Pełny tekst orzeczenia

251/3/B/2015

POSTANOWIENIE
z dnia 21 maja 2015 r.
Sygn. akt Ts 92/14

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Maria Gintowt-Jankowicz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.K. w sprawie zgodności:
art. 11f ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.) z art. 2, art. 7 art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 7 kwietnia 2014 r. G.K. (dalej: skarżący) postawił zarzut niezgodności art. 11f ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm.; dalej: ustawa) z art. 2, art. 7 art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Decyzją nr 1/2012 z 14 lutego 2012 r. Prezydent Miasta Chorzów – na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy – udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na terenie obejmującym m.in. działkę skarżącego (dalej: działka nr 1) i zatwierdził podział tej nieruchomości (na działki nr 2 i 3) oraz projekt budowlany. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego i udostępnienia do wglądu dokumentacji, 20 stycznia 2012 r. skarżący złożył wniosek o zapewnienie dojazdu z projektowanej drogi publicznej do jego działek powstałych w wyniku podziału działki nr 1. Wniosek ten został przez inwestora uwzględniony, w związku z czym projektant zaprojektował zjazdy z drogi publicznej.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Podniósł w nim, że wydana decyzja dotyczy drogi wewnętrznej osiedlowej, a nie drogi publicznej i dlatego nieprawidłowe było zastosowanie przepisów ustawy do inwestycji z nią związanej.
Wojewoda Śląski nie uwzględnił odwołania. Zdaniem organu ustawa może być stosowana nie tylko do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg zaliczonych już do określonej kategorii dróg publicznych przez właściwy organ. W tym zakresie decydujący jest bowiem przewidywany przez wnioskodawcę charakter planowanej do realizacji drogi, który przewidział wnioskodawca. Organ wskazał, iż przepis art. 1 ust. 1 ustawy, odwołuje się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; dalej: ustawa o drogach publicznych), ale czyni to nie odnośnie do rodzaju drogi publicznej, lecz w odniesieniu do pojęcia przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ustawa ta nie odnosi się zatem tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały, ale przewidziano już ich publiczny charakter. Istotne bowiem jest określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Cytowany przepis należy wobec tego rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 91/10, wyrok WSA w Lublinie z 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 416/12). Ponadto organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania skarżący skorzystał z prawa zapoznania się z dokumentacją sprawy, a jego wniosek o zapewnienie mu dojazdu do projektowanej drogi z działek powstałych po podziale stanowiącej jego własność działki nr 1 został uwzględniony. W konsekwencji odwołania nie uwzględniono (decyzja Wojewody Śląskiego z 31 lipca 2012 r., nr IFXIII.7821.7.2012).
W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane poza granicami prawa, czyli bez podstawy prawnej, niezgodnie z art. 7 i art. 8 ust. 1 Konstytucji. Naruszono też zasady wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego organy administracji przekroczyły swoje kompetencje i naruszyły uprawnienia suwerena – narodu oraz kolejne zasady ustanowione w art. 10, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 95 ust. 1 Konstytucji. Wydane decyzje przekraczają też granice regulacji określonej w art. 12 ust. 4 ustawy, a organy poświadczyły nieprawdę, że na podstawie
art. 10 tej ustawy mogą zmieniać lub niweczyć przepisy Konstytucji oraz wchodzić w kompetencje Senatu i Sejmu, aby w decyzjach dookreślać granice prawa, wynikające z art. 11f ust. 1 pkt 6 ustawy przez oznaczenie nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest uzasadniona i ją oddalił (wyrok z 11 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1107/12).
Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której wyrok ten zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy, polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda Śląski nie naruszył powyższych przepisów; oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.; w tym także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) przez nieodniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze.
Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, uznawszy, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw oddalił ją (wyrok z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2307/13; dalej: wyrok NSA z 8 listopada 2013 r.).
Na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał pełnomocnika skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez: wskazanie ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcia sądu lub organu władzy publicznej, z wydaniem którego skarżący łączy zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw i wykazanie, że art. 11f ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 ust. 4 ustawy stanowiły podstawę tego rozstrzygnięcia. Skarżący został również zobowiązany do wykazania, że w zakresie tak określonego przedmiotu skargi konstytucyjnej spełnił wymóg wyczerpania drogi prawnej, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o TK, a także wskazania, jakie konstytucyjne prawa lub wolności skarżącego wynikające z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji i w jaki sposób zostały naruszone przez kwestionowane przepisy ustawy.
W przepisanym terminie skarżący wykonał zarządzenie sędziego, w szczególności wskazał, że wyczerpał drogę prawną, gdyż skorzystał ze wszystkich środków prawnych, jakie mu przysługiwały, i powołał się na wyrok NSA z 8 listopada 2013 r. jako na ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie wydane w jego sprawie.
