytowe. Decyzja o przejęciu banku przez inny bank może być wzruszona przez sąd administracyjny i w konsekwencji przed rozpoznaniem skargi rady nadzorczej banku przejmowanego na decyzję KNF nie może być rozpoczęte przejmowanie majątku banku przez bank przejmujący (art. 147 § 3 prawa bankowego).

Porównanie wzruszalności decyzji KNF w przypadku banków pozwala zauważyć, że rozstrzygnięcia KNF dotyczące przejęcia banku lub jego likwidacji, podobnie jak dotyczące przejęcia kasy skok lub jej likwidacji, zapadają w ramach uznania administracyjnego. Zaskarżenie decyzji zapadłej w ramach uznania administracyjnego powoduje, że jej sądowa kontrola ma ograniczony charakter i sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy podczas jej wydawania organ nie naruszył reguł postępowania administracyjnego określonych w k.p.a. (por. dotyczący decyzji o przejęciu lub likwidacji banku wyrok NSA z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III SA 2333/01, Lex nr 157797). Wynika stąd, że charakter uznania administracyjnego przemawia na rzecz utrzymania decyzji KNF i ogranicza z istoty rzeczy możliwości wzruszenia takiej decyzji. Dostrzega ten fakt także ustawodawca europejski, ponieważ w motywie 89 dyrektywy 2014/59/UE wskazuje, że złożony charakter ocen i analiz gospodarczych oraz duża uznaniowość stosowania środków zarządzania kryzysowego w postaci instrumentów resolution pozwalają sądom właściwie na badanie, czy dowody, na których oparł się organ, są trafne, rzetelne i spójne, czy obejmują wszystkie istotne informacje, które należy brać pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy organ był w stanie uzasadnić wyciągnięte na ich podstawie wnioski. Te naturalne ograniczenia kontroli decyzji KNF przemawiają przeciwko konieczności wprowadzania rozwiązania w postaci całkowitej niewzruszalności decyzji organu nadzoru co do zastosowania konkretnego instrumentu inspirowanego procesem resolution.

Warto także przypomnieć, że w razie przejęcia banku przez inny bank na podstawie art. 147 ust. 1 pkt 1 prawa bankowego nie istnieją zastrzeżenia dotyczące formy własności lub formy organizacyjno-prawnej banku przejmującego i przejmowanego. W takim wypadku przejęcie następuje bez wymogu zachowania tożsamości organizacyjno-prawnej między bankami. Przejmujący, jak i przejmowany, może być bankiem akcyjnym, bankiem spółdzielczym lub bankiem państwowym, w szczególności możliwe jest przejęcie banku spółdzielczego przez bank akcyjny (por. też A. Skoczylas, Przejęcie banku – zagadnienia publicznoprawne, „Prawo Bankowe” nr 7-8/2001, s. 95). Nawet w takiej sytuacji możliwe jest wzruszenie decyzji o przejęciu banku przez inny i np. „odwrócenie” przejęcia banku spółdzielczego przez bank akcyjny. Ustawodawca nie wyraził obawy o nadmierne trudności z odtworzeniem struktury banku spółdzielczego. Na tle prawa bankowego i ustawy z dnia 26 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 614, ze zm.) kwestionowane uregulowanie dotyczące niewzruszalności przejmowania kas skok przez banki (spółdzielcze, akcyjne lub państwowe) jest więc niezrozumiałym odstępstwem od przyjętych zasad postępowania wobec banków i instytucji kredytowych.



IV



1. Trybunał uznał za dopuszczalną konstytucyjnie instytucję przejmowania przez bank krajowy (i analogicznie przez inną kasę) wybranych praw majątkowych kasy lub jej zobowiązań. Nie zgadzam się z kierunkiem argumentacji zaprezentowanym w odpowiednich fragmentach uzasadnienia wyroku. W mojej ocenie, jest również wątpliwe, czy umożliwienie przejmowania wybranych praw i zobowiązań małych instytucji kredytowych, jakimi są kasy skok, jest prawidłowym odczytaniem wskazówek wynikających z dyrektywy 2014/59/UE.



2. Mimo że wzorcem kontroli konstytucyjności art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok był art. 58 ust. 1 Konstytucji, Trybunał nie przeprowadził analizy zgodności ustawowego rozwiązania z konstytucyjnymi gwarancjami zrzeszania się członków spółdzielni, jaką niewątpliwie jest kasa skok. Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody członków kasy (art. 74c ust. 12 ustawy o skok), zaś kwestionowane przepisy wprowadzają regulacje szczególne wobec ogólnych regulacji prawa spółdzielczego i wobec zasad prawa spółdzielczego, regulujących postępowanie upadłościowe spółdzielni.

Przepisy przewidują dwie podstawy ogłoszenia upadłości spółdzielni. Ustawa o skok nie wyprzedza stosowania pierwszej z podstaw ogłoszenia upadłości kasy skok. Zgodnie z art. 130 § 1 prawa spółdzielczego, w razie niewypłacalności spółdzielni następuje ogłoszenie jej upadłości. Modyfikacja ogólnych reguł postępowania dotyczy jedynie podmiotu uprawnionego do wniesienia wniosku o upadłość – jest nim wyłącznie Komisja Nadzoru Finansowego. Jednak już w razie powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub gdy realizacja wymaganego programu postępowania naprawczego okaże się nieskuteczna, KNF może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego (art. 73 ust. 1 ustawy o skok).

Wedle drugiej przesłanki ogłoszenia upadłości spółdzielni, wyrażonej w art. 130 § 2-4 prawa spółdzielczego, jeżeli ze sprawozdania finansowego spółdzielni za ostatni rok wynika, że ogólna wartość aktywów nie wystarcza na zaspokojenie zobowiązań (ponieważ zobowiązania stanowią 100% i więcej wartości aktywów), zarząd spółdzielni ma obowiązek przeprowadzić „postępowanie naprawcze”, tj. zwołać walne zgromadzenie członków i poddać mu pod obrady sprawę dalszego istnienia spółdzielni. Walne zgromadzenie podejmuje wówczas decyzję o postawieniu spółdzielni w stan upadłości albo wskazuje środki „wewnętrzne” umożliwiające wyjście ze stanu niewypłacalności, z reguły przez ściągnięcie udziałów lub podwyższenie odpowiedzialności członków za zobowiązania spółdzielni. Tymczasem wedle art. 74k ust. 1 ustawy o skok, mającego pierwszeństwo stosowania przed art. 130 § 2-4 prawa spółdzielczego, jeżeli aktywa kasy nie wystarczą na zaspokojenie jej zobowiązań, zarząd kasy, jej zarządca komisaryczny lub likwidator powiadamiają o tym niezwłocznie KNF, która podejmuje decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego (o ile nie został ustanowiony wcześniej) i może podjąć decyzję o zawieszeniu działalności kasy oraz wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy.

Wedle kwestionowanego rozwiązania, ustawa o skok przyznała KNF uprawnienie do wydania decyzji o przejęciu przez inną kasę lub bank krajowy całej kasy, jej wybranych praw majątkowych lub zobowiązań albo o likwidacji kasy na nieco wcześniejszym, choć bardzo bliskim upadłości, etapie, gdy strata bilansowa kasy powoduje obniżenie wyrażonego procentowo stosunku funduszy własnych do wartości aktywów poniżej 1%, a więc gdy wartość zobowiązań wynosi już ponad 99% wartości aktywów (art. 74c ust. 4 ustawy o skok). Jest to sytuacja bardzo bliska zrównaniu wartości zobowiązań i aktywów po obu stronach bilansu spółdzielni, która uzasadnia ogłoszenie upadłości na podstawie art. 130 § 2-4 prawa spółdzielczego. W tym jednak wypadku – w niemal identycznej sytuacji – ustawodawca pozwala na odsunięcie upadłości i na wszczęcie postępowania likwidacyjnego, a w razie pojawienia się podmiotu zainteresowanego przejęciem kasy znajdującej się na skraju upadłości – na przejęcie kasy w całości lub na przejęcie jej wybranych praw i zobowiązań, z pozostawieniem „reszty” kasy z reguły postępowaniu upadłościowemu.

Już sam ten fakt rodzi poważne wątpliwości co do zasadności i konieczności wprowadzania instytucji przejęcia wybranych praw i zobowiązań kasy poza właściwymi dla tych dyspozycji ramami postępowania upadłościowego i likwidacyjnego. To w ich ramach i z zachowaniem gwarancji procesowych właściwych uporządkowanemu dochodzeniu roszczeń przez wierzycieli dochodzi do zbywania i przejmowania wybranych praw i zobowiązań instytucji znajdującej się w złej sytuacji ekonomicznej. Świadczą o tym pośrednio przepisy ustawy o BFG przewidujące wsparcie – na takich samych warunkach – dla przejmowania wybranych praw i zobowiązań upadającej kasy, niezależnie od tego, czy następuje to w ramach postępowania likwidacyjnego, czy też w ramach przejęcia wybranych praw i zobowiązań bez ogłaszania upadłości lub likwidacji kasy. Wsparcie przysługuje zarówno podmiotom przejmującym wybrane prawa i zobowiązania istniejącej kasy, jak i nabywcom przedsiębiorstwa, jego zorganizowanej części lub wybranych praw majątkowych kasy w likwidacji (art. 4 ust. 1d pkt 3 i 4 ustawy o BFG).