Zdaniem skarżącego zaskarżone przepisy umożliwiają oznaczenie nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ale ustawodawca nie ustanowił żadnych ograniczeń co do ich stosowania. Tym samym pozostawił organowi możliwość, aby w drodze decyzji ten mógł w sposób dowolny oznaczyć nieruchomość stającą się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W przekonaniu skarżącego, stosowanie tak skonstruowanych przepisów oznacza bezprawną ingerencję w kompetencje ustawodawcy, niezgodną z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Model skargi konstytucyjnej obowiązującej w Polsce zakłada, że ten środek ochrony praw i wolności może dotyczyć jedynie przepisów stanowiących podstawę normatywną ostatecznego rozstrzygnięcia o konstytucyjnych wolnościach lub prawach skarżących. Oznacza to, że skarga nie jest kolejnym środkiem odwoławczym, za pomocą którego można podważać zasadność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz ustawie o TK, jest skargą na przepis prawa, nie jest zaś środkiem służącym zakwestionowaniu jego stosowania. W świetle powyższego przepisu Konstytucji, a także unormowań ustawowych precyzujących zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony praw, należy stwierdzić, że jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi jest przepis prawny wykazujący podwójną kwalifikację. Po pierwsze, musi on być podstawą wydanego przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia naruszającego podstawowe prawa skarżącego. Po drugie, przyczyna takiego naruszenia tkwić winna w normatywnej treści uregulowania, które skarżący czyni przedmiotem wnoszonej skargi konstytucyjnej.
Z kolei w myśl art. 46 ust. 1 ustawy o TK skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Wyczerpanie drogi prawnej w danej sprawie, jako nakaz poszukiwania korzystnego rozstrzygnięcia przed powołanymi do tego organami, wskazuje na wyjątkowość instytucji skargi konstytucyjnej. Nie eliminuje jednak wymogu uzyskania ostatecznego orzeczenia na podstawie zaskarżonego przepisu. Wymóg ten wynika wprost z Konstytucji, a jego niespełnienie przesądza o braku podstaw do rozpoznania skargi konstytucyjnej. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna wniesiona może być jedynie „w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Konstytucyjnym warunkiem koniecznym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest zatem uzyskanie ostatecznego orzeczenia, które zostało wydane na podstawie zakwestionowanego przepisu. Wymóg ten zapobiega przekształceniu kontroli w trybie skargi konstytucyjnej w kontrolę abstrakcyjną przepisów prawa, do której Trybunał Konstytucyjny w tym zakresie nie jest uprawniony.
Zdaniem Trybunału rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej wymagań formalnych.
Przedmiotem rozpatrywanej skargi konstytucyjnej skarżący uczynił przepisy ustawy regulujące kwestie przeniesienia z mocy prawa własności oznaczonej nieruchomości (art. 11f ust. 1 pkt 6 oraz art. 12 ust. 4). Z kolei, jak wynika z treści orzeczeń wydanych w sprawie skarżącego, a w szczególności z wyroku NSA z 8 listopada 2013 r., wskazanego przez skarżącego jako ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie wydane w jego sprawie, w skardze kasacyjnej od wyroku WSA z 11 lutego 2013 r. skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego (tj. art. 1 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy) oraz naruszenie przepisów postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a.). Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że NSA może orzekać w zakresie wskazanych w niej podstaw i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wobec powyższego Trybunał stwierdza, że zaskarżone w skardze konstytucyjnej przepisy nie były podstawą wydania wyroku NSA z 8 listopada 2013 r. Nie zostały też wskazane ani w sentencji, ani w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje zatem wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko ten przepis, który stanowił podstawę skargi kasacyjnej i był przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok TK z 17 listopada 2010 r., SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103).
Okoliczność powyższa, na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, stanowi samodzielną przesłankę odmowy nadania skardze dalszego biegu.
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że za odmową nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu przemawia również następująca okoliczność. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że skarga konstytucyjna winna odpowiadać – z woli ustrojodawcy – warunkom merytorycznym i formalnym opisanym w ustawie zwykłej, czyli ustawie o Trybunale Konstytucyjnym (por. J. Trzciński, uwaga 10. do art. 79 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). Z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK wynika obowiązek wskazania przez skarżącego, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone przez kwestionowane przepisy aktu normatywnego. Z kolei art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK nakłada na skarżącego obowiązek uzasadnienia zarzutów postawionych w skardze konstytucyjnej wraz z powołaniem dowodów na ich poparcie. W niniejszej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. Skarżący w petitum skargi wprawdzie powołał wzorce kontroli, jednakże w jej uzasadnieniu nie przeprowadził dowodu, w jaki sposób zostały one naruszone przez zaskarżoną regulację. Co więcej, mimo wezwania do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej w tym zakresie, także w piśmie z 22 września 2014 r. – nadesłanym w odpowiedzi na zarządzenie wzywające do usunięcia braków formalnych skargi – nie zawarł stosownego uzupełnienia argumentacji. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidłowe wykonanie przez skarżącego obowiązku przedstawienia, jakie konstytucyjne prawa lub wolności (i w jaki sposób) zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej, polegać musi nie tylko na wskazaniu (numerycznym) w petitum skargi postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestionowane przepisy, ale również na precyzyjnym przedstawieniu treści prawa lub wolności wywodzonych z tych postanowień, a naruszonych przez prawodawcę. Powinna temu towarzyszyć szczegółowa i precyzyjna argumentacja prawna, która uprawdopodobni stawiane w skardze zarzuty. Z powyższego obowiązku nie może zwolnić skarżącego, działający niejako z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny, który – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – orzekając, jest związany granicami skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91). W konsekwencji niedopuszczalne jest samodzielne precyzowanie przez Trybunał, a tym bardziej uzasadnianie – jak w rozpatrywanej sprawie – jedynie ogólnikowo i niezwykle lakonicznie sformułowanych zarzutów niekonstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy (por. postanowienie TK z dnia 4 lutego 2009 r., Ts 256/08, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 138).
Z wyżej przedstawionych powodów – na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o TK – Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu.

Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.