Z punktu widzenia konieczności ochrony dłużników i wierzycieli kasy nieprzekonujące jest stanowisko Trybunału, zgodnie z którym zróżnicowanie sytuacji członków, wierzycieli i dłużników kasy przejmowanej w całości przez bank oraz kasy przejmowanej „w części” można uznać za uzasadnione i dopuszczalne konstytucyjnie, gdyż każdy mechanizm wzmacniający zaangażowanie banków krajowych w proces restrukturyzacji kasy jest działaniem pożądanym i przez to jednoznacznie „lepszym” niż likwidacja lub upadłość nierentownej kasy, „która znalazła się w niemożliwej do naprawienia (…) kondycji” (por. cz. III pkt 7.9 uzasadnienia wyroku). Przy obecnym udziale środków BFG w restrukturyzację kas zagrożonych upadłością, ekonomiczne znaczenie udzielonej pomocy z BFG pozostaje takie samo, jednak warunki realizacji praw i interesów członków spółdzielni i jej wierzycieli są odmienne, a ich zróżnicowanie – niemające uzasadnienia.



3. Obawa przed skutkami ogłoszenia upadłości kasy jest motywem oceny przez Trybunał przejęcia wybranych praw i zobowiązań kasy przez inny podmiot jako lepszego rozwiązania, jeśli chodzi o likwidację kasy lub ogłoszenie jej upadłości, gdyż ona „nie tylko definitywnie kończy byt kasy jako spółdzielni, ale również poddaje jej wszystkie stosunki prawne regułom spółdzielczej upadłości” (por. cz. III pkt 6.4 uzasadnienia wyroku). Te reguły przewidują jednak równe zasady udziału wierzycieli i dłużników kasy w toku likwidacji jej majątku. Trybunał nie wziął przy tym w swoich rozważaniach pod uwagę przepisów i wiążących wskazówek dyrektyw dotyczących obowiązku równego i sprawiedliwego traktowania wierzycieli instytucji kredytowej znajdującej się na progu upadłości, wobec której mają mieć zastosowanie instrumenty resolution.

Z obowiązującej kasy skok dyrektywy 2001/24/WE wynika, że podstawowym założeniem likwidacji skok jako instytucji kredytowej ma być równe traktowanie wierzycieli tej instytucji (motyw 16 dyrektywy 2001/24/WE). Z kolei niedotycząca kas skok, a będąca w ocenie Trybunału uzasadnieniem kwestionowanej regulacji i jej celów, dyrektywa 2014/59/UE w swoim założeniu ma nie naruszać praw podstawowych i pozostaje zgodna z prawem własności gwarantowanym Kartą praw podstawowych UE (motyw 130 dyrektywy 2014/59/UE). Wymóg poszanowania praw podstawowych i Karty dotyczy w szczególności środków krajowych implementujących ramowe rozwiązania procesu resolution. Założeniem unijnego procesu resolution jest przecież i to, że wprawdzie to właściciele i wierzyciele upadającej instytucji mają ponosić odpowiednią część strat, jednak wierzyciele należący do tej samej kategorii mają być traktowani w sprawiedliwy sposób (motyw 47 dyrektywy 2014/59/UE). Jakakolwiek ingerencja w prawa właścicieli i wierzycieli wynikająca z tego działania musi pozostać zgodna z Kartą (motyw 13 dyrektywy 2014/59/UE), w szczególności ograniczenia praw właścicieli i wierzycieli powinny być zgodne z art. 52 Karty praw podstawowych UE (motyw 49 dyrektywy 2014/59/UE), a wszelka ingerencja w prawa własności wierzycieli nie powinna być nieproporcjonalna (motyw 50 dyrektywy 2014/59/UE). Zatem w ramach środków implementujących ramowe instrumenty procesu resolution wierzyciele należący do tej samej kategorii mogą być traktowani w różny sposób tylko wówczas, gdy różnice są uzasadnione interesem publicznym i są proporcjonalne do rozwiązywanych zagrożeń (motyw 13 dyrektywy 2014/59/UE).

Trybunał sam zauważa, że „pojawia się (…) ryzyko pozostawienia kasy, jej członków i wierzycieli z prawami majątkowymi «gorszej jakości» oraz zobowiązaniami rokującymi niższe prawdopodobieństwo spłaty. […] Odnotowane powyżej niekorzystne konsekwencje analizowanych przepisów nie przesądzają jednak ich niezgodności z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji” (por. cz. III pkt 8.7 uzasadnienia wyroku). Trybunał stoi na stanowisku, że zła sytuacja kasy sprawia, że „niezasadne jest oczekiwanie wnioskodawcy, że kasa przejmowana w całości zawsze powinna być traktowana w taki sam sposób jak kasa, która jest przejmowana w części (tj. gdy są przejmowane jej wybrane prawa majątkowe lub zobowiązania), a co za tym idzie członkowie tych kas powinni mieć zagwarantowany ustawowo jednakowy zakres ochrony ich praw majątkowych” (por. cz. III pkt 8.5 uzasadnienia wyroku). Takie oczekiwanie – w mojej ocenie – jest jednak zasadne zarówno z punktu widzenia powołanych wzorców konstytucyjnych, jak i z punktu widzenia zawartych w dyrektywach nakazów przestrzegania praw podstawowych przez państwa członkowskie implementujące ich postanowienia.



4. Przejęcie wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy nie wymaga zgody wierzycieli i dłużników kasy (art. 74c ust. 12 ustawy o skok), choć pogarsza prawa wierzycieli i dłużników, którzy nie zostają przejęci.

Warto przypomnieć założenie stosowania przepisów dyrektywy, wedle której jeżeli doszło do częściowego przeniesienia aktywów instytucji objętej resolution na rzecz nabywcy prywatnego, pozostała część instytucji powinna zostać zlikwidowana w ramach standardowego postępowania upadłościowego (motyw 50 dyrektywy 2014/59/UE). W wyniku połowicznego przejęcia niektórych zobowiązań kasy może zatem dojść do sytuacji, w której część członków-kredytobiorców zostanie przejęta przez inny podmiot (zmiana podmiotowa nie doprowadzi do zmiany sposobu wykonywania zobowiązania), zaś pozostała część dłużników kasy w niedługim czasie odczuje skutki ogłoszenia likwidacji lub upadłości „reszty” kasy. Z dniem ogłoszenia upadłości zobowiązania członków (i innych dłużników) stają się natychmiast wymagalne (płatne), co stanowi okoliczność niekorzystną dla kredytobiorców.

W wypadku wierzycieli kasy z tytułu zdeponowanych w niej oszczędności instrument przejmowania wybranych zobowiązań kasy okazuje się rozwiązaniem niekoniecznym i posiadającym mniej inwazyjną alternatywę. Podstawowym instrumentem gwarantującym bezpieczeństwo oszczędności (depozytów i lokat) zgromadzonych w kasie przez jej członków jest bowiem nie ich przejecie przez inny podmiot, ale system gwarantowania depozytów, obsługiwany obecnie przez Bankowy Fundusz Gwarancyjny. Wypłata tych środków jest przy tym dokonywana na późnym etapie niewypłacalności kasy. Zgodnie bowiem z art. 38l pkt 3 ustawy o BFG, momentem spełnienia warunku gwarancji wobec deponentów w kasie skok jest wydanie przez KNF decyzji o zawieszeniu działalności kasy (i ustanowieniu zarządcy komisarycznego, o ile nie został ustanowiony wcześniej) oraz wystąpienie do właściwego sądu z wnioskiem o ogłoszenie upadłości kasy. Taką decyzję KNF podejmuje niezwłocznie po uzyskaniu informacji, że aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań (art. 74k ust. 1 ustawy o skok).

Gwarancja przez BFG depozytów członków kas do wysokości 100 000 euro sprawia, że – przy typowych rozmiarach działalności prowadzonej przez kasę – w celu zagwarantowania praw majątkowych członków kas nie jest konieczne wprowadzanie mechanizmu przejmowania przez inny podmiot zobowiązań kasy z tytułu wniesionych depozytów, objętych systemem gwarantowania. Nawet w razie grożącej kasie upadłości, zobowiązania z tytułu depozytów i lokat gwarantowanych przez BFG mogą pozostać w kasie. W razie spełnienia się warunku ustawowej gwarancji środki te są przekazywane kasie, pozostają jednak wydzielone w ramach jej majątku. Z przekazanych środków wypłata sum gwarantowanych członkom kasy skok jest dokonywana przez zarządcę komisarycznego, likwidatora lub syndyka masy upadłości.

Do niekorzystnego zróżnicowania sytuacji wierzycieli kasy, którzy nie zostaną przejęci przez podmiot trzeci, może dojść w wypadku pozostałych wierzytelności. Zgadzam się z wnioskodawcą, że w takim wypadku kwestionowane rozwiązanie prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej wierzycieli kasy oraz że ustawa o skok nie zawiera w tym zakresie wystarczających regulacji chroniących wierzycieli kasy w porównaniu z sytuacją prawną wierzycieli kasy, która zostanie przejęta w całości. Utrudnione jest w szczególności dochodzenie z majątku kasy znajdującej się na skraju upadłości wierzytelności przekraczających kwotę gwarantowaną lub wierzytelności nieobjętych gwarancją. Należy pamiętać, że w razie wypłaty deponentom środków gwarantowanych, na BFG przechodzą wierzytelności przysługujące deponentom w stosunku do masy upadłości kasy, w wysokości środków gwarantowanych (art. 38t ust. 1 ustawy o BFG). Roszczenia BFG konkurują z pozostałymi roszczeniami deponentów, podobnie jak roszczenia BFG z tytułu udzielenia wsparcia (np. dotacji) podmiotowi przejmującemu wybrane zobowiązania kasy (art. 20j i art. 20g ust. 2 ustawy o BFG). Niestety, w stosunku do kas skok ustawodawca nie wykonał już wskazówki ustawodawcy unijnego, by przyznać osobom fizycznym oraz mikroprzedsiębiorstwom, małym i średnim przedsiębiorstwom wyższy priorytet ich zdeponowanych środków (ponad wartość gwarantowaną ustawowo) w stosunku do roszczeń zwykłych w ramach postępowania upadłościowego (motyw 111 dyrektywy 2014/59/UE).

Dowodem Trybunału na wystarczające zabezpieczenie wierzycieli przed pogorszeniem wartości ekonomicznej kasy po przejęciu jest przytoczenie treści dwóch przepisów prawnych. „Art. 74c ust. 5 i art. 74i ust. 8 ustawy o skok zawierają mechanizm przeciwdziałający przejmowaniu tylko praw majątkowych bez adekwatnych zobowiązań czy wręcz przejmowaniu praw majątkowych pod tytułem darmym” (por. cz. III pkt 8.6 in fine uzasadnienia wyroku). Zgodnie z art. 74i ust. 8 ustawy o skok, jeżeli wartość przejmowanych praw majątkowych jest wyższa niż wartość przejmowanych zobowiązań, przejmujący jest zobowiązany zapłacić nadwyżkę wartości kasie, w stosunku do której podjęto decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań. Innymi słowy, bank przejmujący obowiązany jest wpłacić do kasy wartość netto przejmowanej części majątku kasy skok.

Wskazane przepisy nie załatwiają jednak wszystkich problemów związanych z wyrównywaniem wartości „wybranych” składników majątkowych. Pozostałe w kasie aktywa mogą nie wystarczyć na pokrycie zobowiązań, a przez to ograniczać sytuację prawną wierzycieli (członków kas i innych osób). Treść przytoczonych przepisów dostarcza argumentów na ich niekonstytucyjne zróżnicowanie. Jeśli bowiem wartość aktywów wyrównuje wartość przejmowanych zobowiązań, kasa nie otrzymuje żadnej wpłaty, zaś jakość i struktura praw i aktywów pozostających w kasie może być niekorzystna z punktu widzenia wierzycieli tej kasy; podobnie wpłata netto może niewiele poprawić sytuację wierzycieli, którzy nie zostali przejęci przez bank krajowy.



5. Podstawowym argumentem Trybunału za dopuszczalnością wprowadzenia częściowego przejmowania kas jest to, że kwestionowane rozwiązanie „nawiązuje do dyrektyw procedury resolution i stoją za nim te same argumenty co za wprowadzeniem do systemu prawnego całego procesu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji kas” (por. cz. III pkt 8.8 uzasadnienia wyroku).

Argument Trybunału o zasadności realizacji wobec kas celów i środków procesu resolution nie może zostać utrzymany także z tego powodu, że przejmowanie przez prywatną instytucję kredytową wybranych praw i zobowiązań majątkowych innej instytucji kredytowej znajdującej się na progu upadłości nie zostało przewidziane wprost w dyrektywie i w konsekwencji kwestionowane rozwiązanie bardzo luźno nawiązuje do instrumentów i celów resolution.

Zgodnie ze swą nazwą, dyrektywa 2014/59/UE ustanawia jedynie ramy na potrzeby prowadzenia wyjątkowych działań naprawczych (recovery) oraz restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji (resolution). W tym drugim zakresie dyrektywa wzywa państwa członkowskie do wprowadzenia określonych instrumentów (resolution tools), które zostały skonstruowane bardzo ogólnie i dotyczą raczej celów ewentualnych środków krajowych niż ich konkretnego kształtu. Wśród instrumentów resolution wymieniono: instrument zbycia działalności (sale of business), instrument przeniesienia działalności na zorganizowaną przez podmioty publiczne instytucję pomostową (bridge institution), instrument wydzielenia aktywów (asset separation) oraz instrument umorzenia lub konwersji długu (art. 37 ust. 3 dyrektywy 2014/59/UE). Jeśli szukać inspiracji dla ustawowego mechanizmu przejmowania wybranych praw i zobowiązań kas skok, to odnaleźć ją można w pewnych cechach dwóch instrumentów: zbycia działalności i wydzielenia aktywów, mając na uwadze to, że wydzielenie aktywów może być stosowane jedynie w połączeniu z innym instrumentem (art. 37 ust. 5 dyrektywy 2014/59/UE), w szczególności z instrumentem zbycia działalności lub przeniesienia działalności na instytucję pomostową.

Instrument zbycia działalności polega przy tym na sprzedaży, a nie na przejęciu (nieodpłatnym) przez inny, rentowny podmiot. Tymczasem kwestionowane przed TK rozwiązanie (art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok) oznacza nieodpłatne przejęcie części kasy przez inną kasę lub bank. W ramach pierwszego instrumentu właściwy organ krajowy miał natomiast otrzymać uprawnienie do zbycia działalności instytucji znajdującej się na krawędzi upadłości objętej procesem resolution, które to zbycie polega na przeniesieniu na nabywcę wszystkich lub niektórych aktywów, praw lub zobowiązań tej instytucji „na warunkach handlowych” (art. 38 ust. 1 i 2 dyrektywy 2014/59/UE), za zgodą tego nabywcy (art. 63 ust. 1 lit. d dyrektywy 2014/59/UE). Bardziej konkretnie instrument zbycia działalności powinien umożliwiać organom dokonanie sprzedaży (motyw 61 dyrektywy 2014/59/UE).

Podobnie w wypadku wydzielenia aktywów nowe uprawnienia organów nadzoru powinny umożliwić sprzedaż rentownych części instytucji (motyw 5 dyrektywy 2014/59/UE). Chodzi tu zwłaszcza o oddzielenie rentownych aktywów instytucji będącej na progu upadłości od jej aktywów zagrożonych lub o obniżonej jakości (motyw 59 dyrektywy 2014/59/UE), gdy wydzielenie zostało dokonane w celu umożliwienia właściwym organom przeniesienia (transfer) aktywów, praw lub zobowiązań instytucji objętej mechanizmem resolution do odrębnego podmiotu (motyw 66 dyrektywy 2014/59/UE). Jednakże uregulowane w dyrektywie ramy instrumentu wydzielenia aktywów dotyczą przeniesienia aktywów, praw i zobowiązań instytucji do szczególnego rodzaju instytucji pomostowej, która nie jest prywatną instytucją kredytową. Instytucja pomostowa jest tworzona wyłącznie w celu przejęcia i utrzymania – przez pewien czas – aktywów, praw i zobowiązań instytucji zagrożonej upadłością. Jej wyłącznymi lub częściowymi właścicielami są podmioty publiczne i jest ona kontrolowana przez właściwy organ krajowy uprawniony do stosowania środków resolution (art. 40 ust. 2 dyrektywy 2014/59/UE). Żadnego z tych warunków nie spełnia bank krajowy ani kasa skok przejmująca upadającą kasę w całości lub w części na podstawie decyzji KNF wydanej na podstawie art. 74c ust. 4 i 12 ustawy o skok.



6. Również umożliwienie „rozerwania” małej instytucji kredytowej, jaką jest kasa skok, nie może zostać uznane za realizację zamierzeń procesu resolution i z pewnością nie znajduje w nim uzasadnienia. Już wskazywałem, że dyrektywa skierowana jest do podmiotów dużych i złożonych, o ogólnokrajowym lub transgranicznym zakresie prowadzonej działalności. Dyrektywa rozdziela nadzwyczajne działania naprawcze (recovery) od instrumentów procesu resolution, które w polskiej wersji językowej dyrektywy zostały przetłumaczone jako „restrukturyzacja i uporządkowana likwidacja”. Dyrektywa nie zawiera definicji resolution, ale określa to postępowanie jako odmienne i wyprzedzające przepisy o tradycyjnym postępowaniu upadłościowym. „Uporządkowana likwidacja” (resolution) w przeciwieństwie do typowej likwidacji (winding up) ma zmierzać do kontynuacji działalności upadającej instytucji, najlepiej przez nią samą (motyw 8 dyrektywy 2014/59/UE), a jeśli to nie jest możliwe – dalsze prowadzenie dotychczasowej działalności danej instytucji przez inny podmiot z sektora prywatnego (motyw 46 dyrektywy 2014/59/UE).

Z uwagi na rozmiary i typowe uwarunkowania działalności dużych instytucji kredytowych chodzi tutaj o dokonywanie koniecznych operacji restrukturyzacyjnych wobec poszczególnych części prowadzonej szeroko działalności, które same w sobie stanowią całościowe przedsięwzięcia. Z tej przyczyny w ramach instrumentu zbycia działalności dyrektywa kształtuje ramy środka krajowego, który zapewnia przeniesienie na nabywcę „wszystkich lub niektórych aktywów, praw lub zobowiązań tej instytucji” (art. 38 ust. 1 lit. b dyrektywy 2014/59/UE). Ustalając, o jaki pakiet „niektórych” aktywów i zobowiązań chodzi, należy uwzględnić, że środek krajowy powinien umożliwiać organom dokonanie sprzedaży całej instytucji lub „części jej działalności” (motyw 61 dyrektywy 2014/59/UE), a przynajmniej „wyodrębnionej części przedsiębiorstwa” tej instytucji (motyw 59 dyrektywy 2014/59/UE). Nieprzypadkowo w polskim tłumaczeniu dyrektywy wyrażenie „zbycie wyodrębnionej części przedsiębiorstwa” pojawia się w miejscu, w którym w tłumaczeniu angielskim używa się wyrażenia sale of the business. Dyrektywa dotyczy bowiem dużych, znaczących instytucji kredytowych i z uwagi na rozmiary prowadzonej przez nie działalności poszczególne wyodrębnione części ich przedsiębiorstwa stanowią osobne całościowe przedsięwzięcia, a nie zestawy przypadkowo (losowo) wybranych pojedynczych praw i zobowiązań instytucji kredytowej.

Odnosząc powyższe uwagi do mało zróżnicowanego – w porównaniu z działalnością dużych instytucji kredytowych – charakteru działalności prowadzonej przez kasy skok, inspiracja dyrektywą 2014/59/UE przemawia raczej na korzyść przejmowania całej kasy skok, jako jednego zorganizowanego przedsiębiorstwa, a nie jej „części” określonej w ustawie jako „wybrane prawa i zobowiązania kasy” bez wskazania kryterium ich wyodrębnienia. W przypadku kas skok nakaz przeniesienia lub zbycia podstawowych rodzajów działalności kasy na inny podmiot przemawia za przejęciem w ramach działalności depozytowo-kredytowej całości praw i zobowiązań kasy („całej kasy”), ponieważ stanowi ona dominującą część przedsiębiorstwa kasy skok.



7. W toku postępowania przed Trybunałem nie zostało poza tym wyjaśnione, dlaczego niebędące bankami kasy skok mają realizować dalej idące krajowe instrumenty realizujące cele procesu resolution. Należało oczekiwać wyjaśnienia, dlaczego w wypadku banków i innych instytucji kredytowych, dla których proces ten został wprowadzony, ustawodawca przewiduje możliwość wyboru jedynie między likwidacją banku (ogłoszeniem upadłości likwidacyjnej banku) a jego przejęciem w całości przez inny bank (art. 147 § 1 pkt 1-3 prawa bankowego). Do tej pory ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie podobnego rozwiązania w wypadku banków i innych instytucji kredytowych. Budzi to moje wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania prawa własności i praw majątkowych obywateli (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i przemawia za brakiem uzasadnienia wprowadzania w ustawie o skok instrumentu przejmowania wybranych praw i zobowiązań upadającej kasy. Nie jest bowiem zrozumiałe, dlaczego ustawodawca zdecydował się wprowadzić instytucję przejmowania wybranych praw majątkowych i zobowiązań w wypadku restrukturyzacji „mniejszych” spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, które trudniej dzielić, a nie wprowadził jej dla podmiotów „większych”, jakimi są banki i inne instytucje kredytowe, z reguły dysponujące wyższym stopniem złożoności organizacyjnej.



8. Trybunał nie rozpoznał również trafnego zarzutu wnioskodawcy, który dowodził w toku postępowania, iż Komisji Nadzoru Finansowego pozostawiono zbyt daleko idący zakres swobody działania i zbyt mało wskazówek ustawowych konkretyzujących kryteria podjęcia decyzji. Przepisy ustawy o skok nie określają bowiem zasad i kryteriów doboru składników majątkowych i zobowiązań przejmowanej kasy ani też zachowania określonej proporcji między nimi. W istocie brzmienie ustawy o skok umożliwia KNF podejmowanie swobodnej (tj. uznaniowej i dyskrecjonalnej) decyzji, zarówno co do podjęcia decyzji o przejęciu określonych praw majątkowych i zobowiązań kasy przez wskazany podmiot (zamiast postawienia kasy w stan upadłości lub w stan „uporządkowanej” likwidacji), jak i decyzji o tym, które prawa i zobowiązania kasy mają być przejęte przez inny podmiot prywatny, konkurujący z upadającą kasą na rynku kredytowym. Negatywną ocenę braku kryterium wyboru proporcji (składników), która odzwierciedlałaby określony przez ustawodawcę kierunek polityki sanacji sytuacji kasy, pogłębia już wskazywana nieodwracalność decyzji KNF i ograniczony zakres odpowiedzialności Skarbu Państwa za wadliwą decyzję KNF w tym względzie. Co więcej, w kwestii wyboru proporcji praw i zobowiązań kasy zakres uznaniowości przyznany KNF nie pozwala wyprowadzić standardu postępowania na potrzeby ewentualnego postępowania przed sądem administracyjnym, o czym już była mowa.

Jedynym wyraźnym kryterium jest zgoda podmiotu przejmującego i jej zakres. Podejmując decyzję o przejęciu wybranych praw majątkowych lub wybranych zobowiązań kasy Komisja Nadzoru Finansowego uwzględnia zakres zgody przejmującego (art. 74c ust. 5 ustawy o skok). Ustawa o skok nie wyjaśnia jednak, czy KNF może samodzielnie zdecydować o przekazaniu bankowi wybranych przez siebie praw majątkowych i zobowiązań; czy może zawęzić zakres praw majątkowych i zobowiązań w stosunku do zakresu praw i zobowiązań wskazanych KNF bankowi zgadzającemu się je przejąć.

Trybunał wskazał również, że „Faktycznie zatem to nie KNF, lecz podmioty oferujące przejęcie proponują przejmowany zakres praw majątkowych lub zobowiązań. KNF musi natomiast kontrolować, czy warunki te są akceptowalne z perspektywy celu restrukturyzacji kasy oraz regulujących ten proces ustawowych przesłanek” (por. cz. III pkt 6.4 uzasadnienia wyroku). Skoro jednak żadnych innych – poza zgodą przejmującego – przesłanek nie ma, proponowane przejęcie musi dać się ocenić z punktu widzenia celów procesu resolution. Jednak ogólne cele i założenia nadzoru sprawowanego przez KNF nie pozwalają na odpowiedź o oczekiwany przez ustawodawcę kierunek interwencji w typowych możliwych sytuacjach. Ponadto, jak już wskazywałem, kierunku tego nie można wyprowadzić z ramowych postanowień dyrektywy 2014/59/UE, której cele mają w ocenie Trybunału uzasadniać, że działania KNF nie będą prawnie dowolne. KNF będzie jednak decydować (samodzielnie we współdziałaniu z chętnym podmiotem przejmującym) o dopuszczalności przejęcia np. samych praw majątkowych kasy (tj. wierzytelności kasy głównie w postaci zobowiązań o spłatę zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz o wpłatę zadeklarowanych udziałów i wkładów) i o pozostawieniu w kasie wyłącznie depozytów (zobowiązań kasy, głównie wobec członków-deponentów lokat). Kwestionowane przepisy ustawy o skok nie pozwalają odpowiedzieć na pytanie, czy w razie wyrażenia zgody przez jeden z banków krajowych na przejęcie kasy w całości lub w części KNF jest związany zakresem jego oferty i czy może mimo to zdecydować o likwidacji, a także czy kolejność wymienienia w przepisie dostępnych rodzajów decyzji ustanawia ustawową preferencję działania KNF; czy w razie złożenia propozycji przejęcia przez kilka podmiotów tego samego rodzaju (tj. banków lub kas) decyduje pierwszeństwo przedłożenia propozycji.

Brak wskazówek i ogólne cele nadzoru nie pozwalają też na udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w konkretnym wypadku w ramach prowadzonej polityki KNF ma wspierać – za pomocą instytucji przejmowania wybranych praw majątkowych i zobowiązań – przejmowanie przez inne podmioty „złych” składników kas w celu polepszenia kondycji nierentownej kasy i uchronienia jej przed likwidacją, czy też w tej instytucji chodzi o inne podejście, polegające na wspieraniu ofert przejęcia „dobrych” składników majątkowych i pozostawienia w kasie niedającej się upłynnić „reszty”, pozostawionej wysiłkom likwidatora lub syndyka masy upadłości. W obu wypadkach KNF decyduje o sytuacji prawnej wierzycieli i dłużników kasy, która rysuje się odmiennie w każdym z wariantów.



9. Wobec tych okoliczności trudno mi za przekonujące uznać stwierdzenie Trybunału, że nie należy się obawiać stosowania kwestionowanych przepisów ustawy o skok, gdyż KNF ma obowiązek prowadzenia rozważnej polityki sanacyjnej i miarkowania racji wszystkich zainteresowanych stron. Ustawodawca dopuszcza przejęcie wszelkich zaakceptowanych przez KNF kombinacji praw i zobowiązań kasy. W praktyce o konkretnym „koszyku” praw i zobowiązań decydować będzie zakres oferty (ofert) uczestników rynku. Ustawa o skok nie daje KNF bliższych wskazówek postępowania, a uznaniową decyzję KNF cechuje nieodwołalność i ograniczona odpowiedzialność odszkodowawcza państwa wobec potencjalnie poszkodowanych.



Z powyższych względów zdecydowałem się złożyć zdanie odrębne.